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1 Rapport du groupe spécial pour la coordination des politiques étrangères des États membres
1. Le 28 octobre 1957, l'Assemblée Consultative adoptait la Recommandation 150 dont la teneur suit : - « L'Assemblée, - Considérant que les peuples des Communautés à six ont décidé de s'unir en une communauté économique étroitement intégrée ; - Considérant que d'autres pays européens cherchent à s'associer au marché commun par la création d'une zone de libre-échange ; - Considérant que l'intégration politique de l'Europe sera facilitée par l'évolution économique dans les douze ou quinze années à venir, mais qu'il y a lieu de prendre d'autres mesures préparatoires pour renforcer la position de l'Europe dans le monde ; - Considérant que la politique extérieure devrait faire l'objet de consultations complètes et effectives, si possible dans un large cadre européen ; - Rappelant sa Recommandation 133 du 11 janvier 1957, par laquelle elle invitait le Comité des Ministres à « arrêter... une procédure concrète et apte à réaliser une coordination des politiques étrangères nationales comme préparation à l'établissement d'une politique commune », recommandation que le Comité des Ministres a laissée sans réponse ; - Rappelant également sa Recommandation 139 du 4 mai 1957, par laquelle elle invitait les gouvernements membres à « tout faire... pour développer l'habitude et la pratique de consultations préalables effectives sur toutes les questions d'importance majeure qui sont de nature à affecter les relations entre partenaires européens », et proposait en outre « d'organiser des réunions périodiques des Premiers Ministres des États membres, en vue... de chercher à définir une politique commune », - Recommande au Comité des Ministres :
1.1 de fournir une réponse approfondie et détaillée aux Recommandations 133 et 139 ;
1.2 de mettre sur pied un système de consultations complètes en vue d'aboutir finalement à l'élaboration d'une politique étrangère commune aux pays européens, étant entendu que, si certains pays estiment qu'il est inopportun de suivre cette voie, les autres devront s'y engager sans délai ;
1.3 de prendre en considération les moyens-ci-après d'atteindre cet objectif :
a réunions, de temps à autre, des chefs de gouvernements pour discuter sans formalités les principaux problèmes politiques ;
b réunions périodiques et plus fréquentes des ministres des Affaires Étrangères pour examiner toutes les questions d'importance majeure qui affectent les relations entre partenaires européens ;
c création d'un groupe permanent de personnalités et de fonctionnaires d'un rang et d'une envergure appropriés, éventuellement attachés à une organisation européenne, qui préparerait en commun les travaux des réunions périodiques des ministres des Affaires Étrangères.»
2. En même temps, l'Assemblée prenait l'initiative inusitée d'inviter la commission politique à désigner en son sein un groupe spécial assisté par le Secrétaire Général et chargé d'étudier le système ou la procédure qui permettrait d'établir des consultations plus complètes et plus effectives entre les États membres en matière de politique extérieure, de rencontrer des parlementaires, des membres de gouvernement et des hauts fonctionnaires des États membres, et de soumettre un rapport (Directive 113).
3. Le 29 octobre 1957, le groupe spécial était constitué ; il comprenait les membres de l'Assemblée dont les noms suivent : M. de Menthoh (Président, France), M. Kiesinger (rapporteur, République Fédérale d'Allemagne), M. Aktas (Turquie), M. Bettiol (Italie), M. Bohy (Belgique), Dame Florence Horsbrugh (Royaume-Uni) et M. Jakobsen (Danemark). M. Benvenuti, Secrétaire Général, était invité à lui prêter son concours.
4. Le groupe spécial a successivement rencontré M. Pineau, alors ministre des Affaires Étrangères de France (à Paris), M. Pella, alors ministre des Affaires Étrangères d'Italie (à Rome), M. Selwyn Lloyd, ministre des Affaires Étrangères du Royaume-Uni (à Londres), M. Zorlu, ministre des Affaires Étrangères de Turquie (à Strasbourg), M. Lange, ministre des Affaires Etrangères de Norvège (à Strasbourg), M. Léopold Figi, ministre des Affaires Étrangères d'Autriche (à Vienne), M. Unden, ministre des Affaires Étrangères de Suède (à Bruxelles), et M. Wigny, ministre des Affaires Étrangères de Belgique (à Bruxelles). D'autre part, votre rapporteur, qui est Président de la commission des Affaires étrangères du Bundestag, a eu des entretiens avec le chancelier Adenauer et M. von Brentano, ministre des Affaires Étrangères de la République Fédérale d'Allemagne. Pour des raisons de temps, d'économie et de commodité, le groupe spécial n'a pu encore rencontrer les ministres des Affaires Étrangères des autres États membres, mais il espère le faire avant la fin de l'année à l'occasion de réunions, soit à Paris, soit à Strasbourg, du Comité Mixte, de l'Assemblée elle-même, cet automne, ou du Comité des Ministres. Néanmoins, ayant pu exposer les objectifs de l'Assemblée à huit ministres des Affaires Étrangères et entendre leur avis, le groupe spécial croit pouvoir dès maintenant faire rapport à l'Assemblée par l'entremise de la commission politique.
5. Le groupe spécial tient à signaler qu'outre ses entrevues avec les ministres des Affaires Étrangères mentionnés au paragraphe précédent, il a eu le privilège d'être reçu à Paris par M. Paul-Henri Spaak, premier Président de l'Assemblée Consultative et aujourd'hui Secrétaire Général de l'O.T.A.N., par M. Maurice Schumann, Président de la commission des Affaires étrangères de l'Assemblée Nationale, par M. Marcel Plaisant, Président de la commission des Affaires étrangères du Conseil de la République, par M. Maurice Faure, alors Secrétaire d'État aux Affaires Étrangères, et par M. Louis Joxe, Secrétaire Général du Ministère des Affaires Étrangères. A Rome, il s'est entetenu avec M. Alberto Folchi, Sous-Secrétaire d'État aux Affaires Étrangères, M. Rossi Longhi, alors Secrétaire Général du Ministère des Affaires Étrangères, et M. Magistrati, Directeur des Affaires Politiques. Il a eu aussi l'occasion de rencontrer un certain nombre de députés et sénateurs italiens, parmi lesquels MM. Eduardo Martino et Pacciardi. A Londres, le groupe spécial a vu le ministre d'État aux Affaires Étrangères, M. David Ormsby-Gore, et le Sous-Secrétaire d'État adjoint, Sir Anthony Rumbold. A Vienne, il a conféré également avec M. Gschnitzer, Secrétaire d'État aux Affaires Étrangères, M. Fuchs, Secrétaire Général du Ministère des Affaires Étrangères, et M. Haymerle, Directeur des Affaires Politiques.
6. Le groupe spécial n'entend pas redire ici toutes les raisons qui militent en faveur de consultations plus étroites en matière de politique étrangère. Ces raisons ont été exposées dans le rapport que M. Kiesinger a soumis à l'Assemblée, au nom de la commission politique, le 14 octobre 1957 (Doc. 718). Elles ont été, en outre, le leitmotiv de tous les débats que l'Assemblée a tenus sur la situation internationale depuis les événements de Suez et de Hongrie en 1956. Le présent document a pour seul objet de rendre compte à l'Assemblée des activités du groupe spécial et, à la lumière des entretiens avec les ministres et autres personnalités, de proposer un mode d'action pratique propre à provoquer des consultations préalables effectives sur toutes les questions intéressant la communauté des nations d'Europe. De l'avis du groupe spécial, ces consultations pourraient, lorsque cela est possible, aboutir à une meilleure coordination et, finalement, à une politique étrangère commune.
7. Le groupe spécial peut affirmer que les ministres reconnaissent généralement la nécessité de consultations plus étroites qu'ils envisagent avec faveur. Les discussions ont donc porté dans une large mesure sur la méthode à employer. Cependant, avant d'en venir à cet aspect de la question, le groupe spécial doit signaler qu'il a cru devoir attirer l'attention des ministres des Affaires Étrangères sur le fait que l'objectif notoire des six puissances continentales est de ne pas s'arrêter à l'intégration économique, mais de continuer et d'étendre au domaine politique (en commençant par la coordination des politiques étrangères) les réalisations déjà obtenues ou en cours pour le charbon et l'acier, l'énergie atomique et le marché commun. Dans le projet de constitution élaboré par l'Assemblée ad hoc en 1953, la coordination des politiques étrangères des États membres figurait à côté du charbon et de l'acier, du marché commun et de la défense parmi les compétences directes de la Communauté politique supranationale qu'il s'agissait d'instituer. Il semble donc que, tout en développant leur intégration économique, les Six vont également chercher à harmoniser leurs politiques extérieures. La récente entrevue entre le chancelier Adenauer et le général de Gaulle, les visites de M. Fanfani à Paris et à Bonn, et les voyages à Rome et à Bonn du ministre des Affaires . Étrangères de • France tendent à confirmer cette impression.
8. Tous les ministres des Affaires Étrangères que le groupe spécial a rencontrés, mais plus particulièrement en dehors des Six, envisageaient avec inquiétude l'éventualité d'une scission politique en Europe. Ils craignaient une division de l'Europe libre. Votre groupe spécial partage entièrement ces appréhensions ; c'est, du reste, pour écarter le danger d'une division de l'Europe qu'il propose que tous les États membres du Conseil de l'Europe aient la possibilité de participer à un système de consultations politiques plus étroites dès sa mise en place et même si cette entreprise doit être limitée finalement aux Six.
9. Jusqu'à présent, pour la Communauté du Charbon et de l'Acier, l'Euratom et le marché commun, la situation a été la suivante : les Six sont allés de l'avant, les autres pays ne voulant pas ou ne pouvant pas à l'époque participer aux négociations qui ont conduit à la création de ces institutions. Le désir manifesté par le Royaume-Uni et d'autres pays européens de s'associer par la suite aux nouvelles Communautés a suscité des difficultés. C'est ce qui s'est produit, en tout cas, pour le marché commun, et il importe de tenir compte de ce précédent pour éviter de semblables difficultés à l'avenir. Il ne saurait être question, toutefois, de restreindre en quelque manière la liberté des Six. Il s'agit de savoir comment ranimer l'idée de la grande Europe, afin qu'à côté d'une forte Communauté à six, il n'y ait pas seulement. une faible association de la grande Europe, mais que l'écart entre les deux, s'il doit exister, soit maintenu étroit et corrigé par des liaisons nombreuses.
10. Les principales objections qu'a suscitées la proposition de tenir des consultations au sein du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe ont été les suivantes :
a le Conseil de l'Europe comprend trois pays neutres : l'Autriche, l'Irlande et la Suède ;
b ces consultations entraîneraient des doubles emplois avec l'O.T.A.N. ;
c la communauté d'intentions des douze membres non neutres du Conseil de l'Europe est insuffisante, et la volonté politique nécessaire leur fait défaut.
11. En ce qui concerne les trois pays neutres ou tout autre pays membre qui ne croirait pas pouvoir s'associer à un effort de coordination des politiques étrangères, le groupe spécial estime possible qu'ils souhaitent quand même bénéficier de ces consultations. Tout en ayant ainsi l'occasion d'échanger des vues et de donner leur avis, les Membres neutres pourraient se tenir à l'écart de tout plan d'action concertée qui serait éventuellement arrêté. En revanche, s'ils le préféraient, ils devraient pouvoir, sur simple demande de leur part, ne pas participer à ces activités. Le groupe spécial considère qu'il est toutefois essentiel, afin d'éviter la division de l'Europe, qu'aucun pays n'ait le sentiment d'être exclu au départ.
12. En ce qui concerne les doubles emplois avec l'O.T.A.N., le groupe spécial, quoique résolu à ne rien faire qui puisse embarrasser l'O.T.A.N., a estimé qu'ils pourraient être inévitables dans une certaine mesure. Plusieurs des ministres rencontrés ont souligné la nécessité d'une grande prudence en cette matière. L'un des premiers à qui le groupe a rendu visite a dit qu'il fallait éviter tout ce qui risquerait d'isoler les pays européens de leurs partenaires d'Amérique du Nord au sein de l'O.T.A.N. Plus tard, un autre ministre, tout en se montrant soucieux de trouver le moyen de rapprocher les Six et les autres Membres de la communauté européenne plus large, ne s'est pas déclaré convaincu que l'on ne pouvait pas présenter un point de vue européen aux Américains et aux Canadiens au sein de l'O.T.A.N., et il a exprimé la crainte que, dans certains cas du moins, des discussions entre Européens en l'absence des Américains (par exemple sur la conférence au sommet) n'aboutissent à une appréciation peu réaliste de la situation. Un troisième ministre, représentant lui aussi un État non membre des Six, s'est déclaré favorable au développement des discussions politiques dans le cadre du Conseil de l'Europe, mais il a précisé qu'il fallait éviter tout double emploi superflu avec l'O.T.A.N. et formulé une mise en garde contre le danger d'une scission entre Membres de l'O.T.A.N.; il a ajouté que le Conseil de l'Europe devrait concentrer ses efforts sur d'autres questions, par exemple sur les relations entre les Six et les Neuf et sur les aspects politiques de la zone de libre-échange. Ce sont là, certes, des arguments de poids, mais le groupe spécial a cru devoir rappeler avec force que le but du Conseil de l'Europe est de promouvoir de façon permanente l'unité politique européenne, en tant que telle, alors que l'alliance atlantique est une organisation défensive visant principalement à parer au danger communiste. Ce n'est pas manque de réalisme que de se demander si, au cas où la menace communiste viendrait à disparaître un jour, il y aurait une volonté commune suffisante pour maintenir la communauté atlantique en vie. Mais la Communauté européenne qui vient d'être instituée doit avoir un caractère permanent. Il est certain que l'Europe a ses propres problèmes politiques à discuter, surtout depuis l'institution du marché commun. Nous vivons dans une époque de super-États : États-Unis, Union Soviétique, Chine. La nation arabe cherche aussi à réaliser son unité. De même, l'Europe n'a pas le choix : il lui faut s'unir.
13. L'Assemblée Consultative a exprimé depuis longtemps l'avis qu'une Europe unie serait un partenaire beaucoup plus fort et beaucoup plus sûr pour les pays de l'Amérique du Nord. Comme l'a dit un jour M. Bohy à l'Assemblée, comment attendre des États-Unis qu'ils tiennent compte des vues des pays d'Europe alors que le Secrétaire d'État se trouve en présence d'une « poussière d'États européens »? A ce propos, il faut rappeler que l'unification européenne a toujours été un objectif du Gouvernement des États-Unis. La déclaration de principes de la Loi de coopération économique de 1948 précisait que le peuple des États-Unis entend « encourager l'unification de l'Europe » et la Loi de 1951 sur la sécurité mutuelle disposait que les crédits ouverts à l'Europe au titre de l'assistance économique et militaire devaient être employés « pour encourager davantage l'unification économique et la fédération politique de l'Europe ».
14. Enfin, à l'appui du principe du développement des consultations entre pays européens, il faut mentionner qu'il existe, de toute évidence, certains problèmes qui, tout en'étant d'une très grande importance pour l'alliance atlantique, intéressent spécialement et directement l'Europe, sans en exclure les pays neutres comme l'Autriche et la Suède. Parmi ces problèmes figurent les relations avec les pays en voie de développement, les plans de « désengagement » en Europe centrale et orientale, et, peut-être, certains aspects particuliers des relations entre l'Est et l'Ouest, par exemple le problème des pays satellites. Le Comité des Ministres affirme depuis longtemps que le Conseil de l'Europe est le cadre général de la politique européenne, sans faire grand-chose pour en tirer les conséquences pratiques. Le moment est aujourd'hui venu de commencer à donner un sens et un contenu à cette idée.
15. On a fait observer en outre, au sein du groupe spécial, que tout comme les six pays du marché commun coordonnent leur attitude dans les négociations sur la zone de libre-échange à l'O.E.C.E., les Membres européens de l'O.T.A.N. pourraient s'efforcer de réaliser une certaine coordination au sein du Conseil de l'Europe. L'alliance atlantique n'en serait nullement affaiblie.
16. Le groupe spécial regrette que les résolutions politiques adoptées une ou deux fois l'an par le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe (par exemple la Résolution (57) 26 du 13 décembre 1957) n'aient pas reçu, jusqu'ici, de suites adéquates. Dans sa Résolution (57) 26, le Comité des Ministres avait décidé « de continuer ses consultations comme par le passé et de les développer davantage toutes les fois que se posera un problème qui intéresse de façon vitale le Conseil de l'Europe ». Or, y a-t-il eu des consultations depuis lors, y en a-t-il de prévues ? Aucune, autant que nous sachions, dans le cadre du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe. Certes des consultations bilatérales ont eu lieu et aussi entre certains partenaires de l'O.T.A.N. Mais ce n'est pas suffisant. Votre groupe spécial comprend les difficultés qui surgiront tant que les intérêts nationaux seront aussi puissants qu'aujourd'hui. Mais il estime qu'une amélioration importante pourrait intervenir si les travaux de base pouvaient être accomplis, d'une manière régulière et systématique, afin de rendre les consultations entre ministres des Affaires Étrangères intéressantes et fructueuses.
17. Ainsi le groupe spécial estime que la création d'un groupe permanent de fonctionnaires d'un rang et d'une envergure appropriés, comme le préconise la Recommandation 150 en son paragraphe 3 (c), constituerait une première mesure indispensable, quoique modeste. Ce groupe permanent :
a serait désigné par le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe de la même manière que les comités d'experts gouvernementaux en matière sociale, culturelle, juridique, sanitaire, etc. ;
b serait composé de hauts fonctionnaires des Ministères des Affaires Étrangères des États membres, possédant une large expérience et une compétence étendue dans les affaires politiques, et d'un rang approprié ;
c préparerait les discussions politiques du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, l'idée étant que les Ministres aient à leur disposition des documents de travail préparés en commun au sein du groupe permanent dans une perspective européenne ;
d serait essentiellement un groupe d'étude chargé de recueillir les données, d'analyser la situation et de soumettre le cas échéant des propositions, mais sans aucun pouvoir de décision ;
e ferait rapport au Comité des Ministres, celui-ci pouvant toutefois décider de transmettre le rapport à l'Assemblée sous une forme correspondant à un Livre blanc ;
f pourrait être créé, initialement, à titre expérimental.
18. Le groupe permanent devrait être distinct des Délégués des Ministres du Conseil de l'Europe, qui souffrent d'un défaut d'organisation en ce sens qu'il n'y a pas à Strasbourg de conseil permanent, sept pays seulement ayant nommé un Représentant permanent résidant dans cette ville. Peut-être faut-il voir là l'une des raisons de l'absence, à Strasbourg, d'une conception européenne au niveau ministériel. Les Délégués des Ministres ont actuellement des fonctions surtout administratives, tandis que le nouveau groupe permanent, ou comité d'experts politiques, s'occuperait essentiellement, comme son nom l'indique, de questions politiques ; les membres de ce groupe devraient nécessairement résider dans leurs capitales respectives afin d'être en contact journalier avec les Ministères des Affaires Étrangères. Le groupe permanent jouerait, à l'égard du Comité des Ministres, le même rôle, mutatis mutandis, que les comités d'experts gouvernementaux en matières sociale, juridique ou culturelle.
19. Il convient d'exposer d'une façon un peu détaillée les vues des ministres des Affaires Étrangères sur l'institution de ce nouveau comité d'experts politiques. Un ministre a exprimé l'opinion que la prolifération des organismes et des documents entrave peu à peu la conduite des affaires gouvernementales, et qu'il deviendra bientôt matériellement impossible à un ministre des Affaires Étrangères de maintenir la machine en marche. Il a fait observer que les points de vue des gouvernements se rencontrent de plus en plus souvent au Conseil permanent de l'O.T.A.N. Cependant, après avoir entendu les vues du groupe spécial, il a ajouté qu'il n'était pas homme à se refuser à une expérience et que, tout en subordonnant son accord à la nécessité d'éviter les doubles emplois avec l'O.T.A.N. et de conférer avec ses conseillers, il était disposé à soutenir l'idée de la création du groupe permanent à titre expérimental, et à la condition de trouver les personnes qualifiées et ayant l'envergure voulue. En ce qui concerne son pays, une première mesure pratique pourrait consister à désigner le Représentant permanent à Strasbourg pour siéger au groupe permanent. Deux autres ministres ont exprimé le même avis sur ce dernier point.
20. Un autre ministre a donné son accord à la création du groupe permanent à la condition que celui-ci n'ait pas le pouvoir d'engager les gouvernements. Un troisième ministre s'est déclaré entièrement d'accord, tandis qu'un quatrième s'est demandé s'il ne serait pas plus réaliste d'intensifier les travaux des Délégués des Ministres. Un petit pays comme le sien, a-t-il dit, éprouve des difficultés à envoyer un nombre suffisant d'experts vraiment qualifiés aux différents organismes internationaux existants. Il est, en outre, convaincu que les questions de politique mondiale devraient être réservées à l'O.T.A.N., le Conseil de l'Europe se bornant à s'occuper des questions d'intérêt purement européen, et, en tout premier lieu, des relations entre les Six et les Neuf. En réponse à une question, le groupe spécial avait précisé que le groupe permanent ne serait pas chargé de résoudre les crises, mais qu'il pourrait contribuer à les prévenir.
21. Le groupe spécial tient à souligner, dans cet ordre d'idées, que le succès du groupe permanent dépendra de la volonté commune des gouvernements membres d'obtenir des résultats d'importance politique, et de la possibilité de trouver des fonctionnaires d'envergure et d'autorité suffisantes pour s'acquitter des fonctions envisagées par l'Assemblée.
22. Le groupe spécial est convaincu que, pour aboutir, les projets européens doivent suivre la méthode inaugurée à Messine. A Messine, en 1955, les gouvernements intéressés ont tout d'abord décidé de créer le marché commun et demandé ensuite à des experts de définir les modalités de la mise en oeuvre de cette décision politique. En outre, afin d'éviter que les experts ne s'enlisent dans des difficultés, ils leur ont donné comme Président M. Spaak, alors ministre des Affaires Étrangères de Belgique, qui devait imprimer à leurs travaux l'élan politique nécessaire. Au Conseil de l'Europe, cette façon de procéder a été imitée sur une échelle modeste, mais avec succès, pour la simplification des formalités de frontière. Sur les instances de l'Assemblée, M. Pinton, qui avait été rapporteur de l'Assemblée et était ensuite devenu ministre des Transports du Gouvernement français, fut désigné pour présider les travaux d'un comité de hauts fonctionnaires après que le Comité des Ministres eut pris la décision de principe de simplifier, sur divers points, les formalités de frontière. La méthode de Messine devrait, semble-t-il, être reprise pour provoquer des consultations plus étroites sur la politique étrangère, mais il faudrait que, avant que le comité d'experts politiques se réunisse, les gouvernements membres prennent des décisions et des engagements sans équivoque.
23. L'effort tendant, à la coordination des politiques étrangères exigera certainement un travail intense. M. Spaak a souligné la somme de travail, de discussions, d'études, d'entretiens et de documentation qu'ont nécessité les consultations qui se déroulent actuellement à l'O.T.A.N. Il est bien évident, de l'avis du groupe spécial, que la personnalité politique qui serait désignée à la tête du groupe d'experts devrait s'entourer d'une équipe restreinte de fonctionnaires hautement compétents et dynamiques. Le Secrétariat Général, en conformité avec ses tâches statutaires, sera appelé à donner son assistance aux experts. A cette fin, un renforcement de l'organisation du Secrétariat dans le domaine des études et recherches plus proprement politiques apparaît très souhaitable.
24. Après les entretiens qu'il a eus avec les ministres des Affaires Étrangères d'États membres, le groupe spécial est convaincu que la proposition figurant dans la Recommandation 150 recueille, sur le plan ministériel, un appui suffisant pour en assurer la mise en oeuvre, et il exprime l'espoir que le Comité des Ministres va régler rapidement cette question. La création d'un groupe permanent d'experts politiques comblera indiscutablement une lacune dans l'appareil du Conseil de l'Europe et, si les gouvernements sont décidés à s'en servir, le Comité des Ministres y trouvera une vitalité nouvelle à un moment où l'idée de la communauté européenne élargie a un besoin urgent d'être ranimée. Cette création assurera également aux activités politiques de l'Assemblée une correspondance sur le plan ministériel. Le groupe spécial fait appel au Comité des Ministres pour qu'il saisisse cette occasion de donner au Conseil de l'Europe une vie nouvelle et de faire en sorte que la voix de l'Europe soit entendue dans les conseils mondiaux par le truchement d'une organisation européenne.
25. Le présent rapport a été examiné par le groupe spécial le 9 octobre 1958. Il a été adopté à l'unanimité.
