B Exposé des motifs
Sommaire
TABLE DES MATIÈRES
Introduction - 4
I. LA CONJONCTURE ÉCONOMIQUE ACTUELLE. - 5
(i) Les développements antérieurs - 5
(a) La période de haute conjoncture - 5
(b) Les déséquilibres extérieurs - 6
(c) Les politiques anti-inflationnistes - 7
(ii) La stabilisation actuelle 9
(a) Stagnation de la production industrielle 9
(b) Réapparition du chômage - 10
(c) Ralentissement des échanges - 11
(d)Amélioration des balances extérieures - 13
(e) Modification de politiques - 13
(iii) Les perspectives - 14
II. POLITIQUE D'EXPANSION - 18
(i) Politique actuelle de l'O. E. CE. - 19
(ii) Coordination des politiques - 2
(iii)Un programme d'expansion - 23
1 INTRODUCTION
1. Le dixième rapport de l'O. E. C. E. intitulé Les éléments d'une expansion saine, n'a été publié qu'en mars, et il n'était pas possible de procéder avant la session d'avril à une étude détaillée de toutes les questions qui y étaient abordées. Néanmoins, la commission économique a cru devoir sans tarder appeler l'attention de l'Assemblée sur les thèmes essentiels de ce rapport. En effet, en dehors même de leur intérêt propre, ces thèmes ont une incidence particulière sur l'organisation actuelle de la coopération économique. Ce problème est spécialement important dans la conjoncture actuelle alors que l'impasse où se sont engagées les négociations sur l'Association Économique Européenne porte le risque d'une division de l'Europe.
2. Le dixième rapport est axé sur le phénomène actuel de stagnation économique et sur les perspectives à court terme d'un retour durable à un taux de développement satisfaisant. Bien que la conjoncture actuelle et les prévisions pour l'avenir immédiat ne soient nullement alarmantes, l'économie européenne présente indiscutablement des points faibles qu'il convient de surveiller. En outre, les récentes mesures de convertibilité et l'établissement de la Communauté Economique Européenne posent de nouveaux et graves problèmes. En particulier, le rapport fait ressortir la nécessité de coordonner plus efficacement les politiques économiques nationales si l'on veut que la reprise soit durable. Si cette constatation témoigne assurément, de la part des milieux gouvernementaux, d'une conscience accrue de l'importance de ce besoin, il faut bien admettre que ce sentiment ne s'est pas encore traduit en un programme d'action approprié. Mais il ne suffit pas de pousser les gouvernements à agir; il faut que leur politique trouve l'appui de l'opinion publique. L'un des principaux objectifs du débat de l'Assemblée doit donc être de faire comprendre à l'opinion publique de tous les pays l'étroite interdépendance des économies européennes et la nécessité qui en résulte de tenir compte des intérêts des autres pays lorsqu'il s'agit de définir les politiques nationales de relance économique.
2 La conjoncture économique actuelle
2.1 Les développements antérieurs
3. De 1953 jusque vers le milieu de 1957, l'économie de l'Europe occidentale a connu une période d'expansion dont les deux dernières années ont été marquées par une phase de très haute conjoncture. Vers le début du deuxième semestre de 1957, des signes de ralentissement de l'activité économique sont apparus et, depuis le dernier trimestre de 1957, on a noté une stagnation de la production industrielle dans les pays de l'O. E. C. E. pris dans leur ensemble, la réapparition du chômage et un fléchissement des échanges intraeuropéens. Cependant, la pression inflationniste diminuait et les balances extérieures des pays membres s'amélioraient sensiblement.
4. L'analyse de l'O. E. C. E. montre que l'actuelle stagnation de l'activité économique est largement liée à la haute conjoncture qui l'a précédée. Les excès de celle-ci ont provoqué l'inflation et des crises de paiements et les mesures restrictives prises pour corriger les déséquilibres extérieurs et intérieurs ont, tout en atteignant leur but, agi défavorablement sur la production, l'emploi et les échanges.
2.1.1 La période de haute conjoncture
5. L'expansion économique qui a débuté en 1953 a résulté entièrement de la demande dans le secteur civil (privé) de l'économie, principalement de la demande, accumulée au cours des années précédentes, de biens de consommation durables et d'investissements. Les ventes de biens de consommation se sont accrues de 13 % par an en moyenne pendant les années 1953-1955. Cette demande a été stimulée dans la plupart des pays par l'action gouvernementale : réductions d'impôts, assouplissement des mesures restrictives appliquées antérieurement et du crédit. La construction de logements a également été l'un des principaux moteurs de l'expansion, les dépenses à ce titre ayant augmenté de 19 % en 1953 et de 13 % en 1954.
6. Parallèlement, la demande de biens d'équipement faisait l'objet de mesures d'encouragement de la part des gouvernements, et ce fut le départ d'un effort de rééquipement sans précédent qui a atteint son point culminant en 1955, les investissements fixes (non compris la construction de logements) augmentant de 13 % dans les pays membres.
7. A partir du milieu de 1955, on a noté un accroissement brutal des stocks qui s'est ajouté aux autres forces expansionnistes et qui s'est traduit par une forte pression sur le secteur de la main-d'oeuvre et une forte augmentation des importations, notamment de certaines matières de base et de combustibles. A partir de ce moment, la période de haute conjoncture a présenté un caractère nettement inflationniste.
8. Malgré les accroissements continus de la capacité de production, de la production intérieure et des importations, la demande a dépassé les ressources disponibles et provoqué la hausse des prix. Dans l'ensemble des pays membres, le niveau moyen des prix a augmenté de 3 % en 1955, de 5 % en 1956 et de 3,5 % en 1957, ces chiffres dissimulant des hausses plus sensibles dans certains pays — en France, aux Pays-Bas, en Norvège et au Royaume-Uni en particulier — aussi bien que dans certains secteurs : bâtiment, denrées alimentaires, etc. D'autre part, les hausses inflationnistes se sont produites avec des décalages considérables dans le temps.
9. Simultanément, la hausse des coûts unitaires s'est accentuée de façon assez générale. Cette tendance était principalement imputable à la hausse des salaires qui a suivi la hausse des prix et qui résultait notamment de la tension régnant sur le marché de la main-d'oeuvre, les heures supplémentaires rémunérées à des taux supérieurs étant devenues la règle dans la plupart des pays. En 1956, les taux de salaires ou les gains ont progressé de 8 %, voire davantage dans un certain nombre de pays, et cette tendance a persisté l'année suivante bien que la demande se soit détendue.
2.1.2 Les déséquilibres extérieurs
10. La phase initiale de l'expansion économique s'est accompagnée, jusque vers le milieu de 1955, d'un' accroissement du volume des échanges — tant intraeuropéens qu'avec le reste du monde — sans qu'apparaissent de graves déséquilibres. Le développement des échanges a été dû en partie au développement de l'activité, mais aussi, dans une large mesure, à l'augmentation du taux de libération des échanges intraeuropéens, qui, de 64,7 % à la fin de 1952, est passé à 86 % à la fin dè 1955, et à une augmentation simultanée du taux de libération des échanges en dollars, ce taux étant passé de 11 % au début de 1953 à 54 % au début de 1956. La libération des échanges s'est accompagnée de progrès sensibles dans le sens d'une libération des paiements et d'un durcissement des conditions de règlement de l'U. E. P.
11. Même au cours de la phase inflationniste qui a suivi, la situation de l'Europe dans son ensemble est demeurée approximativement équilibrée pour les paiements courants et les transferts de capitaux avec le reste du monde; on notait toutefois une certaine détérioration, le déficit commercial continuant à augmenter plus que les recettes nettes provenant des transactions invisibles et militaires. Au cours de cette phase, certains grands pays commerçants d'Europe ont néanmoins éprouvé de graves difficultés de paiements résultant dans une large mesure d'un déséquilibre des balances commerciales intraeuropéennes. Parmi ces difficultés, les plus durables ont été l'important excédent de l'Allemagne et, à partir du début de 1956, l'important déficit français, mais le Royaume-Uni, les Pays-Bas, le Danemark, la Norvège et l'Autriche ont également éprouvé des difficultés de paiements.
12. Il est hors de doute que ces déséquilibres s'expliquent en partie par la force variable de la demande et son décalage dans le temps selon les pays d'Europe. Mais il est également certain que les déséquilibres de la balance commerciale ont souvent été fortement aggravés par les mouvements de capitaux à court terme provoqués par les craintes d'inflation. Ce fait a été particulièrement évident lors de la crise de change de septembre 1957, la dévaluation de fait du franc français ayant alors mis en cause la stabilité des parités de change.
13. Le progrès de la libération des échanges et des paiements s'est trouvé généralement interrompu au cours de la phase inflationniste de l'expansion, mais, à l'exception de la France qui, en août 1957, a été contrainte de rétablir la quasi-totalité des contrôles à l'importation, les difficultés de paiements n'ont pas donné lieu, en règle générale, à des mesures restrictives des échanges. En fait, au moment de la dévaluation du franc français, la libération des échanges intraeuropéens avait atteint le taux record de 89 %.
2.1.3 Les politiques anti-inflationnistes
14. On a déjà fait observer que l'expansion qui a débuté en 1953 s'est limitée au secteur civil (privé) et que, si elle n'a pas été gênéralement affectée de façon marquée par les dépenses publiques, elle a été délibérément encouragée par les gouvernements de diverses autres manières. A mesure que la pression de la demande a eu une incidence sur la balance des paiements et a donné naissance à des mouvements de prix inflationnistes, les gouvernements ont progressivement agi dans un sens modérateur. Des mesures restrictives ont ainsi été introduites, en raison surtout de l'état de la balance des paiements, au Danemark dès 1954 et, dès l'année suivante, au Royaume-Uni, en Norvège, en Suède, en Allemagne et en Autriche. En 1956 et en 1957, presque tous les pays de l'O. E. C. E. ont adopté ou renforcé des politiques de restriction.
15. Tout en réservant la première place aux mesures ayant pour objet d'abaisser le niveau global de la demande, certains pays — en particulier le Royaume-Uni, les Pays-Bas, la Norvège et la Suède •—• ont eu largement recours à des dispositions de nature sélective pour freiner certaines catégories de la demande telles que la construction de logements, certains types d'investissements fixes, et l'achat à tempérament des biens de consommation durables. Si ces diverses mesures et d'autres formes de contrôle ont rapidement produit les effets attendus, elles n'étaient évidemment pas de nature ou destinées à réduire la demande globale.
16. Ce qu'il y a de remarquable et — pour la période d'après-guerre — de nouveau dans les politiques suivies pendant cette phase, c'est que, dans leur lutte contre l'inflation, les gouvernements ont eu recours principalement à une action monétaire générale. En particulier, la plupart des gouvernements ont largement utilisé cette arme traditionnelle qu'est le relèvement du taux de l'escompte — tant pour réduire les liquidités bancaires que pour éviter que des mouvements de capitaux à court terme ne viennent aggraver la situation de la balance des paiements. Ces mesures ont souvent été combinées avec des opérations d'open market et des modifications des réserves obligatoires des banques. Dans un certain nombre dé pays, les pouvoirs publics ont aussi adressé aux institutions de crédits des directives officielles et officieuses visant à réduire certaines catégories particulières d'avances.
17. D'une manière générale, fait observer le rapport, les gouvernements n'ont donné à la politique fiscale qu'un rôle secondaire dans leur lutte contre l'inflation. Dans l'ensemble, ils ont évité qu'un accroissement des dépenses publiques vienne s'ajouter à la pression globale de la demande, mais aucun effort de quelque importance n'a été fait pour réduire les dépenses publiques au cours de la phase de haute conjoncture.
18. Résumant son analyse des politiques anti-inflationnistes, le rapport conclut que la plupart des pays n'ont que très partiellement réussi à limiter l'effet de la haute conjoncture. Il en voit l'une des causes dans la répugnance des gouvernements à arrêter le développement des investissements productifs privés qui, du point de vue de l'évolution à long terme, était grandement souhaitable, surtout en période d'importante évolution technique. Il n'en est pas moins évident que, dans bien des cas, les politiques adoptées ont été trop timides ou trop tardives et que les restrictions monétaires que les gouvernements ont surtout appliquées en négligeant les autres moyens de stabilisation se sont révélées relativement inopérantes une fois l'inflation en marche. Dans certains pays où la situation des paiements extérieurs était assez saine pour permettre une nette augmentation des importations qu'auraient épongé le pouvoir d'achat excédentaire sans augmenter les pressions qui pesaient sur les ressources nationales, ce procédé de lutte contre l'inflation ne semble pas avoir été utilisé suffisamment.
2.2 La stabilisation actuelle
2.2.1 Stagnation de la production industrielle
19. A partir du milieu de 1957, il est apparu que la période de haute conjoncture touchait à sa fin. Dans la plupart des pays, ce fait s'est d'abord manifesté sur le plan de la production industrielle et des échanges puis, un peu plus tard seulement, par l'accroissement du chômage et la stabilisation des prix. Parallèlement, les balances extérieures de la plupart des pays s'amélioraient rapidement.
20. Les pays où le fléchissement de la production industrielle a été le plus important (plus de 10 % d'écart entre le maximum et le minimum) ont été la Belgique et la Norvège; viennent ensuite les Pays-Bas et le Royaume-Uni. Pour ce dernier, la contraction enregistrée au cours des deuxième et troisième trimestres de 1958 a été faible, mais il convient d'observer que l'activité industrielle avait commencé à se ralentir, dans ce pays, dès 1955. Par contre, l'Autriche, l'Italie et la Suède n'ont guère connu de diminution réelle et, en Allemagne, après une brève interruption, la production industrielle a même continué à progresser, quoique à un rythme plus lent. En France également, la production industrielle a poursuivi son expansion jusque vers le milieu de 1958, mais, depuis lors, elle a diminué régulièrement, même après que la plupart des autres pays eurent enregistré une légère reprise vers la fin de 1958.
21. Dans presque tous les pays, le ralentissement de l'activité a touché surtout l'industrie manufacturière, particulièrement les textiles, l'habillement, les cuirs et la chaussure, ainsi que les charbonnages et la sidérurgie. La situation dans les charbonnages, où les stocks s'accumulent sur le carreau des mines, est très sérieuse — même si elle est partiellement imputable au maintien du volume des importations en provenance des Etats-Unis — parce que la tendance à l'emploi accru des autres formes d'énergie, interrompue par la crise de Suez, semble s'être rétablie en 1958. La production d'acier brut en Grande-Bretagne et en Allemagne est tombée de 16 et de 11 % respectivement entre le troisième trimestre de 1957 et la même période de 1958, notamment sous l'effet d'importantes réductions de stocks. Simultanément, la capacité de production a poursuivi sa progression, bien qu'il soit apparu récemment que, dans les pays de la Communauté, les investissements dans cette industrie seront inférieurs, en 1959, à ceux de 1958. Dans l'ensemble, le ralentissement enregistré dans ces secteurs a été compensé par une expansion continue dans d'autres, principalement dans l'industrie automobile, les produits chimiques et l'alimentation. Dans la plupart des pays, l'investissement fixe (logement non compris) a plafonné vers le début de 1958 et la construction de logements, qui a réagi plus rapidement et plus nettement au relèvement des taux d'intérêt en 1957, s'est ralentie dans la plupart des pays, parfois même très sensiblement.
2.2.2 Réapparition du chômage
22. Le plafonnement de la production depuis le milieu de 1957 s'est accompagné inévitablement d'une détente générale sur le marché de la main-d'oeuvre. Ce sont naturellement les heures supplémentaires et les offres d'emplois non satisfaites qui y ont été sensibles en premier lieu et ce n'est qu'au cours des premier et deuxième trimestres de 1958 qu'a été constatée une aggravation assez générale, encore que modeste, du chômage. Il apparaît que les changements les plus importants sont intervenus aux Pays-Bas, en Belgique et au Royaume-Uni, mais dans tous les pays, sauf en Allemagne, le nombre des offres d'emplois non satisfaites a été inférieur et celui des chômeurs supérieur en 1958 à ce qu'il était en 1957.
23. Si le chômage n'a pris dans aucun pays un caractère de véritable gravité et n'a pas suivi dans tous les secteurs la baisse de la production (ce qui permet de croire à une thésaurisation de la main-d'oeuvre ou à la diminution du rendement individuel), la composition des effectifs a été sensiblement modifiée dans les industries les plus touchées, principalement dans le bâtiment en Belgique et aux Pays-Bas, et des zones de chômage sont apparues dans certains pays, notamment dans certains districts houillers de Belgique.
24. En France, où l'expansion industrielle s'est poursuivie plus longtemps qu'ailleurs, le nombre des offres d'emploi non satisfaites a commencé à diminuer en 1957, mais le chômage ne s'est guère accru et s'est maintenu à un niveau très bas jusqu'à la fin de 1958. En Allemagne, après une brève poussée au début de 1958, le chômage est tombé au niveau le plus bas enregistré depuis la guerre pendant le troisième trimestre de 1958. Au Royaume-Uni, le chômage s'est accru lentement, mais régulièrement, au cours des douze mois qui ont pris fin avec le troisième trimestre de 1958.
2.2.3 Ralentissement des échanges
25. A mesure que la demande a diminué et que la production s'est stabilisée en Europe à compter du second semestre de 1957, le développement des échanges intraeuropéens qui avait marqué la période de haute conjoncture a rapidement cessé pour faire place, pendant le premier semestre de 1958, à une diminution de 4 % par rapport à la période correspondante de l'année précédente. La contraction des échanges intraeuropéens a été postérieure au ralentissement général du commerce mondial qui s'était fait sentir dès 1956, mais elle a été antérieure et supérieure à la réduction des échanges européens avec le reste du monde qui a commencé dans la deuxième moitié de 1958. La contraction des échanges intraeuropéens s'explique en partie par l'abaissement du niveau général de la production et de l'activité, mais elle est aussi directement imputable dans une large mesure aux restrictions rétablies par la France pour ses importations en août 1957 et aux mesures prises aux Pays-Bas pour parer à un déséquilibre extérieur croissant. Les exportations des pays membres vers la France et les Pays-Bas ont ainsi diminué, au cours des six premiers mois de 1958, de 14 % et 17 % respectivement par rapport au premier semestre de 1957. En valeur, la baisse des exportations vers ces deux pays a atteint quelque 360 millions de dollars au total, soit 20 % environ de la diminution totale des échanges. Les deux pays les plus touchés par ces réductions et par d'autres diminutions des importations européennes ont été le Royaume-Uni et l'Union belgo-luxembourgeoise. Par rapport à la période correspondante de l'année précédente, les exportations du Royaume-Uni vers la France ont baissé de 30 % au dernier trimestre de 1957 et ses ventes à l'ensemble des pays membres ont diminué de 18 % au premier semestre de 1958. De telles modifications des exportations vers l'Europe devaient évidemment réagir sur les niveaux de production dans les pays intéressés. En revanche, au cours de cette période, les importations de l'Allemagne en provenance de l'ensemble des pays membres se sont accrues, tandis que ses exportations vers les pays européens sont demeurées relativement stables.
26. La diminution des échanges de l'Europe avec le reste du monde est intervenue plus tard et a affecté presque exclusivement les importations, les exportations demeurant presque stables. Cependant, la baisse des importations européennes en provenance des pays tiers a résulté dans une mesure appréciable de la chute des cours des produits primaires provoquée à l'origine par la baisse des importations américaines de ces produits pendant la récession.
27. A la différence de ce qui s'est passé lors des deux premières récessions américaines de l'après-guerre, les exportations européennes vers les Etats-Unis se sont bien maintenues tout au long de la dernière récession américaine. Alors qu'elles avaient diminué de plus de 10 % en 1954, elles sont demeurées pratiquement inchangées de 1956 à 1957. Cela s'explique dans une large mesure par l'augmentation continue des importations américaines de produits finis en provenance de l'Europe, notamment d'automobiles. Par contre, les importations européennes en provenance des Etats-Unis ont diminué sensiblement au cours de la première moitié de 1958 par rapport à la période correspondante de l'année précédente. En conséquence le déficit commercial de l'Europe avec les États-Unis est tombé au cours de cette période de 1,6 milliard à 0,7 milliard de dollars et c'est ce changement qui explique dans une large mesure l'important excédent net d'environ 1,5 milliard de dollars que l'Europe a réalisé dans ses transactions avec les Etats-Unis entre le premier semestre de 1957 et le premier semestre de 1958.
2.2.4 Amélioration des balances extérieures
28. L'évolution des échanges qui vient d'être retracée a eu un double résultat : amélioration spectaculaire de la situation des paiements de l'Europe dans son ensemble —• et de presque tous les pays — et amélioration i sensible de la balance commerciale entre les pays membres. Au cours du second semestre de 1957 et pendant l'année qui a suivi, les réserves de devises des pays membres se sont ainsi accrues de 3,5 milliards de dollars, fait qu'il faut d'ailleurs attribuer en partie à la diminution considérable de la fuite des capitaux européens vers d'autres parties du monde qui avait porté sur 1,5 milliard de dollars par an entre le milieu de 1955 et le milieu de 1957.
2.2.5 Modification des politiques
29. La remarquable amélioration de la situation des paiements extérieurs et la détente des prix intérieurs a progressivement amené les gouvernements à atténuer les politiques de restrictions sévères qu'ils avaient instaurées en automne de 1957. Dans la plupart des pays, la prudence a été de règle. Jusqu'à présent, on s'est surtout attaché à assouplir les restrictions monétaires, mais l'abaissement officiel du taux de l'escompte qui n'est généralement intervenu qu'au cours de l'été 1958, n'a guère eu d'effet, les taux pratiqués sur le marché ayant déjà fléchi automatiquement à la suite de l'accumulation des réserves de devises et de la baisse de la demande monétaire. De môme, on a renoncé aux contrôles quantitatifs du crédit à mesure qu'ils devenaient inopérants.
30. Les mesures plus sélectives qui ont été appliquées dans certains pays ont visé à empocher l'accroissement du chômage clans certains secteurs plutôt qu'à relever la demande globale. De même qu'au cours de la période de haute conjoncture précédente, les budgets publics n'ont pas été employés comme instrument de politique anti-cyclique et, de manière générale, les pays n'ont pas pris non plus de mesures tendant expressément à stimuler la consommation privée; il semble même que certaines restrictions à la consommation, telles que la limitation des achats à tempérament, n'ont pas été entièrement supprimées dans certains pays.
3 Les perspectives
31. Bien que dans son ensemble la production industrielle de l'Europe occidentale n'ait pas diminué depuis qu'a pris fin la période de haute conjoncture vers le milieu de l'année 1957 — le fléchissement enregistré dans certains pays étant compensé par un certain progrès continu dans d'autres, tandis que la production est restée stable dans une troisième série de pays — et bien que le niveau du chômage demeure dans l'ensemble relativement modeste, il n'en faut pas moins constater la stagnation de l'économie européenne durant les dix-huit derniers mois. Certes un temps de réadaptation était nécessaire après les excès de la phase inflationniste et le dixième rapport établit clairement que la contraction de l'activité économique et des échanges intraeuropéens a été pour une grande part le résultat des politiques pratiquées pour rétablir la stabilité financière intérieure et extérieure. Cependant, il est peut-être exagéré que cette réadaptation se prolonge pendant dix-huit mois, surtout si l'on considère que les balances extérieures se sont améliorées très rapidement et que, dans la plupart des pays, l'inflation se trouve maîtrisée depuis quelque temps déjà. Ainsi est-on amené à se demander si la stabilisation actuelle n'est pas due également à d'autres causes plus profondes.
32. Cette impression de stagnation de l'économie européenne s'accentue encore si l'on examine les perspectives d'une reprise dans l'avenir immédiat et d'une nouvelle expansion en plus longue période. Comme on le verra, s'il n'y a certes pas lieu de s'alarmer, on ne saurait demeurer passif devant une telle situation.
33. Les facteurs de stabilité sont essentiellement au nombre de deux. En premier lieu, le dixième rapport souligne le maintien de la consommation privée. On a déjà noté que les salaires ont généralement continué à monter quelque temps après la stabilisation de la production et le fléchissement des échanges. En outre, la baisse du revenu résultant d'un chômage accru a été certainement compensée en partie par les allocations de chômage. Néanmoins, on ne peut ignorer la réduction considérable des heures de travail supplémentaires et le fait que, pour diverses raisons, l'effectif de la main-d'oeuvre a décru ou n'augmente plus au môme rythme, phénomènes qui ont eu pour répercussion des rentrées fiscales inférieures aux prévisions pour 1958. Il faut ajouter qu'un facteur important de stabilité réside dans la puissance des syndicats ouvriers et dans la conviction que tout sera mis en oeuvre pour empocher une baisse des salaires.
34. Le deuxième facteur qui devrait contribuer à la stabilité et faciliter la reprise de l'activité économique est l'assouplissement considérable des conditions intervenu plus récemment sur le marché monétaire et financier. Sans doute l'incidence de cette évolution n'est-elle pas encore pleinement ressentie — malgré un taux de liquidité déjà élevé — du fait que les effets de la politique monétaire sur l'activité économique et notamment sur les investissements se manifestent normalement avec un certain retard. Bien entendu, cette considération s'applique également aux augmentations récentes, encore que modestes, des dépenses publiques et des investissements dans les secteurs publics et semi-publics.
35. En regard de ces éléments, il faut noter tout d'abord que les signes de reprise de l'activité économique sont généralement peu marqués. Si, pour les prochains mois, on escompte un progrès lent mais constant dans certains pays, d'autres doivent encore s'attendre à une certaine contraction économique.
36. S'il est vrai que les investissements industriels demeurent considérables dans de nombreux secteurs en dépit du fléchissement de la production, il ne semble guère, par contre, que la détente constatée sur les marchés monétaires et financiers ait eu des effets stimulants en dehors de la construction de logements. Dans l'industrie de transformation •— à l'exception de l'industrie automobile — les investissements semblent destinés plus au remplacement et, parfois, à la modernisation à long terme qu'à une expansion immédiate. D'ailleurs, dans nombre d'industries — dont la sidérurgie — la capacité de production installée au cours de la période de haute conjoncture est excédentaire au regard de la demande relativement moindre que l'on escompte pour le proche avenir. L'existence d'une capacité excédentaire dans un certain nombre de secteurs de l'industrie européenne risque également de réduire la propension à l'investissement privé, même en présence d'incitations plus précises que les conditions monétaires. En outre, comme le souligne le rapport, les incertitudes quant aux politiques commerciales intraeuropéennes et à la structure des échanges qui en résultera pèsent défavorablement sur les décisions relatives aux investissements.
37. Si les stocks ne représentent pas en Europe un facteur conjoncturel aussi décisif qu'aux Etats-Unis, leur rôle paraît néanmoins y avoir été considérable, tant au début qu'à la fin de la récente période de haute conjoncture. Compte tenu du niveau déjà peu élevé des stocks, notamment de certaines matières premières, il est peu probable qu'un nouvel amenuisement des stocks vienne aggraver la situation. Cependant, il ne faut guère escompter une reconstitution des stocks tant que les perspectives de ventes et de profits ne se seront pas améliorées. Les marges bénéficiaires se trouvant réduites depuis quelque temps à la suite du fléchissement de la demande et de la concurrence internationale, il peut être nécessaire que la confiance dans la reprise s'affermisse avant que les commandes des détaillants ne remontent au-dessus des niveaux indispensables au maintien du chiffre d'affaires actuel.
38. Un autre facteur assombrit les perspectives : c'est le fléchissement de la demande d'exportation, tant en Europe que dans le reste du monde. En ce qui concerne les échanges intraeuropéens, les prévisions offrent évidemment des difficultés particulières du fait de l'incertitude où l'on se trouve quant aux incidences du marché commun et au sort des négociations sur l'Association Économique Européenne. La nouvelle libération des importations françaises est sans doute un facteur positif, quoiqu'il ne faille peut-être pas y attacher trop d'espoir étant donné le déclin persistant de la production industrielle en France. Un autre facteur positif est le maintien de l'expansion économique en Allemagne, mais, là encore, les avantages pourraient facilement faire place aux inconvénients si, de nouveau, les excédents d'exportation de l'Allemagne faisaient pression sur la balance de paiements des autres pays européens.
39. En ce qui concerne les perspectives des exportations européennes aux États-Unis, le rapport constate que, eu égard à la reprise américaine et aux tendances actuelles des échanges, il est peu probable que l'Europe subisse à retardement le contrecoup direct de la récession. Le niveau élevé des importations américaines en provenance d'Europe durant la récession s'explique en particulier par le maintien de la consommation malgré la contraction de l'activité industrielle, et les exportations européennes aux Etats-Unis ont retrouvé un niveau normal après la fin de cette récession. Il serait donc peu sage en tout état de cause d'escompter que l'augmentation considérable qu'ont connue les exportations européennes pendant la période de haute conjoncture est appelée à se poursuivre. Quoi qu'il en soit, il ne faut pas oublier que les exportations des produits européens aux Etats-Unis n'atteignent qu'un septième du total des exportations de l'Europe dans le reste du monde et 1 % seulement de la production totale des pays membres. En fait, il paraît plus probable que les importations de l'Europe en provenance des Etats-Unis augmenteront plus vite que ses exportations en raison d'une certaine libération des échanges payables en dollars qui devrait intervenir prochainement à la suite de l'effort de convertibilité.
40. Il ne semble pas non plus que la reprise puisse être favorisée en Europe par la demande d'exportation émanant des pays tiers. Certes, les gains des pays producteurs primaires provenant d'exportations aux Etats-Unis devraient se relever en 1959 avec la reprise persistante de la demande américaine, mais cela ne saurait compenser le fléchissement beaucoup plus substantiel que leurs exportations en Europe ont enregistré ces deux dernières années, l'Europe représentant pour ces pays un débouché double du marché américain. Selon le rapport, d'ailleurs, il se peut que les recettes d'exportations des pays tiers n'aient pas atteint leur point le plus bas. Si les pays tiers n'ont pas tous des difficultés de paiements, certains d'entre eux, tel le Japon, ont déjà été contraints de prendre des mesures pour remédier à cette situation, tandis que l'Inde — le marché le plus important pour l'Europe parmi les pays tiers — la Nouvelle-Zélande et quelques pays d'Amérique du Sud ont récemment procédé à d'énergiques compressions de leurs importations. A moins que les prêts internationaux ne soient prochainement accrus, un certain nombre d'autres pays devront réduire aussi leurs importations.
41. La décision d'augmenter de 50 % les autorisations de prêt de la Banque internationale pour la Reconstruction et le Développement incite à penser que l'on s'occupe de ce problème. Néanmoins, le financement public international ne peut suffir à. renverser la tendance si la demande ne s'améliore pas en Europe occidentale et si les exportations de capitaux d'Europe occidentale continuent à diminuer.
42. Bref, il ne faut pas^ compter sur la demande d'exportation des États-Unis et des pays tiers pour stimuler de façon substantielle l'expansion économique en Europe. De même que la contraction de l'activité a résulté non pas d'influences extérieures, mais d'une évolution intérieure, il faudra que l'Europe trouve en elle-même les forces principales de son expansion. C'est pourquoi l'absence apparenté dans l'économie européenne de toute force expansionniste spontanée comparable aux besoins de la reconstruction immédiatement après la guerre et à la demande accumulée de biens de consommation durables, qui a été à l'origine de la récente période de haute conjoncture, constitue l'élément le plus préoccupant de la perspective à long terme.
43. La conclusion inévitable est que, si les choses sont laissées à elles-mêmes, le taux d'expansion sera sans doute, dans les prochaines années, inférieur à celui que l'Europe a connu dans la période d'après-guerre jusqu'au milieu de 1957. Cette opinion du dixième rapport de l'O. E. C. E. est partagée par la Commission Économique pour l'Europe dans l'étude sur la situation économique de l'Europe en 1958 qu'elle a récemment publiée. Ces deux rapports soulignent que le retour à un taux d'expansion suffisant dépendra en fin de compte d'un nouveau progrès de l'investissement privé et de la consommation. C'est là un sérieux avertissement, car il semble que ce soit justement dans ce domaine que les forces d'expansion font défaut.
4 Politique d'expansion
44. L'étude de la situation telle qu'elle a évolué jusqu'à la fin de 1958 montre que les mesures prises pour favoriser l'expansion ont été au début trop timides et largement inopérantes. Dans la présente étude de la politique économique à appliquer, il faudra donc commencer par examiner si les principes préconises pour le proche avenir dans la première partie du dixième rapport traduisent une évolution de pensée de la part des gouvernements des pays membres.
4.1 Politique actuelle de l'O. E. C. E.
45. Dès juillet 1958, le Conseil de l'O. E. C. E. a reconnu la nécessité de passer de la restriction de la demande globale à la stimulation de l'activité économique; il a adopté alors une recommandation sur la situation économique dans laquelle les gouvernements membres étaient invités à adopter « des politiques qui favorisent une saine expansion économique ». La recommandation ajoutait toutefois que, ce faisant, les pays membres devraient se garder de toutes nouvelles pressions inflationnistes et éviter ainsi les risques qu'elles feraient courir à leur balance des paiements.
46. Bien que neuf mois se soient écoulés entre l'adoption de cette recommandation et la publication du dixième rapport, il semble que, si l'expansion économique est sans doute la note dominante du rapport, le deuxième élément, de caractère restrictif, y est également mis en relief. Une fois de plus la nécessité de l'expansion économique est assortie de la réserve que la politique économique doit viser à favoriser un taux d'expansion économique qui soit sain, c'est-à-dire qui puisse être maintenu sans provoquer d'inflation ni de déséquilibre de balance des paiements.
47. Ayant déclaré dans la première de ses conclusions (chapitre I, paragraphe 10, pages 10 à 12) que « l'effort général doit être centré sur la nécessité de relancer l'expansion économique à un rythme suffisant » (point (i)), le rapport ajoute : « De môme, il est indispensable que les mesures adoptées ne soient pas de nature à provoquer, du côté de la demande, une cadence d'expansion insoutenable en raison des risques d'inflation ou des déséquilibres de balance des paiements qu'elle pourrait entraîner» (point (ii)).
48. Aux deux points suivants, le rapport indique quelles doivent être les grandes lignes d'une action propre à favoriser l'expansion. Un effort plus grand devrait être fait en faveur de l'accroissement de la consommation (point (iii)). La reprise des échanges internationaux est aussi nécessaire; il faut notamment que de nouvelles dispositions soient prises pour stimuler les échanges en réduisant les obstacles qui les entravent encore, tant entre les pays membres qu'entre ceux-ci et le reste du monde (point (iv)).
49. Ces considérations trouvent leur contrepartie dans trois points qui soulignent la nécessité de la stabilité intérieure et extérieure. Dans le premier (point (viii)), le rapport déclare qu'il faudra dès le début, par des mesures destinées à limiter la demande et à accroître les ressources disponibles, éviter que des tensions n'apparaissent dans tel ou tel secteur ou industrie; d'autre part (point (ix)), il importe d'éviter tout gonflement excessif de la demande globale ainsi (point (x)) que l'inflation des coûts.
50. Dans le cadre équilibré d'expansion et de la stabilité, le rapport souligne (point (vi)) le rôle essentiel incombant aux pays qui occupent une position économique prépondérante, en particulier (point (vii)) envers les pays et les régions qui sont en voie de développement et qui sont fortement tributaires de leurs exportations agricoles ; il souligne également (point (v)) qu'il faut que les pays membres concertent leur action dans toute la mesure du possible, car des efforts isolés risqueraient de provoquer rapidement des difficultés de balance des paiements en raison de la nouvelle situation créée par la convertibilité. Il est donc d'autant plus nécessaire d'assurer une plus grande coordination des politiques nationales. Finalement, considérant que les gouvernements se sont engagés à maintenir le niveau de Tactivité et que les majorations de prix ont pris un caractère durable, le rapport souligne (point (xi)) qu'il est indispensable que les pouvoirs publics tirent le meilleur parti possible de tous les instruments de stabilisation appropriés et (point (xii)) qu'il convient d'améliorer la documentation sur l'évolution récente de la conjoncture.
51. L'impression générale qui se dégage du dixième rapport est donc que les gouvernements continuent à mettre le même accent sur l'expansion et sur la stabilité.
52. Cette attitude est certainement liée en grande partie au rétablissement général de la convertibilité extérieure, évolution qu'il faut regarder comme un important progrès économique de nature à favoriser une division du travail plus rationnelle sur le plan international. Les gouvernements sont ainsi tenus d'observer une discipline plus stricte dans leurs politiques économiques afin que la demande totale demeure dans les limites des ressources disponibles. Il est certain que la convertibilité rend les pays plus sensibles aux mouvements de prix, tant à l'intérieur qu'à l'étranger, notamment lorsqu'il s'agit de pays qui, tels ceux: dè l'Europe occidentale, entretiennent entre eux d'étroits rapports d'échanges. Néanmoins, votre rapporteur est convaincu que la situation présente exige que les problèmes de l'expansion soient abordés de façon plus hardie. Il est de fait que les ressources existantes, tant en capacité industrielle qu'en moyens de paiements extérieurs, sont largement excédentaires eu égard aux niveaux actuels de la demande. Elles pourraient donc fort bien supporter une certaine augmentation de la demande globale et les gouvernements devraient considérer que leur devoir urgent est de prendre les mesures nécessaires pour que les ressources disponibles soient utilisées au maximum dans un processus d'expansion endogène.
53. Comme le dixième rapport le souligne à juste titre, il faudra pour cela recourir à d'autres instruments de politique économique que les mesures monétaires. Certes, la confiance accrue qui a été accordée à la politique monétaire est également liée à l'effort de convertibilité. Cependant, s'il faut saluer l'apparition de cette politique générale qui représente un progrès sur les anciens contrôles quantitatifs et, partant, arbitraires et qui va dans le sens d'une répartition plus rationnelle des ressources nationales face aux exigences du marché mondial, cela ne doit pas empêcher les gouvernements de prendre d'autres mesures pour stimuler l'expansion dès que la politique monétaire apparaît insuffisante.
4.2 Coordination des politiques
54. Le dixième rapport souligne que « dans la mesure où la convertibilité récemment instaurée pour les non-résidents contribuera à accroître la libération des échanges et des mouvements de capitaux, les balances extérieures seront influencées de façon plus directe que dans le passé par les disparités qui pourraient se manifester dans les situations et dans les politiques intérieures. Il est donc d'autant plus nécessaire d'assurer une meilleure coordination des mesures à prendre. En l'absence d'une réelle harmonisation des politiques d'expansion, et si les pressions exercées par la demande sur les ressources accusent de nouveau des différences marquées selon les pays, des difficultés de balance des pays membres risquent de surgir et d'annuler bientôt les avantages acquis par la récente opération internationale en matière monétaire ». Ce qu'il faut à l'heure actuelle, c'est, de l'avis de votre rapporteur, passer plus franchement à une politique visant à encourager la reprise de l'activité économique et l'utilisation plus complète des ressources, et cet avis va dans le même sens que l'argument précité. Il est clair en effet que si, comme on le préconise ici, les pays membres doivent pousser l'expansion économique autant que l'autorise l'ensemble des ressources, il sera d'autant plus nécessaire de réaliser au maximum la coordination de leurs politiques sur la base d'études périodiques, voire permanentes, de l'évolution des échanges et des paiements et même de l'ensemble des politiques nationales.
55. En formulant sa recommandation relative aux politiques propres à favoriser une saine expansion économique en juillet 1958, le Conseil a reconnu « que les problèmes de l'inflation et de la coordination effective des politiques économiques n'ont aucunement été résolus »
Note. Le fait que le dixième rapport insiste plusieurs fois sur la nécessité d'une coordination plus étroite des politiques économiques montre bien que la situation n'a pas changé. Il est certes indéniable que, depuis dix ans qu'existe l'O. E. C. E., les pays membres ont pris certaines habitudes de coopération qui ont été et demeurent fort utiles. Parmi les méthodes qu'applique l'O. E. C. E. pour favoriser la coordination des politiques économiques générales, celle qui a le mieux fait ses preuves est la procédure traditionnelle du rapport annuel. En effet, elle fournit périodiquement l'occasion d'examiner franchement tous les problèmes, y compris l'incidence de la politique d'un pays donné sur l'économie des autres pays membres. Les principaux organes qui, à l'O. E. C. E., se sont occupés de l'étude des politiques nationales ont été le Comité de direction de l'U. E. P., remplacé maintenant par le Comité de direction de l'A. M. E. (Accord monétaire européen), le Comité directeur des Échanges et le Comité économique. En outre, en 1956, le Conseil a décidé de créer un groupe de travail ministériel assisté de hauts fonctionnaires qui se l'éunit lorsque la situation l'exige. De même, un groupe de travail composé d'experts indépendants assiste l'O. E. C. E. en matière de politiques économiques.
56. Parmi les récentes décisions de politique prises dans les pays membres à la suite de consultations au sein de l'O. E. C. E., on peut citer les mesures adoptées par les pouvoirs publics allemands en vue d'augmenter les importations de marchandises et les sorties de capitaux. L'effort concerté de convertibilité en est un autre exemple, de même que le fait qu'en dépit des difficultés de paiement éprouvées durant la période de haute conjoncture la libération des échanges a été généralement maintenue.
57. L'expérience que possède l'O. E. C. E. en matière de coordination des politiques économiques fournit indiscutablement les bases nécessaires du progrès futur. Si l'on reconnaît que la coordination des politiques demeure insuffisante face aux exigences de la situation présente, ce n'est pas pour minimiser les résultats obtenus ou les difficultés qui restent à vaincre, mais bien pour inviter instamment les gouvernements membres à réviser, afin de le rendre plus efficace, l'appareil qui, à l'O. E. C. E., assure cette coordination. Sans doute est-ce là, dans la conjoncture présente, la tâche la plus urgente qui s'offre à l'O. E. C. E.
4.3 Un programme d'expansion
58. Ce qui distingue le point de vue développé dans le présent document de celui qu'expose le dixième rapport, c'est, en dernière analyse, l'accent qui est mis sur certains facteurs. Cette distinction n'en est pas moins importante. Si, au lieu de poursuivre la politique actuelle qui, tout en admettant qu'il existe en Europe des problèmes d'expansion économique, semble être dictée pour une grande part par la crainte d'une évolution défavorable de la balance des paiements, on s'attache franchement et par un effort concerté à augmenter la production et à relever le niveau de l'emploi, il peut être possible d'éviter une stagnation prolongée, avec les dangers qu'elle comporte, et d'atteindre plus rapidement des niveaux de vie plus élevés, non seulement en Europe, mais aussi dans de vastes régions du monde libre.
59. Jusqu'à quel point les pays membres doivent-ils accepter pour leur économie le risque de l'inflation? La réponse sera toujours, bien entendu, affaire d'opinion politique, et il appartient aux gouvernements nationaux d'en décider avec les parlements et l'opinion publique Ce dont les gouvernements, les parlements et l'opinion publique doivent prendre conscience, c'est que les décisions qui, en ces matières, détermineront les niveaux de la production, de l'emploi et des prix sont indissolublement liées — par la voie des échanges et des paiements — aux politiques correspondantes des pays voisins.
60. Compte tenu, d'une part, des nombreux éléments politiquement irréversibles que comportent nos sociétés et, d'autre part, de la sensibilité que celles-ci manifestent aux fluctuations économiques étrangères, le maintien d'un niveau souhaitable d'expansion économique et de la stabilité pose un problème pratiquement insoluble en l'absence d'une coordination effective des politiques nationales dans un cadre international.
61. Pareille coordination des politiques exige toutefois, de nos jours, autre chose que des consultations et des confrontations. Pour atteindre le taux élevé d'expansion économique qui est nécessaire, les pays européens devront élaborer un programme constructif d'expansion au moyen de l'appareil de coordination de l'O. E. C. E. On se rappelle que l'O. E. C. E. a fait quelque chose d'analogue en 1951 lorsqu'elle a lancé un programme prévoyant l'augmenta- . tion de 25 % de la production dans un délai de cinq ans. Certes, la situation économique est aujourd'hui totalement différente et le programme de 1951 n'est évoqué que pour montrer qu'il existe un précédent à l'effort de coopération qui est ici proposé en vue d'accroître la production.
62. Comme le suggère le dixième rapport, l'un des objectifs d'un programme d'expansion devrait être la reprise des échanges intraeuro-péens qui stimulerait le redressement économique. Il faudrait pour cela réduire les derniers obstacles aux échanges, en particulier les restrictions quantitatives, spécialement dans le domaine agricole. L'effort principal devrait porter toutefois sur la coordination des politiques visant à stimuler la consommation et la demande globale par tous les moyens dont disposent les gouvernements, y compris s'il y a lieu, les allégements fiscaux et les investissements publics. En troisième lieu, un programme concerté d'aide à long terme devrait s'attaquer au développement économique des pays membres moins industrialisés ainsi que d'autres régions moins développées. Cette action exigerait un accroissement des dépenses des fonds publics, ainsi que des mesures favorisant l'exportation des capitaux privés. Enfin, il faudrait s'efforcer systématiquement d'améliorer la compilation des données économiques importantes et d'en normaliser la présentation afin que l'on dispose de meilleurs instruments de diagnostic économique et de prévision à court terme selon les principes qu'élabore actuellement la Communauté Economique Européenne.
63. Quels que soient les moyens mis en oeuvre pour ranimer la production, l'emploi et les échanges, il faut souligner en fin de compte, comme le fait le dixième rapport, que c'est aux quatre pays les plus grands, France, Allemagne, Italie et Royaume-Uni, qu'il appartient d'abord de renverser le courant économique dans le sens d'une nouvelle expansion. Faute de pouvoir s'appuyer sur l'expansion économique et la demande accrue des économies prépondérantes, les pays de moindres dimensions se trouveraient gravement gênés, voire paralysés, dans leur politique de plein emploi.
64. Un dernier mot, important d'ailleurs. Un programme européen d'expansion doit être conçu dans la perspective du marché commun et des difficiles négociations sur l'Association Economique Européenne. Il faut bien se rendre compte que le succès de ces efforts d'intégration européenne sera largement fonction du climat économique; une expansion saine le facilitera tout autant que la stagnation le compromettra. Cependant, il est également vital que chaque gouvernement européen manifeste sa A'olonté d'assurer l'expansion de la production et de la consommation dans son propre pays. Il favorisera ainsi la reprise des échanges mondiaux, ce qui raffermira à l'étranger la confiance dans l'économie libre et dissipera les appréhensions qu'ont pu susciter la situation économique actuelle de l'Europe et les projets d'intégration européenne, notamment dans les pays moins développés qui dépendent si étroitement de l'Europe pour leurs recettes d'exportation et, partant, pour le relèvement du niveau de vie de leurs populations.
65. Votre rapporteur tient enfin à dire ici combien il a apprécié le concours que lui a prêté le Secrétariat pour rétablissement du présent rapport.
