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Observation de l’élection présidentielle en Pologne (18 mai et 1er juin 2025)

Rapport d’observation d’élection | Doc. 16258 | 16 septembre 2025

Auteur(s) :
Commission ad hoc du Bureau
Rapporteur :
M. Iulian BULAI, Roumanie, ADLE

1 Introduction

1. Le 25 janvier 2025, le Président du Sejm de la République de Pologne a annoncé que l’élection présidentielle aurait lieu le 18 mai 2025, avec un éventuel second tour le 1er juin 2025. Le 30 janvier 2025, les autorités polonaises ont officiellement invité l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe à observer ces élections.
2. Lors de sa réunion du 7 mars 2025, le Bureau de l’Assemblée a décidé de créer une commission ad hoc multipartite composée de 31 membres, et des deux corapporteurs de la Commission pour le respect des obligations et engagements des États membres du Conseil de l'Europe (Commission de suivi), afin d’observer l’élection présidentielle en Pologne. Le Bureau m’a nommé président de la commission ad hoc; toutefois, en raison d’un conflit de dates avec les élections en Roumanie, Mme Liliana Tanguy (France, ADLE) m’a remplacé pour le premier tour. La liste des membres de la commission ad hoc (délégation de l’APCE) figure à l’annexe 1. Pour le second tour, l’Assemblée a déployé une délégation réduite de huit membres, que j’ai dirigée.
3. L’Assemblée a été invitée à observer cette élection, la Pologne faisant l’objet de la procédure de suivi (depuis 2020). Conformément à l’accord de coopération de 2004 entre l’Assemblée et la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise), un représentant de cette dernière a rejoint la commission ad hoc en tant que conseiller juridique. M. Óscar Sánchez Muñoz a fourni une analyse juridique détaillée des tensions constitutionnelles, de l’indépendance des organes de contrôle électoral, du fonctionnement des médias et de l’environnement numérique, de la transparence du financement des campagnes électorales et de l’inclusion des personnes handicapées.
4. La délégation de l’APCE rappelle que la Pologne a signé et ratifié la Convention européenne des droits de l’homme (STE no 5) et son protocole additionnel (STE no 9), qui consacrent des principes fondamentaux essentiels pour des élections démocratiques, notamment le droit à des élections libres, la liberté d’expression, la liberté de réunion et d’association, et l’interdiction de la discrimination.
5. Une mission préélectorale de deux jours s’est déroulée les 14 et 15 avril 2025 à Varsovie (voir annexes 2 et 3). Elle a conclu que l’élection présidentielle se déroulait dans un environnement profondément polarisé, marqué par des tensions entre le président et le gouvernement, des inquiétudes quant à l’indépendance du pouvoir judiciaire et des risques de désinformation et d’ingérence étrangère. La délégation a souligné l’importance de cette élection pour la stabilité des institutions démocratiques polonaises.
6. Pour l’élection elle-même, la délégation de l’APCE a travaillé du 16 au 20 mai lors du premier tour (annexe 4) et du 30 mai au 2 juin pour le second tour (annexe 6). Elle a opéré dans le cadre d’une mission internationale d’observation électorale (MIOE) en étroite collaboration avec une mission limitée du Bureau des institutions démocratiques et des droits de l'homme de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe ( BIDDH/OSCE), dirigée par Mme Dunja Mijatović, qui n’a déployé aucun observateur à court terme. Aucune autre organisation parlementaire internationale n’a participé à ce processus.
7. La MIOE a conclu que l’élection présidentielle en Pologne avait été compétitive et bien organisée, mais profondément affectée par une polarisation politique de longue date, la partialité des médias et les controverses persistantes concernant l’indépendance des principales institutions de contrôle. Les deux tours ont respecté les libertés fondamentales et le jour du scrutin s’est déroulé dans le calme et de manière professionnelle. Cependant, le secret du vote n’a pas toujours été garanti, le financement de la campagne manquait de transparence et la désinformation et l’ingérence étrangère ont posé de sérieux risques (voir annexes 5 et 7).
8. Je tiens à exprimer la gratitude de notre délégation à la délégation polonaise auprès de l’Assemblée et à son secrétariat pour nous avoir aidés à préparer cette MOE, notamment la mission préélectorale, ainsi qu’à la cheffe de la mission du BIDDH, Mme Dunja Mijatović, et à son équipe pour leur partenariat constructif.

2 Paysage politique

9. En Pologne, la présidence n’est pas purement symbolique. Bien que la Pologne soit officiellement une république parlementaire, le chef de l’État dispose de pouvoirs importants, notamment le droit de veto sur les lois et celui de saisir le Tribunal constitutionnel. Dans la pratique, cela rapproche le système polonais du semi-présidentialisme et confère à la présidence un rôle central dans l’équilibre politique. Ces dernières années, le président sortant Andrzej Duda, aligné sur le parti Droit et Justice (PiS), a largement utilisé son droit de veto pour bloquer les réformes du nouveau gouvernement dirigé par la Coalition civique (KO), en particulier les efforts visant à rétablir l’indépendance judiciaire.
10. L’élection présidentielle polonaise de 2025 s’est donc une fois de plus déroulée dans un contexte de profonde polarisation politique et de conflits institutionnels non résolus qui caractérisent le pays depuis 2015. Après près d’une décennie de règne du PiS, les élections législatives de décembre 2023 ont porté au pouvoir une nouvelle coalition dirigée par la Plateforme civique (PO) de Donald Tusk, en collaboration avec le Parti populaire polonais (PSL), Pologne 2050 et la Nouvelle Gauche. Cette coalition a promis de rétablir les normes démocratiques et de reconstruire les relations tendues entre la Pologne et l’Union européenne (UE).
11. Au cœur de cette polarisation se trouve la crise de l’État de droit, qui a débuté en 2015 lorsque le PiS a cherché à remodeler le système judiciaire polonais, notamment le Tribunal constitutionnel et la Cour suprême. La majorité PiS a nommé des juges au mépris des procédures constitutionnelles, dont trois juges qui ont été nommés illégalement selon un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme rendu par suite. Le Tribunal constitutionnel est alors devenu un instrument politique, rendant des décisions conformes aux priorités du PiS, parmi lesquelles l’interdiction quasi totale de l’avortement en 2020 et un arrêt de 2021 remettant en cause la primauté du droit communautaire. Son activité a fortement diminué au cours des dernières années, mais l’institution a continué à souffrir d’un manque de confiance de la part du public, les sondages de 2024 indiquant un taux de confiance d’à peine 20 %.
12. La crise s’est étendue à la Cour suprême, où les changements orchestrés par le PiS ont politisé le Conseil national de la magistrature (KRS), transférant les pouvoirs de nomination des juges au parlement. Cela a permis la création d’un groupe de «néo-juges», dont le statut a jeté une ombre sur des milliers de décisions judiciaires, y compris des décisions électorales sensibles. La création de nouvelles chambres au sein de la Cour suprême, notamment la chambre disciplinaire, a été utilisée pour intimider les juges critiques à l’égard des politiques gouvernementales. Bien que cette chambre ait été officiellement abolie sous la pression de l’UE, des inquiétudes subsistent quant à l’indépendance judiciaire et à la légitimité des nominations effectuées depuis 2018. La légitimité de la chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques de la Cour suprême (dont la Cour européenne des droits de l’homme a dit qu’elle n’était pas un tribunal établi par la loiNote) a créé une incertitude supplémentaire quant à la manière dont les éventuels litiges concernant les résultats électoraux pourraient être résolus.
13. Le gouvernement actuel a remis en question la légitimité de plusieurs institutions et a annoncé un plan d’action visant à rétablir l’État de droit en Pologne, notamment en réexaminant le statut des nominations judiciaires effectuées entre 2018 et 2023Note. Au cours des deux dernières années, la Commission de Venise a émis plusieurs avis sur des projets de réformes législatives concernant le système judiciaire polonaisNote.
14. En janvier 2025, la Diète a adopté un projet de loi visant à transférer la compétence de validation des résultats des élections de la chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques de la Cour suprême, très controversée, à un nouvel organe composé des 15 doyens des juges. Le 10 mars 2025, le président Duda a opposé son veto à ce projet de loi, invoquant des préoccupations relatives à l’indépendance judiciaire et à l’impact potentiel sur les nominations déjà effectuées.
15. De nombreux interlocuteurs lors de nos missions préélectorale et électorales ont souligné le risque sérieux d’une crise constitutionnelle si le résultat des élections était serré et contesté, compte tenu de l’absence d’un mécanisme judiciaire crédible et indépendant pour résoudre les litiges électoraux au niveau national.
16. Dans l’incapacité de faire adopter des réformes globales, le gouvernement a eu recours à des mesures fragmentaires: refus de publier certains jugements du Tribunal constitutionnel, refus de reconnaître certains «néo-juges» et publication de directives exécutives dans des domaines tels que l’avortement. Cette approche sélective, bien que pragmatique, a créé des incohérences qui ont sapé la confiance du public encore davantage. Un exemple particulièrement flagrant a été le refus du gouvernement d’accepter une décision du tribunal qui aurait augmenté les pensions de 200 000 citoyens, tout en appliquant simultanément d’autres décisions qui renforçaient sa position politique.
17. Cette crise non résolue de l’État de droit a façonné le climat électoral de 2025 de deux manières principales. Premièrement, elle a entretenu la méfiance du public à l’égard des institutions: les sondages indiquant qu’une majorité de citoyens estimaient que la situation du système judiciaire s’était détériorée depuis 2023. Ce climat de désillusion a affaibli le soutien à la coalition au pouvoir et a contribué à donner l’impression que les promesses n’avaient pas été tenues. Deuxièmement, elle a fait de la réforme judiciaire un enjeu central de la course à la présidence. Pour de nombreux électeurs, la compétition entre Rafał Trzaskowski et Karol Nawrocki portait autant sur l’avenir des tribunaux polonais et la relation du pays avec l’UE que sur la politique socio-économique. La victoire de Karol Nawrocki reflète donc non seulement la dynamique partisane, mais aussi une frustration généralisée face à la lenteur du rétablissement de l’État de droit.
18. Les enjeux de l’élection ont également été influencés par un contexte plus large de sécurité nationale. La guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine a transformé la Pologne en un État de première ligne, accueillant des millions de réfugiés et confronté à des menaces accrues en matière de sécurité. Parallèlement, le processus électoral a également fait l’objet de multiples tentatives d’ingérence étrangère, de désinformation et de cyberattaques avant et pendant la période électorale.
19. Sur le plan interne, cette élection présidentielle a également marqué l’aboutissement d’un cycle électoral intense en Pologne, avec quatre élections distinctes en seulement dix-huit mois. Au cours de cette période, environ 30 millions d’électeurs polonais ont remodelé à plusieurs reprises le paysage politique du pays, donnant du pouvoir aux forces libérales sans pour autant écarter complètement l’importance du PiS et de sa coalition, la Droite unie. Les élections locales d’avril 2024 ont démontré que le PiS restait la première force politique, même si le soutien combiné des trois coalitions libérales soutenant Donald Tusk leur a assuré la victoire globale. Les élections européennes de juin 2024 ont marqué un tournant, la PO de Donald Tusk ayant dépassé le PiS et s’imposant pour la première fois depuis plus de dix ans comme le premier parti de Pologne dans un scrutin national.
20. Loin d’induire une certaine lassitude, cette succession d’élections nationales, locales et européennes a suscité une forte mobilisation démocratique: le taux de participation a atteint 67,3 % au premier tour et 71,6 % au second tour, l’un des plus élevés de ces dernières décennies. Cela a souligné le fort engagement civique du peuple polonais et sa détermination à façonner l’avenir démocratique du pays, malgré un environnement polarisé et les défis systémiques.
21. En outre, le 1er janvier 2025, la Pologne a assumé la présidence tournante du Conseil de l’Union européenne pour une durée de six mois. «Sécurité, Europe» était la devise de la présidence polonaise, motivée par la réalité géopolitique de l’érosion de l’ordre international fondé sur des règles. Elle visait à renforcer la sécurité extérieure de l’Europe en augmentant la préparation à la défense et les dépenses militaires et en renforçant la coopération avec l’OTAN, en particulier avec les États-Unis, afin de renforcer les liens transatlantiques. Le soutien à l’Ukraine dans sa lutte contre l’agression russe était une priorité, les efforts se concentrant sur la maximisation de l’aide militaire, économique et politique, le renforcement des sanctions contre la Russie et l’utilisation des avoirs russes gelés. La Pologne a également œuvré afin de faire progresser l’élargissement de l’UE, en soutenant les pays candidats, tout en poursuivant les réformes sur les valeurs, les politiques, le budget et la gouvernance de l’UE. Sur le plan interne, la présidence a cherché à améliorer la protection des frontières et à trouver des solutions innovantes en matière de migration, en s’attaquant aux menaces hybrides telles que l’instrumentalisation de la migration. Elle s’est concentrée sur la sécurité de l’information, la lutte contre la désinformation et l’ingérence étrangère, en particulier en ce qui concerne la démocratie, le climat et les politiques environnementales. Sur le plan économique, la Pologne a visé à renforcer la compétitivité de l’UE, à réduire la bureaucratie et à encourager la transition vers les énergies propres sans recourir aux combustibles fossiles russes.

3 Principales conclusions de la délégation de l’APCE

3.1 Cadre juridique

22. Le cadre juridique des élections présidentielles, fondé sur la Constitution de 1997 et le Code électoral de 2011, est globalement conforme aux normes démocratiques, mais présente d’importantes lacunes. Plusieurs réformes clés recommandées depuis longtemps par le BIDDH et la Commission de Venise n’ont toujours pas été mises en œuvre. Il s’agit notamment de mesures visant à garantir la transparence totale du financement des campagnes électorales, à réglementer les campagnes menées par des tiers, à renforcer les garanties contre l’utilisation abusive des ressources administratives et à améliorer l’inclusivité pour les électeurs handicapés.
23. Une préoccupation centrale soulevée par nombre de nos interlocuteurs était le conflit non résolu entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. Comme déjà décrit dans le chapitre précédent, l’utilisation intensive du droit de veto par le président a paralysé la réforme législative, y compris les réformes visant directement les garanties électorales. Il en résulte que la certification est restée entre les mains d’un organe – la chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques de la Cour suprême – dont la légalité est contestée, ce qui perpétue la méfiance du public.
24. Le cadre juridique polonais prévoit des élections concurrentielles, mais les controverses persistantes autour du pouvoir judiciaire sapent la confiance du public. La légitimité du Tribunal constitutionnel reste contestée après l’arrêt rendu en 2021 par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Xero Flor w Polsce sp. z o.o. c. Pologne, qui a conclu que des juges nommés illégalement par le PiS siégeaient au tribunal. Néanmoins, le président Duda a continué à renvoyer des textes législatifs devant ce tribunal, notamment des projets de loi sur la réforme électorale. Cela a paralysé les tentatives visant à élargir l’accès au vote par correspondance et à clarifier les procédures de second tour. Il en résulte un environnement juridique dans lequel les réformes essentielles sont bloquées et la confiance du public dans les institutions s’érode.
25. Les efforts visant à retirer à la chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques de la Cour suprême, que la Cour européenne des droits de l’homme a également déclarée illégale, la responsabilité de valider les résultats des élections ont été bloqués par le veto présidentiel. En conséquence, cet organe est resté en place pour statuer sur les litiges, ce qui a jeté le doute sur l’impartialité de la validation des résultats. Cela a perpétué les inquiétudes du public, en particulier lors du second tour, très disputé.
26. Le Code électoral régit l’inscription des électeurs, la nomination des candidats, la conduite de la campagne et le règlement des litiges, mais d’importantes lacunes persistent. Il s’agit notamment de garanties insuffisantes pour le secret du scrutin, d’un manque de transparence dans le financement des campagnes électorales et d’une absence de réglementation sur les campagnes en ligne. Le Code électoral ne contient pas d’articles explicites concernant les délais applicables à la période officielle de campagne du second tour et la possibilité de contester les résultats du premier tour en cas d’irrégularités ou d’infractions affectant le résultat, car les plaintes ne peuvent être déposées qu’après l’annonce des résultats définitifs des élections. L’expert de la Commission de Venise a souligné que ces faiblesses, sans remettre en cause le caractère démocratique des élections, faisaient peser des risques importants sur sa crédibilité.

3.2 Cadre institutionnel

27. Le cadre institutionnel a été marqué par des différends concernant la composition et le rôle des principaux organes. La Commission électorale nationale (CEN), reconstituée en mars 2025, réunissait deux juges (provenant du Tribunal constitutionnel et de la Cour administrative suprême) et sept membres nommés par le parlement, créant ainsi un équilibre qui reflétait néanmoins l’influence politique. Cinq de ces sept membres sont issus de la coalition au pouvoir et deux du PiS. Cette structure a été critiquée comme étant trop politisée, en particulier après les décisions controversées de la CEN concernant l’attribution de fonds publics au PiS.
28. Le Conseil national de l’audiovisuel est également resté politisé, sa composition étant inchangée depuis 2022 malgré le rejet par le Parlement de son rapport d’activité. En 2024, le Sejm a voté le rejet de son rapport annuel, une décision qui, selon la loi, aurait dû entraîner la destitution de ses membres. Le président Duda s’y est opposé et le Conseil est resté intact, ce qui a encore sapé sa crédibilité.
29. L’administration des élections a été techniquement professionnelle. La CEN et son bureau exécutif ont respecté les délais légaux et ont publié rapidement les résultats détaillés au niveau des bureaux de vote. Cette transparence a été largement saluée. Cependant, la communication publique de la CEN a été limitée et non systématique. Entre les deux tours, elle n’a tenu qu’une seule session en présentiel.
30. Au niveau opérationnel, les commissions électorales ont exercé leurs responsabilités de manière professionnelle et efficace. Les responsables des bureaux de vote ont fait preuve d’engagement et de compétence, mais leur capacité à traiter des questions systémiques, telles que le secret du vote ou la transparence du financement des campagnes électorales, était limitée. La délégation de l’APCE a observé avec satisfaction la forte présence des femmes dans les commissions électorales, qui reflète les progrès réalisés en matière d’inclusion. Cependant, la formation aurait été inégale et les remplaçants de dernière minute étaient parfois insuffisamment préparés.

3.3 Enregistrement des électeurs et des candidats

31. L’inscription des électeurs en Pologne est automatique et inclusive, 28,8 millions de citoyens étant habilités à voter au second tour. Les électeurs pouvaient vérifier et corriger leurs données, mais les listes électorales n’étaient pas rendues publiques. Les listes électorales ont été mises à jour après le premier tour.
32. Les électeurs qui souhaitaient être inscrits sur la liste électorale d’un bureau de vote à l’étranger ou sur un navire ou une plateforme battant pavillon polonais pouvaient en faire la demande jusqu’au 27 mai 2025. Un nombre record de quelque 695 000 électeurs se sont inscrits pour voter à l’étranger. Ils pouvaient voter dans les 511 bureaux de vote répartis dans 91 pays.
33. L’enregistrement des candidats a également été inclusif, avec 44 comités créés et 13 candidats approuvés pour le premier tour. Quatre ont été rejetés pour ne pas avoir obtenu suffisamment de signatures de soutien; l’un de ces rejets a fait l’objet d’un recours qui a été rejeté. Si le processus a fonctionné, les mécanismes de vérification des signatures n’étaient pas suffisamment solides, laissant place à des abus.

3.4 Campagne électorale

34. La campagne qui a précédé les deux tours de l’élection a été animée, compétitive, mais très polarisée, marquée par des rassemblements, des débats télévisés, une activité intense sur les réseaux sociaux et une forte mobilisation populaire. Si les discours incendiaires, notamment les messages xénophobes et anti-ukrainiens, ont été particulièrement prononcés lors du premier tour, le ton général s’est quelque peu adouci avant le second tour. Néanmoins, les discours clivants visant les migrants, les personnes LGBTI et les minorités ethniques et religieuses ont continué à figurer dans le discours d’une partie des partisans de la droite.
35. Une préoccupation majeure identifiée par tous les interlocuteurs était le flou entre les fonctions publiques et la campagne électorale. Des fonctionnaires, notamment des ministres, des gouverneurs et des maires, ont ouvertement fait campagne pendant leur mandat, sans tenter de respecter la séparation des fonctions. Cette pratique, observée dans les deux grands camps politiques, a compromis l’égalité des chances entre les candidats et a enfreint les bonnes pratiques internationales. Peu après le premier tour, le Président Andrzej Duda a apporté son soutien à Karol Nawrocki, tandis que le Premier ministre Donald Tusk a apporté son soutien à Rafał Trzaskowski. Presque tous les ministres du gouvernement (24 sur 27) ont activement fait campagne pour M. Trzaskowski, y compris sur les réseaux sociaux. Au niveau local, de nombreux maires ont ouvertement soutenu des candidats, tandis que des régions contrôlées par l’opposition, telles que Podkarpackie, ont apporté leur soutien officiel à M. Nawrocki.
36. Le climat de la campagne a également été marqué par une couverture médiatique inégale, les chaînes publiques étant accusées de partialité envers un candidat, en particulier dans les zones rurales où la télévision publique reste la principale source d’information. Bien que le nouveau gouvernement ait engagé des réformes visant à rétablir l’indépendance éditoriale de TVP et de Polskie Radio, leur impact a été inégal et contesté par le président, qui les a jugées inconstitutionnelles. De nombreux électeurs ont donc eu un accès limité à des points de vue équilibrés.
37. L’un des épisodes les plus marquants de la campagne s’est produit deux semaines avant le premier tour, lorsque les médias ont révélé que Karol Nawrocki possédait un deuxième appartement, alors qu’il se présentait publiquement comme un «polonais ordinaire avec un seul appartement». Sa campagne a d’abord défendu cet situation en affirmant qu’il s’agissait d’une aide apportée à un homme handicapé qui y résidait, mais des informations supplémentaires ont révélé que le bénéficiaire avait été placé dans un foyer d’accueil public sur décision judiciaire. Cet épisode a suscité des critiques dans tout le spectre politique, ses rivaux dénonçant des actions contraires à l’éthique. Karol Nawrocki a annoncé qu’il ferait don de l’appartement litigieux à une œuvre caritative, mais ce geste n’a pas réussi à restaurer la confiance du public, les sondages montrant une baisse de sa popularité. Alors que son camp a allégué qu’il s’agissait d’une campagne de dénigrement menée par les services secrets, les journalistes ont démontré que ces informations étaient accessibles au public via les registres fonciers.
38. Au-delà des scandales, la campagne a été marquée par une forte visibilité dans les espaces publics. Les deux candidats ont eu recours à des banderoles, des panneaux d’affichage et des rassemblements à grande échelle pour mobiliser leurs partisans. Une semaine avant le jour du scrutin, Varsovie a été le théâtre de deux marches parallèles massives, reflétant la polarisation de l’électorat. Les événements marquant de la campagne se sont déroulés dans l’ensemble dans le calme, même si de nombreux cas de destruction de matériel de campagne ont été signalés. Les observateurs ont noté une forte participation des jeunes, près de 27 % des participants ayant moins de 30 ans, et les femmes étaient activement impliquées à la fois en tant qu’organisatrices et électrices.
39. Des responsables étrangers et des personnalités publiques sont également entrés en scène. Le Président roumain élu Nicușor Dan a apporté son soutien à Rafał Trzaskowski, tandis que George Simion, éminent homme politique nationaliste roumain, a exprimé son soutien à Karol Nawrocki. En outre, la secrétaire américaine à la Sécurité intérieure, Kristi Noem, a exprimé son soutien à Karol Nawrocki lors de la Conférence d’action politique conservatrice (CPAC) à Rzeszów, démontrant ainsi la dimension internationale de la campagne.
40. Les réseaux sociaux se sont révélés être des outils décisifs pour toucher les électeurs. Les deux principaux candidats ont doublé leur engagement en ligne entre le premier et le deuxième tour, leurs publications hebdomadaires touchant près d’un demi-million d’utilisateurs. La campagne en ligne s’est toutefois accompagnée de désinformation, notamment sous la forme de publicités payantes provenant de tiers et dont l’origine était incertaine. La désignation tardive d’un coordinateur des services numériques a limité la capacité institutionnelle à surveiller et à contrer ces menaces. Malgré certains progrès réalisés grâce aux mécanismes d’intervention rapide soutenus par l’UE, le manque de transparence des rapports publics a affaibli la confiance du public dans les institutions chargées de garantir l’intégrité électorale.

3.5 Ingérence étrangère

41. Malgré les avertissements fréquents concernant l’ingérence russe dans les élections polonaises, les experts et les observateurs ont conclu que l’ingérence étrangère avait eu moins d’impact que ce que l’on craignait grâce à la diversité des médias polonais et aux récentes améliorations juridiques et techniques. En outre, le contexte historique unique de la Pologne rend les positions politiques pro-russes profondément impopulaires et pratiquement impossibles pour des candidats politiques crédibles. L’ingérence de la Russie viserait donc à provoquer une déstabilisation plutôt qu’à soutenir un candidat spécifique, en raison de l’impossibilité de mener une politique ouvertement pro-russe en Pologne.
42. Néanmoins, l’ingérence étrangère et la manipulation de l’information représentaient des risques persistants. Les autorités polonaises ont déployé des ressources importantes pour lutter contre la désinformation, les cyberattaques et les campagnes coordonnées depuis l’étranger, notamment depuis la Russie et la Biélorussie. Des systèmes ont été mis en place pour permettre une réponse rapide, notamment le signalement numérique et la collaboration avec les réseaux sociaux, mais l’efficacité de ces mesures a été inégale.
43. Les observateurs ont constaté un retard et un manque de cohérence dans la coordination entre les organismes nationaux, la société civile et les plateformes. La nomination tardive d’un coordinateur des services numériques a empêché une action rapide conformément aux nouvelles règles de l’UE. La délégation de l’APCE a pris note de l’enquête très médiatisée sur deux campagnes Facebook menées par des tiers, dont les dépenses dépassaient celles des candidats officiels et dont les sources de financement n’étaient pas claires. Les allégations de soutien étranger, en particulier pour les publicités en ligne en faveur de Rafał Trzaskowski, font toujours l’objet d’un examen et ont contribué à créer des tensions autour de la transparence et de la confiance.
44. Malgré ces efforts, l’impact global des tentatives étrangères semble limité, aucune preuve crédible de manipulation des résultats n’ayant été apportée. Cependant, l’escalade des menaces numériques et la lenteur des institutions à y répondre restent préoccupantes, d’autant plus que les médias et la mobilisation en ligne occupent une place de plus en plus centrale dans les élections européennes.

3.6 Paysage médiatique

45. Les médias polonais ont été très polarisés lors des deux tours de l’élection présidentielle, reflétant et amplifiant les divisions politiques. Les chaînes publiques et les grandes chaînes privées ont assuré une couverture partisane: TVP et TVN ont souvent critiqué Karol Nawrocki et évité les reportages négatifs sur Rafał Trzaskowski, tandis que TV Republika a adopté une ligne fortement négative à l’égard de Rafał Trzaskowski. L’organisme de régulation KRRiT, quant à lui, a été largement perçu comme politisé, réagissant de manière sélective aux plaintes et faisant l’objet de critiques lors d’audits pour ses manquements en matière d’application de la loi et d’impartialité.
46. Le seul débat télévisé officiel du second tour a été mal modéré, dégénérant en accusations mutuelles plutôt qu’en discussions politiques de fond. Les deux candidats ont bénéficié d’un temps d’antenne supplémentaire, mais la programmation en dehors des heures de grande écoute a limité l’audience. Les médias imprimés et numériques ont suivi des schémas similaires, les positions éditoriales étant influencées par la propriété et les affiliations politiques.
47. Les changements dans la gestion des médias publics, déclenchés par l’intervention du parlement, ont légèrement amélioré la qualité des reportages. Cependant, les questions non résolues liées au financement, aux nominations et aux garanties légales ont continué d’exposer les radiodiffuseurs publics à l’influence politique. La prolifération des sources d’information en ligne et des réseaux sociaux a diversifié les flux d’information, mais a accru l’exposition à la désinformation et aux campagnes partisanes non réglementées.

3.7 Financement des campagnes

48. Le financement de la campagne électorale est une faiblesse critique du paysage électoral polonais. La limite cumulative des dépenses pour les deux tours, fixée à 24,6 millions de zlotys, a créé des conditions inégales pour les favoris qui devaient réserver des ressources. Si les dons supérieurs à 4 660 zlotys devaient être divulgués, la majeure partie du financement – les dons plus modestes et les transferts entre partis – a échappé au contrôle ou à la déclaration d’avant les élections.
49. Les campagnes menées par des tiers, en particulier en ligne et par l’intermédiaire d’organisations de la société civile, ont échappé aux exigences réglementaires. Certains acteurs non affiliés à un parti ont dépensé plus que les candidats officiels, et des allégations de financement étranger ont fait surface. Les enquêtes sur les publicités suspectes se poursuivent, mais la CEN n’a pas le pouvoir de mettre fin aux violations ou de sanctionner leurs auteurs avant la fin du processus.
50. Les rapports financiers des candidats ne sont exigés que plusieurs mois après l’élection, et le format de publication limite leur accessibilité et leur examen. Ces retards empêchent une reddition de comptes en temps réel, ce qui nuit à l’examen public et à la confiance. Les partis continuent de rechercher des failles dans les règles de divulgation, ce qui fait de la transparence et de l’intégrité du financement des campagnes électorales un domaine urgent à réformer.

3.8 Les femmes et l’inclusivité dans le processus électoral

51. L’élection présidentielle de 2025 a mis en évidence les déséquilibres persistants entre les femmes et les hommes en matière de participation politique. Contrairement aux élections législatives de 2023, qui ont vu une forte augmentation du nombre de candidates et une forte mobilisation des électrices, cette élection n’a compté que deux candidates à la présidence. Les organisations de la société civile et les observateurs ont largement regretté ceci, notant le déséquilibre persistant entre les femmes et les hommes dans la direction politique, soulignant qu’il limitait le pluralisme politique et privait l’électorat de perspectives essentielles pour les débats sur l’égalité et les droits sociaux. La composition de la CEN reflétait des disparités similaires, puisqu’elle était exclusivement masculine.
52. Les femmes ont toutefois joué un rôle central dans l’organisation du scrutin. Elles représentaient une grande partie des membres des commissions de bureau de vote, garantissant le bon déroulement des opérations et contribuant à la confiance des électeurs dans le processus. Nos observateurs ont salué leur professionnalisme et ont souligné leur rôle essentiel au niveau local dans l’administration électorale. Dans le même temps, les acteurs civiques ont souligné que les jeunes femmes, qui s’étaient fortement mobilisées lors des élections législatives de 2023 autour des questions des droits reproductifs et de la libéralisation de la société, semblaient moins engagées dans cette course à la présidence. La frustration suscitée par la lenteur des réformes du gouvernement Tusk en matière d’égalité entre les femmes et les hommes a contribué à cette désillusion.
53. L’inclusivité du processus électoral dépendait également des mesures prises pour garantir l’accès des personnes handicapées. Le code électoral prévoit le transport gratuit des électeurs handicapés et des personnes âgées de plus de 60 ans, ainsi que l’aide au vote. Si certains bureaux de vote étaient bien adaptés, l’accessibilité était inégale, avec des barrières architecturales et une disponibilité inégale des informations dans des formats accessibles. La société civile et le bureau du médiateur ont mené une campagne sous le slogan «Des élections accessibles à tous», qui a permis de sensibiliser le public, mais n’a pas permis de remédier entièrement aux lacunes structurelles. Les observateurs du BIDDH ont noté qu’il restait encore beaucoup à faire pour garantir aux personnes handicapées un droit de vote égal, indépendant et secret.

4 Jour du scrutin

54. Le jour du scrutin, les observateurs de l’Assemblée se sont déployés sur un vaste territoire. Au premier tour, 15 équipes ont visité 153 bureaux de vote dans différentes régions, notamment à Gdańsk, Cracovie, Białystok, Lublin, Pułtusk, Ostrołęka, Siedlce, Ostrów Mazowiecki, Ciechanów, Płońsk, Radom, Łódź et Varsovie. Au second tour, les équipes se sont rendues dans des bureaux de vote à Varsovie, Łowicz-Kutno, Białystok, Puławy et Lublin. Cette couverture a permis à la délégation d’avoir une vue d’ensemble du processus dans les zones urbaines et rurales de Pologne.
55. Les observateurs de l’Assemblée ont félicité l’électorat polonais pour son taux de participation exceptionnellement élevé, tant dans le pays qu’à l’étranger (67,31 % au premier tour et 71,63 % au second tour). Malgré un climat politique profondément polarisé, les électeurs ont démontré leur attachement aux principes démocratiques et contribué au déroulement calme et ordonné du processus électoral. Le comportement du personnel des bureaux de vote a été largement salué, quelque 31 000 bureaux de vote ayant fonctionné dans tout le pays de manière généralement professionnelle et transparente. Une caractéristique notable du processus a été la très forte participation des femmes, qui étaient présentes en nombre important dans les commissions électorales et ont contribué activement au bon déroulement du scrutin.
56. Le jour du scrutin, lors des deux tours, s’est déroulé dans le calme, de manière efficace et professionnelle dans tous les bureaux de vote observés. Les aspects techniques du vote, du dépouillement et du calcul des résultats ont été mis en œuvre de manière efficace et aucune irrégularité majeure n’a été signalée.
57. Le secret du vote a constitué un défi récurrent. Les observateurs ont constaté de nombreux cas de vote familial, de prise de photos des bulletins de vote et de vote collectif, ce qui soulève des questions quant au respect de la vie privée et à l’autonomie individuelle. Bien que cela soit compréhensible d’un point de vue culturel, les normes internationales soulignent que le secret du vote est un principe fondamental des élections démocratiques. Les autorités polonaises ont donc le devoir de créer les conditions permettant à chaque électeur et électrice d’exercer son droit de vote en toute confidentialité et sans subir de pressions sociales ou politiques indues, qu’il ou elle vive en milieu urbain ou rural.
58. Les longues files d’attente pour obtenir des certificats d’absence reflétaient l’utilisation intensive de cet outil de mobilisation, mais le processus a généralement fonctionné comme prévu. Aucune intimidation ni aucun vote forcé n’ont été observés, et les responsables électoraux ont respecté l’esprit et la lettre des procédures.

5 Résultats des élections

59. Le premier tour, qui s’est tenu le 18 mai, a confirmé une compétition fragmentée et à enjeux élevés, qui s’est concentré autour de deux alternatives clairement définies. Rafał Trzaskowski est arrivé en tête avec 31,36 % des voix, Karol Nawrocki s’est classé deuxième avec 29,54 %, et les troisième et quatrième places sont revenues à Sławomir Mentzen (14,81 %) et Grzegorz Braun (6,34 %), les autres candidats obtenant chacun moins de 5 % des voix. Ces chiffres ont mis en évidence la division décisive de l’électorat entre une plateforme libérale centriste axée sur la réforme institutionnelle et l’alignement européen et une plateforme conservatrice nationale mettant l’accent sur la souveraineté et le traditionalisme social.
60. Le second tour, qui s’est tenu le 1er juin, a été décidé par une marge nationale infime. Karol Nawrocki a remporté la présidence avec 50,89 % des voix (10 606 877 votes) contre 49,11 % (10 237 286 votes) pour Rafał Trzaskowski, soit une différence de 369 591 voix sur plus de 20,8 millions de bulletins valides. Ce résultat, obtenu dans un contexte de très forte participation (71,63 %), a confirmé la profondeur de la politique bipartite en Pologne, tout en donnant un mandat clair, bien que serré, au président élu.
61. Les résultats du scrutin reflètent les gradients urbain-rural et éducatif désormais familiers. Les données démographiques issues des derniers sondages montrent que Karol Nawrocki a remporté les zones rurales avec 64,2 % des voix contre 35,8 %, tandis que Rafał Trzaskowski a remporté les plus grandes villes (plus de 500 000 habitants) avec 66,8 % des voix contre 33,2 % et a également pris la tête dans les centres urbains de taille moyenne. En termes de niveau d’éducation, Karol Nawrocki a dominé parmi les électeurs ayant suivi un enseignement primaire (73 % contre 27 %) et professionnel (70 % contre 30 %), tandis que Rafał Trzaskowski a dominé parmi les électeurs ayant suivi un enseignement supérieur (61 % contre 39 %); les électeurs ayant suivi un enseignement secondaire étaient plus équitablement répartis. Des tendances liées au genre étaient également visibles: les hommes penchaient en faveur de Karol Nawrocki (55,5-44,5), tandis que les femmes penchaient en faveur de Rafał Trzaskowski (52,8-47,2). Ces clivages, largement mis en évidence dans les analyses post-électorales sous forme de «graphiques du second tour», reflètent fidèlement la géographie sociale générale de la Pologne.
62. Le vote à l’étranger a atteint des niveaux exceptionnels et s’est nettement démarqué du schéma national. Selon les chiffres officiels, l’électorat à l’étranger au second tour comptait 721 608 électeurs inscrits, avec 608 043 bulletins valides et un taux de participation de 84,26 %. Dans les 511 bureaux de vote à l’étranger, Rafał Trzaskowski a remporté la diaspora avec 63,49 % des voix contre 36,51 %, obtenant environ 383 700 voix contre 220 600 pour Karol Nawrocki — des écarts importants au Royaume-Uni, en Allemagne, aux États-Unis et en Europe occidentale qui, bien que substantiels, n’ont pas suffi à compenser la force de Karol Nawrocki dans les zones rurales et le sud-est du pays.
63. Les implications politiques d’un résultat aussi serré et polarisé sont considérables, d’autant plus que dans le système politique polonais, le président dispose de pouvoirs importants, notamment celui d’initier des lois, de nommer des hauts fonctionnaires et, surtout, d’exercer un veto législatif et de renvoyer des lois devant le Tribunal constitutionnel. Les observateurs internationaux avaient déjà averti que le résultat des élections pourrait affecter la capacité du gouvernement à mettre en œuvre son programme en matière d’État de droit. Le résultat confirme ces inquiétudes et annonce une période de négociations prolongées entre l’exécutif et le législatif, où la recherche d’un consensus deviendra une nécessité.
64. Le 6 août 2025, Karol Nawrocki a prêté serment en tant que président pour un mandat de cinq ans. Bien que formellement indépendant, sa campagne a été ouvertement soutenue par le PiS, et sa victoire donne au parti un allié puissant au sommet de l’État, notamment grâce à son pouvoir d’exercer un veto suspensif. Compte tenu de l’arithmétique de la coalition au Sejm, où le gouvernement ne dispose pas de la majorité nécessaire pour passer outre les vetos, son élection représente une contrainte considérable pour les ambitions de Tusk.

6 Conclusions et recommandations

65. La mission internationale d’observation électorale (représentant l’Assemblée et le BIDDH) a conclu que l’élection présidentielle de 2025 en Pologne a été compétitive, bien organisée et avait offert un véritable choix aux électeurs. Le jour du scrutin s’est déroulé dans le calme et le professionnalisme, et le taux de participation très élevé a confirmé le fort engagement démocratique des citoyens polonais. Dans le même temps, la polarisation politique de longue date, la couverture médiatique partiale, l’utilisation abusive des ressources officielles, le manque de transparence du financement de la campagne et les préoccupations persistantes concernant l’indépendance judiciaire ont limité la confiance globale dans le processus.
66. La délégation de l’APCE a souligné que le peuple polonais mérite d’avoir pleinement confiance dans ses institutions démocratiques. Elle a insisté sur le fait que les dirigeants politiques devraient s’engager dans un dialogue inclusif afin de surmonter les divisions et de renforcer la fiabilité du système.
67. Sur la base de ses conclusions, la délégation encourage les autorités polonaises à mettre pleinement en œuvre les recommandations de la Commission de Venise et du BIDDH, en particulier en ce qui concerne l’indépendance judiciaire, la transparence du financement des campagnes électorales et la réglementation des campagnes menées par des tiers.
68. La délégation de l’APCE encourage les autorités polonaises, en ce qui concerne:
  • le cadre juridique:
    • à clarifier les procédures relatives aux campagnes électorales du second tour, y compris les délais et les mécanismes de plainte;
    • à réformer le processus de validation des résultats des élections afin de le retirer des instances jugées illégitimes par la Cour européenne des droits de l’homme;
    • à régler la question des nominations contestées au Tribunal constitutionnel afin de rétablir la confiance;
    • à mettre en œuvre l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme concernant l’indépendance du pouvoir judiciaire, notamment en ce qui concerne les chambres contestées de la Cour suprême et les nominations au Tribunal constitutionnel, afin de rétablir la confiance dans l’indépendance et l’impartialité du système judiciaire;
  • le cadre institutionnel:
    • à réformer la composition de la Commission électorale nationale afin de réduire la politisation et renforcer son indépendance;
    • à assurer une formation cohérente et complète des commissions électorales dans tout le pays;
    • à garantir l’indépendance judiciaire en matière électorale grâce à une réforme systémique;
  • les médias:
    • à préserver l’indépendance éditoriale des radiodiffuseurs publics et garantir une couverture équilibrée;
    • à réformer le Conseil national de radiodiffusion afin de garantir son impartialité et sa responsabilité;
    • à garantir des débats équitables et substantiels avec des modérateurs impartiaux;
  • le financement des campagnes:
    • à introduire la divulgation en temps réel des revenus, des dépenses et des transferts entre partis;
    • à mettre en place des sanctions efficaces en cas de campagne illégale menée par des tiers;
    • à publier toutes les informations relatives aux donateurs et les audits dans des formats accessibles;
  • l’utilisation abusive des ressources administratives:
    • à appliquer une séparation stricte entre les fonctions publiques et les campagnes électorales;
    • à interdire l’utilisation des ressources, des événements et du personnel publics à des fins électorales;
  • l’ingérence étrangère et le domaine numérique:
    • à mettre pleinement en œuvre la législation européenne sur les services numériques et renforcer la coopération avec les plateformes;
    • à développer l’initiative «Election Umbrella» avec des mécanismes d’application clairs;
    • à améliorer la coordination et la communication publiques en temps opportun pour lutter contre la désinformation;
  • le jour du scrutin:
    • à garantir le secret du vote grâce à des enveloppes ou des urnes redessinées, et à l’éducation des électeurs;
    • à garantir l’accessibilité universelle pour les personnes handicapées;
    • à surveiller les intimidations potentielles liées aux groupes de «protection» bénévoles;
  • la participation et l’inclusion:
    • à supprimer les restrictions au droit de vote pour les personnes souffrant d’un handicap intellectuel ou psychosocial;
    • à promouvoir l’équilibre entre les femmes et les hommes au sein de la Commission électorale nationale et des commissions électorales;
    • à soutenir l’observation citoyenne conformément aux normes internationales.
69. L’Assemblée encourage les autorités polonaises à remédier à ces lacunes dans l’esprit des Principes de Reykjavík pour la démocratie adoptés lors du Sommet du Conseil de l’Europe en 2023, qui réaffirment l’importance d’élections libres et équitables pour la résilience démocratique. Elle se tient prête à aider la Pologne à mener à bien ces réformes dans le cadre de sa procédure de suivi et en étroite coopération avec la Commission de Venise.

Annexe 1 – Composition de la commission ad hoc

Président: M. Iulian BULAI, Roumanie, remplacé par Mme Liliana TANGUY, France, pour l’observation du premier tour de l’élection présidentielle en mai.

Groupe des socialistes, démocrates et verts (SOC)

  • Mme Zita GURMAI, Hongrie
  • M. Antonio GUTIÉRREZ LIMONES, Espagne
  • Mme Bisera KOSTADINOVSKA-STOJCHEVSKA, Macédoine du Nord * **
  • Mme Annick LAMBRECHT, Belgique
  • M. Perran MOON, Royaume-Uni
  • Mme Sandra REGOL, France
  • M. Axel SCHÄFER, Allemagne
  • M. Stefan SCHENNACH, Autriche
  • M. Roberto SPERANZA, Italie

Groupe du Parti populaire européen (PPE/DC)

  • Mme Deborah BERGAMINI, Italie
  • M. Pablo HISPÁN, Espagne
  • Mme Arusyak JULHAKYAN, Arménie
  • M. Joseph O’REILLY, Irlande *
  • M. Georgios STAMATIS, Grèce

Conservateurs européens, Patriotes & Affiliés (CEPA)

  • M. Simone BILLI, Italie
  • Mme Elisabetta GARDINI, Italie *
  • M. Armen GEVORGYAN, Arménie **
  • M. Malte KAUFMANN, Allemagne
  • Mme Jessica STEGRUD, Suède
  • Mme Victoria TIBLOM, Suède

Alliance des démocrates et des libéraux pour l’Europe (ADLE)

  • M. Iulian BULAI, Roumanie * **
  • M. Alfred HEER, Suisse
  • Mme Yuliia OVCHYNNYKOVA, Ukraine
  • Mme Lucia PLAVÁKOVÁ, République Slovaque
  • Mme Liliana TANGUY, France
  • Mme Lesia ZABURANNA, Ukraine

Groupe pour la gauche unitaire européenne (GUE)

  • Mme Laura CASTEL, Espagne *
  • Mme Sevim DAĞDELEN, Allemagne ** (a remplacé Mme Castel lors du deuxième tour))

Co-rapporteur AS/MON (ex officio)

  • M. Pieter OMTZIGT, Pays-Bas, PPE/DC

Commission de Venise

  • M. Oscar SÁNCHEZ MUÑOZ, Espagne, membre de la Commission de Venise **
  • M. Michael JANSSEN, secrétariat de la Commission de Venise **

Secrétariat

  • Mme Sylvie AFFHOLDER, cheffe de la division des élections **
  • Mme Ivi-Triin ODRATS, cheffe adjointe de la division des élections *
  • Mme Carine ROLLER-KAUFMAN, assistante de la division des élections * **
  • Mme Agata MASELKO-SOKOL, experte consultante * **

*Participant·es à la mission pré-électorale

**Participant·es au deuxième tour

Annexe 2 – Programme de la délégation préélectorale de l'Assemblée parlementaire

Lundi, 14 avril 2025

09h00-10h00 Réunion de la délégation avec mots de bienvenus de:

  • M. Iulian Bulai, chef de la délégation
  • Mme Karina Wegrzynowska, cheffe du bureau de liaison du Conseil de l'Europe à Varsovie

10h00-11h30 Réunion avec des représentants d'organisations de la société civile:

  • Mme Zofia Lutkiewicz, Fondation pour la responsabilité politique
  • M. Marcin Wolny, Fondation Helsinki pour les droits de l'homme
  • M. Michał Leśniak, Comité pour la défense de la démocratie
  • M. Krzysztof Izdebski, Fondation Stefan Batory
  • Mme Sonia Horonziak, Institut des affaires publiques
  • M. Marcin Skubiszewski, Observatoire électoral

11h30-12h30 Réunion avec le professeur Wojciech Brzozowski, commissaire adjoint aux droits de l'homme

13h00-14h15 Déjeuner de travail avec M. Stanisław Zakroczymski, directeur général du bureau du président de la Diète

14h30-16h00 Réunion avec:

  • Mme Dunja Mijatović, cheffe de la mission d'observation électorale limitée (MOEL) de l'OSCE/BIDDH
  • M. Stefan Krause, chef adjoint de la MOEL du BIDDH/OSCE
  • Mme Martina Barker-Ciganikova, conseillère électorale du BIDDH responsable de la Pologne

16h15-17h15 Réunion avec un représentant de média, M. Andrzej Krajewski, Association des journalistes

17h30-18h30 Réunion avec:

  • Mme Henryka Mościcka-Dendys, vice-ministre des Affaires étrangères de Pologne
  • Mme Justyna Chrzanowska, directrice du département des affaires consulaires, plénipotentiaire du ministère pour l’élection présidentielle de 2025
  • Mme Agata Duda-Płonka, directrice adjointe du département des affaires mondiales
  • M. Piotr Chmiel, directeur adjoint du département des affaires consulaires
  • M. Michal Zawisza, chef du service juridique du département consulaire
  • M. Pawel Wierdak, conseiller (ancien chef du bureau de liaison du Conseil de l'Europe à Varsovie)

Mardi, 15 avril 2025

10h00-10h45 Réunion avec:

  • M. Sylwester Marciniak, président de la Commission électorale nationale (CEN)
  • M. Paweł Gieras et M. Arkadiusz Pikulik, membres de la CEN
  • M. Rafał Tkacz, président du Bureau électoral national

11h15-12h00 Réunion avec:

  • M. Krzysztof Wiak, juge, président de la Chambre de contrôle extraordinaire et des affaires publiques de la Cour suprême
  • M. Oktawian Nawrot, juge à la Chambre de contrôle extraordinaire et des affaires publiques de la Cour suprême
  • M. Aleksander Stępkowski, juge, porte-parole de la Cour suprême
  • M. Marcin Stębelski, membre du Bureau d'études et d'analyse de la Cour suprême
  • M. Przemysław Szuty, assistant de juge à la Chambre de contrôle extraordinaire et des affaires publiques de la Cour suprême

12h30-13h15 Réunion avec M. Rafał Rosiński, sous-secrétaire d'État, ministère des Affaires numériques

13h30-14h30 Déjeuner de travail avec M. Robert Kwiatkowski, membre du Conseil national des médias

15h00 -17h45 Réunion avec des représentant·es des candidat·es à la présidence:

15h00-15h30 M. Gregory Woztowicz, membre de l'équipe de campagne de M. Rafał Trzaskowski (KO), président de la délégation polonaise à l'APCE

15h45-16h15 M. Marcin Przydacz, député, ancien sous-secrétaire d'État aux affaires étrangères, membre de l'équipe de campagne de M. Karol Nawrocki (PiS)

16h30-17h00 M. Arkadiusz Waszkiewicz, représentant de la campagne électorale de Mme Magdalena Biejat (La Gauche)

17h15-17h45 M. Jacek Cichocki, chef de l'équipe électorale de M. Szymon Hołownia

18h00-19h30 Réunion de débriefing de la délégation préélectorale et préparation de la déclaration

Annexe 3 – Déclaration de la délégation préélectorale de l’Assemblée parlementaire

Mission préélectorale de l'APCE en Pologne: un large choix pour l’électorat dans un contexte préoccupant lié à la polarisation, à l'intégrité électorale et à la sécurité

Varsovie, 15 avril 2025 — Une délégation de cinq membres de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE) conduite par Iulian Bulai (Roumanie, ADLE) a effectué une visite préélectorale de deux jours à Varsovie avant l’élection présidentielle du 18 mai 2025.

La délégation a salué les progrès notables accomplis depuis les élections législatives de 2023, notamment la gestion professionnelle du processus électoral, la participation active de la société civile — y compris le déploiement massif d’observatrices et observateurs nationaux — et un contrôle public accru, qui témoignent d’un fort engagement en faveur de la démocratie. La mission a toutefois constaté une certaine lassitude du côté de l’électorat, ces élections marquant la fin d’un intense cycle de quatre scrutins consécutifs.

Malgré ces avancées encourageantes, plusieurs défis restent à relever. La polarisation politique continue de freiner des réformes électorales essentielles, concernant en particulier l’indépendance de la justice, la transparence du financement des campagnes et une couverture médiatique impartiale. La délégation s’est dite tout particulièrement préoccupée par la composition politisée de l’administration électorale et a émis des doutes quant à la capacité des institutions judiciaires à régler en toute impartialité les litiges électoraux — deux héritages du gouvernement précédent.

Parmi leurs autres préoccupations figurent la rhétorique de campagne, intense et clivante, le contrôle insuffisant du financement des campagnes et les reportages potentiellement tendancieux de la part des radiodiffuseurs publics. Plusieurs interlocuteurs se sont en outre inquiétés des risques de cyberattaques et d’ingérence étrangère, soulignant qu’il fallait rester vigilant face aux menaces hybrides susceptibles d’affecter le processus électoral.

Tout en se félicitant de l’ouverture prévue de plus de 500 bureaux de vote dans le monde pour faciliter le vote depuis l’étranger, les retards dans la réintroduction du vote par correspondance, qui pourrait empêcher certains électeurs et électrices d’exercer leur droit de vote, suscitent des inquiétudes.

La transparence du financement des campagnes est apparue comme un autre domaine nécessitant une attention particulière. De nombreux interlocuteurs et interlocutrices se sont dits préoccupés par la faiblesse des mécanismes de contrôle et les questions non résolues concernant l’allocation d’aides financières publiques aux campagnes. L’absence de rapports intermédiaires avant le jour du scrutin et la réglementation limitée des campagnes menées par des tiers sont autant de lacunes susceptibles d’affaiblir la responsabilité et la transparence.

L'environnement médiatique reflète également une polarisation politique plus large. Des interlocuteurs et interlocutrices ont salué les réformes en cours pour protéger l’indépendance éditoriale et promouvoir le pluralisme des médias, précisant toutefois que les radiodiffuseurs publics restaient sous surveillance pour éviter de possibles partis pris dans leurs reportages. Des dispositions réglementent les débats entre les candidat·es à la présidence et garantissent des temps d’antenne gratuits pour leurs spots de campagne, mais il n’existe pas de suivi systématique du respect par les médias de leurs obligations électorales, ce qui pourrait compromettre une couverture médiatique équilibrée de la campagne.

La délégation de l’APCE a souligné qu’un processus électoral transparent et inclusif était essentiel pour maintenir la confiance du public dans les institutions démocratiques. Elle a appelé toutes les parties concernées à réagir au plus vite face à ces préoccupations et à veiller à ce que les citoyen·nes polonais·es puissent exercer leurs droits démocratiques librement et équitablement lors de ces élections cruciales.

La délégation multipartite a rencontré des fonctionnaires de haut rang, des membres du pouvoir judiciaire, des autorités électorales, des représentant·es des partis politiques, des organisations de la société civile et des observateurs et observatrices indépendants des médias afin d’examiner en profondeur le contexte électoral et le climat politique général.

Une mission d’observation complète de l’APCE se rendra en Pologne mi-mai pour suivre l’évolution de la situation le jour du scrutin et dans les jours qui suivront.

L’APCE, qui représente les parlementaires de 46 pays européens, enverra une délégation complète observer les élections en Pologne pour la deuxième fois depuis que l’Assemblée parlementaire a décidé, en janvier 2020, d’ouvrir une procédure de suivi concernant le respect, par la Pologne, de ses obligations statutaires vis-à-vis du Conseil de l’Europe.

* Composition de la délégation: Iulian BULAI (Roumanie, ADLE), président de délégation, Bisera KOSTADINOVSKA-STOJCHEVSKA (Macédoine du Nord, SOC), Joseph O’REILLY (Irlande, PPE/DC), Elisabetta GARDINI (Italie, CEPA), Laura CASTEL (Espagne, GUE)

Annexe 4 – Programme des réunions de la mission d’observation des élections de l’APCE (premier tour)

Vendredi, 16 mai 2025

09h00-10h20 Réunion de la délégation de l'APCE

  • Mot de bienvenue par M. Iulian Bulai, chef de la délégation
  • Présentation du contexte politique et électoral – Mme Agata Masełko-Sokoł, experte-consultante auprès de la mission d’observation des élections (MOE) de l'APCE
  • Présentation sur la législation électorale et les défis juridiques – M. Óscar Sánchez Muñoz, représentant de la Commission de Venise
  • Présentation par M. Pieter Omtzigt, corapporteur sur la Pologne de la commission de suivi de l'APCE
  • Informations pratiques du secrétariat

10h30-12h30 Briefing de la mission d'observation électorale limitée (MOEL) de l'OSCE/BIDDH

  • M. Stefan Krause, chef adjoint de mission

Aperçu politique, les candidats et la campagne électorale

  • Mme Tatyana Hilscher Bogussevich, analyste politique
  • Mme Elissavet Karagiannidou, analyste financière de campagne
  • M. Egor Tilpunov, analyste des médias

Cadre juridique, règlement des litiges électoraux

  • M. Donald Bisson, analyste juridique
  • Mme Desislava Hristova, analyste électorale
  • M. Noah Lane, expert en sécurité

14h00-15h30 Contexte politique et social – représentants de la société civile

  • Mme Zofia Lutkiewicz, Fondation pour la responsabilité politique
  • M. Michał Leśniak, Comité pour la défense de la démocratie
  • M. Krzysztof Izdebski, Fondation Stefan Batory
  • Mme Sonia Horonziak, Institut des affaires publiques

16h00-17h00 Administration électorale

  • Mme Henryka Mościcka-Dendys, vice-ministre des Affaires étrangères de Pologne
  • M. Rafał Rosiński, sous-secrétaire d'État, ministère des Affaires numériques
  • M. Sylwester Marciniak, président de la Commission électorale nationale
  • M. Rafał Tkacz, président du Bureau électoral national

17h15-18h15 Campagne électorale et couverture médiatique

  • Mme Dominika Sitnicka, OKO Press
  • M. Juliusz Kaszynski, rédacteur en chef, Radio polonaise
  • M. Jakub Szymik, CEE Digital Democracy Watch

Samedi, 17 mai 2025

09h30-11h30 Représentant·es des candidats à la présidence

  • 09h30-10h10 M. Paweł Jabłoński, représentant de la campagne électorale de M. Karol Nawrocki (PiS)
  • 10h10-10h50 M. Arkadiusz Waszkiewicz, représentant de la campagne électorale de Mme Magdalena Biejat (La Gauche)
  • 10h50-11h30 Mme Zofia Malisz, représentante de la campagne électorale de M. Adrian Zandberg (Ensemble)

11h45-12h30 Représentant·es des candidats à la présidence

  • Mme Wioletta Paprocka-Ślusarska et Mme Dorota Łoboda, représentantes de la campagne électorale de M. Rafał Trzaskowski (KO)

12h30-13h15 Suite du briefing de la MOEL du BIDDH/OSCE

  • Mme Ivana Stanojev, coordinatrice des observateurs et observatrices de longue durée déployée à Varsovie

Dimanche, 18 mai 2025, jour de l’élection – Observation dans les bureaux de vote

(ouverture des bureaux de vote à 7h et fermeture à 21h)

Lundi, 19 mai 2025

08h00-09h00 Débriefing de la délégation de l'APCE

15h00 Conférence de presse conjointe du BIDDH et de l'APCE

Annexe 5 – Communiqué de la mission internationale d’observation de l’élection (premier tour)

L’élection présidentielle en Pologne a été concurrentielle mais marquée par une profonde polarisation, selon les observateurs internationaux

VARSOVIE, 19 mai 2025 – Le premier tour de l’élection présidentielle en Pologne a offert à l’électorat un vrai choix entre différentes options politiques, mais il s’est déroulé dans un contexte de profonde polarisation politique, qui a également eu des répercussions sur certaines des principales institutions de l’État intervenant dans le processus électoral, ont déclaré les observateurs internationaux dans un communiqué publié aujourd’hui.

La mission d’observation conjointe du Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme (BIDDH) de l’OSCE et de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE) a conclu que le cadre électoral était adéquat pour la tenue d’élections démocratiques. Toutefois, il conviendrait de revoir certains aspects, car de nombreuses recommandations formulées précédemment n’ont toujours pas été prises en compte. Des préoccupations ont été exprimées au sujet de l’indépendance de la justice, en particulier de la chambre chargée de la validation des résultats des élections, ce qui pourrait ébranler la confiance de la population.

«La campagne électorale a jusqu’à présent démontré que la Pologne a pour atout d’être une démocratie dynamique, mais pour que celle-ci soit encore plus solide, il faut s’attaquer à la forte polarisation politique qui règne dans le pays, en mettant en place un dialogue inclusif qui comble les fossés politiques et idéologiques», a déclaré Dunja Mijatović, qui a dirigé la mission d’observation du BIDDH. «Dans le même temps, les propos incendiaires de certains candidats visant les personnes migrantes, la communauté LGBTI et certains groupes ethniques et religieux, qui laissaient parfois transparaître une xénophobie et une hostilité contre les personnes ukrainiennes, ont suscité de vives inquiétudes.»

Les autorités ont pris des mesures proactives de grande ampleur pour protéger le processus électoral contre les multiples tentatives d’ingérence étrangère, opérations de désinformation et cyberattaques, mais il est encore nécessaire de renforcer la coordination entre les institutions intervenant dans ce domaine ainsi que la communication publique sur les mesures de protection utilisées. Alors que les cyberattaques et les campagnes de désinformation se sont multipliées au cours de la période précédant l’élection, les institutions publiques ont déclaré avoir réussi à identifier et contenir ces menaces.

«Le premier tour de l’élection présidentielle en Pologne a été administré de manière professionnelle, mais l’intégrité du processus électoral est menacée par de profondes divisions politiques, par des crises constitutionnelles non résolues, par la faiblesse des garanties contre les infractions aux règles de campagne électorale et par des ingérences étrangères, de la Russie et d’autres», a déclaré Liliana Tanguy, cheffe par intérim de la délégation de l’APCE. «Alors que le pays se prépare pour le second tour, il est primordial que toutes les parties prenantes œuvrent en faveur d’une plus grande transparence et défendent les normes démocratiques, et que tous les citoyens et citoyennes polonais fassent entendre leur voix pour contribuer à forger l’avenir démocratique de la nation.»

L’administration électorale a géré l’élection avec efficacité à tous les niveaux, mais elle n’a pas toujours été transparente dans sa prise de décisions. Le jour du scrutin lui-même a été calme et le processus a été bien organisé et encadré de façon professionnelle, mais le secret du vote n’a souvent pas été assuré.

Les libertés d’expression, de réunion et d’association ont été respectées au cours d’une campagne animée. Si les échanges entre les candidat·es ont été le plus souvent respectueux, la tonalité de la campagne a parfois pris une dimension personnelle et conflictuelle. La diffusion de messages intolérants ciblant les communautés vulnérables a également été observée, notamment en ligne. En l’absence d’une réglementation suffisante en la matière, des agents publics de différents niveaux et représentant toutes les tendances du spectre politique ont fréquemment fait campagne pour le compte de certains candidats, et la frontière entre les fonctions officielles et les activités de campagne a souvent semblé floue. Les femmes restent sous-représentées dans la vie publique et politique et leurs interventions lors des événements de campagne ainsi que leur participation à la direction des campagnes sont restées limitées. Sur les treize candidats à la présidence, seuls deux étaient des femmes.

Bien que l’on ait constaté une récente amélioration en ce qui concerne la liberté des médias, et en particulier une réduction des procédures judiciaires engagées contre des journalistes, le paysage médiatique reste très polarisé, ce qui limite l’accès des électeurs et électrices à des informations impartiales. La surveillance des médias assurée par le BIDDH a fait apparaître des tendances manifestes à une couverture médiatique partiale dans les médias publics et privés. Dans l’ensemble, l’accès limité de l’électorat à des informations complètes, dont celui-ci a besoin pour faire un choix en toute connaissance de cause, a mis en évidence la nécessité de mener des réformes systématiques des médias.

La mission internationale d’observation de l’élection présidentielle polonaise a mobilisé au total 67 observateurs et observatrices de 30 pays, dont 34 expert·es et observateurs et observatrices de longue durée déployés par le BIDDH, ainsi que 33 parlementaires et membres du personnel de l’APCE.

Annexe 6 – Programme des réunions de la mission d’observation d’élection de l’APCE (deuxième tour)

Samedi, 31 mai 2025

09h00-10h00 Réunion de la délégation de l'APCE

  • Mot de bienvenue du chef de la délégation, M. Iulian Bulai
  • Présentation du contexte politique et électoral après le premier tour, Mme Agata Masełko-Sokoł, experte-consultante auprès de la mission d'observation électorale (MOE) de l'APCE
  • Présentation sur la législation électorale et le règlement des litiges électoraux, M. Óscar Sánchez Muñoz, représentant de la Commission de Venise
  • Informations pratiques du secrétariat

10h00-11h30 Briefing de la mission d'observation électorale limitée (MOEL) du BIDDH/OSCE

  • Mot de bienvenue et aperçu du travail de la MOEL entre les deux tours – Dunja Mijatović, cheffe de mission, et Stefan Krause, chef adjoint de mission
  • Aperçu politique, les candidats et la campagne électorale, Mme Tatyana Hilscher Bogussevich, analyste politique
  • Suivi des médias, M. Egor Tilpunov, analyste des médias
  • Administration électorale et jour du scrutin, Mme Desislava Hristova, analyste électorale

11h30-12h15 Suivi des médias et de la campagne

  • Mme Alexandra Wojtowicz, experte en désinformation, CEE Digital Democracy Watch

14h00-15h00 Administration électorale

  • M. Sylwester Marciniak, président de la Commission électorale nationale
  • M. Rafał Tkacz, président du Bureau électoral national

15h10-16h30 Représentant·es des candidat·es à la présidence

15h10-15h50 Mme Wioletta Paprocka-Ślusarska et Mme Dorota Loboda, représentantes de la campagne électorale de M. Rafał Trzaskowski (KO)

15h50-16h30 M. Paweł Jabłoński, représentant de la campagne électorale de M. Karol Nawrocki (PiS)

Dimanche, 1er juin 2025, jour de l’élection – Observation dans les bureaux de vote

(ouverture des bureaux de vote à 7h et fermeture à 21h)

Lundi, 2 juin 2025

08h00-09h00 Débriefing de la délégation de l'APCE

15h00 Conférence de presse conjointe du BIDDH et de l'APCE

Annexe 7 – Communiqué de la mission internationale d’observation de l’élection (deuxième tour)

Selon les observateurs internationaux, le second tour de l’élection présidentielle en Pologne s’est bien déroulé et a été très disputé, dans un contexte marqué par des clivages de plus en plus forts, notamment dans les médias et en ligne

VARSOVIE, le 2 juin 2025 – Le second tour de l’élection présidentielle en Pologne, qui a eu lieu hier, a été très disputé et bien organisé, mais le clivage de longue date entre les deux principaux camps politiques du pays et la partialité des médias ont accentué le caractère concurrentiel de la campagne, marquée par des controverses concernant l'indépendance de certaines institutions fondamentales chargées de la supervision des élections, ont déclaré les observateurs internationaux dans un communiqué aujourd'hui.

La mission d’observation conjointe du Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme (BIDDH) de l’OSCE et de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE) a conclu que, comme avant le premier tour, les libertés d’expression, d’association et de réunion pacifique avaient été respectées. Bien que la campagne soit devenue de plus en plus conflictuelle, les deux candidats se disputant les voix d’un électorat divisé et idéologiquement fragmenté, l’envoi de messages incendiaires et d’intolérance a sensiblement diminué à l’approche du second tour. En l’absence d’une législation ou de règles claires, la frontière entre les activités de campagne et les fonctions des agents publics était floue, et aucune initiative n’a été prise pour prévenir ces pratiques ou y mettre un terme.

«Du début à la fin, la campagne a mis en évidence la profondeur des clivages politiques et des divisions sociales en Pologne, ce qui souligne la nécessité d’instaurer un dialogue inclusif impliquant l’ensemble de la société», a déclaré Dunja Mijatović, cheffe de la mission d’observation des élections du BIDDH. «Les dirigeants politiques doivent désormais s’employer à renforcer la confiance dans les institutions démocratiques et l’obligation de ces dernières de rendre des comptes, dans l’intérêt général. Une véritable démocratie ne devrait pas être un jeu à somme nulle, les responsabilités y sont partagées.»

Les autorités ont poursuivi leurs efforts pour protéger le processus électoral contre la désinformation et l’ingérence étrangère, mais ceux-ci ont été affaiblis par un manque de coordination et une communication publique limitée et contradictoire concernant les mesures prises. L’efficacité des interventions effectuées par les réseaux sociaux est restée très variable, aussi une grande partie des contenus signalés n’a-t-elle pas été traitée sur certaines plateformes.

«Le taux élevé de participation au deuxième tour de l’élection présidentielle, tant en Pologne même qu’à l’étranger, reflète le fort attachement des citoyens polonais à la force et à la qualité de leur démocratie», a déclaré Iulian Bulai, chef de la délégation de l’APCE. «L’électorat s’est vu offrir un vrai choix entre plusieurs options politiques, dans un environnement ouvert. Il a pu prendre des décisions éclairées malgré la forte polarisation du paysage médiatique, des discours visant à manipuler l’opinion et les faiblesses existantes, auxquelles il conviendrait de remédier pour renforcer l’intégrité du processus électoral.»

L’inadéquation de la réglementation relative au financement des campagnes a permis l’intervention fréquente de tiers, ce qui a nui à la transparence et à l’intégrité du processus. Globalement, l’administration électorale a géré l’élection de façon professionnelle et efficace. Le jour du scrutin lui-même a été calme et le processus a été bien organisé et encadré de façon professionnelle, mais, comme lors du premier tour, le caractère secret du vote n’a souvent pas été assuré.

La polarisation des médias et la partialité de la plupart d’entre eux, y compris le radiodiffuseur public, ont limité l’accès des électeurs et des électrices à des informations impartiales. Le seul débat télévisé de l’entre-deux-tours ayant été marqué par l’absence totale de modération, il a consisté en un échange d’accusations entre les deux candidats et n’a donc pas permis de comparer véritablement leurs programmes politiques.

Parallèlement, les préoccupations demeurent au sujet du manque d’indépendance de la chambre de la Cour suprême créée en 2018 afin de valider les résultats des élections. Cette polémique a sapé la confiance du public dans la justice.

La mission internationale d’observation de l’élection présidentielle polonaise a mobilisé au total 42 observateurs et observatrices de 24 pays, dont 34 expert·es et observateurs et observatrices de longue durée déployés par le BIDDH, ainsi que 8 parlementaires et membres du personnel de l’APCE.