B Exposé
des motifs, par M. Díaz Tejera, rapporteur
1 Introduction
1. Lors de sa réunion du 27 janvier 2012, le Bureau
de l’Assemblée parlementaire a décidé, à la suite de la réception
d’une lettre de Mme Liliane Maury Pasquier, présidente de la délégation
parlementaire suisse, datée du 25 janvier 2012, de renvoyer la question
du statut des présidents des groupes politiques au sein des commissions
à la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles
pour rapport.
2. Le courrier précité propose que l’article 18.5 du Règlement
de l’Assemblée soit modifié, de sorte que soient alignés «les droits
des présidents des groupes politiques dans toutes les commissions
concernées, à savoir la commission pour le respect des obligations
et engagements des Etats membres du Conseil de l'Europe (commission
de suivi), la commission du Règlement, des immunités et des affaires
institutionnelles et la commission des questions politiques et de
la démocratie».
2 Dispositions
réglementaires en vigueur
3. En application du Règlement de l’Assemblée, certains
membres de l’Assemblée bénéficient du droit de siéger en commission
en tant que membres de droit (ex officio).
Toutefois, s’agissant des droits de participation qui y sont attachés,
les dispositions pertinentes ne sont pas harmonisées.
2.1 Présidents des
groupes politiques comme membres de droit
4. Aux termes du Règlement de l’Assemblée:
- les présidents des groupes politiques
sont membres de droit du Bureau et de la Commission permanente avec
droit de vote (article 18.4) et membres du Comité des présidents
(article 13.4);
- les présidents des groupes politiques qui n’ont pas été
désignés membres de la commission des questions politiques et de
la démocratie en application de l’article 43.7 sont membres de droit
de cette commission, aux travaux de laquelle ils peuvent participer,
y compris en qualité de rapporteur; toutefois, ils ne peuvent ni
participer aux votes ni être élus au bureau de cette commission
et de ses sous-commissions (article 18.5);
- les présidents des groupes politiques sont membres de
droit de la commission du Règlement, des immunités et des affaires
institutionnelles (article 43.3.b);
aucune limitation n’est spécifiée dans le Règlement quant à leur
participation aux travaux de celle-ci: ils ont le droit de vote,
peuvent être désignés rapporteurs, et pourraient se faire élire
au bureau de la commission.
2.2 Autres membres
de droit
5. Il pourrait être utile à la réflexion de la commission
du Règlement sur les droits dont bénéficient ou pourraient bénéficier
les présidents des groupes politiques de prendre en considération
le cas des autres membres de droit de certaines commissions, à savoir:
- les présidents de la commission
des questions politiques et de la démocratie et de la commission
des questions juridiques et des droits de l’homme sont membres de
droit de la commission pour le respect des obligations et engagements
des Etats membres du Conseil de l'Europe (commission de suivi) (article
43.1): ils ont donc le droit de vote à la commission de suivi; en
théorie, ils pourraient être également désignés rapporteurs (ce
qui n’a jamais été le cas);
- le Président sortant de l’Assemblée, s’il est toujours
membre de l’Assemblée, est membre de droit de la commission des
questions politiques et de la démocratie (article 19.3), étant précisé
qu’il ne peut ni participer aux votes, ni être nommé rapporteur,
ni être élu au bureau de cette commission et de ses sous-commissions.
2.3 Considérations
prises en compte par l’Assemblée lors de l’adoption de ces dispositions
6. L’Assemblée a décidé d’octroyer le statut de membre
de la commission des questions politiques aux présidents des groupes
politiques (et au président sortant de l’Assemblée) par la Résolution 1284 (2002)
Note. Antérieurement à cette résolution,
les présidents des groupes politiques pouvaient participer sans
droit de vote aux réunions de cette commission. C’est une proposition
du Comité des présidents qui est à l’origine de cette modification
du Règlement. Il considérait à l’époque qu’accorder le statut de
membres
ex officio au Président sortant
de l’Assemblée et aux présidents des groupes politiques permettrait
à la commission des questions politiques et de la démocratie de profiter
de leur expérience politique.
3 Eléments de réflexion
7. La commission du Règlement était interrogée sur la
nécessité de procéder à un changement de Règlement sur le statut
des présidents des groupes politiques en tant que membres de droit
de certaines commissions. Les éléments d’information exposés ci-après
ont alimenté sa réflexion.
3.1 Statut et rôle
des présidents des groupes politiques
8. Le Règlement ne précise pas le rôle des présidents
des groupes politiques et l’article 18 se limite à énoncer les organes
et commissions de l’Assemblée dans lesquels ils siègent en qualité
de membres de droit. En principe, le président d’un groupe politique
a vocation à présider les réunions du groupe et à le représenter. Il
y a donc lieu d’apprécier les droits et responsabilités que les
présidents des groupes politiques sont susceptibles d’exercer en
commission, en tant que membres de droit, à la lumière de leur rôle
«statutaire», dès lors qu’ils ont vocation à être les porte-parole
de leur groupe respectif sur les questions en discussion et à présenter
la position du groupe. Cette situation spécifique rend compte des
limites posées par le Règlement, s’agissant de l’impossibilité d’être
membre du bureau de la commission ou d’avoir le droit de vote.
9. Les règlements intérieurs ou statuts des groupes politiques
de l’Assemblée parlementaire fournissent à cet égard des éléments
pertinents quant au rôle de leur président
Note:
- aux
termes du règlement du Groupe du Parti populaire européen (PPE/DC),
le groupe est dirigé par le bureau, dont le président est membre;
le président a pour mission de représenter le groupe à l’extérieur (article
14), de convoquer les réunions des organes du groupe et de les présider
(article 16);
- aux termes du statut du Groupe socialiste (SOC), c’est
le bureau qui assure la direction du groupe; le président du groupe
est membre du bureau et il convoque l’Assemblée plénière du groupe.
S’agissant des commissions de l’Assemblée parlementaire, le bureau
désigne un délégué de chaque commission de l’Assemblée, chargé notamment
de coordonner les activités des membres du groupe socialiste au niveau
de la commission concernée, de s’efforcer de créer un consensus
entre les parlementaires socialistes lors des votes, de préparer
des thèmes pour les résolutions et recommandations, et de faire des
propositions pour la nomination de rapporteurs ou d’experts en commission
(article III.C);
- le règlement de l’Alliance des démocrates et des libéraux
pour l’Europe (ADLE) (article 6) dispose que le président représente
le groupe aussi bien vis-à-vis de l’extérieur qu’au niveau des organes
de l'Assemblée dans lesquels les groupes politiques ont un siège
de droit. Il est membre du bureau, préside les réunions du groupe
et fait des propositions pour les décisions à prendre. Il est également responsable
de la communication faite au nom du groupe;
- s’agissant du Groupe démocrate européen (GDE), le règlement
dispose simplement que le président du groupe est responsable de
la gestion quotidienne des affaires du groupe (article 6.d), qu’il convoque les réunions
du groupe et qu’il est membre du bureau dont il préside les réunions.
10. A titre comparatif, dans les autres institutions interparlementaires
ainsi qu’au Parlement européen, les présidents des groupes politiques
ne sont pas membres de droit des commissions ou de certaines d’entre elles.
Ils peuvent être, conformément à la pratique parlementaire traditionnelle,
membres de droit de l’organe décisionnel de l’institution (par exemple,
la Conférence des présidents au Parlement européen). Dans certaines
organisations – telles que l’Assemblée parlementaire de l’Organisation
pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), l’Assemblée
parlementaire de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN),
l’Assemblée parlementaire de la Francophonie, l’Assemblée parlementaire
de la Méditerranée – les groupes politiques n’ont pas d’existence
sur le plan réglementaire.
11. Par ailleurs, le Règlement intérieur du Congrès des pouvoirs
locaux et régionaux du Conseil de l'Europe précise, à l’article
12 que «le/la président(e) d’un groupe politique ne peut, dans le
même temps: (…) être président(e) d’une commission; agir en tant
que rapporteur ou chef d’une délégation d’observation d’élections».
3.2 Possibilité d’évolution
du statut
12. Les dispositions réglementaires existantes ne sont
pas harmonisées s’agissant du statut des présidents des groupes
politiques dans les commissions. Dès lors, il convient de s’interroger
sur les points suivants:
- de
quelles commissions les présidents des groupes politiques devraient-ils
être membres de droit? Des deux commissions dont ils sont actuellement
membres (commission des questions politiques et de la démocratie
et commission du Règlement)? D’autres commissions (comme la commission
de suivi, ainsi que le souhaite la délégation parlementaire suisse)?
Y a-t-il lieu de généraliser l’appartenance de droit à l’ensemble
des huit commissions de l’Assemblée?
- les présidents des groupes politiques devraient-ils bénéficier,
en tant que membres de droit, de l’intégralité des droits dont jouissent
les membres des commissions? Avoir un droit de vote? Etre rapporteur?
Etre membre du bureau d’une commission ou d’une sous-commission?
- les présidents des groupes politiques devraient-ils être
membres de droit des sous-commissions des commissions concernées?
3.3 Conséquences sur
le mode de fonctionnement de l’Assemblée
13. D’autres éléments de réflexion doivent être pris
en compte:
- l’impact que la
désignation des présidents des groupes politiques comme membres
de droit de certaines commissions pourrait avoir sur l’équilibre
des prérogatives des délégations nationales dans ces commissions;
- les conséquences sur le mode de fonctionnement des commissions
concernées qu’impliquerait l’augmentation du nombre de leurs membres
(porté à 89 membres), par exemple sur l’application de la règle
du quorum (qui passerait à 30 membres pour une commission dont les
89 sièges sont pourvus);
- le déséquilibre dans la représentation de certaines délégations
nationales (celles dont sont issus les présidents des groupes et
qui bénéficieraient donc d’une représentation supplémentaire).
4 Observations formulées
par les commissions
14. Afin de finaliser ses propositions à la commission
du Règlement et à l’Assemblée, le rapporteur a décidé, en toute
transparence, de consulter les sept autres commissions de l’Assemblée
en adressant à leurs présidents un questionnaire reprenant les interrogations
formulées ci-dessus au paragraphe 12. Celles-ci ont effectivement
pu prendre position sur les questions soulevées dans les délais
demandés. Le rapporteur souhaite exprimer ses sincères remerciements
à ses collègues pour leur grande diligence.
15. Trois commissions se sont prononcées en faveur d’une harmonisation
du statut des présidents des groupes politiques dans les commissions
concernées:
- la commission des questions politiques et de la
démocratie, lors de sa réunion du 10 septembre 2012, a
conclu qu’il fallait harmoniser le statut des présidents des groupes
politiques et ses membres se sont exprimés en faveur de l’octroi
de la qualité de membres de droit de la commission des questions politiques
et de la démocratie, bénéficiant des mêmes droits que les autres
membres de la commission;
- les membres de la commission
des questions sociales, de la santé et du développement durable,
lors de sa réunion du 7 septembre 2012, «se sont exprimés en faveur
d’une harmonisation des droits des président(e)s de groupes politiques
dans les deux commissions dont ils sont déjà membres ex officio, la commission des questions
politiques et de la démocratie et celle du Règlement, des immunités
et des affaires institutionnelles». La commission estime que «les
président(e)s de groupes politiques devraient aussi jouir de tous
les droits au sein de la commission des questions politiques et
de la démocratie, y compris les droits de vote, d’être désigné rapporteur(e)
ou d’être élu(e) au Bureau de la commission ou d’une de ses sous-commissions».
La commission ne s’est pas montrée favorable à «une extension de la
participation des président(e)s de groupes politiques à d’autres
commissions»;
- la commission de la culture,
de la science, de l’éducation et des médias, réunie le
2 octobre 2012, a exprimé l’avis que les présidents des groupes
politiques, en sus de leurs fonctions actuelles, pouvaient être
membres de droit de la commission des questions politiques et de
la démocratie (avec tous les droits y afférents); elle a toutefois
conclu qu’ils ne devaient pas être membres de droit d’autres commissions.
16. Quatre commissions se sont prononcées en faveur du maintien
du Règlement dans sa rédaction actuelle:
- la commission des questions
juridiques et des droits de l'homme s’est exprimée, lors
de sa réunion du 6 septembre 2012, «à l’unanimité en faveur du statu
quo»;
- la commission sur l’égalité
et la non-discrimination, réunie le 13 septembre 2012,
s’est également prononcée pour le maintien du statut actuel des
présidents des groupes politiques en commission, en estimant que
«bien qu’une harmonisation des droits des membres ex officio soit conseillée, il ne
devrait pas y avoir de changement en ce qui concerne les commissions
dans lesquelles les présidents des groupes politiques peuvent être
membres ex officio». La commission
considère qu’octroyer aux présidents de groupes le statut de membres
de droit dans d’autres commissions serait contraire à l’esprit de
la récente réforme de l’Assemblée qui vise à accroître la participation
et l’engagement des membres, et créerait une grande disparité entre
ceux-ci et les membres ordinaires qui ne peuvent être membres de
plus de deux commissions;
- la commission des migrations,
des réfugiés et des personnes déplacées, réunie le 14
septembre 2012, a également conclu «de s’en tenir au statu quo»;
- enfin, la commission de suivi,
réunie le 2 octobre 2012, préconise également le maintien du statu
quo en ce qui concerne le statut des présidents des groupes politiques
en commission. Elle rappelle que son fonctionnement répond à des
règles spécifiques (quant à la limitation du nombre des membres appartenant
à des délégations nationales dont l’Etat est soumis à une procédure
de suivi ou engagé dans un dialogue postsuivi; ou la répartition
des fonctions de rapporteurs), que la nomination des présidents
des groupes politiques comme membres de droit rendrait plus difficile
à appliquer.
5 Propositions
de la commission
17. A la lumière des observations recueillies, la commission
du Règlement formule les propositions suivantes:
- il y a lieu d’harmoniser le
statut des présidents des groupes politiques sur la base réglementaire existante
et d’octroyer aux présidents des groupes politiques le statut de
membres de droit de la commission des questions politiques et de
la démocratie et de la commission de suivi (en sus de la commission
du Règlement);
- les présidents des groupes politiques seront, à compter
de l’entrée en vigueur de la résolution à adopter, membres de droit
de la commission des questions politiques et de la démocratie et
de la commission de suivi et jouiront des mêmes droits que les autres
membres de ces commissions (droit de vote, droit d’être membre du
bureau, droit d’être membre des sous-commissions et de leur bureau,
conformément à l’article 48.6 du Règlement), statut dont ils bénéficient
déjà à la commission du Règlement, des immunités et des affaires
institutionnelles.
18. En conséquence, il y a lieu de modifier le Règlement de l’Assemblée:
- en remplaçant l’article 18.5
du Règlement comme suit: «Les présidents des groupes politiques
sont membres de droit de la commission des questions politiques
et de la démocratie, de la commission pour le respect des obligations
et engagements des Etats membres du Conseil de l'Europe (commission
de suivi) et de la commission du Règlement, des immunités et des
affaires institutionnelles. L’article 43.6 ne leur est pas applicable.»;
- en modifiant l’article 43.1 comme suit: «commission des
questions politiques et de la démocratie (89 sièges)» et «commission
pour le respect des obligations et engagements des Etats membres
du Conseil de l'Europe (commission de suivi) (89 sièges)»;
- à l’article 43.3, en remplaçant «les 84 membres de la
commission de suivi» par «84 des 89 membres de la commission de
suivi» et en supprimant les mots «les présidents des groupes politiques
en sont membres de droit»;
- à l’article 48.3, en remplaçant les mots «les commissions
de 84 sièges» par les mots «les commissions de 84 et 89 sièges».
19. Il est également précisé que la modification du nombre de
membres de la commission des questions politiques et de la démocratie
et de la commission de suivi, porté à 89, emporte des conséquences
sur le calcul du quorum, du tiers des membres, prévu à l’article
46.3.
20. Les modifications réglementaires contenues dans le projet
de résolution présenté, une fois adoptées, entreront en vigueur
à l’ouverture de la session ordinaire de 2013 (21 janvier 2013).
