C Exposé
des motifs, par M. Kivalov, rapporteur
1 Introduction
1.1 Mandat du rapporteur
1. La proposition de résolution intitulée «Assurer la
viabilité de la Cour de Strasbourg: insuffisances structurelles
dans les Etats Parties» a été renvoyée à la commission des questions
juridiques et des droits de l’homme le 8 octobre 2010 pour rapport
Note. La commission m’a désigné comme
rapporteur le 17 novembre 2010. Point important, le présent rapport
est lié aux rapports précédents de M. Christos Pourgourides (Chypre,
PPE/DC) et au mandat en cours de son successeur, M. Klaas de Vries
(Pays-Bas, SOC), sur le thème plus large de «La mise en œuvre des
arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme
Note».
1.2 Travaux antérieurs
de la commission
2. La commission des questions juridiques et des droits
de l’homme a déjà réfléchi à plusieurs occasions à l’efficacité
de la Cour européenne des droits de l’homme («la Cour»). En particulier,
elle a publié sept rapports sur la mise en œuvre des arrêts de la
Cour
Note. Le dernier rapport à ce
sujet, préparé par M. Pourgourides, a montré que plusieurs pays
présentaient encore des insuffisances structurelles entravant la
bonne mise en œuvre des arrêts de la Cour de Strasbourg
Note.
Le rapport souligne la persistance de problèmes dans neuf Etats membres
du Conseil de l’Europe (Bulgarie, Grèce, Italie, République de Moldova,
Pologne, Roumanie, Fédération de Russie, Turquie et Ukraine). En
conséquence, l’Assemblée s’est dite vivement préoccupée par la persistance
d’insuffisances structurelles majeures, qui portent gravement atteinte
à la prééminence du droit dans les Etats concernés, et a appelé
les neuf Etats susmentionnés à trouver une solution
Note.
Cependant, comme le souligne Mme Marie-Louise Bemelmans-Videc dans
son rapport, «il est clair qu'une approche unique ne serait pas
adaptée aux besoins de l’amélioration des recours internes (imposer
au législateur de chaque Etat d’adopter une législation identique
n’aurait, par exemple, guère de sens). La Cour reconnaît que les
Etats Parties ont besoin de souplesse pour agir dans les limites
de leurs différents cadres juridiques et caractéristiques nationales
Note».
1.3 Objectif du présent
rapport
3. Je m’efforcerai dans cet exposé des motifs de définir
les termes d’«insuffisance structurelle», d’«affaire de référence»
et d’«affaire répétitive» et d’exposer les mesures prises par les
neuf Etats énumérés dans le rapport de M. Pourgourides pour mettre
fin à leurs insuffisances structurelles. Outre quelques suggestions générales,
je recommanderai des mesures à prendre au niveau national, dont
la surveillance de l’exécution des arrêts par les parlements nationaux,
afin de veiller à ce que les lacunes structurelles soient résolues
de manière prompte et adéquate, dans l’intérêt de la viabilité de
la Cour de Strasbourg. Aux fins du présent rapport, j’ai demandé
aux délégations parlementaires des neuf Etats Parties susmentionnés
de commenter les mesures prises pour remédier aux insuffisances
structurelles majeures; à ce jour, je n’ai reçu de réponse que de
trois délégations, la Bulgarie, la Pologne et la Turquie.
2 Définitions
2.1 Problème structurel/systémique
et procédure de l’arrêt pilote
4. Le terme de problème «structurel» ou «systémique»
apparaît fréquemment dans les documents du Comité des Ministres
et dans les arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme.
Il s’agit d’une expression relativement récente de l’idée, inhérente
au mécanisme de la Convention, que les problèmes mis en avant par les
violations constatées appellent des mesures non seulement individuelles,
mais aussi générales, lorsque de nouvelles violations similaires
risquent de se produire
Note.
5. La Cour et le Comité des Ministres ont tous deux souligné
l’importance de traiter en priorité les affaires qui révèlent des
problèmes structurels ou systémiques majeurs
Note.
Le 31 mars 2011, la Cour a ajouté à son Règlement un article spécial,
l’article 61, consacré à la «procédure de l’arrêt pilote
Note».
L’article 61.1 précise que la Cour peut appliquer cette procédure
«lorsque les faits à l’origine d’une requête introduite devant elle révèlent
l’existence, dans la Partie contractante concernée, d’un problème
structurel ou systémique ou d’un autre dysfonctionnement similaire
qui a donné lieu ou est susceptible de donner lieu à l'introduction
d'autres requêtes analogues». Les affaires sélectionnées pour cette
procédure se voient «réserver un traitement prioritaire» (article
61.2.
c).
6. Ainsi, un problème structurel ou systémique peut être défini
comme un «dysfonctionnement» du système juridique national susceptible
d’entraîner, en particulier, de nombreuses requêtes devant la Cour
de Strasbourg. La Cour définit ce type de problème dans le contexte
des circonstances particulières de la cause. Comme l’indique le
Comité directeur des droits de l’homme (CDDH), un problème structurel
ou systémique «trouve son origine dans une législation ou absence
de législation ou une pratique administrative ou judiciaire qui
pourrait être contraire à la Convention (durée de la garde à vue,
durée des procédures, conditions de détention, non-exécution d’arrêts
définitifs, droit de propriété...
Note)».
Cependant, dans la pratique du Comité des Ministres, le fait qu’un
groupe d’arrêts non exécutés soit restreint n’empêche pas le problème
structurel sous-jacent d’être considéré comme important
Note.
2.2 Affaires de référence
et affaires répétitives
7. Les rapports annuels du Comité des Ministres distinguent
les affaires «de référence», «répétitives» et «isolées
Note».
8. Une «affaire de référence» est une affaire que soit la Cour
dans l’un de ses arrêts, soit le Comité des Ministres a identifié
«comme révélant un nouveau problème structurel ou général dans un
Etat défendeur et qui [nécessite] donc l’adoption de nouvelles mesures
de caractère général plus ou moins importantes selon le cas (celles-ci
pouvant déjà avoir été adoptées à la date de l’arrêt)
Note».
Le terme désigne aussi les «arrêts pilotes», qui vont au-delà de
l’affaire concernée pour couvrir toutes les affaires similaires
révélant le même problème sous-jacent
Note.
Dans un arrêt pilote, la Cour vise à: a) «déterminer s’il y a eu
violation de la Convention dans le cas particulier à l’étude»; b)
«identifier le dysfonctionnement de la législation interne qui est
à l’origine de la violation»; c) «donner des indications claires
au Gouvernement quant à la manière d’éliminer ce dysfonctionnement»;
et d) «susciter la création d’un recours interne apte à s’appliquer
aux affaires similaires (y compris celles qui sont déjà pendantes
devant la Cour dans l’attente du prononcé de l’arrêt pilote), ou
au moins conduire au règlement de toutes les affaires de ce type
pendantes devant la Cour»
Note.
9. Les affaires dans lesquelles la violation est intimement liée
aux circonstances spécifiques de la cause et n’est guère susceptible
de se reproduire sont appelées «affaires isolées
Note».
10. Les «affaires répétitives» «concernent des problèmes structurels
ou généraux déjà soulevés devant le Comité des Ministres dans le
cadre d’une ou plusieurs affaires de référence; elles sont normalement regroupées
(avec l’affaire de référence tant que celle-ci est pendante) aux
fins de l’examen par le Comité des Ministres
Note».
3 Aperçu des insuffisances
structurelles/systémiques majeures
11. Dans sa
Résolution
1787 (2011) sur la mise en œuvre des arrêts de la Cour
européenne des droits de l'homme, l’Assemblée note la persistance
d’insuffisances systémiques majeures, qui suscitent des violations répétées
de la Convention et portent gravement atteinte à la prééminence
du droit dans les Etats concernés. Les défaillances systémiques
ou structurelles les plus répandues, qui représentent autant de
problèmes internes communs à plusieurs Etats, sont recensées et
examinées dans la partie 3.2 du présent rapport.
12. Il existe en outre des insuffisances structurelles ou systémiques
ou systématiques spécifiques à certains Etats Parties. Certaines
d’entre elles n’existent que dans un seul système juridique national.
Ce type d’insuffisance requiert une attention particulière de la
part des autorités nationales.
3.1 Identification
des Etats concernés
13. Pour savoir quels Etats présentent des insuffisances
structurelles majeures, il faut analyser les statistiques de la
Cour européenne des droits de l’homme
Note et
les rapports annuels du Comité des Ministres sur l’exécution des
arrêts de la Cour
Note. Il faut noter que les
insuffisances structurelles qui existent dans les systèmes juridiques
des Etats Parties sont d’une grande complexité. Dans le présent
rapport, je m’efforcerai de tenir compte de toutes les approches
et de tous les facteurs qui peuvent influencer l’évaluation objective des
problèmes en jeu.
14. La plupart des Etats Parties à la Convention appartiennent
à la famille juridique romano-germanique, où le précédent n’est
pas supposé jouer un rôle homogène. Il n’y a rien d’étonnant à ce
que ni les gouvernements, ni la société civile de ce qu’on appelle
les «nouvelles démocraties» n’aient véritablement appliqué la jurisprudence
de la Cour de Strasbourg. Les difficultés à mettre en œuvre les
normes de la Convention peuvent aussi s’expliquer par une approche
conservatrice de l’application des textes juridiques internationaux
ou par la dimension politique du principe de la souveraineté nationale.
15. Quatre indicateurs permettent d’identifier les pays présentant
des insuffisances structurelles ou systématiques majeures.
16. Le premier est le nombre de requêtes pendantes devant la Cour,
comprenant les nouvelles requêtes déposées en 2011. Les données
tirées du rapport de la Cour pour l’année 2011 montrent qu’au 31
décembre 2011, quatre Etats Parties représentaient plus de la moitié
de son rôle (54,3 %): 26,6 % des affaires pendantes concernaient
la Russie, 10,5 % la Turquie, 9,1 % l’Italie et 8,1 % la Roumanie
Note. Les requêtes pendantes contre
l’Ukraine représentaient 6,8 % du total des requêtes pendantes,
chiffre qui s’élevait à 4,5 % pour la Serbie, 4,2 % pour la Pologne,
2,8 % pour la République de Moldova et 2,7 % pour la Bulgarie
Note.
Ainsi, en 2011, neuf Etats Parties à la Convention constituaient
75,3 % de la charge de travail de la Cour: la Fédération de Russie,
la Turquie, l’Italie, la Roumanie, l’Ukraine, la Serbie, la Pologne,
la République de Moldova et la Bulgarie. D’après les statistiques
de la Cour pour 2011, le nombre total de nouvelles requêtes attribuées
à une formation judiciaire s’élevait à 64 547
Note. Les Etats Parties suivants
présentaient le plus grand nombre de nouvelles requêtes en 2011:
la Fédération de Russie, la Turquie, la Roumanie, la Pologne, l’Italie,
l’Ukraine, la Serbie, la Suède, l’Allemagne et la France
Note.
17. Le deuxième indicateur important est le nombre de requêtes
rapporté à la population du pays, à savoir pour 10 000 habitants.
Etant donné que «l’ensemble des pays membres du Conseil de l’Europe
comptaient au 1 er janvier 2011 environ
819 millions d’habitants», «[l]e nombre moyen de requêtes attribuées
à une formation judiciaire pour 10 000 habitants était de 0,79 en
2011
Note».
Les pays au plus fort taux de requêtes par rapport à leur population
ne sont pas forcément ceux où les requêtes ont été les plus nombreuses.
En 2011, les pays présentant le plus fort taux de requêtes pour
10 000 habitants étaient les suivants: la Serbie (5,10), le Monténégro
(5,02), la République de Moldova (2,88), la Croatie (2,69), l’Estonie
(2,58), le Liechtenstein (2,50), la Roumanie (2,43), Monaco (2,42),
la Slovénie (2,08) et la Suède (2,02)
Note.
Excepté la Roumanie, la liste ci-dessus ne comprend pas les Etats
dans lesquels le nombre absolu de requêtes est le plus élevé, à
savoir la Fédération de Russie, la Turquie, la Pologne, l’Ukraine
et l’Italie.
18. Le troisième indicateur est le nombre d’arrêts pilotes (ou
«quasi-pilotes») par Etat Partie. Conformément aux nouvelles méthodes
de travail adoptées par le Comité des Ministres en décembre 2010
lors de la 1100e réunion des Délégués
des Ministres
Note,
les arrêts pilotes et les autres arrêts révélant d’important problèmes complexes
ou de nature structurelle, tels qu’identifiés par la Cour, sont
examinés par le Comité des Ministres selon une «procédure de surveillance
soutenue»: les progrès de l’exécution sont régulièrement suivis
par le Comité des Ministres lors de ses réunions «Droits de l’homme».
Si l’on retient comme indicateur des problèmes susmentionnés les
arrêts quasi-pilotes et pilotes, il convient d’être attentif à la
présence de ces problèmes dans les Etats qui ne figurent pas sur
la liste de ceux dans lesquels le nombre de requêtes introduites
devant la Cour européenne des droits de l’homme est le plus élevé
en valeur absolue. Citons par exemple la durée des procédures civiles
en Allemagne et en Slovénie (arrêts
Rumpf
c. AllemagneNote et
Lukenda c. SlovénieNote) ou le droit de vote
des détenus au Royaume-Uni (arrêt
Greens
et MT c. Royaume-UniNote). Malheureusement,
les analyses statistiques de la Cour européenne des droits de l’homme
ne comportent pas d’analyse statistique des arrêts pilotes et de
principe par Etat Partie.
19. Le quatrième indicateur est le nombre d’arrêts en attente
d’exécution devant le Comité des Ministres. Depuis ces dernières
années, la surveillance exercée par le Comité des Ministres repose
sur des «plans d’action» rédigés par les Etats défendeurs, en vertu
du principe de subsidiarité et de la marge d’appréciation des Etats
concernant les moyens de mise en œuvre
Note.
Depuis 2011, le Comité des Ministres examine les affaires selon
un système à deux axes: toutes les affaires sont examinées selon
la «procédure ordinaire» (dans laquelle l’intervention du Comité
des Ministres est limitée) sauf si, en raison de sa nature spécifique,
une affaire doit être examinée dans le cadre de la «procédure soutenue
Note» déjà mentionnée. Malheureusement,
le Comité des Ministres ne diffuse pas distinctement de statistiques
concernant les procédures de surveillance soutenue
Note.
3.2 Présentation
3.2.1 Durée excessive
des procédures judiciaires
20. Le problème de la durée excessive des procédures
judiciaires est fréquent, que ce soit dans les affaires pénales,
civiles ou administratives, et s’accompagne généralement d’un manque
de recours effectifs. En Italie par exemple, cette situation est
exacerbée par le fait que la mise en œuvre de l’«indemnité Pinto» (une
loi adoptée en 2001 pour accorder une indemnisation aux victimes
de procédures judiciaires excessivement longues) est elle-même devenue
la source d’un nouveau problème structurel, celui de la durée excessive
des procédures de demande d’indemnisation. Près de 4 000 affaires
concernant l’Italie portent sur un retard dans le versement de cette
indemnité.
21. Lors de sa 1136 e réunion, en mars
2012, le Comité des Ministres a demandé que des «mesures additionnelles
d’envergure» soient adoptées; il juge que la situation est «extrêmement
préoccupante», qu’elle représente «un grave danger pour le respect
de la primauté du droit, conduisant à un déni des droits consacrés par
la Convention» et constitue «une menace sérieuse pour l’efficacité
du système de la Convention»
Note.
22. Ce problème structurel peut s’expliquer notamment par la complexité
des procédures nationales et par des insuffisances dans le fonctionnement
pratique de la justice, dont le manque de moyens financiers.
23. Pour s’attaquer aux causes de la durée excessive des procédures
judiciaires, des mesures générales visant à améliorer le droit procédural
peuvent être prises, dont notamment:
- créer des recours visant spécifiquement à accélérer les
procédures pénales;
- appliquer le «principe de concentration», qui consiste
à rassembler les preuves à l’étape de la procédure de première instance
(BulgarieNote, Ukraine);
- modifier la procédure de deuxième instance pour en faire
non plus une «première instance bis»,
mais une véritable procédure d’appel;
- limiter les motifs pour lesquels un nouvel appel peut
être déposé devant la Cour suprême;
- simplifier les modalités de convocation en créant la possibilité
de déposer la convocation dans la boîte aux lettres de l’intéressé
ou de l’apposer sur sa porte (BulgarieNote);
- modifier et réduire le champ de la procédure de révision
extraordinaire et résoudre le problème d’impartialité qui s’y attache
(Russie, Ukraine);
- instaurer un montant minimal de frais de justice, mesure
administrative à effet dissuasif contre les requêtes manifestement
infondées;
- simplifier les procédures spécifiques, notamment au civil,
pour se limiter à trois modèles de procédures civiles (ItalieNote);
- rationaliser et accélérer les procédures devant les tribunaux
administratifs et harmoniser les dispositions (Grèce);
- créer des «procédures participatives», c’est-à-dire l’obligation
de nommer un représentant lorsque le nombre de parties à une affaire
atteint un certain niveau (20 par exemple).
24. Parmi les mesures prévoyant un recours effectif en cas de
lenteur de la procédure, on peut citer celle-ci: si un tribunal
n’accomplit pas en temps voulu une étape de la procédure, les parties
peuvent à tout moment saisir la juridiction supérieure pour qu’elle
fixe un délai dans lequel cette étape devra être accomplie; elles disposent
ainsi d’un recours visant spécifiquement à accélérer la procédure
Note.
25. Dans tous les cas, les mesures de sensibilisation à l’attention
des juges et autres autorités sont d’une importance cruciale. Les
Etats devraient assurer la traduction des arrêts de la Cour européenne
des droits de l’homme dans la langue locale, leur large diffusion
et leur publication officielle, si possible sur le site internet de
l’autorité compétente, comme le ministère de la Justice. Des mesures
supplémentaires pourraient être prises pour améliorer l’administration
des tribunaux, comme par exemple
Note:
- mettre
en place des mécanismes d’évaluation et de suivi, en particulier
à travers la collecte et l’analyse de données statistiques (Bulgarie);
- réduire la durée des procès et instaurer des procédures
simplifiées de contrôle juridictionnel;
- informatiser les dossiers pour en rendre la consultation
plus facile et plus rapide (Italie et TurquieNote);
- instaurer une méthode uniforme de gestion des dossiers
civils en appel (Italie, fin mars 2011Note);
- diffuser largement les bonnes pratiques;
- augmenter le nombre de jugesNote.
26. D’autres mesures pourraient être mises en place pour compenser
les dommages entraînés par la durée excessive des procédures judiciaires.
En droit pénal, certaines formes de compensation non pécuniaire pourraient
être appliquées, comme l’atténuation de peine en cas de procédure
excessivement longue (Bulgarie). La législation pourrait aussi prévoir
une indemnisation des dommages causés par les retards de procédure
importants (Pologne, Grèce et Fédération de Russie). En Pologne,
par exemple, face aux violations de l’article 13, une réforme du
recours interne en cas de retard excessif de procédure est entrée
en vigueur le 1er mai 2009, qui prévoit
notamment une augmentation du niveau de l’indemnisation pour retard.
Des failles demeurent néanmoins dans l’application de ce type de
loi. En Italie, par exemple, les procédures d’indemnisation elles-mêmes
sont excessivement longues
Note et
en Pologne, le montant de l’indemnité octroyée n’est pas toujours
conforme aux exigences de la Cour européenne des droits de l’homme
Note.
27. A ce jour, seul un Etat, la Pologne, a fait l’objet d’une
évaluation positive de la part du Comité des Ministres. Le Comité
a noté avec intérêt les plans d’action présentés par la Pologne
les 22 et 23 novembre 2011
Note, le «nombre considérable de
mesures prises pour remédier» au problème de la durée excessive
des procédures (notamment «l’informatisation des procédures» et
d’autres modifications législatives visant à accélérer les procédures),
ainsi que «le suivi régulier [par les autorités] de la charge de
travail des tribunaux» et les statistiques complètes présentées
Note.
Le Comité des Ministres a aussi pris note de l’engagement des autorités
polonaises à suivre de près la mise en œuvre et l’impact des mesures
afin d’en assurer l’efficacité, en particulier pour ce qui est du
fonctionnement du nouveau recours interne
Note.
28. Je partage le point du vue du Comité des Ministres. Il est
crucial que les Etats Parties non seulement s’engagent à résoudre
le problème de la durée excessive des procédures judiciaires, mais
aussi respectent cet engagement et prennent toutes les mesures techniques
et budgétaires nécessaires à cette fin. J’encourage vivement les
Etats confrontés à ce problème à prendre des initiatives interdisciplinaires,
coordonnées au plus haut niveau politique et associant tous les
principaux acteurs de la justice pour élaborer d’urgence une stratégie
efficace
Note.
3.2.2 Non-application
chronique des décisions judiciaires internes
29. La non-application de décisions de justice définitives
est un problème majeur en République de Moldova
Note,
en Roumanie
Note, en Russie
Note et en Ukraine
Note et s’accompagne de l’absence de
recours juridiques effectifs contre ce type de violation (comme
l’octroi de dommages et intérêts).
30. Ce problème structurel/systémique peut s’expliquer par:
- des lacunes dans la législation
et dans les pratiques administratives;
- des retards dans les réformes législatives;
- l’inefficacité du système des huissiers;
- le manque de coordination entre les organes exécutifs;
- l’incapacité des tribunaux à identifier clairement le
débiteur.
31. Les exemples suivants de mesures générales montrent comment
les Etats Parties répondent à ce problème structurel:
- Le gouvernement moldave a pris
des mesures concrètes en adoptant, en juillet 2011, une législation spéciale
concernant la non-exécution des jugements internes définitifs et
la durée excessive des procéduresNote.
Malgré tout, la non-exécution reste une réalité dans le pays s’agissant
du système des huissiersNote.
- Les autorités roumaines ont également adopté quelques
mesures positives dans ce domaine. En octobreNote et
novembre 2011Note,
elles ont soumis deux plans d’action révisés présentant les réformes menées
à bien en réponse aux arrêts de la Cour de Strasbourg. Ces textes
indiquent, en particulier, qu’un groupe interministériel a préparé
un projet de loi visant à améliorer l’efficacité du processus de restitution
et de compensation; ils prévoient également un calendrier pour l’adoption
du projet de loi. A ce jour, cependant, le calendrier ne précise
pas si les mesures prévues peuvent être mises en place avant expiration
du délai de 18 mois fixé par l’arrêt pilote. Concernant les progrès
des processus de restitution et de compensation, les données soumises
ne donnent pas un aperçu clair du nombre total de demandes qu’il
reste à traiter, puisqu’elles ne portent que sur une partie de la
législation en matière de restitution qui régissait jusqu’ici ces
questions. Depuis le rapport de M. Pourgourides de décembre 2010
précité, le fonds immobilier mis en place par la Roumanie pour indemniser
les propriétaires de biens nationalisés (fonds Proprietatea) n’est toujours pas
introduit en bourse (ce qui aurait dû être fait en 2005, d’après
la loi roumaine n° 247/2005). Toutefois, depuis 2007, le fonds Proprietatea verse des dividendes
à ses actionnaires et depuis mars 2008, la vente des actions du
fonds est autorisée sous forme de transactions directes contrôlées
par l’autorité de régulation boursièreNote.
- Le Comité des Ministres a reconnu comme une mesure tardive,
mais positive et bien réelle l’adoption par la Fédération de Russie
de deux lois fédérales offrant un nouveau recours interne en cas
de durée excessive des procédures judiciaires et de retard dans
la mise en œuvre des arrêts internes rendus contre l’Etat («loi
de compensation»), ainsi que la mise en œuvre par les autorités
russes (en particulier la Cour suprême fédérale, la Cour commerciale
suprême, le ministère des Finances et le Trésor fédéral) de mesures
visant à garantir l’efficacité du nouveau recours en compensation
au niveau national. En outre, le Comité des Ministres a salué les
mesures complètes prises par la Fédération de Russie pour répondre
aux requêtes individuelles de même type déposées avant l’arrêt pilote Bourdov c. Fédération du Russie (n° 2),
qui ont permis à la Cour de rayer 800 affaires de son rôle. Le Comité
des Ministres a néanmoins rappelé que la Fédération de Russie restait
tenue d’adopter d’autres mesures générales, compte tenu des conclusions
de la Cour dans son arrêt pilote, afin de répondre pleinement au
problème de la non-exécution des décisions de justice examinées
dans le contexte du groupe d’affaires Timofeyev, auquel a été jointe
l’affaire Bourdov n° 2Note.
- La loi «sur les garanties apportées par l’Etat en matière
d’exécution des décisions judiciaires», adoptée par le Parlement
ukrainien le 5 juin 2012 et qui entrera en vigueur le 1er janvier
2013, prévoit une nouvelle procédure de mise en œuvre des décisions
de justice rendues contre l’Etat. Selon cette procédure, si le débiteur
– Etat, pouvoir local ou entreprise – manque pour quelque raison
que ce soit de se conformer à l’arrêt, l’Etat s’engage à appliquer
l’arrêt sur son propre budget. En cas de nouveau retard, une compensation
est automatiquement due. Lors de sa 1144 e réunion
«droits de l’homme» (juin 2012), le Comité des Ministres a salué
l’adoption de cette loi et encouragé les autorités ukrainiennes
à poursuivre leurs efforts pour résoudre le problème de la non-exécution
des décisions judiciaires internesNote.
3.2.3 Décès et mauvais
traitements dus aux forces l’ordre et absence d’enquête effective
à cet effet
32. Le rapport de M. Pourgourides précité signale des
violations chroniques de l’article 3 de la Convention, en particulier
en Turquie et en Fédération de Russie. Dans ses dernières observations
sur la Bulgarie, le Comité pour la prévention de la torture et des
peines ou traitements inhumains ou dégradants (le CPT) a noté que
les mauvais traitements de la part de la police restaient un phénomène
répandu; les autorités bulgares ont par conséquent pris des mesures
(législatives) complètes pour y répondre
Note.
D’après M. Pourgourides, les affaires liées à des décès ou des mauvais
traitements dus aux forces de l’ordre révèlent les défaillances
des procédures nationales (dont certaines sont toujours en cours)
et/ou l’insuffisance des enquêtes menées, en particulier dans les
affaires de mauvais traitement ou de décès du requérant ou de ses
proches dans des circonstances engageant la responsabilité de l’Etat.
En outre, dans la plupart de ces affaires, la Cour a conclu que
les Etats n’avaient pas mené d’enquête effective
Note.
33. Selon la Cour européenne des droits de l’homme, ce problème
structurel/systémique peut s’expliquer par les lacunes procédurales
des enquêtes, qui assurent une quasi-impunité aux membres des forces
de l’ordre. Ces lacunes sont les suivantes:
- durée excessive des enquêtes contre les fonctionnaires
concernés;
- manque d’indépendance des autorités chargées de l’enquête;
- impossibilité pour les requérants d’avoir accès au dossier
d’enquête;
- impossibilité pour les requérants d’interroger les témoins
et les fonctionnaires mis en cause;
- impunité résultant de l’application des règles sur la
prescription des délits et de lois d’amnistie;
- décisions de report du jugement ou de suspension de l’exécution
des peines prononcées contre les fonctionnaires mis en cause;
- maintien des fonctionnaires à leur poste malgré l’existence
de poursuites contre eux pour abus;
- manque d’expertise médicale établie dans des délais satisfaisants;
- légèreté des peines prononcées contre les policiers;
- révocation conditionnelle pour les fonctionnaires condamnés
pour abusNote.
34. En outre, des mesures générales, comme celles qui suivent,
ont été proposées:
- Le Comité
des Ministres a recommandé au gouvernement bulgare de prendre des
mesures supplémentaires pour enquêter correctement sur certaines
affaires individuelles, mettre en place des garanties procédurales
lors des gardes à vue et établir des mécanismes de suivi par la
société civile. La Bulgarie a aussi été invitée à fournir des informations
supplémentaires sur la teneur des mesures de formation et de sensibilisation
aux normes des droits de l’homme destinées aux membres des forces
de l’ordreNote. Certains décrets et autres textes
législatifs récemment adoptés ou modifiésNote ont
été considérés comme non conformes aux normes de la ConventionNote, et des informations plus détaillées ont
été demandées concernant les mesures envisagées ou déjà adoptées
pour garantir l’efficacité des enquêtesNote. Le Comité pour la prévention
de la torture a souligné la persistance du problème des mauvais
traitements infligés par des policiers et recommandé au ministre
de l’Intérieur bulgare de transmettre à tous les membres de la police
un message ferme de «tolérance zéro» face aux mauvais traitements,
appuyé par des programmes de formation appropriésNote.
D’après la délégation parlementaire bulgareNote, le ministère
de l’Intérieur est en train d’adopter plusieurs mesures de sensibilisation
aux normes des droits de l’homme, en particulier par le biais de
son Académie, qui forme le personnel du ministère en matière de
protection de la sécurité et de l’ordre public.
- Les autorités moldaves ont adopté plusieurs mesures, notamment
en réponse aux préoccupations exprimées par le CPT. Des modifications
ont été apportées au Code pénal et, en 2006, un Code de déontologie
de la police a été approuvé par le gouvernementNote.
- La nouvelle loi russe sur la police est entrée en vigueur
en mars 2011. Dans sa dernière décision spécifique de décembre 2010,
le Comité des Ministres a encouragé les autorités russes à saisir pleinement
l’occasion offerte par la grande réforme en cours dans le pays pour
veiller à ce que le cadre juridique et réglementaire de l’action
policière comprenne toutes les garanties nécessaires contre les abus
et actes arbitraires au sein de la police, comme ceux constatés
par la Cour européenne des droits de l’homme. Le nouveau système
mis en place est en cours d’examen par le Comité des Ministres.
- Le ministère turc de la Justice a organisé en novembre
2011 «une Conférence à haut niveau et un atelier sur les arrêts
de la Cour européenne des droits de l’homme – problèmes et solutions».
Lors de ce rassemblement, la Turquie a annoncé aux participants
que les questions concernant l’efficacité des enquêtes et des poursuites
seraient réexaminées dans le cadre de programmes de formation professionnelle
pour les juges et les procureurs, en collaboration avec le Haut
Conseil des juges et des procureurs et l’Académie de justice. Les
autorités ont également signalé que les dispositions du nouveau
Code pénal avaient considérablement allongé le délai de prescription
pour différents crimes liés aux mauvais traitements et à la tortureNote.
Cependant, le groupe d’affaires Batý
c. TurquieNote démontre le
problème d’impunité des membres des forces de l’ordre.
- Les autorités ukrainiennes ont elles aussi adopté plusieurs
mesures visant à empêcher de nouvelles violations du même type.
Le 12 janvier 2005, plusieurs modifications ont été apportées à
la loi sur la Militia. L’Ukraine
attend également des améliorations de l’adoption récente du nouveau
Code de procédure pénale, dont les nouveaux articles 176-179, 181,
203, 204, 207, 211, 212 et 214 visent spécifiquement «la pratique
des mises en détention non déclarées par la police» et «le recours
à la détention administrative à des fins d’investigations criminelles»Note.
En outre, des mesures ont été prises pour renforcer la formation
professionnelle et continue des policiers en matière de droits de
l’homme: l’étude des exigences de la Convention et de la jurisprudence
sur l’article 3 est désormais au programme des établissements d’enseignement
dépendant du ministère de l’Intérieur et de l’Académie nationale
du parquet. Les problèmes de mauvais traitements ont également été
abordés au cours de formations organisées par le Bureau du représentant
du gouvernement et par des ONG à l’attention des juges et des forces
de l’ordre.
3.2.4 Détention illégale
et durée excessive des détentions provisoires
35. Le problème de la détention illégale et de la durée
excessive des détentions provisoires, fréquent dans les affaires
pénales, s’accompagne souvent d’un manque de recours effectifs.
En République de Moldova, ce problème est illustré par l’affaire
de référence
Brega c. MoldovaNote, qui regroupe sept affaires pendantes.
De même, le groupe d’affaires Trzaska
Note, constitué de 151 affaires pendantes,
porte sur la durée excessive des détentions provisoires en Pologne.
Les détentions provisoires illégales et/ou excessivement longues représentent
aussi un problème en Ukraine. En février 2011, la Cour a rendu un
arrêt de principe («quasi-pilote») dans l’affaire
Kharchenko c. UkraineNote. Concernant
la Turquie, le groupe d’affaires de référence est
Halise Demirel c. TurquieNote, et la Cour a rendu
un arrêt de principe («quasi-pilote») dans
Cahit
Demirel c. TurquieNote. Enfin, comme le signale la résolution
intérimaire CM/ResDH(2010)35
Note,
de nombreuses requêtes ont été déposées contre la Fédération de
Russie concernant des atteintes à l’article 5 de la Convention en raison
de l’illégalité de la mise en détention des requérants, de sa durée
prolongée en l’absence de motifs pertinents et suffisants et du
manque de contrôle effectif du caractère légal de la détention.
36. Ce problème structurel/systémique peut s’expliquer par:
- la mentalité dominante, les
pratiques professionnelles dans le milieu de la justice et l’absence
de motivation;
- l’incapacité des juridictions internes à motiver de façon
«pertinente et suffisante» leurs décisions de placement en détention
provisoire ou de prolongation de la détention;
- le fait que les juridictions internes rendent des arrêts
sans tenir compte des exigences de la Convention;
- la pratique policière très répandue de détention non déclarée;
- l’incapacité à présenter rapidement la personne arrêtée
devant un juge;
- l’incapacité à envisager des mesures préventives alternatives;
- les lacunes de la législation interne;
- l’absence de procédure claire permettant de vérifier rapidement
la légalité d’un placement en détention provisoire;
- l’absence d’un recours interne permettant aux intéressés
de contester la légalité de ce placement;
- l’absence de droit à indemnisation en cas de placement
illégal en détention provisoire.
37. Pour résoudre ce problème structurel, les Etats Parties concernés
ont mis en œuvre ou prévoient de mettre en œuvre les mesures générales
suivantes:
- Les autorités polonaises
ont apporté d’importantes modifications au système juridique du
pays pour clarifier les règles concernant la décision de placement
en détention et sa prolongation et pour introduire et promouvoir
des mesures alternatives. Par exemple, le Code de procédure pénale
a été réformé en 1997, 2000 et 2007. En 2011, outre leur suivi régulier
de la situation générale en matière de détention, les autorités
ont instauré un contrôle plus étroit des motifs des placements en
détention et de leur durée ainsi que de la bonne exécution des procédures
pénales applicablesNote.
- Le Code de procédure pénale entré en vigueur le 1 er juin
2005 en Turquie (loi n° 5271) prévoit des garanties visant à éviter
des violations du même type à l’avenir.
- Le 9 novembre 2011, les autorités ukrainiennes ont présenté
un plan d’action comprenant une stratégie d’adoption de mesures
législatives et administratives destinées à modifier les pratiques
en matière de détention. L’accent était mis sur l’adoption en 2012
d’un nouveau Code de procédure pénale qui, selon les autorités,
devrait supprimer les lacunes législatives à l’origine des violations
récurrentes de l’article 5, paragraphes 1, 3 et 4 de la Convention.
Le nouveau Code de procédure pénale a été adopté en avril 2012.
- Les autorités russes ont elles aussi présenté un plan
d’action, le 9 février 2012Note. De leur côté, la Cour constitutionnelle
et la Cour suprême ont adopté plusieurs décisions s’efforçant de
remédier au flou qui entoure actuellement les dispositions juridiques
applicables à la détention avant extraditionNote.
Elles ont fourni aux juridictions inférieures des directives et
des précisions sur la manière d’appliquer les dispositions générales
aux suspects, aux accusés en détention provisoire et aux personnes
détenues dans l’attente d’une extradition. A partir de 2008, ces
décisions ont été complétées par des instructions publiées par le
Parquet général. Le Parquet général a également précisé comment
les procureurs, au moment d’émettre un ordre d’extradition, devaient
évaluer le risque qu’un détenu ne subisse de mauvais traitements
dans le pays demandeur. Enfin, les autorités russes examinent actuellement
la nécessité de modifications législatives visant à mettre le Code
de procédure pénale en conformité avec les exigences de la Convention.
38. En outre, les Etats Parties, s’ils ne l’ont pas encore fait,
devraient prendre les mesures générales requises pour modifier les
pratiques en matière de détention. Les juridictions internes doivent
justifier par des motifs pertinents et suffisants le prolongement
d’une détention, se fonder sur les circonstances particulières de
chaque affaire, éviter de prendre des décisions «toutes prêtes»
et tenir compte de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg.
- En Turquie par exemple, le magistrat
chargé de décider du prolongation de la détention doit indiquer l’existence
de «raisons pertinentes et suffisantes», c’est-à-dire expliquer
en quoi la libération de l’intéressé représenterait toujours un
risque après un certain délai, en particulier aux phases ultérieures de
la procédure judiciaireNote.
- Les décisions de la Cour suprême de justice de la République
de Moldova confirmant la nécessité que les décisions de justice
soient rendues à la lumière des conclusions de la Cour de Strasbourg
sont à saluer. Elles montrent que la communauté judiciaire moldave
s’intéresse de plus en plus à la résolution de ce problème important.
Cependant, davantage d’efforts sont nécessaires pour véritablement
modifier la pratique judiciaire quotidienneNote,
et il est encore difficile de savoir si les orientations données
par la Cour suprême de justice dans ses décisions s’imposent aux
juridictions inférieures. Il serait utile de préciser ce point.
Par conséquent, la République de Moldova a été invitée à présenter
au Comité des Ministres un plan d’action sur la mise en œuvre des
arrêts pertinents de la Cour – ce qu’elle n’a pas encore fait.
- Lors de sa 1136e réunion droits
de l’homme, en mars 2012, le Comité des Ministres a noté avec satisfaction
les progrès accomplis par les autorités polonaisesNote. Les statistiques
récentes sur la détention révèlent une tendance positive et les
tribunaux polonais semblent recourir de plus en plus aux mesures
alternatives à la détention. Le Comité des Ministres a également
salué l’engagement des autorités en faveur du règlement de ce problème,
dont témoignent le suivi régulier de la durée et des motifs de détention
provisoire et les formations organisées pour les juges et les procureurs.
Le Comité des Ministres a invité les autorités à poursuivre les
initiatives prises en faveur des mesures de formation et de sensibilisation,
notamment pour promouvoir les mesures alternatives à la détention
et réduire encore le recours à la détention de moyenne et longue
durée. Au vu des progrès significatifs accomplis et de l’engagement
des autorités polonaises, il a été décidé que la surveillance de
l’exécution du groupe d’arrêts portant sur la détention se poursuivrait
selon la procédure ordinaireNote.
En outre, les autorités polonaises ont pris des mesures pour que
les acteurs de la justice connaissent mieux les arrêts de la Cour
de Strasbourg concernant la durée excessive des détentions provisoiresNote. Le ministère de
la Justice a contacté tous les présidents de cours d’appel pour
leur fournir une analyse de la jurisprudence de la Cour à propos
de la motivation du placement en détention provisoire.
- Selon les informations les plus récentes concernant l’exécution
de l’arrêt Kharchenko c. UkraineNote, communiquées à notre
commission par le ministère ukrainien de la Justice le 26 avril
2012, le gouvernement ukrainien a fait traduire l’arrêt, l’a publié
et en a envoyé des copies à la Cour suprême, à la Haute Cour spéciale
pour les affaires civiles et pénales et à toutes les cours d’appel.
Il a également organisé des tables rondes sur ce sujet avec les
juges chargés des décisions en matière de détention provisoire.
3.3 Contrôle parlementaire
39. Au fil du temps, notamment entre les Résolutions
1226 (2000) et 1787 (2011) sur la mise en œuvre des arrêts de la
Cour
Note, l’Assemblée parlementaire est passée
de réflexions et de recommandations générales à une approche centrée
sur certains pays. Parallèlement, les résolutions consacrées à un
seul pays, telles que les Résolutions
1297 (2002) et
1381 (2004) concernant la Turquie,
ont laissé la place à des résolutions groupées, examinant les problèmes
de mise en œuvre dans tout ou partie des Etats membres. Cette dernière famille
de résolutions se concentre de plus en plus sur les problèmes de
mise en œuvre structurels et sur les insuffisances juridiques et
administratives qui les sous-tendent. Pour les recherches de fond,
l’Assemblée s’appuie toujours sur sa commission des questions juridiques
et des droits de l’homme, qui reste saisie du sujet.
40. Le contrôle de la mise en œuvre des arrêts de la Cour de Strasbourg
par le parlement national constitue toujours l’exception plutôt
que la règle. M. Pourgourides décrit dans son rapport précité les
systèmes les plus souvent cités, ceux du Royaume-Uni et des Pays-Bas.
41. Sur cette question du contrôle parlementaire, les progrès
de quatre Etats Parties présentant des insuffisances structurelles
méritent d’être mentionnés:
- En
Roumanie, une sous-commission parlementaire spécialisée a été créée
en 2005 au sein de la commission des questions juridiques, de la
discipline et des immunités de la chambre basse du Parlement; elle
est chargée de surveiller l’exécution des arrêts défavorables de
la Cour européenne des droits de l’homme. Cette sous-commission
étudie les solutions législatives lors d’auditions avec la commission
gouvernementale chargée d’appliquer l’arrêt pilote Atanasiu et autres c. Roumanie précité, surveille
la mise en œuvre d’autres arrêts constatant des violations de la
Convention par la Roumanie et encourage et accompagne les réformes
législatives. Depuis 2011, le gouvernement a l’obligation légale
de proposer un projet de loi dans les trois mois en cas d’arrêt
de la Cour de Strasbourg demandant un changement de législation,
et d’accompagner d’explications tous les projets de loi présentés
au Parlement susceptibles d’avoir des conséquences sur les droits
de l’homme.
- L’Italie dispose d’une «commission permanente commune»
réunissant les pouvoirs législatif et exécutif, mise en place en
2009 et chargée d’orienter le parlement dans son travail législatif,
de l’informer des exigences spécifiques de la Convention et des
arrêts pertinents de la Cour de Strasbourg et de le conseiller sur
la nécessité d’adopter ou de modifier certaines lois pour se conformer
à la Convention telle qu’interprétée par la Cour. Le gouvernement
est légalement tenu d’informer constamment le parlement des arrêts
de la Cour de Strasbourg constatant des violations de la Convention
par l’Italie et, d’autre part, de transmettre au parlement un rapport
annuel sur l’état de la mise en œuvre de ces arrêts. Des commissions
parlementaires spécialisées sont chargées d’examiner ces informations.
- Depuis 2006, le Parlement ukrainien examine les projets
de lois rectificatives présentés par le gouvernement et les suggestions
de lois à rédiger par le parlement lui-même. Le Médiateur parlementaire
est également informé des arrêts défavorables de la Cour européenne
des droits de l’homme. En outre, en s’appuyant sur l’expérience
tirée de deux projets de loisNote qui visaient à donner au parlement
des pouvoirs complets de contrôle de l’application des lois, un
mémorandum d’accord a été signé en 2009, entre la Commission de
la Justice du Parlement ukrainien et le rapporteur du moment de
la commission des questions juridiques et des droits de l’homme
de l’Assemblée, M. Christos Pourgourides, créant un mécanisme expérimental
de contrôle parlementaire partiel concernant la mise en œuvre des
arrêts de la Cour de Strasbourg. Ce mécanisme devait prendre la
forme de réunions entre les membres de la Commission de la Justice,
l’agent du gouvernement auprès de la Cour européenne des droits
de l’homme et des représentants du ministère de la Justice, en vue
de rédiger des lois rectificatives et des amendements fondés sur
les informations et recommandations fournies par les participants
aux réunions. En outre, le projet de loi «portant modification de
la loi ukrainienne sur l’exécution des arrêts et l’application de
la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’hommeNote» est en attente de deuxième lecture. Il
introduira une nouvelle clause prévoyant que la Verkhovna Rada exerce
un contrôle parlementaire sur la mise en œuvre des arrêts de la
Cour. Les personnes chargées de représenter l’Ukraine à la Cour
de Strasbourg et de coordonner la mise en œuvre de ses arrêtsNote devront
présenter un rapport annuel à la Verkhovna Rada, au plus tard pour
le 1er mars, concernant l’état de la
mise en œuvre des arrêts de la Cour. Elles devront également présenter des
propositions de mesures générales, en particulier des réformes législatives.
L’adoption de ce projet de loi créera des procédures conformes aux
normes du Conseil de l’Europe.
- En Bulgarie, un projet de loi proposé par un groupe de
députés («Initiative de promotion des droits de l’Institut de politique
moderne») impose des obligations similaires à l’Assemblée bulgareNote.
Il sera donc utile de suivre de près cette initiative positive.
4 Conclusion et
propositions
42. Les Etats Parties à la Convention européenne des
droits de l’homme devraient modifier leur législation de manière
à refléter la jurisprudence de la Cour européenne des droits de
l’homme et veiller à ce que les autorités concernées, en particulier
judiciaires, appliquent cette jurisprudence, en considérant que
les arrêts de la Cour l’emportent sur toute législation nationale
jugée non conforme à la Convention.
4.1 Mesures à prendre
lors de l’évaluation de la recevabilité d’une requête devant la
Cour
43. La préparation de ce rapport a montré que les statistiques
sur l’avancement d’une affaire devant la Cour européenne des droits
de l’homme et sur son statut d’affaire «pilote», «de principe» («quasi-pilote»)
ou «de référence» étaient soient indisponibles, soient difficiles
à obtenir. Ainsi, à l’étape de l’attribution d’une affaire à une
formation judiciaire ou de la décision sur sa recevabilité, les
Etats Parties sont dans l’incapacité de prendre des mesures précoces
et préventives pour remédier aux insuffisances structurelles/systémiques.
44. La création d’une base de données générale et complète réunissant
les affaires pendantes, les requêtes, les arrêts et les informations
relatives à l’exécution des arrêts pourrait combler cette lacune.
Cette base de données pourrait utiliser les statistiques du Comité
des Ministres, de la Cour européenne des droits de l’homme et des
Etats Parties eux-mêmes. Le Comité, la Cour et les Etats Parties
y auraient tous pleinement accès. Sans aucun moyen de connaître
le volume actuel de travail de la Cour de Strasbourg, les Etats
ne peuvent juger de l’efficacité des diverses mesures prises pour
remédier aux faiblesses structurelles. Une telle base de données
aiderait à accroître la transparence concernant ces faiblesses,
les critères de recevabilité de la Cour et les statistiques des
divers organismes gouvernementaux et intergouvernementaux.
45. Pour réduire le nombre de requêtes déposées devant la Cour
contre certains Etats Parties à la Convention, plusieurs mesures
visant à empêcher le dépôt de requêtes manifestement irrecevables
pourraient être adoptées, comme par exemple:
- mettre en place, avec l’aide d’organisations non gouvernementales
de droits de l’homme et en étroite coopération avec le greffe de
la Cour, des centres d’analyse des requêtes (mieux équipés que le
projet «Warsaw lawyer»Note),
qui contacteraient les autorités nationales telles que les commissions parlementaires,
les médiateurs et les agents du gouvernement pour traiter les questions
soulevées dans les requêtes, offriraient une analyse gratuite de
la recevabilité des requêtes devant la Cour et familiariseraient
les requérants avec les critères et les procédures de la Cour;
- ouvrir des bureaux du Conseil de l’Europe dans tous les
Etats Parties présentant des problèmes structurels/systémiques majeurs
et/ou un grand nombre de requêtes devant la Cour de Strasbourg;
- organiser des réunions avec la société civile, les barreaux,
les représentants de la communauté académique, les délégations auprès
de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe et les anciens et/ou
actuels juges de la Cour européenne des droits de l’homme.
46. Les personnes alléguant une violation de leurs droits garantis
par la Convention devraient avoir accès à un recours effectif au
niveau national (de préférence sous forme de compensation). L’existence
d’un tel recours est primordiale concernant les allégations de violation
du principe du délai raisonnable dans les procédures pénales, civiles
ou administratives
Note. Les plaintes constitutionnelles pourraient
représenter un autre recours, qui devrait être épuisé avant qu’une
requête ne puisse être déposée devant la Cour de Strasbourg.
4.2 Mesures à prendre
en cours de procédure devant la Cour
47. Le gouvernement défendeur devrait avoir la possibilité,
dès la phase de communication initiale, d’évaluer les chances de
succès quant au fond de la requête déposée contre lui et de résoudre
l’affaire en concluant un accord amiable, en versant une satisfaction
équitable ou en demandant une révision de l’affaire par la juridiction
nationale compétente. Comme le souligne la déclaration d’Izmir,
adoptée lors de la Conférence à haut niveau des 26 et 27 avril 2011,
la viabilité du mécanisme de la Convention relève de la responsabilité
partagée de la Cour et des Etats Parties
NoteNote.
Dans la Déclaration d’Izmir, les Etats Parties à la Convention sont
également invités à «privilégier la conclusion des affaires répétitives
par des règlements amiables ou des déclarations unilatérales, le
cas échéant
Note».
Bien que ces deux solutions puissent certainement soulager la Cour,
elles ne résoudront pas les problèmes structurels majeurs des Etats
Parties sur le long terme. Des mesures plus solides et plus complètes
sont nécessaires au niveau national.
48. Pour veiller à ce que les affaires soient traitées dans un
délai raisonnable, les Etats Parties devraient s’assurer que le
greffe de la Cour dispose d’assez de personnel et que le nombre
de détachements corresponde au nombre de requêtes déposées contre
l’Etat défendeur. Le détachement de juges nationaux au greffe de
la Cour pourrait être bénéfique à la fois pour la Cour et pour les
systèmes juridiques nationaux, puisqu’il renforcerait la compréhension
mutuelle et améliorerait la connaissance de la Convention chez les juges
nationaux. La présence à la Cour de juges nationaux expérimentés
pourrait également renforcer l’efficacité de son greffe. Par conséquent,
le détachement de juges nationaux, ainsi que d’autres juristes hautement
qualifiés, devrait être fortement encouragé à l’avenir, notamment
à travers une simplification des procédures administratives
Note.
Il est important de noter, cependant, que les juges détachés ne
devraient pas recevoir d’instructions de leur gouvernement.
4.3 Mesures à prendre
au stade de l’exécution des arrêts de la Cour
49. Pour faciliter l’exécution des arrêts de la Cour,
il faut que les autorités compétentes soient définies. Je partage
ici la remarque contenue dans les conclusions du rapport précité
de M. Pourgourides:
«Les problèmes
mis au jour par les arrêts de la Cour sont vastes et complexes par
nature. Leur règlement peut parfois aller au-delà de l'exécution
d'une décision particulière, ce qui ne peut être obtenu que par
la mise en place d'une stratégie globale coordonnée au plus haut
niveau politique. Tout retard dans la mise en place d'une telle
stratégie devrait faire l'objet d'un contrôle étroit du parlement
qui devrait disposer de moyens appropriés pour obliger le gouvernement
à résoudre ces problèmes en priorité.»
50. Un conflit d’intérêts peut survenir lorsque l’agent gouvernemental
pour les questions relatives à la Cour européenne des droits de
l’homme est à la fois chargé de représenter le gouvernement devant
la Cour et d’assurer l’exécution des arrêts. Pour l’éviter, les
Etats pourraient créer au niveau national un poste de type «commissaire
à l’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme»,
avec le mandat suivant:
- disposer
des pouvoirs nécessaires pour systématiser et généraliser la jurisprudence
de la Cour de Strasbourg;
- soutenir la surveillance de l’exécution des arrêts de
la Cour par les autorités compétentes, en particulier à travers
un contrôle parlementaire;
- analyser et vérifier les causes à l’origine des violations
de la Convention constatées dans les arrêts de la Cour;
- mettre en œuvre des mesures individuelles et générales,
y compris en élaborant des projets de lois visant à mettre la législation
nationale en conformité avec la Convention et avec la jurisprudence
de la Cour.
51. Il est recommandé aux Etats présentant des insuffisances structurelles
de mettre en place un double mécanisme de contrôle parlementaire:
une surveillance par le parlement national comme premier instrument, que
viendrait compléter un suivi par l’Assemblée parlementaire.
52. L’Assemblée transmettrait à tous les Etats membres présentant
des insuffisances structurelles les critères d’évaluation de l’efficacité
de leur contrôle parlementaire: le gouvernement devrait régulièrement communiquer
des informations au parlement national, comme prévu par la loi;
le parlement devrait évaluer l’efficacité des mesures de mise en
œuvre décidées par l’exécutif, et les deux sources d’informations
devraient être utilisées dans l’activité législative dans le but
de corriger et de supprimer les insuffisances structurelles.
53. L’Assemblée aurait les responsabilités suivantes:
- offrir des opportunités de formation
appropriées;
- étudier les rapports transmis par les délégations nationales
sur l’efficacité des mesures prises par les Etats Parties pour remédier
aux insuffisances structurelles et la mise en œuvre de la Convention
en droit et en pratique;
- fournir des conseils sur les dispositions législatives
instaurant les mécanismes nationaux de contrôle parlementaire chargés
de superviser la mise en œuvre des arrêts de la Cour de Strasbourg
et d’éliminer les insuffisances structurelles/systémiques, sur la
base des bonnes pratiques reconnues issues de l’expérience d’autres
Etats Parties.
54. Les précédents travaux de la commission ont montré la nécessité
d’accroître le rôle des parlements nationaux dans l’exécution des
arrêts
Note.
Par conséquent, j’estime que les parlements nationaux, et notamment
les commissions parlementaires chargées des questions de droit et
de justice, devraient être habilités à surveiller les activités
des organes exécutifs de l’Etat, à faire appliquer les arrêts de
la Cour européenne des droits de l’homme et à élaborer des moyens
spéciaux, organisationnels comme juridiques, visant à faire pression
sur les gouvernements des Etats Parties face aux violations récurrentes,
en particulier en cas de retards dans l’exécution des arrêts de
la Cour. Les commissions parlementaires des questions juridiques
devraient également être chargées d’apporter un soutien législatif
aux arrêts pilotes de la Cour et d’en superviser l’exécution.
55. Il convient d’éliminer tout obstacle pouvant empêcher les
requérants de demander la révision de leur dossier par une juridiction
nationale après un arrêt définitif de la Cour, et d’inscrire dans
la législation pénale et civile concernée un délai maximal applicable
à cette révision.
4.4 Mesures visant
l’élimination des insuffisances structurelles/systémiques dans les
Etats Parties
56. La plupart des mesures visant à éliminer les problèmes
structurels/systémiques pourraient être prises dans la cadre de
l’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme,
sous la surveillance du Comité des Ministres.
57. La Cour pourrait identifier plus directement les problèmes
structurels/systémiques au niveau national et regrouper les requêtes
liées au même problème structurel. Si la Cour tranche séparément
des affaires répétitives, elle pourrait formaliser et abréger les
arrêts, de façon à préserver ses ressources pour des affaires plus
délicates. Le juge de l’Etat Partie concerné devrait identifier
les affaires soulevant d’importants problèmes juridiques structurels
pour pouvoir les traiter en priorité, assurer leur examen rapide
et mettre fin aux violations continues.
58. Cependant, il faut aussi renforcer les garanties juridiques
d’indépendance des juges de la Cour. En vertu de l’article 51 de
la Convention, ils jouissent des privilèges et immunités prévus
à l’article 40 du Statut du Conseil de l’Europe (STE n° 1) et dans
les accords conclus au titre de cet article. De même, en vertu de
l’article 1 du Sixième Protocole additionnel à l’Accord général
sur les privilèges et immunités du Conseil de l’Europe (STE n° 162),
les juges de la Cour et leur famille jouissent, en plus des privilèges
et immunités prévus à l’article 18 de l’Accord général, des privilèges,
immunités, exemptions et facilités accordés aux envoyés diplomatiques
conformément au droit international (STE n° 2). Dans la pratique,
cependant, certaines questions restent non résolues et il arrive
que les autorités contreviennent aux dispositions ci-dessus. Ainsi,
la législation de tous les Etats Parties devrait clairement indiquer
que les juges de la Cour européenne des droits de l’homme et leur
famille jouissent de l’immunité diplomatique à vie et possèdent
des passeports diplomatiques, et les Etats Parties devraient observer
strictement les exigences liées à cette immunité en faisant en sorte
que la juges de la Cour bénéficient des immunités, exemptions et
facilités accordées aux envoyés diplomatiques et aux juges du plus
haut niveau. Le mandat d’un juge à la Cour européenne des droits de
l’homme devrait figurer dans ses antécédents professionnels nationaux.
Après le remplacement d’un juge à la Cour, l’Etat Partie concerné
devrait assurer à l’ancien juge, s’il n’a pas encore atteint l’âge
de la retraite, un poste d’un niveau similaire. On pourra ici s’inspirer
en particulier de l’exemple du Royaume-Uni, où les anciens juges
de la Cour accèdent à un poste de juge au sein de la plus haute
juridiction ou à un poste similaire. Lorsque l’ancien juge atteint
l’âge de la retraite, il devrait bénéficier d’une pension équivalente
à celle des juges des plus hautes juridictions ou des fonctionnaires
occupant des postes similaires.
59. Des mesures d’éducation juridique et de sensibilisation sont
aussi nécessaires pour éviter de nouvelles violations de la Convention,
en particulier dans les Etats Parties qui sont des membres relativement
récents du Conseil de l’Europe, où les décideurs et les organes
de l’Etat maîtrisent encore mal les questions de droits de l’homme.
60. L’absence de vision globale de la jurisprudence de la Cour
européenne des droits de l’homme de la part des autorités nationales,
dont notamment les tribunaux, les forces de l’ordre et les barreaux,
trahit le manque de connaissances et de savoir-faire de ces autorités
concernant la mise en œuvre de la jurisprudence de la Cour. Comme
l’a affirmé M. Kotlyar lors de la réunion de la commission à Oslo
le 7 juin 2011, «cette situation ne pourra être modifiée à long
terme qu’au moyen de profonds changements dans l’éducation et la
formation juridiques des professionnels du droit
Note».
61. Ainsi, il serait souhaitable que les Etats Parties créent
un site Internet officiel spécialisé donnant accès à une base de
données qui comprendrait une traduction officielle de la jurisprudence
de la Cour européenne des droits de l’homme, et notamment des décisions,
arrêts et avis consultatifs ainsi que lignes directrices (et peut-être
même la recherche académique) particulièrement pertinents pour le
pays concerné. Ces traductions devraient être faites en collaboration
avec des professionnels du droit, de façon à éviter l’usage arbitraire
de termes juridiques et les divergences d’interprétation.
