B Exposé des motifs,
par M. Xuclà, rapporteur
1 Introduction
1. L’origine du présent rapport
repose sur la demande faite par le Bureau de l’Assemblée à la commission du
Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles, le 3
octobre 2014, d’examiner les suites qu’il convenait de donner, sur
le plan réglementaire, à la
Résolution
2018 (2014) sur l’évolution de la procédure de suivi de l’Assemblée,
par laquelle l’Assemblée amendait la
Résolution 1115 (1997) modifiée, s’agissant du fonctionnement de la commission
de suivi, de sa composition et de la procédure de suivi. Plus spécifiquement, la
commission du Règlement a été chargée de la question de «la modification
du Règlement afin d’impliquer les membres n’appartenant pas à un
groupe politique et les membres des délégations de partenaires pour
la démocratie dans le travail de la commission de suivi».
2. Par ailleurs, suivant une pratique bien établie, la commission
se tient prête à examiner les propositions de modification du Règlement
qui lui sont adressées, s’agissant de procédures qui nécessitent
d’évoluer ou d’être adaptées à la pratique parlementaire, ou de
règles qui doivent être clarifiées. Le rapporteur tient toutefois à
rappeler que le dernier rapport de la commission ayant conduit à
des modifications du Règlement de l’Assemblée a été débattu par
l’Assemblée en juin 2014
Note, et qu’il concluait un long processus
de consultation des membres de l’Assemblée, des délégations nationales,
des groupes politiques et des commissions. En conséquence, il n’est
pas apparu nécessaire de procéder à un tel exercice dans le cadre
du présent rapport, et l’examen des éventuelles modifications du
Règlement s’est limité aux questions soulevées dans le cadre des
réunions du Bureau et du Comité des présidents, et des propositions
de résolution qui lui ont été renvoyées.
2 Modifications éventuelles du Règlement
relatives à la composition et au mode de fonctionnement de la commission
de suivi, suite à l’adoption de la Résolution 2018 (2014)
2.1 Rappel
des modifications apportées en 2014 à la procédure de suivi
3. Dans le cadre de son rapport
d’activité annuel de 2014
Note,
la commission de suivi a mené une réflexion approfondie sur l’efficacité
de la procédure de suivi et les moyens de renforcer l’impact de
cette procédure à l’égard de tous les Etats membres du Conseil de
l'Europe. La
Résolution
2018 (2014) intègre les recommandations concrètes formulées par
la commission de suivi et sa sous-commission ad hoc sur le fonctionnement
de la procédure de suivi parlementaire, à savoir:
- l’instauration d’un examen périodique
pays par pays du respect des obligations découlant de l’adhésion au
Conseil de l’Europe des 33 pays ne faisant pas l’objet d’une procédure
de suivi au sens strict ni engagés dans un dialogue postsuivi;
- l’instauration d’un suivi thématique transnational, en
coopération avec les commissions de l’Assemblée;
- la désignation de deux corapporteurs pour chaque Etat
membre engagé dans un dialogue postsuivi, selon les mêmes critères
que ceux établis pour la désignation des corapporteurs chargés de
la procédure de suivi au sens strict d’un Etat membre;
- l’amélioration de la représentation géographique des membres
et la limitation à quatre du nombre de membres issus d’une même
délégation nationale d’un Etat qui n’est pas soumis à une procédure
de suivi ni engagé dans un dialogue postsuivi;
- pour le dialogue postsuivi, l’élaboration d’un calendrier
clairement défini avec des échéances précises pour l’exécution des
engagements restants, conditionnant la clôture du dialogue postsuivi
ou au contraire le retour à une procédure de suivi complète.
4. Ces recommandations se sont traduites dans la
Résolution 2018 (2014) par des modifications apportées à la
Résolution 1115 (1997) (modifiée), qui définit la procédure de suivi, ainsi
qu’au mandat de la commission de suivi. Cependant, il s’agit de
textes de nature pararéglementaires, et les recommandations n’ont
donné lieu à aucun amendement au Règlement proprement dit
Note.
2.2 Examen
des propositions de modification de la composition de la commission
de suivi
5. Dans la
Résolution 2018 (2014), l’Assemblée «invite le Bureau à étudier la possibilité
d’associer aux travaux de la commission de suivi les membres n’appartenant
à aucun groupe politique et les pays engagés dans le partenariat
pour la démocratie». Le Bureau a, en conséquence, chargé la commission
du Règlement «d’examiner la modification du Règlement afin d’impliquer
les membres n’appartenant pas à un groupe politique et les membres
des délégations de partenaires pour la démocratie dans le travail
de la commission de suivi».
2.2.1 Participation
des membres n’appartenant à aucun groupe politique
6. Rappelons que les membres de
six des neuf commissions de l’Assemblée sont désignés par les délégations
nationales et que les membres de la commission de suivi, de la commission
du Règlement et de la commission sur l’élection des juges à la Cour
européenne des droits de l'homme le sont par le Bureau de l’Assemblée
sur la base des candidatures proposées par les groupes politiques,
selon le système d’Hondt. A l’heure actuelle, seule la commission
du Règlement comporte au nombre de ses 37 membres deux membres non-inscrits
(article 44.3.b du Règlement).
7. L’Assemblée comptait, à l’issue de la quatrième partie de
session 2015, 52 membres qui n’appartiennent à aucun des cinq groupes
politiques
Note.
Il pourrait donc paraître équitable, de premier abord, de permettre
une représentation minimale de parlementaires non-inscrits au sein
de la commission de suivi.
8. La commission du Règlement a examiné, lors de ses réunions
du 26 mars et du 29 septembre 2015, la proposition de permettre
au Bureau de nommer à la commission de suivi des membres qui n’appartiennent
à aucun groupe politique. Dans leur grande majorité, les membres
de la commission s’y sont déclarés défavorables ; plusieurs membres
ont mis en cause l’absence de représentativité des membres non-inscrits, dont
les affiliations politiques sont très hétérogènes, exprimant des
idéologies opposées, et qui ne partagent aucune opinion ou cause
commune. A défaut d’affiliation à l’un des cinq groupes politiques,
ils ne représentent qu’eux-mêmes; tout au plus pourraient-ils soutenir
un positionnement national.
9. De plus, il convient de relever que, si l’Assemblée acceptait
une représentation minimale de parlementaires non-inscrits au sein
de la commission de suivi, en sus de la commission du Règlement,
ceux-ci pourraient revendiquer également leur représentation à la
commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits
de l’homme.
10. Enfin, s’il était envisagé de modifier le Règlement sur cette
question, la détermination du nombre de non-inscrits qui pourraient
être désignés à la commission de suivi n’est pas sans poser problème:
bien que l’équité ne doive pas conduire à rechercher une stricte
proportionnalité de la représentation, compte tenu du fait que le
plus petit groupe à l’Assemblée est représenté par cinq membres
à la commission de suivi, il ne paraîtrait guère admissible d’y
nommer moins de quatre membres non-inscrits.
– Proposition
11. Compte tenu des réserves sérieuses exprimées par la majorité
des membres de la commission, le rapporteur considère qu’il n’y
a pas lieu de formuler de proposition de modification du Règlement
s’agissant de permettre une représentation au sein de la commission
de suivi de membres non-inscrits.
2.2.2 Participation
des membres des délégations de partenaires pour la démocratie
12. La question de savoir si et
de quelle manière les pays engagés dans le partenariat pour la démocratie pouvaient
être associés aux travaux de la commission de suivi a fait l’objet
d’une discussion au sein de la sous-commission ad hoc sur le fonctionnement
de la procédure de suivi parlementaire (de la commission de suivi), sans
que celle-ci parvienne à une conclusion définitive. Précisons également
que l’idée examinée par la sous-commission consistait à associer
aux travaux les pays engagés dans le partenariat pour la démocratie
afin qu’ils «fassent également l’objet d’un suivi selon des modalités
à définir». Le rapporteur de la commission de suivi relève dans
le rapport précité que «les modalités d’une telle participation
n’étant pas claires, elles mériteraient que la commission y réfléchisse
davantage».
13. Aux termes du Règlement de l’Assemblée, les membres des délégations
de partenaires pour la démocratie ne peuvent participer, ni même
assister, aux réunions de la commission de suivi:
Article 48.6: «Les réunions du
Comité Mixte, de la commission de suivi, de la commission du Règlement, des
immunités et des affaires institutionnelles, et de la commission
sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l'homme
ne sont pas ouvertes aux membres des délégations d’invités spéciaux,
d’observateurs et de partenaires pour la démocratie.Note»
14. On rappellera que la commission
du Règlement avait eu l’occasion de débattre de manière approfondie du
statut de partenaire pour la démocratie lorsqu’elle avait été chargée,
en 2009, d’en déterminer les contours et de fixer notamment les
droits et les obligations des parlements concernés (voir notamment
les articles 62.5 et 62.6 du Règlement). L’Assemblée avait ainsi
clairement indiqué alors que, si la contribution des délégations d’Etats
non membres aux travaux de l’Assemblée et de ses commissions méritait
d’être valorisée, elle considérait en revanche «dans une logique
de bonne gouvernance, que les membres de délégations d’Etats non
membres ne peuvent jouir de droits identiques à ceux dont bénéficient
les membres de l’Assemblée dans le plein exercice de leurs prérogatives
et attributions parlementaires. Cela s’applique notamment aux procédures
liées aux obligations et responsabilités des membres ou de leurs
délégations nationales»
Note.
15. Rappelons par ailleurs que la mise en œuvre des engagements
pris par les partenaires pour la démocratie lors de leur demande
d'octroi du statut fait l’objet d’une évaluation, dans le cadre
de rapports périodiques de la commission des questions politiques
et de la démocratie (avec avis de la commission des questions juridiques
et des droits de l'homme et de la commission sur l'égalité et la
non-discrimination, article 62.7 du Règlement). C’est la raison
pour laquelle les membres des délégations de partenaires pour la démocratie
participent activement et régulièrement aux réunions de ces commissions,
qui sont mutuellement profitables.
16. Enfin, on observera que les positions exprimées par les membres
de la commission à l’occasion des réunions du 26 mars et du 29 septembre
2015 n’ont pas permis de dégager un consensus en faveur de la proposition
de permettre la participation de membres des délégations de partenaires
pour la démocratie aux réunions de la commission de suivi.
– Proposition
17. En l’absence d’une position clairement positive de la commission
de suivi elle-même sur la question (et d’une réflexion plus avancée
sur la mise sur pied d’une «procédure de suivi» de leurs obligations
et engagements à leur égard autre que celle existante) et compte
tenu de l’absence de consensus sur la question au sein de la commission
du Règlement, le rapporteur considère qu’il est prématuré de vouloir
modifier le Règlement afin de permettre la participation de membres
des délégations de partenaires pour la démocratie aux réunions de
la commission de suivi.
2.2.3 Confidentialité
des travaux de la commission de suivi
18. Enfin, le rapport de la sous-commission
ad hoc sur le fonctionnement de la procédure de suivi parlementaire
mentionne une autre question, secondaire, qui mérite néanmoins d’être
clarifiée dans le Règlement. La sous-commission a, en effet, jugé
qu’il conviendrait d’introduire dans le Règlement la possibilité pour
la commission de suivi de lever la clause de confidentialité pour
une manifestation particulière, comme une audition conjointe avec
une autre commission par exemple.
19. L‘article 48.3 dispose que «(…) La commission de suivi et
la commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des
droits de l’homme se réunissent à huis clos». Il pourrait donc être
amendé, de sorte à inclure une possibilité de déroger à la règle.
– Proposition
20. Compte tenu des positions fortement nuancées exprimées par
une majorité de membres de la commission sur cette question, voire
hostiles à tout changement de la règle, le rapporteur propose de
ne pas amender l’article 48.3 du Règlement.
3 Autres
propositions de modification du Règlement
21. Dans le cadre du présent rapport,
il appartient également à la commission d’examiner toute proposition relative
à une modification des dispositions réglementaires actuelles qui
lui aurait été adressée, soit par le Bureau de l’Assemblée ou le
Comité des présidents, soit par des membres de l’Assemblée par la
voie de propositions de résolution, s’agissant en particulier de
règles et de procédures qui nécessitent une clarification, qui doivent
évoluer ou être adaptées à la pratique parlementaire.
3.1 Revalorisation
du statut du Président de l’Assemblée parlementaire sortant
22. Le 9 mars 2015, la proposition
de résolution déposée par M. Pedro Agramunt et d’autres membres
de l’Assemblée (
Doc.
13686) sur le statut des anciens Présidents de l'Assemblée
parlementaire a été renvoyée à la commission du Règlement «pour
prise en compte dans le prochain rapport sur la modification du Règlement».
Cette proposition vise à modifier l’article 20.3 du Règlement, de
sorte que le Président de l’Assemblée sortant soit membre de droit,
non plus seulement de la commission des questions politiques et
de la démocratie, mais également de la commission de suivi et de
la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles,
pour autant qu’il n’a pas cessé d’être membre de l’Assemblée.
23. A l’heure actuelle, le Président sortant de l’Assemblée est
membre de droit d’une seule commission de l’Assemblée: la commission
des questions politiques et de la démocratie. Ce statut ad hoc avait
été introduit dans le Règlement en 2002 par la
Résolution 1284 (2002)Note.
En 2012, l’Assemblée avait octroyé aux présidents des groupes politiques
le statut de membres de droit de la commission des questions politiques
et de la démocratie et de la commission de suivi, en sus de la commission
du Règlement
Note.
En 2014, le statut de Président de l’Assemblée sortant avait été
aligné sur celui des présidents des groupes politiques s’agissant des
droits dont il dispose à la commission des questions politiques
et de la démocratie
Note.
24. La commission du Règlement doit donc examiner l’opportunité
de revaloriser le statut du Président sortant de l’Assemblée. A
cet égard, il convient de prendre en considération les éléments
suivants:
- l’octroi au Président
sortant de l’Assemblée d’un statut de membre de droit dans un certain
nombre de commissions de l’Assemblée repose sur l’argument suivant:
l’expérience politique du Président sortant dont l’Assemblée pourrait
tirer profit par sa participation aux travaux des commissions concernées,
dans la mesure où ceux-ci touchent à des «domaines où un ancien
Président de l'Assemblée a été amené à jouer un rôle éminent et
où son expérience peut être utile» (ainsi que la proposition de
résolution susmentionnée le justifie)Note;
- la référence à la valorisation de l’expérience du Président
acquise au cours de son mandat pourrait justifier sa participation
à tout organe de l’Assemblée sur une base ad hoc: à terme, la commission
du Règlement pourrait être amenée à examiner des propositions visant
à octroyer au Président sortant un siège de membre au Comité des
présidents, au Bureau de l’Assemblée, et dans toutes les commissions de
l’Assemblée. C’est la raison pour laquelle la réflexion sur cette
question doit être rigoureuse, et le cadre d’action du Président
sortant soigneusement délimité;
- aucun membre de l’Assemblée ne peut être membre titulaire
dans plus de deux commissions (à l’exception des trois commissions
dont les membres sont désignés par les groupes politiques) – article 44.6
du Règlement;
- l’octroi au Président sortant de l’Assemblée d’un statut
de membre de droit dans plusieurs commissions revient à attribuer
à la délégation nationale dont il est issu un siège supplémentaire
dans ces commissions, et conduit donc à un déséquilibre dans la
représentation des délégations.
25. Lors des échanges de vues en commission, certains membres
de la commission du Règlement se sont déclarés franchement hostiles
à la proposition. Toutefois, une majorité de membres semblent privilégier
la recherche d’un compromis, reconnaissant l’intérêt pour la commission
des questions politiques et de la démocratie et la commission de
suivi de bénéficier de la réflexion éclairée du Président sortant
de l’Assemblée sur les questions de politique internationale ou
relatives à la situation dans les Etats membres.
– Proposition
26. Si la commission du Règlement se prononce en faveur d’une
nouvelle revalorisation du statut du Président sortant, il lui appartient,
en premier lieu, de déterminer de quelles commissions il serait
membre de droit. Le rapporteur propose, ainsi que le mentionne la
proposition de résolution, de retenir la commission des questions
politiques et de la démocratie, la commission de suivi et la commission
du Règlement. La commission devra également déterminer si l’article
44.6 du Règlement, qui stipule qu’aucun membre de l’Assemblée ne
peut être titulaire dans plus de deux commissions (à l’exception
des commissions dont les membres sont désignés par les groupes politiques),
doit ou non s’appliquer, étant rappelé que cette disposition n’est
pas applicable aux présidents des groupes politiques, membres de
droit de la commission des questions politiques et de la démocratie,
de la commission de suivi et de la commission du Règlement (article
19.5).
27. La commission pourrait également se demander s’il convient
de réexaminer la question des droits dont le Président sortant dispose
dans ces commissions. Rappelons que, à l’heure actuelle, en tant
que membre de droit de la commission des questions politiques et
de la démocratie, le Président sortant bénéficie des mêmes droits
que les autres membres, y compris celui d’être président ou vice-président
de la commission ou de ses sous-commissions et d’être désigné rapporteur.
28. La formulation exacte des modifications à apporter au Règlement
dépend donc des réponses qui seront données à ces questions. En
toute hypothèse, il y aura lieu de modifier plusieurs dispositions
du Règlement de l’Assemblée:
- l’article
20.3 du Règlement pourrait être libellé comme suit: «Pour autant
qu’il n’a pas cessé d’être représentant ou suppléant à l’Assemblée,
le Président sortant est membre de droit de la commission des questions
politiques et de la démocratie, de la commission pour le respect
des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l'Europe
(commission de suivi) et de la commission du Règlement, des immunités
et des affaires institutionnelles, mais il ne peut participer aux
votes. L’article 44.6 ne lui est pas applicableNote»Note;
- dès lors que le président sortant est membre de droit
de certaines commissions, et bénéficie des mêmes droits que les
autres membres, les articles 44.1, 44.3 et 49.3 devront être modifiés,
s’agissant du nombre de sièges à la commission de suivi et à la
commission du Règlement, ainsi que les textes pararéglementaires
sur les mandats des commissions.
3.2 Augmentation
de la durée du mandat des présidents à trois ans
29. Dans le cadre du présent rapport,
la commission doit également examiner la proposition de résolution déposée
par M. Axel E. Fischer et d'autres membres de l'Assemblée sur la
durée du mandat du Président de l'Assemblée (
Doc. 13858). Ceux-ci proposent de la modifier et de revenir à une
durée de mandat de trois années, tant pour le Président de l’Assemblée
(article 15.5 du Règlement) «pour lui permettre, tant vis-à-vis de
l’extérieur que du secrétariat permanent de l’Assemblée, d’accomplir
pleinement sa mission politique», que pour les présidents de commission
(article 46.7) et de sous-commission (article 49.7).
30. On relèvera que la question avait été longuement débattue
à plusieurs reprises ces dernières années, en 2007
Note et
dernièrement, en 2013
Note.
31. A chaque fois que l’Assemblée a examiné la question de la
durée du mandat des présidents de commission, elle s’est toujours
attachée à rechercher un équilibre entre les avantages de la stabilité
dans l’exercice de la fonction présidentielle et la nécessité du
renouvellement de leurs titulaires. Dans son rapport de 2007 sur
l’application et l’amendement de diverses dispositions du Règlement
de l’Assemblée, la commission du Règlement observait que «le fait
de fixer la durée des présidences de commissions suppose de trouver
régulièrement un compromis entre deux principes concurrents: le
maintien d’une certaine continuité de l’action et des travaux des
commissions et la nécessité de garantir la rotation des présidences.
(…) Il est généralement admis qu’il serait souhaitable de répartir
entre davantage de membres des tâches telles que la présidence de
commissions ou la rédaction de rapports». Dans l’un de ses rapports
antérieurs, en 1978, la commission du Règlement relevait déjà que
«l’Assemblée ne pourra que profiter du fait qu’un plus grand nombre
de ses membres, venant d’un plus grand nombre de délégations nationales,
se voient confier d’importantes responsabilités, apprennent à mieux
connaître l’Organisation et finalement s’intéressent davantage à
ses travaux».
32. La formulation actuelle de l’article 15.5 (Election du Président)
et de l’article 46.7 (Bureaux des commissions) – instituant un mandat
annuel reconductible une fois, consécutivement ou non – a été arrêtée par
la
Résolution 1584 (2007), sur la base des réflexions de la commission du Règlement.
La limitation des mandats des présidents (de l’Assemblée comme des
commissions et des sous-commissions) à deux années maximum visait,
par un renouvellement périodique plus rapide des présidences, à
favoriser une rotation accrue et équilibrée de celles-ci entre les
groupes politiques et entre les délégations nationales et à assurer
un meilleur équilibre entre les sexes. De fait, depuis 2008, il
est incontestable que la rotation des présidences de l’Assemblée
et des commissions a strictement suivi un cycle de deux ans, et
que les objectifs de cette réforme ont bien été remplis.
33. De surcroît, la question est étroitement liée à la pérennité,
ou au contraire à la remise en cause, de l’accord politique existant
entre les groupes politiques à l’Assemblée relatif à la rotation
des présidences.
34. On relèvera, cependant, qu’une modification du statut des
présidents et des vice-présidents des commissions a été opérée en
2014, de sorte que, désormais, à l’issue de leur mandat initial
de deux ans, ils bénéficient de la possibilité d’être de nouveau
élus au bureau de la commission concernée, à l’expiration d’un délai
de quatre ans, pour deux mandats (annuels), consécutifs ou non.
– Proposition
35. La proposition de porter à nouveau à trois ans la durée du
mandat du Président de l’Assemblée et des membres des bureaux des
commissions et des sous-commissions a été examinée par la commission
du Règlement lors de sa réunion du 29 septembre 2015. Comme par
le passé, la commission s’est à nouveau unanimement exprimée contre
toute modification du Règlement consistant à revenir à la situation
antérieure à 2008, considérant l’évaluation positive faite par les
membres de l’Assemblée de mandats fixés à deux ans.
3.3 Suppléance
des présidents de commission qui sont membres de droit de certaines commissions
36. L’article 44.1 du Règlement
sur la constitution des commissions dispose que les présidents de
la commission des questions politiques et de la démocratie et de
la commission des questions juridiques et des droits de l’homme
sont membres de droit de la commission de suivi, et que les présidents
de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme
et de la commission sur l’égalité et la non-discrimination sont, quant
à eux, membres de droit de la commission sur l’élection des juges
à la Cour européenne des droits de l'homme. Or, la pratique récente
a montré que ces commissions pouvaient être privées de leur président
et que, le Règlement ne l’autorisant pas, elles ne sont pas en mesure
de désigner un vice-président pour participer aux réunions des commissions
dans lesquelles celui-ci détient un siège de droit.
37. S’agissant d’un amendement de nature technique, le rapporteur
propose de modifier les notes de bas de page figurant à l’article
44.1, afin d’y mentionner la possibilité pour un vice-président
des commissions concernées de remplacer le président en son absence:
- note de bas de page au point
7, relatif à la commission pour le respect des obligations et engagements des
Etats membres du Conseil de l’Europe (commission de suivi): «(...)
S’y ajoutent les présidents de la commission des questions politiques
et de la démocratie et de la commission des questions juridiques et
des droits de l’homme, membres de droit, ou, en leur absence, un
vice-président. (…)»;
- note de bas de page au point 9 relatif à la commission
sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l'homme:
«S’y ajoutent les présidents de la commission des questions juridiques
et des droits de l’homme et de la commission sur l’égalité et la
non-discrimination, membres de droit, ou en leur absence, un vice-président».
3.4 Bureaux
des commissions
38. L’article 46.7 du Règlement
sur les bureaux des commissions a été substantiellement remanié
en 2013
Note et en 2014
Note. Toutefois, alors qu’il
est désormais permis à d’anciens présidents ou vice-présidents de commissions
ou de sous-commissions de pouvoir présenter leur candidature à ces
mêmes fonctions, moyennant le respect d’un délai d’attente de quatre
années, il n’est plus permis qu’un président ou un vice-président
sortant d’une commission se porte candidat à de telles fonctions
dans une autre commission avant l’expiration d’un délai de deux
ans. Cette mesure pose, concrètement, des problèmes de mise en œuvre
et nécessite d’être précisée par la commission.
– Proposition
39. La commission du Règlement pourrait donc envisager de modifier
l’article 46.7 du Règlement afin d’instaurer une plus grande flexibilité
dans les règles relatives à la composition des bureaux des commissions et
de limiter l’application des délais de carence aux seuls présidents
sortants des commissions. Le rapporteur propose donc la nouvelle
rédaction suivante de cet article 46.7:
«Le président et les vice-présidents
d’une commission restent en fonctions jusqu’à l’ouverture de la session
ordinaire suivante de l’Assemblée. Ils peuvent être réélus pour
un autre mandat, consécutif ou non au premier. Le président ou le
vice-président d’une commission élu au cours d’une session pour
un mandat incomplet peut être réélu pour deux nouveaux mandats.
L’ancien président d’une commission peut être candidat aux fonctions
de président ou de vice-président de cette commission à l’expiration d’un
délai de quatre ans, pour deux nouveaux mandats, consécutifs ou
non. Le président sortant d’une commission peut être candidat aux
fonctions de président ou de vice-président dans une autre commission
à l’expiration d’un délai de deux ans ».
3.5 Procédure
d’examen des amendements en séance plénière
40. A la suite de la partie de
session de juin 2015, la question a été soulevée au Bureau de l’Assemblée
de modifier la procédure d’examen des amendements en séance plénière,
afin de permettre au rapporteur – et pas uniquement au président
de la commission responsable du rapport débattu – de faire également
valoir sa position sur les amendements en discussion.
41. Il est clair que la pratique effectivement suivie en séance
plénière lorsque l’Assemblée examine les amendements présentés à
un projet de texte conduit le président de séance à demander systématiquement au
président de la commission saisie pour rapport d’exposer la position
de celle-ci sur chaque amendement. S’agissant d’un rapport présenté
par une commission, et d’un projet de texte adopté par elle, il
paraît aller de soi que c’est bien l’avis de la commission sur les
amendements susceptibles d’altérer ce texte qu’il importe aux membres
présents en séance de connaître. Cela est d’autant plus vrai que
le projet de texte adopté par la commission peut ne pas du tout
refléter la position du rapporteur, voire la contredire, ce qui
a été parfois le cas sur des questions très polémiques ou des sujets
sensibles.
42. Toutefois, le Règlement offre une certaine flexibilité quant
à la procédure qui doit être suivie en séance lors de l’examen des
amendements, puisque la parole peut en fait être donnée indifféremment
au président de la commission ou au rapporteur. Les dispositions
complémentaires relatives aux débats de l'Assemblée (Organisation
des débats) précisent en effet que «[l]ors de l’examen des amendements,
sauf décision contraire de l’Assemblée, peuvent seuls être entendus
un des auteurs de l’amendement, ou un autre membre parlant en faveur
de l’amendement, un orateur contre, et le rapporteur ou le président
de la commission. (…)»
Note.
43. Cependant, il est important de rappeler que les commissions
étant chargées de prendre position sur les amendements déposées
à leurs rapports, préalablement à leur discussion en Assemblée plénière,
il leur appartient également de désigner la personne chargée d’exprimer
cette position (président ou rapporteur). Cette décision doit apparaître
dans le carnet de bord ou le procès-verbal de la réunion, et le
président de séance devrait en être informé. Dans la pratique de
l’Assemblée, on présuppose que cette compétence échoit au président
de commission, garant d’une certaine neutralité, sans pour autant
que cela fasse obstacle à ce qu’un rapporteur s’en acquitte, s’il
y était dûment autorisé par sa commission.
44. De surcroît, il serait erroné de croire que les rapporteurs
seraient privés de la parole lors de l’examen des amendements. Tout
au contraire, dans la pratique, la parole leur est souvent donnée
en priorité par le président de séance lorsqu’il s’agit de s’exprimer
contre un amendement présenté. Certains membres de l’Assemblée ont
même le sentiment, a contrario des observations formulées au Bureau
en juin 2015, qu’il est donné une place trop importante au rapporteur
dans les débats sur les amendements, au détriment des membres présents
en séance qui sollicitent en vain également la parole.
45. En revanche, au cours des dernières sessions s’est posée à
plusieurs reprises la question de l’interprétation de l’article
34.9 qui dispose qu’«[u]n rapporteur ne peut soutenir en séance
un amendement qui a été rejeté par la commission au nom de laquelle
il rapporte», s’agissant précisément de ce qu’un rapporteur peut
ou ne peut pas faire en la matière: lui est-il simplement interdit
de soutenir un tel amendement en séance ou lui est-il également
interdit de signer un tel amendement? Sans doute l’ancienne formulation
de l’article
Note était-elle
plus claire («Un rapporteur ne peut être coauteur, même à titre
personnel, d'un amendement qui aurait été rejeté par la commission
au nom de laquelle il fait son rapport»). La commission pourrait
donc décider de clarifier l’article 34 également sur ce point.
– Proposition
46. Le rapporteur propose de revoir la formulation de l’article
34.9 du Règlement, afin d’y inclure les précisions nécessaires quant
aux compétences respectives de la commission, dans l’examen préalable
des amendements, du président et du rapporteur de la commission,
dans la présentation de la position de la commission en séance,
ainsi que la limitation du droit d’amendement des rapporteurs. L’article
34.9 pourrait donc être formulé ainsi:
«Lorsqu’un amendement ou un
sous-amendement est appelé, peuvent seuls être entendus un des signataires,
ou s’ils s’en abstiennent tout autre membre de l’Assemblée, pour
le soutenir, un orateur s’exprimant contre, et le président ou le
rapporteur de la commission saisie au fond, pour exprimer l’avis de
la commission. Il n’est pas procédé à l’examen d’un amendement ou
d’un sous-amendement qui n’a pas été soutenu. Tout amendement ou
sous-amendement retiré par ses signataires peut être soutenu par
un autre membre de l’Assemblée. Un rapporteur ne peut être signataire
ni soutenir aucun amendement ou sous-amendement au projet de texte
présenté par la commission au nom de laquelle il rapporte, sauf
un amendement ou sous-amendement déposé au nom de la commission.»
Une note de bas de page précisera la manière dont la position
de la commission devra être exprimée (à savoir par «pour / en faveur»
ou «contre»), afin d’éviter tout malentendu en séance.
3.6 Participation
des secrétaires de groupes politiques aux réunions des commissions
47. Une question a été soulevée
récemment s’agissant de la participation aux réunions des commissions, pointant
le fait que le Règlement de l’Assemblée ne mentionne pas la possibilité
pour les secrétaires des groupes politiques d’y assister.
48. En conséquence, l’article 48.8 du Règlement pourrait être
complété en ce sens et être formulé comme suit: «Les secrétaires
des délégations nationales et les secrétaires des groupes politiques
peuvent assister aux réunions des commissions de l’Assemblée, à
l’exception de celles de la commission de suivi et de la commission
sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l'homme».
49. Sur un plan plus général, au vu de la pratique suivie par
les commissions s’agissant de la participation à leurs réunions,
en particulier lors des parties de session, il semblerait utile
de revoir et d’harmoniser les textes pararéglementaires existants.
Le Bureau de l’Assemblée pourrait donc être chargé de préparer un
document révisant et consolidant les règles d’accès aux réunions
des commissions, et de le soumettre à la ratification ultérieure
de l’Assemblée.
4 Conclusion
50. Au cours des deux années de
préparation de son rapport de 2014 sur l’évaluation de la mise en
œuvre de la réforme de l'Assemblée parlementaire (
Doc. 13528), la commission du Règlement avait examiné de manière
détaillée et approfondie un grand nombre de propositions ayant trait
à l’amélioration de son fonctionnement, de sa structure organisationnelle
et de ses moyens d’action, émanant de membres de l’Assemblée, des
délégations nationales, des groupes politiques et des commissions.
C’est la raison pour laquelle la commission n’a pas jugé souhaitable
de relancer un nouveau processus général de consultation un an après
avoir rendu ses précédentes conclusions. Pour autant, le rapporteur
a jugé utile d’interroger les présidents des groupes politiques
afin qu’ils soumettent à la commission du Règlement d’éventuelles propositions.
Les membres de la commission eux-mêmes ont été invités à contribuer
à cette réflexion.
51. La commission du Règlement a examiné les propositions du rapporteur
relatives aux modifications qui pourraient être apportées au Règlement,
et elle recommande:
- s’agissant
des modifications à apporter au Règlement en application de la Résolution 2018 (2014) quant à la composition de
la commission de suivi, de ne pas donner suite à la proposition
de nommer des membres n’appartenant à aucun groupe politique, ni
à la proposition de permettre la participation de représentants
de délégations d’Etats non membres;
- s’agissant de la confidentialité
des travaux de la commission de suivi et de la commission sur l’élection des juges
à la Cour européenne des droits de l'homme, de ne pas
modifier l’article 48.3, instituant la règle du huis clos des réunions;
- s’agissant de revaloriser
le statut des Présidents de l’Assemblée sortants, de
modifier l’article 20.3 du Règlement, ainsi que les articles 44.1,
44.3 et 49.3 en conséquence, afin que le Président sortant de l’Assemblée
soit membre de droit à la commission de suivi et de la commission
du Règlement, en sus de la commission des questions politiques et
de la démocratie;
- s’agissant du statut des présidents
des groupes politiques, de modifier l’article 19.5 du
Règlement, ainsi que l’article 44.1 en conséquence, afin que les
présidents des groupes politiques soient membres de droit de la
commission des questions juridiques et des droits de l’homme, en
sus de la commission des questions politiques et de la démocratie,
de la commission de suivi et de la commission du Règlement;
- s’agissant de la durée du
mandat du Président de l’Assemblée et des membres des bureaux des commissions
et des sous-commissions, de ne pas donner suite à la
proposition de porter de deux à trois ans la durée de leur mandat;
- s’agissant des suppléances
des présidents de commission membres de droit de certaines commissions,
d’amender l’article 44.1 aux fins de clarification;
- s’agissant des bureaux des
commissions, d’amender l’article 46.7 aux fins de clarification;
- s’agissant de la procédure
d’examen des amendements en séance plénière, d’amender
l’article 34.9 aux fins de clarification.
52. Au vu de la pratique suivie par les commissions s’agissant
de la participation à leurs réunions, la commission pourrait indiquer
au Bureau de l’Assemblée la nécessité de revoir et d’harmoniser
les textes pararéglementaires existants en matière de règles d’accès
aux réunions des commissions, et de soumettre les propositions de
changement à la ratification ultérieure de l’Assemblée.
53. Enfin, la commission a décidé de modifier l’intitulé du rapport
en «Modifications du Règlement de l’Assemblée», considérant qu’il
n’y avait plus lieu de faire référence au suivi de la
Résolution 2018 (2014) au vu des propositions faites.
