Questions au Comité des Ministres

Rapport | Doc. 11821 | 10 février 2009

Commission: Commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles
Rapporteur :: M. Andreas GROSS, Suisse, SOC
Origine: Renvoi en commission: article 66.2 du Règlement de l’Assemblée. 2009 - Commission permanente de mars
Thesaurus

Résumé

En adoptant la Résolution 1583 (2007), l’Assemblée entendait améliorer son fonctionnement et la participation de ses membres en prenant les mesures qui leur permettraient de jouer un rôle plus actif dans ses travaux, notamment en leur offrant davantage de possibilités de s’exprimer dans les débats et en rendant ceux-ci plus vivants et plus attrayants. Elle a ainsi institué dans son Règlement, par sa Résolution 1584 (2007) adoptée parallèlement, un exercice de questions orales spontanées avec la présidence du Comité des Ministres.

La pratique des questions spontanées adressées à la présidence du Comité des Ministres, inaugurée lors de la partie de session de janvier 2008, s’est révélée satisfaisante tant pour le Comité des Ministres que pour l’Assemblée, en générant un regain d’intérêt des parlementaires pour l’exercice. Le Bureau de l’Assemblée ayant décidé, depuis la partie de session de juin 2008, et avec l’accord de la présidence en exercice du Comité des Ministres, de modifier les modalités de l’intervention en séance de la présidence du Comité des Ministres en généralisant l’exercice, il y a donc lieu de mettre le Règlement en conformité avec la pratique suivie, en modifiant son article 58.2, et en révisant les dispositions pararéglementaires concernant les questions aux orateurs invités.

Sommaire

AProjet de résolution

Annexe – Lignes directrices concernant les questions aux orateurs invités

BExposé des motifs, par M. Gross

1Introduction

2Dispositions pertinentes du Règlement et pratique actuelle

3Eléments de réflexion

4Propositions

5Conclusion

Annexe – Projet de lignes directrices concernant les questions aux orateurs invités

A Projet de résolution

1. En adoptant la Résolution 1583 (2007) sur «Améliorer la participation des membres aux sessions plénières de l’Assemblée et aux réunions des commissions», l’Assemblée parlementaire entendait améliorer son fonctionnement et la participation de ses membres en prenant les mesures qui leur permettraient de jouer un rôle plus actif dans ses travaux, notamment en leur offrant davantage de possibilités de s’exprimer dans les débats et en rendant ceux-ci plus vivants et plus attrayants. Elle en avait notamment tiré certaines conclusions dans la Résolution 1584 (2007) sur l’application et l’amendement de diverses dispositions du Règlement de l’Assemblée parlementaire en instituant un exercice de questions orales spontanées avec la présidence du Comité des Ministres.

2. La pratique des questions spontanées adressées à la présidence du Comité des Ministres, inaugurée lors de la partie de session de janvier 2008, s’est révélée satisfaisante tant pour le Comité des Ministres que pour l’Assemblée, en générant un regain d’intérêt des parlementaires pour l’exercice. Le Bureau de l’Assemblée ayant décidé, depuis la partie de session de juin 2008, et avec l’accord de la présidence en exercice du Comité des Ministres, de modifier les modalités de l’intervention en séance de la présidence du Comité des Ministres en généralisant l’exercice, il y a donc lieu de mettre le Règlement en conformité avec la pratique suivie.

3. En conséquence, l’Assemblée décide de modifier l’article 58.2 de son Règlement comme suit:

«58.2. A l’issue de la présentation à l’Assemblée du rapport sur les activités du Comité des Ministres, les représentants et suppléants peuvent adresser au Président du Comité des Ministres des questions orales, pour réponse orale. Cet exercice suppose l’accord du Président du Comité des Ministres.

Les représentants et suppléants peuvent également adresser des questions écrites. Celles-ci doivent être déposées une semaine au moins avant l’ouverture de la partie de session. Le Président du Comité des Ministres y donne une réponse orale ou écrite.

Les réponses orales ou écrites sont publiées.

Le Président de l’Assemblée est juge de la recevabilité des questions.

Aucun représentant ou suppléant ne peut présenter plus d’une question orale ou écrite au Président du Comité des Ministres au cours d’une même partie de session.

Les lignes directrices concernant les questions aux orateurs invités s’appliquent à la mise en œuvre du présent article.»

4. L’Assemblée approuve les lignes directrices concernant les questions aux orateurs invités annexées à la présente résolution en tant que textes pararéglementaires.

5. Les modifications du Règlement figurant dans la présente résolution, ainsi que les lignes directrices concernant les questions aux orateurs invités, entreront en vigueur à l’ouverture de la partie de session d’avril 2009 (le 27 avril 2009).

Annexe – Lignes directrices concernant les questions aux orateurs invités

I. Questions à la présidence en exercice du Comité des Ministres (article 58.2 du Règlement)

a. Questions orales

1. Les représentants ou suppléants souhaitant adresser une question orale au Président du Comité des Ministres doivent s’inscrire sur le registre prévu à cet effet, dans les délais réglementaires (voir «dispositions complémentaires relatives aux débats de l’Assemblée» – ii. liste des orateurs, paragraphe 5). Ils sont invités, au moment de leur inscription, à indiquer le thème de leur question.

2. Si le temps le permet, le Président de l’Assemblée peut autoriser l’auteur d’une question au Président du Comité des Ministres à poser une question supplémentaire à l’issue de la réponse de celui-ci.

3. Chaque groupe politique peut désigner un porte-parole chargé de poser une question au Président du Comité des Ministres.

b. Questions écrites

4. Les représentants et suppléants souhaitant adresser une question écrite au Président du Comité des Ministres doivent s’inscrire sur le registre prévu à cet effet et déposer le texte de la question une semaine au moins avant l’ouverture de la partie de session.

5. Les questions écrites portant sur un sujet identique ou connexe peuvent recevoir une réponse commune.

II. Questions aux autres orateurs invités

6. Les représentants et suppléants peuvent poser des questions spontanées aux orateurs invités lorsque l’ordre du jour de la partie de session le prévoit, ou lorsque le Président de l’Assemblée l’autorise en séance. Les questions peuvent être limitées aux seuls porte-parole des groupes politiques. Aucune question supplémentaire ne peut être posée.

III. Critères applicables aux questions

7. La présentation de toute question ou question supplémentaire par leur auteur est limitée à trente secondes.

8. Le Président de l’Assemblée décide de la recevabilité des questions et de l’ordre dans lequel elles sont appelées.

9. Pour apprécier la recevabilité d’une question, les considérations suivantes sont prises en compte:

la question doit présenter un intérêt général et ne pas avoir trait à des considérations strictement personnelles;
la question est formulée de manière claire et concise, et limitée aux éléments strictement indispensables à la compréhension de la question;
la question a un caractère interrogatif et ne contient qu’une seule demande;
la question ne contient aucune imputation d’ordre personnel à l’égard de tiers nommément désignés, ni de propos insultants ou diffamatoires;
une question au Président en exercice du Comité des Ministres doit relever de la compétence de l’Organisation et du domaine de responsabilité du Comité des Ministres.

10. Les réponses orales sont publiées au compte rendu de la séance. Les réponses écrites sont publiées en document officiel de l’Assemblée, distribué avant l’ouverture de la séance à laquelle est inscrite la communication du Comité des Ministres.

B Exposé des motifs, par M. Gross

1 Introduction

1. En adoptant la Résolution 1583 (2007) sur l’amélioration de la participation des membres aux sessions plénières de l’Assemblée et aux réunions des commissions, l’Assemblée entendait améliorer le fonctionnement de l’Assemblée et la participation de ses membres en prenant les mesures qui leur permettraient de jouer un rôle plus actif dans ses travaux, notamment en leur offrant davantage de possibilités de s’exprimer dans les débats et en rendant les débats devant l’Assemblée plus vivants et plus attrayants. Elle en avait tiré certaines conclusions dans la Résolution 1584 (2007) sur l’application et l’amendement de diverses dispositions du Règlement de l’Assemblée, notamment en instaurant un exercice de questions orales spontanées avec la présidence du Comité des Ministres, limité au dernier quart d’heure de la séance de questions pour réponses orales.

2. Lors de la communication du Comité des Ministres à l’Assemblée durant la partie de session de juin 2008 (20e séance), une nouvelle pratique a été suivie lors de l’intervention du Président du Comité des Ministres sur laquelle le Bureau avait marqué préalablement son accord: le Président du Comité des Ministres n’a pas répondu individuellement à chaque question écrite présentée, mais y a donné une réponse orale globale, et davantage de temps a été accordé aux questions spontanées posées par les membres; ces questions écrites ont toutes fait l’objet de réponses écrites du Président du Comité des Ministres, publiées en addendum au compte rendu de la séance.

3. Au cours de cette séance, plusieurs parlementaires ont pris la parole pour un rappel au Règlement. Lors de la réunion du Bureau du 27 juin 2008, certains membres ont soulevé la question de la nécessaire clarification du Règlement au regard de la pratique qui avait été suivie.

4. Le 27 juin 2008, le Bureau décidait de saisir la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles, conformément à l’article 66 du Règlement, «en vue de modifier éventuellement l’article 58 du Règlement» relatif aux questions au Comité des Ministres.

5. Le 30 septembre 2008, la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles a débattu la question sur la base d’une note d’information préparée par son président et approuvé des propositions qui ont été transmises au Bureau. Celui-ci les a examinées lors de sa réunion du 27 novembre, et a confirmé le mandat de la commission de préparer un rapport. Le 8 décembre, la commission a désigné M. Gross rapporteur.

2 Dispositions pertinentes du Règlement et pratique actuelle

6. L’article 58 du Règlement prévoit à l’heure actuelle deux procédures de questions: l’une – écrite – concerne les questions adressées au Comité des Ministres; l’autre – orale –, les questions adressées au Président en exercice du Comité des Ministres.

7. Les questions écrites au Comité des Ministres (article 58.1) peuvent lui être adressées à tout moment et portent sur des points qui relèvent de la compétence de celui-ci. Elles sont publiées (individuellement) et distribuées sous la forme de documents de l’Assemblée. Elles font l’objet d’une discussion lors d’une réunion des Délégués des ministres, et les réponses écrites, adoptées par les Délégués, sont également publiées sous forme d’un document officiel de l’Assemblée. Il n’existe aucun délai statutaire contraignant dans lequel le Comité des Ministres est tenu d’y répondre.

8. Les questions pour réponse orale adressées au Président en exercice du Comité des Ministres, après la présentation à l’Assemblée par celui-ci du rapport d’activité du Comité des Ministres (article 58.2), suivent la pratique suivante:

les questions sont déposées par écrit «en temps utile pour en permettre l’impression et la distribution avant l’ouverture du débat» (en pratique dans un délai préfixé, le plus souvent vingt-quatre heures avant le débat); elles sont publiées dans un document unique de l’Assemblée, dans l’ordre dans lequel elles ont été reçues;
les réponses données verbalement au cours du débat sont publiées dans le compte rendu de la séance; les questions qui n’auraient pas reçu de réponse en séance, faute de temps, font l’objet d’une réponse écrite, publiée ultérieurement en addendum au compte rendu de séance;
l’auteur de la question doit s’inscrire au registre des orateurs, et communiquer le texte de sa question; aucune question dont le texte n’a pas été remis à l’avance ne peut être posée;
depuis la partie de session de janvier 2008, l’auteur de la question n’est plus autorisé à poser de questions supplémentaires (tel était le cas auparavant).

9. A l’occasion de la dernière révision de son Règlement, en novembre 2007, afin de rendre l’intervention des présidents en exercice du Comité des Ministres devant l’Assemblée plus vivante, l’Assemblée a instauré une procédure de questions spontanées au Président du Comité des Ministres. Celle-ci est en vigueur depuis la partie de session de janvier 2008 (article 58.2 in fine):

cet exercice suppose l’accord préalable du Président du Comité des Ministres, et est limité au dernier quart d’heure de la séance de questions pour réponses orales;
les membres intéressés doivent s’inscrire au registre des orateurs. Ils ne peuvent présenter durant la même séance une question écrite pour réponse orale et une question spontanée.

10. Les dispositions figurant dans les «lignes directrices concernant les questions aux orateurs invités» viennent compléter l’article 58.

3 Eléments de réflexion

11. Le Bureau a marqué son accord pour que l’exercice des questions au Président du Comité des Ministres suive désormais la pratique établie lors de la partie de session de juin 2008, et que les questions écrites adressées au Président du Comité des Ministres fassent désormais l’objet d’une réponse écrite de la part de celui-ci, publiée en addendum au compte rendu de la séance, laissant ainsi place aux seules questions spontanées qui lui sont adressées par les membres à l’issue de sa communication. Les présidences en exercice ont, depuis cette date, marqué leur accord avec cette pratique.

12. L’objectif voulu par le Bureau d’introduire davantage de dynamisme et de spontanéité dans l’échange avec la présidence du Comité des Ministres ne peut que rencontrer l’adhésion de la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles, qui, lorsqu’elle a débattu en 2007 de la révision du Règlement, avait elle-même entendu ranimer l’intérêt des parlementaires pour cet exercice en proposant la possibilité de poser des questions spontanées.

13. Toutefois, la modification envisagée du Règlement – avec le passage des quinze minutes réglementairement prévues à un exercice de questions orales totalement ouvert – et la mise en œuvre d’une procédure plus flexible nécessitent que l’on soit attentif à divers problèmes:

L’engagement et la disponibilité du Président en exercice

14. Comme cela a été souligné au cours des diverses discussions tenues sur le sujet dans le cadre des réunions de la commission du Règlement, ainsi que du Comité mixte, développer l’exercice de questions spontanées à la présidence en exercice du Comité des Ministres suppose d’avoir à l’esprit les éléments suivants:

l’exercice de questions spontanées suppose l’accord du Président du Comité des Ministres (article 58.2 actuel in fine);
les membres de l’Assemblée doivent être encouragés à poser des questions générales et politiques au Président du Comité des Ministres, relevant de la compétence et de la sphère de responsabilité du Conseil de l’Europe; les questions plus techniques ou très détaillées devraient être, en toute hypothèse, posées par écrit et recevoir une réponse également par écrit;
il est important que le Président du Comité des Ministres donne des réponses précises et substantielles aux questions posées;
le Président du Comité des Ministres s’exprimant en général au nom de tous les Etats membres, il peut dès lors lui être difficile de formuler une réponse à certaines questions politiquement délicates ou polémiques pour lesquelles il n’existe aucun consensus au sein du Comité des Ministres.

15. On relèvera que les ministres des Affaires étrangères des présidences en exercice depuis janvier 2008 ont tous accepté de répondre à des questions spontanées, et que l’exercice est à présent parfaitement rodé.

La recevabilité des questions

16. Qu’il s’agisse de questions écrites pour réponse écrite ou de questions pour réponse orale, le principe doit demeurer que le Président de l’Assemblée parlementaire est juge de leur recevabilité. Cela étant, la commission a considéré qu’il était nécessaire de préciser les critères de la recevabilité des questions, critères qui permettraient d’écarter d’éventuelles questions qui ne relèvent pas de la compétence de l’Organisation ou de la responsabilité du Comité des Ministres, qui portent sur une question strictement personnelle, ou contiennent des propos diffamatoires, insultants ou fantaisistes.

17. Ces critères pourraient ainsi figurer dans les «lignes directrices concernant les questions aux orateurs invités», et s’appliquer à l’ensemble des questions présentées par les parlementaires.

La possibilité pour un membre de présenter plus d’une question

18. Au terme du Règlement actuel, un membre «ne peut déposer au cours d’une même partie de session plus d’une question pour réponse orale». Toutefois, si l’on envisage de séparer clairement les deux procédures – avec d’une part les questions écrites à la présidence du Comité des Ministres pour réponse écrite, et de l’autre les questions spontanées –, la commission doit s’interroger sur le point de savoir si l’auteur d’une question écrite pourrait également poser une question orale spontanée au cours d’un même débat. En effet, s’il est certain que toutes les questions présentées par écrit recevront une réponse, au moins par écrit, il n’y a aucune garantie pour les membres inscrits sur la liste des orateurs de pouvoir prendre effectivement la parole et poser leur question au Président du Comité des Ministres.

La publication des questions et des réponses

19. Il est proposé que les modalités de publication des questions et des réponses au Président du Comité des Ministres – question somme toute accessoire – soient précisées par les textes pararéglementaires («lignes directrices concernant les questions aux orateurs invités») et non dans le Règlement lui-même.

4 Propositions

20. Lors de sa réunion du 27 novembre 2008, le Bureau a marqué son accord avec les propositions suivantes de la commission:

l’article 58.1 du Règlement concernant les questions écrites au Comité des Ministres n’a pas lieu d’être modifié;
l’article 58.2 du Règlement concernant les questions à la présidence en exercice du Comité des Ministres pourrait être modifié de sorte à distinguer clairement les deux procédures – questions écrites et questions orales spontanées au Président du Comité des Ministres; la formulation retenue devrait permettre une certaine souplesse dans l’organisation du débat;
il serait également souhaitable de compléter les «lignes directrices concernant les questions aux orateurs invités» qui figurent au nombre des textes pararéglementaires, et sont devenues obsolètes au regard de l’évolution de la pratique de l’Assemblée.

21. En conséquence, la commission propose de modifier l’article 58.2 comme suit:

«58.2. A l’issue de la présentation à l’Assemblée du rapport sur les activités du Comité des Ministres, les représentants et suppléants peuvent adresser au Président du Comité des Ministres des questions orales, pour réponse orale. Cet exercice suppose l’accord du Président du Comité des Ministres.

Les représentants et suppléants peuvent également adresser des questions écrites. Celles-ci doivent être déposées une semaine au moins avant l’ouverture de la partie de session. Le Président du Comité des Ministres y donne une réponse orale ou écrite.

Les réponses orales ou écrites sont publiées.

Le Président de l’Assemblée est juge de la recevabilité des questions.

Aucun représentant ou suppléant ne peut présenter plus d’une question orale ou écrite au Président du Comité des Ministres au cours d’une même partie de session.

Les lignes directrices concernant les questions aux orateurs invités s’appliquent à la mise en œuvre du présent article.»

22. La commission propose également de remplacer les «lignes directrices concernant les questions aux orateurs invités», suivant la proposition figurant en annexe.

5 Conclusion

23. Le présent rapport approuvé par la commission pourrait être débattu lors de la Commission permanente de mars 2009, et la modification du Règlement entrer en vigueur pour la partie de session d’avril 2009 (27 avril 2009).

Annexe – Projet de lignes directrices concernant les questions aux orateurs invités

I. Questions à la présidence en exercice du Comité des Ministres (article 58.2 du Règlement)

a. Questions orales

3. Chaque groupe politique peut désigner un porte-parole chargé de poser une question au Président du Comité des Ministres.

b. Questions écrites

5. Les questions écrites portant sur un sujet identique ou connexe peuvent recevoir une réponse commune.

II. Questions aux autres orateurs invités

III. Critères applicables aux questions

7. La présentation de toute question ou question supplémentaire par leur auteur est limitée à trente secondes.

8. Le Président de l’Assemblée décide de la recevabilité des questions et de l’ordre dans lequel elles sont appelées.

9. Pour apprécier la recevabilité d’une question, les considérations suivantes sont prises en compte:

la question doit présenter un intérêt général et ne pas avoir trait à des considérations strictement personnelles;
la question est formulée de manière claire et concise, et limitée aux éléments strictement indispensables à la compréhension de la question;
la question a un caractère interrogatif et ne contient qu’une seule demande;
la question ne contient aucune imputation d’ordre personnel à l’égard de tiers nommément désignés, ni de propos insultants ou diffamatoires;
une question au Président en exercice du Comité des Ministres doit relever de la compétence de l’Organisation et du domaine de responsabilité du Comité des Ministres.

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Commission chargée du rapport: commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles.

Renvoi en commission: article 66.2 du Règlement de l’Assemblée.

Projet de résolution approuvé à l’unanimité par la commission le 29 janvier 2009.

Membres de la commission: M. John Greenway (Président), M. Rudi Vis (1er Vice-Président), Mme Maria Postoico (2e Vice-Présidente), M. Vareikis (3e Vice-Président), Mme Bemelmans-Videc, Mme Benaki, M. Cebeci, M. Chope, M. Gross, M. Haibach, M. Höfer, M. Holovaty, M. Hovannisian, M. Huseynov, M. Islami, M. Kumcuoğlu, M. Lintner, Mme Mendonça, Mme Ojuland, M. Rustamyan, M. Saar, M. Schram, M. Van Overmeire.

N.B. Les noms des membres présents à la réunion figurent en gras.

Secrétariat de la commission: M. Heinrich, Mme Clamer.