En 2009, l’Assemblée parlementaire a décidé d’examiner l’opportunité de créer une commission européenne indépendante d’enquête sur des allégations sérieuses de violations graves des droits de l’homme («la proposition Cassese»).
La commission des questions juridiques et des droits de l’homme, ayant procédé à une analyse coût/bénéfice des diverses options, a exprimé sa préférence pour un renforcement des propres pouvoirs d’enquête de l’Assemblée plutôt que pour la création d’un mécanisme complètement nouveau qui n’aurait qu’une valeur ajoutée limitée par rapport aux organes de suivi en matière de droits de l’homme déjà mis en place par le Conseil de l’Europe, comme la Cour européenne des droits de l’homme et le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT).
Selon la commission, l’actuel système de rapporteurs parlementaires de l’Assemblée, qui ont pour mission d’élaborer des rapports sur des questions spécifiques, offre, dans une certaine mesure, la possibilité de mettre en œuvre certains éléments de la proposition Cassese qui devraient être pris en compte dans le processus de réforme en cours de l’Assemblée:
Pour traiter efficacement les violations graves et massives du droit international des droits de l’homme et du droit humanitaireNote, la responsabilité pénale individuelle reste plus efficace que la responsabilité de l’Etat pour prévenir les violations futures et soulager les souffrances des victimes. En réponse à la question «Comment donc renforcer l’efficacité des procédures permettant d’établir la responsabilité pénale des auteurs de telles violations?», M. Cassese a développé l’idée de mettre en place un mécanisme international de contrôle extrajudiciaire: une commission européenne indépendante d’enquête.
L’idée repose sur trois postulats de base:
Souvent établies de manière ponctuelle et temporaire, dans un contexte de fortes pressions politiques, ces commissions d’enquête sont habituellement composées de plusieurs experts indépendants, avec un mandat précis et circonscrit, ainsi que des pouvoirs d’investigation variables (visites sur place avec l’accord de l’Etat concerné, auditions de témoins et d’agents officiels, transmission de dossiers et de pièces à conviction, etc.).
Exemples récents: Commission «Cassese» sur le Darfour/SoudanNote; Commission «Richard Goldstone»NoteNotesur les opérations militaires menées à Gaza avant, pendant ou après la période allant du 27 décembre 2008 au 18 janvier 2009; Commission internationale indépendante d’enquête sur les incidents survenus à bord de la flottille Mavi MarmaraNote.
Les procédures spéciales sont représentées soit par une personne («rapporteur spécial», «représentant spécial du Secrétaire général», «représentant du Secrétaire général» ou «expert indépendant»), soit par un groupe de travail habituellement composé de cinq membres (un pour chaque région du monde). Les mandats des procédures spéciales sont constitués et définis par les résolutions qui les instaurent. Les titulaires de mandats servent à titre individuel et ne perçoivent aucun salaire ni compensation financière. Les titulaires de mandats effectuent également des visites dans les pays (à la suite de l’accord de l’Etat concerné) pour enquêter sur la situation des droits de l’homme au niveau national. Certains pays ont adressé une «invitation permanente» aux procédures spéciales, ce qui signifie qu’ils sont, en principe, disposés à accueillir tous les titulaires de mandats. Après leur visite, un rapport de mission contenant des conclusions et recommandations est rédigé. Un «code de conduite» et un «manuel des procédures spéciales» qui fournit les directives et les méthodes de travail des titulaires de mandats au titre des procédures spéciales ont été adoptés en 2008.
Il a pour mandat principal (de nature humanitaire) d’aider les familles des personnes disparues à découvrir ce qui est arrivé à la personne disparue et l’endroit où elle se trouve (il n’est pas compétent pour établir la responsabilité des cas précis de disparition ou des autres violations de droits de l’homme qui ont pu être commises au moment de la disparition) en maintenant un lien avec les familles de disparus et les gouvernements intéressés. Il peut aussi recevoir et examiner des communications individuelles faisant état de disparitions et élaborer des recommandations. Il est également chargé de superviser les progrès réalisés par les Etats dans le respect de leurs obligations découlant de la Déclaration sur les disparitions forcées de 1992 et à prêter assistance aux gouvernements pour les mettre en œuvre, y compris par le biais de visites sur place.
Il peut également être saisi, en urgence, par toute personne ayant un intérêt légitime, d’une demande d’action urgente visant à chercher et retrouver une personne disparue, et peut transmettre à l’Etat concerné une requête lui demandant de prendre «toutes les mesures, y compris conservatoires, pour localiser et protéger la personne recherchée conformément à la présente convention». Cela rappelle les mesures provisoires que peut édicter la Cour européenne des droits de l’homme (article 39 de son Règlement).
Le comité peut effectuer des visites sur place (avec l’accord de l’Etat concerné), en cas de grave atteinte à la convention, et communique à celui-ci ses observations et recommandations, sans limites liées à la confidentialité.
Enfin, le comité peut lancer des appels urgents à l’Assemblée générale des Nations Unies, s’il reçoit des informations selon lesquelles la disparition forcée est pratiquée de manière généralisée ou systématique sur le territoire d’un des Etats parties.
Enfin, aux côtés de l’inlassable et remarquable travail humanitaire de la Croix-Rouge internationale dans le cadre des conflits armés ou des situations d’après-conflitsNote, l’article 90 du Protocole additionnel aux Conventions de Genève de 1949, dans le but de préserver les garanties accordées aux victimes des conflits armés, prévoit la constitution d’une commission internationale d’établissement des faits. Créée officiellement en 1991, la commission est un organe international permanent dont la fonction essentielle consiste à enquêter sur toute allégation d’infraction ou de violation grave du droit international humanitaire. Elle est composée de 15 membres servant à titre personnel, élus par les Etats qui ont reconnu sa compétence. Malgré le fait que 71 Etats, issus de tous les continents, ont déjà reconnu sa compétence, la commission n’a toutefois pas encore reçu de mandat d’enquêteNote.
Le 2 décembre 2008, le Conseil de l’Union européenne a mis en place une Mission d’enquête internationale indépendante sur le conflit en GéorgieNote chargée d’enquêter sur les origines et sur le déroulement du conflit en Géorgie, y compris au regard du droit international humanitaire et des droits de l’homme, et sur les accusations faites dans ce contexte. Les résultats de l’enquête ont été présentés aux parties au conflit, ainsi qu’au Conseil, à l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et à l’Organisation des Nations Unies, sous forme de rapportNote. C’est la première fois dans l’histoire de l’Union européenne qu’une telle mission d’enquête a été établie.
D’innombrables missions d’enquêtes sont régulièrement réalisées par des ONG d’une certaine taille disposant de la logistique et des finances nécessaires (Amnesty International, Human Rights Watch, Fédération internationale des droits de l’homme (FIDH), Memorial), souvent effectuées par des juristes ou experts indépendants de haut niveau. A cet égard, il y a lieu de souligner la mise en place de «Lignes directrices concernant les rapports et missions internationales d’enquête sur les droits de l’homme» (Lignes directrices de Lund-Londres) de juin 2009Note destinées à améliorer la précision, l’objectivité, la transparence et la crédibilité des enquêtes sur les droits de l’homme, et adressées en premier lieu aux ONG.
Le Conseil de l’Europe dispose déjà d’une expérience considérable en termes de missions d’enquête. A côté de son organe judiciaire – la Cour européenne des droits de l’hommeNote – l’Organisation dispose en effet de plusieurs autres mécanismes pouvant procéder à différents types d’enquêtes, dont:
L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe – organe statutaire de nature politique – a envoyé de nombreux rapporteurs dans des zones où des violations graves et massives des droits de l’homme ont été commises, notamment:
Les rapporteurs parlementaires peuvent se rendre dans cette région, et les Etats concernés sont tenus, par leurs engagements, de coopérer à l’organisation des missions d’information. Les rapporteurs sont élus par la commission compétente saisie pour rapport par l’Assemblée sur la base de propositions de résolution ou de recommandation déposées par au moins 20 parlementaires d’au moins cinq délégations nationales différentes. Ils sont assistés par le secrétariat des commissions pertinentes. Le niveau de coopération des Etats concernés est généralement satisfaisant, compte tenu de ce que la procédure n’est, en principe, pas confidentielle. Mais les rapporteurs sont libres de protéger leurs sources si nécessaireNote.
La commission des questions juridiques et des droits de l’homme a aussi créé une sous-commission ad hoc en vue d’enquêter sur la disparition de quatre personnalités d’opposition au Bélarus. Cette sous-commission, présidée par M. Sergei Kovalev (Russie, ADLE), n’a jamais pu se rendre au Bélarus faute de coopération des autorités, mais elle a entendu plusieurs témoins à Strasbourg. Elle a mis les informations collectées à la disposition du rapporteur nommé par la suite, M. Christos Pourgourides (Chypre, PPE/DC), qui a pu achever l’enquête parce que les autorités ont, dans un premier temps, coopéré avec lui en autorisant l’accès à des suspects et à des témoins essentiels. En 2004, M. Pourgourides a présenté à l’Assemblée son rapport contenant de graves accusations à l’encontre de hauts représentants des autorités bélarussiennes, y compris l’ancien ministre de l’Intérieur, M. Sivakov, et l’ancien directeur de l’administration présidentielle et procureur général, M. SheymanNote.
Cet instrument présente quelques faiblesses et lacunes:
Le CPT est un mécanisme non judiciaire, à caractère préventif, mis en place en vertu d’une convention pour protéger les détenus. Il est composé d’experts indépendants et impartiaux, qui sont nommés par le Comité des Ministres sur la base des recommandations du Bureau de l’Assemblée, qui s’appuie lui-même sur l’avis de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme et de sa sous-commission des droits de l’homme. Le mécanisme du CPT repose sur un système de visites sur place qui se caractérise par plusieurs éléments:
Le Commissaire aux droits de l’homme est une institution non judiciaire dont le mandat large et souple lui permet de mener différentes missions (visites de pays, recommandations thématiques, sensibilisation et promotion des droits de l’homme, bons officesNote). Comme le souligne le Comité directeur pour les droits de l’homme (CDDH), le Commissaire pourrait «mener des missions d’établissement des faits dans des situations de violations graves des droits de l’homme (dans le cadre de disparitions forcées) et formuler des recommandations en conséquence. Un tel mécanisme serait flexible, étant donné la nature du mandat du Commissaire, et permettrait une réaction rapide dans les cas de disparitions forcées se multipliant dans une zone donnée. Il serait donc particulièrement adapté aux cas de disparitions forcées et pourrait être un complément utile à l’action judiciaire de la Cour»Note. Mais le mandat du Commissaire ne lui permet pas, en principe, de s’occuper d’affaires individuelles, à l’exception de son mandat spécifique de la protection des défenseurs des droits de l’homme. De plus, en application du nouvel article 36, paragraphe 3, de la Convention européenne des droits de l’homme, relatif à la tierce intervention, le Commissaire, intervenant lors de l’audience publique dans l’affaire M.S.S. c. Belgique et Grèce, a précisé qu’il entendait se servir de cette faculté d’intervention uniquement dans des affaires susceptibles d’avoir un impact sur l’ensemble des Etats membresNoteNote.
Selon la proposition Cassese, la commission semblerait n’être compétente que pour des violations graves, flagrantes et systématiques des droits de l’homme, susceptibles donc de constituer des crimes internationaux (torture, génocide, crime contre l’humanité, terrorisme). En droit international, certaines violations graves des droits de l’homme et du droit humanitaire peuvent constituer des crimes internationaux, qui sont en grande partie codifiés dans le Statut de la Cour pénale internationaleNote (en particulier les crimes de guerre, les crimes contre l’humanité et le génocide), et qui engagent la responsabilité pénale individuelle de leurs auteurs.
Toutefois, au sein du Conseil de l’Europe, la définition de ce qu’est une «violation grave» des droits de l’homme est actuellement à l’examen, et pourrait servir de base au mandat de la commission d’enquête. Sous l’autorité du Comité directeur pour les droits de l’homme, le Comité d’experts sur l’impunité est chargé de rédiger des lignes directrices contre l’impunité dans le cadre de violations graves des droits de l’homme, tirées, notamment, de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et des travaux du Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants. Le projet de lignes directrices pour éliminer l’impunité des auteurs de violations graves des droits de l’homme est en cours de finalisationNoteNote. Il apparaît ici pertinent, puisque les «violations graves» des droits de l’homme, au sens du projet, peuvent inclure:
Selon la proposition, la commission ne serait compétente que pour l’établissement des faits et la qualification juridique provisoire de ceux-ci.
L’auteur de la proposition ne le précise pas. Un mécanisme permanent aurait certainement l’avantage d’établir une fois pour toutes son mode de fonctionnement, ses méthodes de travail, les devoirs de coopération des Etats, etc., et de disposer ainsi d’une infrastructure permanente et des ressources nécessaires, qui pourraient être rapidement activées, le cas échéant, ce qui constituerait un gain de temps considérable. Un tel mécanisme pourrait donc être à la fois permanent (les affaires courantes de nature administrative seraient expédiées par un nombre très réduit de personnel) et mis en veille jusqu’à l’obtention de mandats d’enquête spécifiques.
Selon la proposition, la commission pourrait être saisie par les victimes elles-mêmes, ou par l’Etat sur le territoire duquel les actes ont été commis, voire par les Etats dont les victimes sont ressortissantes.
Plusieurs questions se posent alors:
Quel sens donner au mot «victime»? Entend-on uniquement la victime directe, ou bien la victime potentielle, ou encore la victime directe et ses proches ou, dans le droit-fil de l’article 24, paragraphe 1, de la Convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées de 2006, «toute personne physique ayant subi un préjudice direct du fait d’une disparition forcée»?
Il faudrait aussi envisager que la commission puisse agir proprio motu, ou à la demande du Secrétaire Général du Conseil de l’Europe.
Quid des critères de recevabilité de la saisine? Le seul critère indiqué par l’auteur de la proposition (la demande doit être a priori fondée) est-il suffisant? Devrait-on exiger également des demandeurs qu’ils soumettent au préalable leurs doléances devant les organes compétents du pays concerné?
A mon sens, l’on pourrait envisager pour une telle commission les pouvoirs suivants:
On pourrait également envisager de calquer les pouvoirs d’investigation de la Commission d’enquête proposée sur ceux donnés à la Commission «Cassese» sur le Darfour/SoudanNote.
La proposition Cassese ressemble ici à la procédure déjà en place au sein du CPT. Le principe serait donc la confidentialité, et la publicité serait vue comme une arme diplomatique exceptionnelle à l’encontre d’un Etat non coopérant, ou qui ne suivrait pas les conclusions émises par la commissionNote.
Quid de la place de la partie demanderesse dans la procédure, qui ne recevrait qu’un résumé succinct desdites conclusions? Quid lorsque la partie demanderesse est un Etat membre?
Selon la proposition, la commission devrait être formée d’experts indépendants, à la réputation irréprochable et de grande autorité morale.
Il existe en effet plusieurs choix possibles:
Les experts indépendants pourraient être désignés par le Président de la Cour de Strasbourg et par le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe. Ils constitueraient un vivier d’experts parmi lesquels le Secrétaire Général pourrait choisir trois ou cinq membres pour chaque enquête, en accord avec le Président de la Cour. Il n’y aurait aucun frais tant que la commission ne serait pas effectivement mobilisée pour une mission précise.
La question se pose de savoir où insérer un tel mécanisme. Les possibilités sont multiples et présentent toutes à la fois des avantages et des inconvénients:
La question de la plus-value que pourrait apporter une telle commission d’enquête se pose tout autant, car le Conseil de l’Europe ne semble pas manquer de possibilités d’enquête efficaces dans le domaine des droits de l’homme, à condition que la volonté politique nécessaire soit au rendez-vous quand le besoin d’une enquête spécifique se manifesteNote. La création d’une telle commission d’enquête apporterait, quant à elle, la démonstration qu’une telle volonté existe effectivement et éviterait le besoin de rassembler chaque fois le consensus nécessaire et d’improviser les dispositions logistiques au cas par cas.
Afin d’éviter la pluralité de procédures internationales relatives aux mêmes affaires, la Convention européenne des droits de l’homme exclut le fait que la Cour puisse se saisir d’une requête déjà examinée par une instance internationale (Celniku c. Grèce, Requête no 21449/04, arrêt du 5 juillet 2007, paragraphe 39).
Si la commission d’enquête était appelée à considérer des plaintes individuelles, en application d’une procédure qui lui serait propre (de nature contradictoire) et à rendre sur celles-ci des conclusions qui pourraient aboutir à un règlement du litige, la Cour pourrait déclarer irrecevable une requête déposée devant elle mais déjà soumise à la commission, considérée alors comme une «autre instance internationale d’enquête ou de règlement»Note. Certes, cela pourrait contribuer à alléger le travail de la Cour, mais priverait en revanche les requérants de tout recours à Strasbourg, ce qui serait préjudiciable à la protection des droits de l’homme.
L’équation semble donc a priori relativement difficile à résoudre, à moins peut-être de limiter le mandat d’une future commission d’enquête à l’établissement des faits et à leur évaluation provisoire (sans rendre de conclusions précises et/ou définitives sur une requête actionnée par une victime); et à moins d’également limiter le mandat de la commission d’enquête à des situations de violations massives de sorte qu’elle n’ait pas à se prononcer sur des affaires individuelles.
Des risques de double emploi existent :
Les interrogations portent en particulier sur: