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La lutte contre les SLAPP: un impératif pour une société démocratique

Doc. 15869 : recueil des amendements écrits | Doc. 15869 | 25/01/2024 | Version finale

Sommaire

A Projet de résolution
B Projet de recommandation

Index du compendium

Amendement 1 Amendement 2 Amendement 3 Amendement 4 Amendement 5 Amendement 6 Amendement 7 Amendement 11 Amendement 8 Amendement 9 Amendement 12 Amendement 10

Légende : AdoptéRejetéRetiréPas de votes électroniques

AProjet de résolution

1Ces dernières années, le nombre de «poursuites stratégiques contre la mobilisation publique» (poursuites-bâillons ou SLAPP) a été en augmentation constante. Il s’agit d’actions et de tactiques judiciaires intentées de manière abusive dans le but d’empêcher, d’entraver ou de sanctionner la participation publique, c’est-à-dire la diffusion d’informations sur des sujets sensibles et les contributions au débat public sur des questions «d’intérêt public», y compris un large éventail de journalisme, de plaidoyer, de communication et de discours. À cet égard, toutes les questions auxquelles le public porte un intérêt légitime, y compris les questions qui affectent le public et celles qui suscitent des controverses, mais pas les questions de nature purement privée, doivent être considérées comme «d’intérêt public».
2La Plateforme pour renforcer la protection du journalisme et la sécurité des journalistes du Conseil de l’Europe décrit les poursuites-bâillons comme une forme de «harcèlement et intimidation des journalistes» ou des «actes ayant un effet dissuasif sur la liberté des médias», selon la source de la menace et l’approche juridique du demandeur. Mais si ce phénomène inquiétant porte gravement atteinte à la liberté des médias, les journalistes n’en sont pas les seules victimes, car ces poursuites peuvent aussi cibler, par exemple, des activistes, des lanceurs d’alerte, des associations de défense des droits humains ou de l’environnement, des organisations syndicales, ou tout autre individu ou entité qui soulève des questions d’intérêt public.

jeudi 25 janvier 2024

Déposé par la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Dans le projet de résolution, à la fin du paragraphe 2, ajouter la phrase suivante:

«La procédure de divulgation des sources dans les affaires de poursuites-bâillons peut également menacer la protection des sources journalistiques.»

3Si aucun pays européen ne définit les poursuites-bâillons dans sa législation, elles présentent systématiquement les caractéristiques communes suivantes: i) elles constituent des actions en justice, des poursuites ou d’autres recours qui sont intentés ou engagés, ou menacent de l’être, dans le but d’intimider, de harceler et de réduire au silence une personne physique ou une personne morale qui veut informer le public sur des questions d’intérêt public et/ou participer au débat public sur une telle question ou aux affaires publiques et ii) elles utilisent de manière frustratoire, vexatoire ou malveillante – et par conséquent abusive – les procédures et garanties judiciaires dans le but – ou en engendrant le risque concret – d'empêcher, d'entraver ou de sanctionner la participation publique.

jeudi 25 janvier 2024

Déposé par la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Dans le projet de résolution, remplacer le paragraphe 3 par le paragraphe suivant:

«Les poursuites-bâillons présentent systématiquement deux caractéristiques interconnectées: i) elles constituent des actions en justice qui sont entamées ou engagées, ou menacent de l’être, dans le but d'intimider, de harceler ou de réduire au silence leur cible; et (ii) elles utilisent à mauvais escient les procédures et garanties judiciaires ou en abusent pour empêcher, entraver ou pénaliser la liberté d'expression sur des questions d'intérêt public et l'exercice des droits associés à la participation publique.»

4Il existe d’autres caractéristiques typiques des poursuites-bâillons, qui ne sont toutefois pas nécessairement toutes présentes simultanément dans chaque cas. Les demandeurs jouissent généralement d’une position de pouvoir (économique et souvent aussi politique) et disposent de moyens considérablement plus élevés que les défenseurs qu’ils veulent intimider et faire taire (journalistes, médias ou activistes). Les demandeurs ou leurs avocats avancent souvent des arguments formulés de façon agressive ou fallacieuse. Malgré la faiblesse de leurs arguments juridiques, les demandeurs demandent des dommages et intérêts exorbitants, démultiplient et prolongent les procédures judiciaires pour obliger les défendeurs à consacrer beaucoup de temps et d’argent à la défense de leur cause. Parfois, de nombreuses actions en justice coordonnées liées au même événement, et qui peuvent également comporter un élément transfrontalier, sont initiées par les demandeurs ou leurs parties associées. Les demandeurs peuvent également orchestrer des campagnes de relations publiques dénigrantes contre les défendeurs, afin de les humilier et de les délégitimer. Il s’agit essentiellement de menaces et d’une volonté d’intimider et de forcer à l’autocensure pour éviter non tant le risque d’une condamnation, mais la certitude de devoir consentir des sacrifices considérables pour que justice soit rendue.

jeudi 25 janvier 2024

Déposé par la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Dans le projet de résolution, paragraphe 4, remplacer les troisième et quatrième phrases par la phrase suivante:

«Les demandeurs ou leurs avocats avancent souvent des arguments formulés de façon agressive ou fallacieuse, demandent des dommages et intérêts exorbitants, et/ou démultiplient et prolongent les procédures judiciaires pour obliger les défendeurs à consacrer beaucoup de temps et d’argent à la défense de leur cause.»

5Ainsi, les poursuites-bâillons représentent une forme de «guerre judiciaire», une manipulation du système judiciaire et un détournement de la finalité de garantie qui lui est propre, car celui-ci est actionné pour paralyser le droit à la liberté d’expression ainsi que le droit des citoyens de recevoir des informations sur des questions d’intérêt public. Elles prospèrent dans les juridictions qui n’ont pas mis en place de garanties procédurales pour faire obstacle aux poursuites abusives.
6Tant les autorités nationales que les organisations internationales ont noté que des mesures s’imposent pour lutter contre ce phénomène. Dans son rapport de janvier 2020 intitulé «Menaces sur la liberté des médias et la sécurité des journalistes en Europe», l’Assemblée parlementaire a recensé plusieurs pays dans lesquels ce phénomène a pris une dimension préoccupante. En octobre 2020, la Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe a invité les États à s’attaquer à ce problème. Le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe est également sur le point d’adopter une recommandation à ce sujet.

jeudi 25 janvier 2024

Déposé par la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Dans le projet de résolution, paragraphe 6, après la troisième phrase, insérer la phrase suivante:

«Les organisations partenaires de la Plateforme du Conseil de l'Europe pour renforcer la protection du journalisme et la sécurité des journalistes ont régulièrement mis l'accent sur les poursuites-bâillons dans leurs rapports annuels.»

7Par ailleurs, les institutions de l’Union européenne élaborent actuellement une directive pour protéger les personnes victimes de poursuites-bâillons ou de procédures judiciaires abusives ayant une incidence transfrontalière, et des lois anti-SLAPP ont été récemment adoptées ou sont en cours d’élaboration dans des États membres du Conseil de l’Europe.
8L’Assemblée rappelle qu’en vertu de l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme (STE n° 5), les États membres doivent non seulement s’abstenir de toute atteinte au droit à la liberté d’expression, mais qu’ils ont également l’obligation positive de garantir un environnement sûr et favorable à la participation de tout un chacun au débat public, sans crainte, même lorsque les opinions vont à l’encontre de celles qui sont défendues par les autorités officielles ou par une grande partie de l’opinion publique.
9L’Assemblée se réfère aussi à la Recommandation CM/Rec(2016)4 du Comité des Ministres aux États membres sur la protection du journalisme et la sécurité des journalistes et autres acteurs de médias, selon laquelle «[l]es États membres doivent faire preuve de vigilance pour garantir que la législation et les sanctions ne s’appliquent pas de manière discriminatoire ou arbitraire à l’encontre des journalistes et d’autres acteurs des médias. Ils devraient également prendre les mesures législatives et autres nécessaires pour empêcher le recours abusif, vexatoire ou malveillant à la loi et aux procédures judiciaires dans le but de les intimider ou de les faire taire».
10De façon similaire, la Recommandation CM/Rec(2018)2 du Comité des Ministres aux États membres sur les rôles et les responsabilités des intermédiaires d’internet appelle les autorités nationales à envisager d’adopter «envisager d’adopter une législation appropriée pour prévenir les contentieux stratégiques contre la participation du public (SLAPP) ou les litiges abusifs et vexatoires utilisés dans le but de restreindre le droit à la liberté d’expression des utilisateurs, des fournisseurs de contenus et des intermédiaires».
11L’Assemblée considère qu’il est à présent urgent que tous les États membres du Conseil de l’Europe agissent de façon coordonnée pour lutter efficacement contre le phénomène des poursuites-bâillons et les appelle à renforcer leur législation afin de permettre aux juges de sanctionner effectivement les auteurs de ces recours abusifs.

jeudi 25 janvier 2024

Déposé par la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Dans le projet de résolution, à la fin du paragraphe 11, ajouter les mots suivants:

«, tout en veillant à ce que les mesures visant à lutter contre les poursuites-bâillons restent proportionnées dans le contexte des autres droits protégés par la Convention européenne des droits de l’homme (STE n° 5), et notamment le droit à un procès équitable (article 6) et le droit au respect de la vie privée et familiale (article 8).»

12À cet effet, lorsqu’une action judiciaire vise une forme d’expression ou de participation aux affaires publiques sur une question d’intérêt public et a l’effet de l’empêcher, de l’entraver ou de la sanctionner, les autorités nationales devraient prévoir:
12.1une procédure de rejet rapide des litiges manifestement infondés ou abusifs, dans un délai donné et sur la base de critères objectifs clairement définis dans la législation nationale, y compris un appel mené dans le cadre d'une procédure accélérée;

jeudi 25 janvier 2024

Déposé par la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Dans le projet de résolution, paragraphe 12.1, remplacer les mots «des litiges manifestement infondés ou abusifs» par les mots suivants:

«d’une demande infondée, abusive ou ayant un impact disproportionné».

jeudi 25 janvier 2024

Déposé par la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Dans le projet de résolution, après le paragraphe 12.1, insérer le paragraphe suivant:

«une gestion efficace des dossiers, et assurer la rapidité de la procédure, afin d'éviter ou de réduire au minimum la durée et le coût des procédures;»

12.2la charge pour le demandeur de prouver que l’action engagée n’est pas une poursuite-bâillon, dès lors que la juridiction saisie considère comme établi que l’affaire porte sur une forme de participation aux affaires publiques ou d’expression sur une question d’intérêt public;
12.3la réunion des procédures concernant une même publication ou un élément substantiellement similaire d’une même publication, afin d’éviter d’épuiser le défendeur avec de multiples litiges destinés essentiellement à bloquer la diffusion d’informations d’intérêt public ;
12.4un arrêt des procédures et des demandes d’indemnisation en cas de décès du défendeur;
12.5la définition de la juridiction territorialement compétente sur la base du domicile du défendeur lorsqu’il s’agit d’une personne privée, et dans tous les cas l’accès du défendeur à des recours appropriés devant les juridictions de l’État où l’action est initiée;

jeudi 25 janvier 2024

Déposé par la Commission de la culture, de la science, de l'éducation et des médias

Dans le projet de résolution, paragraphe 12.5, après les mots «lorsqu’il s’agit d’une personne privée,», ajouter les mots suivants:

«si cela ne contrevient pas aux obligations internationales, ou au droit de l'Union européenne lorsqu’il s’applique,»

Note explicative

L'amendement vise à éviter un éventuel conflit avec les obligations découlant des traités en matière de coopération judiciaire (par exemple la Convention du 30 octobre 2007 concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale – Convention de Lugano) et dans les pays de l’UE un conflit avec les dispositions des règlements de l’UE.

jeudi 25 janvier 2024

Déposé par la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Dans le projet de résolution, après le paragraphe 12.5, insérer le paragraphe suivant:

«la protection des sources journalistiques pendant le litige, notamment contre leur divulgation;»

12.6le plafonnement des garanties financières pouvant être demandées et imposées au défendeur, qui doivent rester raisonnables, compte tenu de ses moyens réels, avec exclusion par principe d’un gel intégral de ses comptes bancaires;

jeudi 25 janvier 2024

Déposé par la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Dans le projet de résolution, après le paragraphe 12.6, insérer le paragraphe suivant:

«une limite maximale aux dommages-intérêts et aux frais de représentation en justice pouvant être imposés à la partie défenderesse;»

12.7une aide juridique, financière et psychologique pour les victimes de poursuites-bâillons, y compris lorsque le défendeur est une personne morale;

jeudi 25 janvier 2024

Déposé par la Commission de la culture, de la science, de l'éducation et des médias

Dans le projet de résolution, remplacer le paragraphe 12.7 par le paragraphe suivant:

«une aide financière et juridique pour le défendeur, y compris lorsque le défendeur est une personne morale, ainsi qu’un soutien psychologique lorsque le défendeur est une personne physique;»

Note explicative

Le texte actuel ne s’applique qu’aux «victimes de SLAPPs», sans tenir compte du fait que les différentes formes d’aide (financière, juridique et psychologique) devraient s’appliquer dès que les poursuites sont engagées, et par conséquent avant qu’elles ne soient qualifiées de SLAPPs ou que la personne poursuivie n’en subisse les conséquences et ne devienne formellement une «victime». L’amendement vise à corriger cette lacune.

jeudi 25 janvier 2024

Déposé par la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Dans le projet de résolution, après le paragraphe 12.7, insérer le paragraphe suivant:

«l’accès des personnes ciblées par les poursuites-bâillons à des mécanismes d'alerte rapide lorsque leur sécurité physique est menacée et, dans des cas exceptionnels, à des procédures d'évacuation volontaire et/ou de protection de l'État;»

12.8le droit du défendeur à un remboursement intégral, et dans les meilleurs délais, de tous les frais supportés pour assurer sa défense, ainsi que son droit à percevoir, outre les dommages et intérêts traditionnels pour le préjudice matériel, une compensation raisonnable au titre du préjudice moral pour la détresse émotionnelle et des dommages-intérêts punitifs suffisamment significatifs lorsque la nature abusive de l’action du demandeur est établie;
12.9une amende ou une sanction financière à la charge du demandeur, à percevoir par l’État, au titre du préjudice causé au système judiciaire par l’introduction d’une action abusive; le montant de cette sanction financière devrait être fixé par le juge en tenant dûment compte de la situation financière du demandeur, afin qu’elle soit réellement dissuasive.
13L’Assemblée note que si les poursuites-bâillons sont souvent des poursuites civiles, elles peuvent également prendre la forme de procédures administratives et pénales. Elle appelle donc les États membres:
13.1à réviser les procédures administratives et pénales susceptibles d’avoir un effet paralysant sur la liberté d'expression et la participation publique afin de compenser ou tout au moins d’atténuer cet effet et, notamment, à décriminaliser la diffamation, les poursuites pénales sur cette base constituant la principale menace pour les personnes qui rendent compte d’une question d’intérêt public;
13.2à encourager les tribunaux administratifs, les procureurs et les juridictions pénales à user des pouvoirs procéduraux qui leur sont conférés pour atténuer l’impact des poursuites administratives et pénales sur la participation publique, en accélérant notamment les procédures pénales et administratives susceptibles d’entraver la participation publique, en évitant tout retard dans leur gestion et en les clôturant le plus rapidement possible;
13.3à prévoir la réparation rapide et complète des frais encourus et des dommages subis par le défendeur (y compris les préjudices non financiers), également dans les cas de procédures pénales ou administratives qui sont finalement rejetées;
13.4à prévoir que le défendeur puisse bénéficier de mécanismes de soutien (financiers et autres), également dans les cas de procédures pénales ou administratives, lorsque la participation publique est en jeu.
14L’Assemblée considère que les membres du corps judiciaire et les Ordres d’avocats ont un rôle central à jouer dans la lutte contre les poursuites-bâillons. Elle appelle donc les États membres:
14.1à sensibiliser les autorités judiciaires au phénomène des poursuites-bâillons, notamment en développant la surveillance du nombre et de la nature de ces poursuites introduites auprès des tribunaux;
14.2à intégrer, dans les cursus des écoles de la magistrature, des formations spécifiques pour rendre les magistrats attentifs à la nature abusive des poursuites-bâillons, et aux différentes stratégies que les demandeurs peuvent mettre en œuvre, afin de pouvoir les détecter et les contrer;
14.3à inciter les autorités de réglementation de la profession d’avocat à intégrer explicitement la lutte contre les poursuites-bâillons dans leur code de déontologie, à améliorer la formation de leurs membres afin de les sensibiliser au phénomène, et à exiger de leur part, sous peine de sanctions disciplinaires, de s’abstenir de participer sciemment aux démarches de clients qui manifestement cherchent à abuser du système judiciaire en introduisant des poursuites-bâillons et en prolongeant délibérément de telles procédures.
15L’Assemblée souligne que le développement de la coopération multilatérale au niveau européen est essentiel pour lutter efficacement contre les poursuites-bâillons et appelle les États membres à renforcer la coopération judiciaire dans le but:
15.1d’élaborer des règles de procédure intelligentes afin d’éviter la multiplication des poursuites-bâillons dans différents États;
15.2de garantir la reconnaissance mutuelle des décisions établissant qu’une procédure est une poursuite-bâillon, également pour assurer la mise en œuvre de mesures dissuasives;
15.3de mettre en place des garanties contre les jugements donnant une suite favorable à une poursuite-bâillon, en particulier ceux rendus dans des juridictions extérieures aux États membres du Conseil de l'Europe, pour refuser la reconnaissance et l’exécution de ces jugements.
16Enfin, l’Assemblée encourage les médias et les organismes de vigilance à adopter des mesures telles que la mise en place de mécanismes d’assurance ou de fonds de défense collectifs, la mutualisation des ressources pour vérification juridique avant publication et le signalement des poursuites-bâillons, notamment dans les pays où les journalistes eux-mêmes ne sont pas encore assez sensibilisés à ce phénomène.

BProjet de recommandation

1L'Assemblée parlementaire, se référant à sa Résolution... (2023) «La lutte contre les SLAPP: un impératif pour une société démocratique», rappelle qu’en vertu de l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme (STE n° 5), les États membres doivent non seulement s’abstenir de toute atteinte au droit à la liberté d’expression, mais qu’ils ont également l’obligation positive de garantir un environnement sûr et favorable à la participation de tout un chacun au débat public, sans crainte, même lorsque les opinions vont à l’encontre de celles qui sont défendues par les autorités officielles ou par une grande partie de l’opinion publique.
2La Recommandation CM/Rec(2016)4 du Comité des Ministres sur la protection du journalisme et la sécurité des journalistes et autres acteurs de médias appelle les États membres à «faire preuve de vigilance pour garantir que la législation et les sanctions ne s’appliquent pas de manière discriminatoire ou arbitraire à l’encontre des journalistes et d’autres acteurs des médias. Ils devraient également prendre les mesures législatives et autres nécessaires pour empêcher le recours abusif, vexatoire ou malveillant à la loi et aux procédures judiciaires dans le but de les intimider ou de les faire taire».
3De façon similaire, la Recommandation CM/Rec(2018)2 du Comité des Ministres sur les rôles et les responsabilités des intermédiaires d’Internet appelle les États membres à «envisager d’adopter une législation appropriée pour prévenir les contentieux stratégiques contre la participation du public (SLAPP) ou les litiges abusifs et vexatoires utilisés dans le but de restreindre le droit à la liberté d’expression des utilisateurs, des fournisseurs de contenus et des intermédiaires».
4Cependant, les poursuites-bâillons restent fréquentes dans les juridictions de trop nombreux États membres du Conseil de l'Europe en raison de l’absence de mécanismes procéduraux adéquats pour prévenir, réparer et sanctionner les poursuites abusives qui entravent le droit à la liberté d’expression et la participation publique.
5L'Assemblée est préoccupée par ce phénomène et se félicite vivement de l’initiative prise par le Comité des Ministres de charger son Comité directeur sur les médias et la société de l’information (CDMSI) d’élaborer un projet de recommandation du Comité des Ministres aux États membres sur la lutte contre l’utilisation des poursuites-bâillons.
6L’Assemblée salue le travail accompli par le CDMSI et son Comité d’experts sur les poursuites stratégiques contre la mobilisation publique (MSI-SLP), auquel le rapporteur de l’Assemblée sur cette question a également contribué.
7Par conséquent, l’Assemblée recommande au Comité des Ministres:
7.1d’adopter une recommandation audacieuse sur la lutte contre l’utilisation de poursuites-bâillons conformément aux propositions du CDMSI;
7.2d’encourager et de surveiller la mise en œuvre rapide et effective par les États membres des lignes directrices énoncées dans la recommandation, y compris le large éventail de mécanismes de sauvegarde et de recours qu'elle comprend.