Observation de l’élection présidentielle en Pologne (18 mai et 1er juin 2025)
Rapport d’observation d’élection
| Doc. 16258
| 16 septembre 2025
- Auteur(s) :
- Commission ad hoc du Bureau
- Rapporteur :
- M. Iulian BULAI,
Roumanie, ADLE
1 Introduction
1. Le 25 janvier 2025, le Président
du Sejm de la République de Pologne a annoncé que l’élection présidentielle
aurait lieu le 18 mai 2025, avec un éventuel second tour le 1er juin
2025. Le 30 janvier 2025, les autorités polonaises ont officiellement
invité l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe à observer
ces élections.
2. Lors de sa réunion du 7 mars 2025, le Bureau de l’Assemblée
a décidé de créer une commission ad hoc multipartite composée de
31 membres, et des deux corapporteurs de la Commission pour le respect
des obligations et engagements des États membres du Conseil de l'Europe
(Commission de suivi), afin d’observer l’élection présidentielle
en Pologne. Le Bureau m’a nommé président de la commission ad hoc;
toutefois, en raison d’un conflit de dates avec les élections en
Roumanie, Mme Liliana Tanguy (France,
ADLE) m’a remplacé pour le premier tour. La liste des membres de
la commission ad hoc (délégation de l’APCE) figure à l’annexe 1. Pour
le second tour, l’Assemblée a déployé une délégation réduite de
huit membres, que j’ai dirigée.
3. L’Assemblée a été invitée à observer cette élection, la Pologne
faisant l’objet de la procédure de suivi (depuis 2020). Conformément
à l’accord de coopération de 2004 entre l’Assemblée et la Commission européenne
pour la démocratie par le droit (Commission de Venise), un représentant
de cette dernière a rejoint la commission ad hoc en tant que conseiller
juridique. M. Óscar Sánchez Muñoz a fourni une analyse juridique détaillée
des tensions constitutionnelles, de l’indépendance des organes de
contrôle électoral, du fonctionnement des médias et de l’environnement
numérique, de la transparence du financement des campagnes électorales
et de l’inclusion des personnes handicapées.
4. La délégation de l’APCE rappelle que la Pologne a signé et
ratifié la Convention européenne des droits de l’homme (STE no 5)
et son protocole additionnel (STE no 9),
qui consacrent des principes fondamentaux essentiels pour des élections
démocratiques, notamment le droit à des élections libres, la liberté
d’expression, la liberté de réunion et d’association, et l’interdiction
de la discrimination.
5. Une mission préélectorale de deux jours s’est déroulée les
14 et 15 avril 2025 à Varsovie (voir annexes 2 et 3). Elle a conclu
que l’élection présidentielle se déroulait dans un environnement
profondément polarisé, marqué par des tensions entre le président
et le gouvernement, des inquiétudes quant à l’indépendance du pouvoir
judiciaire et des risques de désinformation et d’ingérence étrangère.
La délégation a souligné l’importance de cette élection pour la
stabilité des institutions démocratiques polonaises.
6. Pour l’élection elle-même, la délégation de l’APCE a travaillé
du 16 au 20 mai lors du premier tour (annexe 4) et du 30 mai au
2 juin pour le second tour (annexe 6). Elle a opéré dans le cadre
d’une mission internationale d’observation électorale (MIOE) en
étroite collaboration avec une mission limitée du Bureau des institutions
démocratiques et des droits de l'homme de l'Organisation pour la
sécurité et la coopération en Europe ( BIDDH/OSCE), dirigée par
Mme Dunja Mijatović, qui n’a déployé
aucun observateur à court terme. Aucune autre organisation parlementaire
internationale n’a participé à ce processus.
7. La MIOE a conclu que l’élection présidentielle en Pologne
avait été compétitive et bien organisée, mais profondément affectée
par une polarisation politique de longue date, la partialité des
médias et les controverses persistantes concernant l’indépendance
des principales institutions de contrôle. Les deux tours ont respecté
les libertés fondamentales et le jour du scrutin s’est déroulé dans
le calme et de manière professionnelle. Cependant, le secret du
vote n’a pas toujours été garanti, le financement de la campagne manquait
de transparence et la désinformation et l’ingérence étrangère ont
posé de sérieux risques (voir annexes 5 et 7).
8. Je tiens à exprimer la gratitude de notre délégation à la
délégation polonaise auprès de l’Assemblée et à son secrétariat
pour nous avoir aidés à préparer cette MOE, notamment la mission
préélectorale, ainsi qu’à la cheffe de la mission du BIDDH, Mme Dunja
Mijatović, et à son équipe pour leur partenariat constructif.
2 Paysage
politique
9. En Pologne, la présidence n’est
pas purement symbolique. Bien que la Pologne soit officiellement
une république parlementaire, le chef de l’État dispose de pouvoirs
importants, notamment le droit de veto sur les lois et celui de
saisir le Tribunal constitutionnel. Dans la pratique, cela rapproche
le système polonais du semi-présidentialisme et confère à la présidence
un rôle central dans l’équilibre politique. Ces dernières années,
le président sortant Andrzej Duda, aligné sur le parti Droit et
Justice (PiS), a largement utilisé son droit de veto pour bloquer
les réformes du nouveau gouvernement dirigé par la Coalition civique
(KO), en particulier les efforts visant à rétablir l’indépendance
judiciaire.
10. L’élection présidentielle polonaise de 2025 s’est donc une
fois de plus déroulée dans un contexte de profonde polarisation
politique et de conflits institutionnels non résolus qui caractérisent
le pays depuis 2015. Après près d’une décennie de règne du PiS,
les élections législatives de décembre 2023 ont porté au pouvoir une
nouvelle coalition dirigée par la Plateforme civique (PO) de Donald
Tusk, en collaboration avec le Parti populaire polonais (PSL), Pologne
2050 et la Nouvelle Gauche. Cette coalition a promis de rétablir
les normes démocratiques et de reconstruire les relations tendues
entre la Pologne et l’Union européenne (UE).
11. Au cœur de cette polarisation se trouve la crise de l’État
de droit, qui a débuté en 2015 lorsque le PiS a cherché à remodeler
le système judiciaire polonais, notamment le Tribunal constitutionnel
et la Cour suprême. La majorité PiS a nommé des juges au mépris
des procédures constitutionnelles, dont trois juges qui ont été nommés
illégalement selon un arrêt de la Cour européenne des droits de
l’homme rendu par suite. Le Tribunal constitutionnel est alors devenu
un instrument politique, rendant des décisions conformes aux priorités
du PiS, parmi lesquelles l’interdiction quasi totale de l’avortement
en 2020 et un arrêt de 2021 remettant en cause la primauté du droit
communautaire. Son activité a fortement diminué au cours des dernières
années, mais l’institution a continué à souffrir d’un manque de
confiance de la part du public, les sondages de 2024 indiquant un
taux de confiance d’à peine 20 %.
12. La crise s’est étendue à la Cour suprême, où les changements
orchestrés par le PiS ont politisé le Conseil national de la magistrature
(KRS), transférant les pouvoirs de nomination des juges au parlement.
Cela a permis la création d’un groupe de «néo-juges», dont le statut
a jeté une ombre sur des milliers de décisions judiciaires, y compris
des décisions électorales sensibles. La création de nouvelles chambres
au sein de la Cour suprême, notamment la chambre disciplinaire,
a été utilisée pour intimider les juges critiques à l’égard des
politiques gouvernementales. Bien que cette chambre ait été officiellement
abolie sous la pression de l’UE, des inquiétudes subsistent quant
à l’indépendance judiciaire et à la légitimité des nominations effectuées depuis
2018. La légitimité de la chambre du contrôle extraordinaire et
des affaires publiques de la Cour suprême (dont la Cour européenne
des droits de l’homme a dit qu’elle n’était pas un tribunal établi
par la loi
Note) a créé une incertitude supplémentaire
quant à la manière dont les éventuels litiges concernant les résultats électoraux
pourraient être résolus.
13. Le gouvernement actuel a remis en question la légitimité de
plusieurs institutions et a annoncé un plan d’action visant à rétablir
l’État de droit en Pologne, notamment en réexaminant le statut des
nominations judiciaires effectuées entre 2018 et 2023
Note. Au cours des deux dernières années,
la Commission de Venise a émis plusieurs avis sur des projets de
réformes législatives concernant le système judiciaire polonais
Note.
14. En janvier 2025, la Diète a adopté un projet de loi visant
à transférer la compétence de validation des résultats des élections
de la chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques
de la Cour suprême, très controversée, à un nouvel organe composé
des 15 doyens des juges. Le 10 mars 2025, le président Duda a opposé
son veto à ce projet de loi, invoquant des préoccupations relatives
à l’indépendance judiciaire et à l’impact potentiel sur les nominations
déjà effectuées.
15. De nombreux interlocuteurs lors de nos missions préélectorale
et électorales ont souligné le risque sérieux d’une crise constitutionnelle
si le résultat des élections était serré et contesté, compte tenu
de l’absence d’un mécanisme judiciaire crédible et indépendant pour
résoudre les litiges électoraux au niveau national.
16. Dans l’incapacité de faire adopter des réformes globales,
le gouvernement a eu recours à des mesures fragmentaires: refus
de publier certains jugements du Tribunal constitutionnel, refus
de reconnaître certains «néo-juges» et publication de directives
exécutives dans des domaines tels que l’avortement. Cette approche sélective,
bien que pragmatique, a créé des incohérences qui ont sapé la confiance
du public encore davantage. Un exemple particulièrement flagrant
a été le refus du gouvernement d’accepter une décision du tribunal
qui aurait augmenté les pensions de 200 000 citoyens, tout en appliquant
simultanément d’autres décisions qui renforçaient sa position politique.
17. Cette crise non résolue de l’État de droit a façonné le climat
électoral de 2025 de deux manières principales. Premièrement, elle
a entretenu la méfiance du public à l’égard des institutions: les
sondages indiquant qu’une majorité de citoyens estimaient que la
situation du système judiciaire s’était détériorée depuis 2023.
Ce climat de désillusion a affaibli le soutien à la coalition au
pouvoir et a contribué à donner l’impression que les promesses n’avaient
pas été tenues. Deuxièmement, elle a fait de la réforme judiciaire
un enjeu central de la course à la présidence. Pour de nombreux
électeurs, la compétition entre Rafał Trzaskowski et Karol Nawrocki
portait autant sur l’avenir des tribunaux polonais et la relation
du pays avec l’UE que sur la politique socio-économique. La victoire
de Karol Nawrocki reflète donc non seulement la dynamique partisane,
mais aussi une frustration généralisée face à la lenteur du rétablissement
de l’État de droit.
18. Les enjeux de l’élection ont également été influencés par
un contexte plus large de sécurité nationale. La guerre d’agression
menée par la Russie contre l’Ukraine a transformé la Pologne en
un État de première ligne, accueillant des millions de réfugiés
et confronté à des menaces accrues en matière de sécurité. Parallèlement,
le processus électoral a également fait l’objet de multiples tentatives
d’ingérence étrangère, de désinformation et de cyberattaques avant
et pendant la période électorale.
19. Sur le plan interne, cette élection présidentielle a également
marqué l’aboutissement d’un cycle électoral intense en Pologne,
avec quatre élections distinctes en seulement dix-huit mois. Au
cours de cette période, environ 30 millions d’électeurs polonais
ont remodelé à plusieurs reprises le paysage politique du pays, donnant
du pouvoir aux forces libérales sans pour autant écarter complètement
l’importance du PiS et de sa coalition, la Droite unie. Les élections
locales d’avril 2024 ont démontré que le PiS restait la première
force politique, même si le soutien combiné des trois coalitions
libérales soutenant Donald Tusk leur a assuré la victoire globale.
Les élections européennes de juin 2024 ont marqué un tournant, la
PO de Donald Tusk ayant dépassé le PiS et s’imposant pour la première
fois depuis plus de dix ans comme le premier parti de Pologne dans
un scrutin national.
20. Loin d’induire une certaine lassitude, cette succession d’élections
nationales, locales et européennes a suscité une forte mobilisation
démocratique: le taux de participation a atteint 67,3 % au premier
tour et 71,6 % au second tour, l’un des plus élevés de ces dernières
décennies. Cela a souligné le fort engagement civique du peuple
polonais et sa détermination à façonner l’avenir démocratique du
pays, malgré un environnement polarisé et les défis systémiques.
21. En outre, le 1er janvier 2025, la Pologne a assumé la présidence
tournante du Conseil de l’Union européenne pour une durée de six
mois. «Sécurité, Europe» était la devise de la présidence polonaise, motivée
par la réalité géopolitique de l’érosion de l’ordre international
fondé sur des règles. Elle visait à renforcer la sécurité extérieure
de l’Europe en augmentant la préparation à la défense et les dépenses militaires
et en renforçant la coopération avec l’OTAN, en particulier avec
les États-Unis, afin de renforcer les liens transatlantiques. Le
soutien à l’Ukraine dans sa lutte contre l’agression russe était
une priorité, les efforts se concentrant sur la maximisation de
l’aide militaire, économique et politique, le renforcement des sanctions contre
la Russie et l’utilisation des avoirs russes gelés. La Pologne a
également œuvré afin de faire progresser l’élargissement de l’UE,
en soutenant les pays candidats, tout en poursuivant les réformes
sur les valeurs, les politiques, le budget et la gouvernance de
l’UE. Sur le plan interne, la présidence a cherché à améliorer la protection
des frontières et à trouver des solutions innovantes en matière
de migration, en s’attaquant aux menaces hybrides telles que l’instrumentalisation
de la migration. Elle s’est concentrée sur la sécurité de l’information,
la lutte contre la désinformation et l’ingérence étrangère, en particulier
en ce qui concerne la démocratie, le climat et les politiques environnementales.
Sur le plan économique, la Pologne a visé à renforcer la compétitivité
de l’UE, à réduire la bureaucratie et à encourager la transition
vers les énergies propres sans recourir aux combustibles fossiles
russes.
3 Principales conclusions
de la délégation de l’APCE
3.1 Cadre juridique
22. Le cadre juridique des élections
présidentielles, fondé sur la Constitution de 1997 et le Code électoral de
2011, est globalement conforme aux normes démocratiques, mais présente
d’importantes lacunes. Plusieurs réformes clés recommandées depuis
longtemps par le BIDDH et la Commission de Venise n’ont toujours
pas été mises en œuvre. Il s’agit notamment de mesures visant à
garantir la transparence totale du financement des campagnes électorales,
à réglementer les campagnes menées par des tiers, à renforcer les garanties
contre l’utilisation abusive des ressources administratives et à
améliorer l’inclusivité pour les électeurs handicapés.
23. Une préoccupation centrale soulevée par nombre de nos interlocuteurs
était le conflit non résolu entre le pouvoir exécutif et le pouvoir
législatif. Comme déjà décrit dans le chapitre précédent, l’utilisation
intensive du droit de veto par le président a paralysé la réforme
législative, y compris les réformes visant directement les garanties
électorales. Il en résulte que la certification est restée entre
les mains d’un organe – la chambre du contrôle extraordinaire et
des affaires publiques de la Cour suprême – dont la légalité est
contestée, ce qui perpétue la méfiance du public.
24. Le cadre juridique polonais prévoit des élections concurrentielles,
mais les controverses persistantes autour du pouvoir judiciaire
sapent la confiance du public. La légitimité du Tribunal constitutionnel
reste contestée après l’arrêt rendu en 2021 par la Cour européenne
des droits de l’homme dans l’affaire Xero
Flor w Polsce sp. z o.o. c. Pologne, qui a conclu que
des juges nommés illégalement par le PiS siégeaient au tribunal.
Néanmoins, le président Duda a continué à renvoyer des textes législatifs
devant ce tribunal, notamment des projets de loi sur la réforme
électorale. Cela a paralysé les tentatives visant à élargir l’accès au
vote par correspondance et à clarifier les procédures de second
tour. Il en résulte un environnement juridique dans lequel les réformes
essentielles sont bloquées et la confiance du public dans les institutions s’érode.
25. Les efforts visant à retirer à la chambre du contrôle extraordinaire
et des affaires publiques de la Cour suprême, que la Cour européenne
des droits de l’homme a également déclarée illégale, la responsabilité
de valider les résultats des élections ont été bloqués par le veto
présidentiel. En conséquence, cet organe est resté en place pour
statuer sur les litiges, ce qui a jeté le doute sur l’impartialité
de la validation des résultats. Cela a perpétué les inquiétudes
du public, en particulier lors du second tour, très disputé.
26. Le Code électoral régit l’inscription des électeurs, la nomination
des candidats, la conduite de la campagne et le règlement des litiges,
mais d’importantes lacunes persistent. Il s’agit notamment de garanties insuffisantes
pour le secret du scrutin, d’un manque de transparence dans le financement
des campagnes électorales et d’une absence de réglementation sur
les campagnes en ligne. Le Code électoral ne contient pas d’articles
explicites concernant les délais applicables à la période officielle
de campagne du second tour et la possibilité de contester les résultats
du premier tour en cas d’irrégularités ou d’infractions affectant
le résultat, car les plaintes ne peuvent être déposées qu’après
l’annonce des résultats définitifs des élections. L’expert de la
Commission de Venise a souligné que ces faiblesses, sans remettre
en cause le caractère démocratique des élections, faisaient peser
des risques importants sur sa crédibilité.
3.2 Cadre institutionnel
27. Le cadre institutionnel a été
marqué par des différends concernant la composition et le rôle des principaux
organes. La Commission électorale nationale (CEN), reconstituée
en mars 2025, réunissait deux juges (provenant du Tribunal constitutionnel
et de la Cour administrative suprême) et sept membres nommés par
le parlement, créant ainsi un équilibre qui reflétait néanmoins
l’influence politique. Cinq de ces sept membres sont issus de la
coalition au pouvoir et deux du PiS. Cette structure a été critiquée
comme étant trop politisée, en particulier après les décisions controversées
de la CEN concernant l’attribution de fonds publics au PiS.
28. Le Conseil national de l’audiovisuel est également resté politisé,
sa composition étant inchangée depuis 2022 malgré le rejet par le
Parlement de son rapport d’activité. En 2024, le Sejm a voté le
rejet de son rapport annuel, une décision qui, selon la loi, aurait
dû entraîner la destitution de ses membres. Le président Duda s’y est
opposé et le Conseil est resté intact, ce qui a encore sapé sa crédibilité.
29. L’administration des élections a été techniquement professionnelle.
La CEN et son bureau exécutif ont respecté les délais légaux et
ont publié rapidement les résultats détaillés au niveau des bureaux
de vote. Cette transparence a été largement saluée. Cependant, la
communication publique de la CEN a été limitée et non systématique.
Entre les deux tours, elle n’a tenu qu’une seule session en présentiel.
30. Au niveau opérationnel, les commissions électorales ont exercé
leurs responsabilités de manière professionnelle et efficace. Les
responsables des bureaux de vote ont fait preuve d’engagement et
de compétence, mais leur capacité à traiter des questions systémiques,
telles que le secret du vote ou la transparence du financement des
campagnes électorales, était limitée. La délégation de l’APCE a
observé avec satisfaction la forte présence des femmes dans les
commissions électorales, qui reflète les progrès réalisés en matière
d’inclusion. Cependant, la formation aurait été inégale et les remplaçants
de dernière minute étaient parfois insuffisamment préparés.
3.3 Enregistrement
des électeurs et des candidats
31. L’inscription des électeurs
en Pologne est automatique et inclusive, 28,8 millions de citoyens
étant habilités à voter au second tour. Les électeurs pouvaient
vérifier et corriger leurs données, mais les listes électorales
n’étaient pas rendues publiques. Les listes électorales ont été
mises à jour après le premier tour.
32. Les électeurs qui souhaitaient être inscrits sur la liste
électorale d’un bureau de vote à l’étranger ou sur un navire ou
une plateforme battant pavillon polonais pouvaient en faire la demande
jusqu’au 27 mai 2025. Un nombre record de quelque 695 000 électeurs
se sont inscrits pour voter à l’étranger. Ils pouvaient voter dans les
511 bureaux de vote répartis dans 91 pays.
33. L’enregistrement des candidats a également été inclusif, avec
44 comités créés et 13 candidats approuvés pour le premier tour.
Quatre ont été rejetés pour ne pas avoir obtenu suffisamment de
signatures de soutien; l’un de ces rejets a fait l’objet d’un recours
qui a été rejeté. Si le processus a fonctionné, les mécanismes de
vérification des signatures n’étaient pas suffisamment solides,
laissant place à des abus.
3.4 Campagne électorale
34. La campagne qui a précédé les
deux tours de l’élection a été animée, compétitive, mais très polarisée, marquée
par des rassemblements, des débats télévisés, une activité intense
sur les réseaux sociaux et une forte mobilisation populaire. Si
les discours incendiaires, notamment les messages xénophobes et
anti-ukrainiens, ont été particulièrement prononcés lors du premier
tour, le ton général s’est quelque peu adouci avant le second tour.
Néanmoins, les discours clivants visant les migrants, les personnes
LGBTI et les minorités ethniques et religieuses ont continué à figurer
dans le discours d’une partie des partisans de la droite.
35. Une préoccupation majeure identifiée par tous les interlocuteurs
était le flou entre les fonctions publiques et la campagne électorale.
Des fonctionnaires, notamment des ministres, des gouverneurs et
des maires, ont ouvertement fait campagne pendant leur mandat, sans
tenter de respecter la séparation des fonctions. Cette pratique,
observée dans les deux grands camps politiques, a compromis l’égalité
des chances entre les candidats et a enfreint les bonnes pratiques
internationales. Peu après le premier tour, le Président Andrzej
Duda a apporté son soutien à Karol Nawrocki, tandis que le Premier
ministre Donald Tusk a apporté son soutien à Rafał Trzaskowski.
Presque tous les ministres du gouvernement (24 sur 27) ont activement
fait campagne pour M. Trzaskowski, y compris sur les réseaux sociaux.
Au niveau local, de nombreux maires ont ouvertement soutenu des
candidats, tandis que des régions contrôlées par l’opposition, telles
que Podkarpackie, ont apporté leur soutien officiel à M. Nawrocki.
36. Le climat de la campagne a également été marqué par une couverture
médiatique inégale, les chaînes publiques étant accusées de partialité
envers un candidat, en particulier dans les zones rurales où la
télévision publique reste la principale source d’information. Bien
que le nouveau gouvernement ait engagé des réformes visant à rétablir
l’indépendance éditoriale de TVP et de Polskie Radio, leur impact
a été inégal et contesté par le président, qui les a jugées inconstitutionnelles.
De nombreux électeurs ont donc eu un accès limité à des points de
vue équilibrés.
37. L’un des épisodes les plus marquants de la campagne s’est
produit deux semaines avant le premier tour, lorsque les médias
ont révélé que Karol Nawrocki possédait un deuxième appartement,
alors qu’il se présentait publiquement comme un «polonais ordinaire
avec un seul appartement». Sa campagne a d’abord défendu cet situation
en affirmant qu’il s’agissait d’une aide apportée à un homme handicapé
qui y résidait, mais des informations supplémentaires ont révélé
que le bénéficiaire avait été placé dans un foyer d’accueil public
sur décision judiciaire. Cet épisode a suscité des critiques dans
tout le spectre politique, ses rivaux dénonçant des actions contraires
à l’éthique. Karol Nawrocki a annoncé qu’il ferait don de l’appartement litigieux
à une œuvre caritative, mais ce geste n’a pas réussi à restaurer
la confiance du public, les sondages montrant une baisse de sa popularité.
Alors que son camp a allégué qu’il s’agissait d’une campagne de dénigrement
menée par les services secrets, les journalistes ont démontré que
ces informations étaient accessibles au public via les registres
fonciers.
38. Au-delà des scandales, la campagne a été marquée par une forte
visibilité dans les espaces publics. Les deux candidats ont eu recours
à des banderoles, des panneaux d’affichage et des rassemblements
à grande échelle pour mobiliser leurs partisans. Une semaine avant
le jour du scrutin, Varsovie a été le théâtre de deux marches parallèles
massives, reflétant la polarisation de l’électorat. Les événements
marquant de la campagne se sont déroulés dans l’ensemble dans le
calme, même si de nombreux cas de destruction de matériel de campagne
ont été signalés. Les observateurs ont noté une forte participation
des jeunes, près de 27 % des participants ayant moins de 30 ans,
et les femmes étaient activement impliquées à la fois en tant qu’organisatrices
et électrices.
39. Des responsables étrangers et des personnalités publiques
sont également entrés en scène. Le Président roumain élu Nicușor
Dan a apporté son soutien à Rafał Trzaskowski, tandis que George
Simion, éminent homme politique nationaliste roumain, a exprimé
son soutien à Karol Nawrocki. En outre, la secrétaire américaine
à la Sécurité intérieure, Kristi Noem, a exprimé son soutien à Karol
Nawrocki lors de la Conférence d’action politique conservatrice
(CPAC) à Rzeszów, démontrant ainsi la dimension internationale de
la campagne.
40. Les réseaux sociaux se sont révélés être des outils décisifs
pour toucher les électeurs. Les deux principaux candidats ont doublé
leur engagement en ligne entre le premier et le deuxième tour, leurs publications
hebdomadaires touchant près d’un demi-million d’utilisateurs. La
campagne en ligne s’est toutefois accompagnée de désinformation,
notamment sous la forme de publicités payantes provenant de tiers et
dont l’origine était incertaine. La désignation tardive d’un coordinateur
des services numériques a limité la capacité institutionnelle à
surveiller et à contrer ces menaces. Malgré certains progrès réalisés
grâce aux mécanismes d’intervention rapide soutenus par l’UE, le
manque de transparence des rapports publics a affaibli la confiance
du public dans les institutions chargées de garantir l’intégrité
électorale.
3.5 Ingérence étrangère
41. Malgré les avertissements fréquents
concernant l’ingérence russe dans les élections polonaises, les experts
et les observateurs ont conclu que l’ingérence étrangère avait eu
moins d’impact que ce que l’on craignait grâce à la diversité des
médias polonais et aux récentes améliorations juridiques et techniques.
En outre, le contexte historique unique de la Pologne rend les positions
politiques pro-russes profondément impopulaires et pratiquement
impossibles pour des candidats politiques crédibles. L’ingérence
de la Russie viserait donc à provoquer une déstabilisation plutôt
qu’à soutenir un candidat spécifique, en raison de l’impossibilité
de mener une politique ouvertement pro-russe en Pologne.
42. Néanmoins, l’ingérence étrangère et la manipulation de l’information
représentaient des risques persistants. Les autorités polonaises
ont déployé des ressources importantes pour lutter contre la désinformation,
les cyberattaques et les campagnes coordonnées depuis l’étranger,
notamment depuis la Russie et la Biélorussie. Des systèmes ont été
mis en place pour permettre une réponse rapide, notamment le signalement
numérique et la collaboration avec les réseaux sociaux, mais l’efficacité
de ces mesures a été inégale.
43. Les observateurs ont constaté un retard et un manque de cohérence
dans la coordination entre les organismes nationaux, la société
civile et les plateformes. La nomination tardive d’un coordinateur
des services numériques a empêché une action rapide conformément
aux nouvelles règles de l’UE. La délégation de l’APCE a pris note
de l’enquête très médiatisée sur deux campagnes Facebook menées
par des tiers, dont les dépenses dépassaient celles des candidats
officiels et dont les sources de financement n’étaient pas claires. Les
allégations de soutien étranger, en particulier pour les publicités
en ligne en faveur de Rafał Trzaskowski, font toujours l’objet d’un
examen et ont contribué à créer des tensions autour de la transparence
et de la confiance.
44. Malgré ces efforts, l’impact global des tentatives étrangères
semble limité, aucune preuve crédible de manipulation des résultats
n’ayant été apportée. Cependant, l’escalade des menaces numériques
et la lenteur des institutions à y répondre restent préoccupantes,
d’autant plus que les médias et la mobilisation en ligne occupent
une place de plus en plus centrale dans les élections européennes.
3.6 Paysage médiatique
45. Les médias polonais ont été
très polarisés lors des deux tours de l’élection présidentielle,
reflétant et amplifiant les divisions politiques. Les chaînes publiques
et les grandes chaînes privées ont assuré une couverture partisane:
TVP et TVN ont souvent critiqué Karol Nawrocki et évité les reportages
négatifs sur Rafał Trzaskowski, tandis que TV Republika a adopté
une ligne fortement négative à l’égard de Rafał Trzaskowski. L’organisme
de régulation KRRiT, quant à lui, a été largement perçu comme politisé,
réagissant de manière sélective aux plaintes et faisant l’objet
de critiques lors d’audits pour ses manquements en matière d’application
de la loi et d’impartialité.
46. Le seul débat télévisé officiel du second tour a été mal modéré,
dégénérant en accusations mutuelles plutôt qu’en discussions politiques
de fond. Les deux candidats ont bénéficié d’un temps d’antenne supplémentaire,
mais la programmation en dehors des heures de grande écoute a limité
l’audience. Les médias imprimés et numériques ont suivi des schémas
similaires, les positions éditoriales étant influencées par la propriété
et les affiliations politiques.
47. Les changements dans la gestion des médias publics, déclenchés
par l’intervention du parlement, ont légèrement amélioré la qualité
des reportages. Cependant, les questions non résolues liées au financement, aux
nominations et aux garanties légales ont continué d’exposer les
radiodiffuseurs publics à l’influence politique. La prolifération
des sources d’information en ligne et des réseaux sociaux a diversifié
les flux d’information, mais a accru l’exposition à la désinformation
et aux campagnes partisanes non réglementées.
3.7 Financement des
campagnes
48. Le financement de la campagne
électorale est une faiblesse critique du paysage électoral polonais.
La limite cumulative des dépenses pour les deux tours, fixée à 24,6
millions de zlotys, a créé des conditions inégales pour les favoris
qui devaient réserver des ressources. Si les dons supérieurs à 4
660 zlotys devaient être divulgués, la majeure partie du financement
– les dons plus modestes et les transferts entre partis – a échappé
au contrôle ou à la déclaration d’avant les élections.
49. Les campagnes menées par des tiers, en particulier en ligne
et par l’intermédiaire d’organisations de la société civile, ont
échappé aux exigences réglementaires. Certains acteurs non affiliés
à un parti ont dépensé plus que les candidats officiels, et des
allégations de financement étranger ont fait surface. Les enquêtes
sur les publicités suspectes se poursuivent, mais la CEN n’a pas
le pouvoir de mettre fin aux violations ou de sanctionner leurs
auteurs avant la fin du processus.
50. Les rapports financiers des candidats ne sont exigés que plusieurs
mois après l’élection, et le format de publication limite leur accessibilité
et leur examen. Ces retards empêchent une reddition de comptes en
temps réel, ce qui nuit à l’examen public et à la confiance. Les
partis continuent de rechercher des failles dans les règles de divulgation,
ce qui fait de la transparence et de l’intégrité du financement
des campagnes électorales un domaine urgent à réformer.
3.8 Les femmes et
l’inclusivité dans le processus électoral
51. L’élection présidentielle de
2025 a mis en évidence les déséquilibres persistants entre les femmes
et les hommes en matière de participation politique. Contrairement
aux élections législatives de 2023, qui ont vu une forte augmentation
du nombre de candidates et une forte mobilisation des électrices,
cette élection n’a compté que deux candidates à la présidence. Les
organisations de la société civile et les observateurs ont largement regretté
ceci, notant le déséquilibre persistant entre les femmes et les
hommes dans la direction politique, soulignant qu’il limitait le
pluralisme politique et privait l’électorat de perspectives essentielles
pour les débats sur l’égalité et les droits sociaux. La composition
de la CEN reflétait des disparités similaires, puisqu’elle était exclusivement
masculine.
52. Les femmes ont toutefois joué un rôle central dans l’organisation
du scrutin. Elles représentaient une grande partie des membres des
commissions de bureau de vote, garantissant le bon déroulement des opérations
et contribuant à la confiance des électeurs dans le processus. Nos
observateurs ont salué leur professionnalisme et ont souligné leur
rôle essentiel au niveau local dans l’administration électorale.
Dans le même temps, les acteurs civiques ont souligné que les jeunes
femmes, qui s’étaient fortement mobilisées lors des élections législatives
de 2023 autour des questions des droits reproductifs et de la libéralisation
de la société, semblaient moins engagées dans cette course à la
présidence. La frustration suscitée par la lenteur des réformes
du gouvernement Tusk en matière d’égalité entre les femmes et les
hommes a contribué à cette désillusion.
53. L’inclusivité du processus électoral dépendait également des
mesures prises pour garantir l’accès des personnes handicapées.
Le code électoral prévoit le transport gratuit des électeurs handicapés
et des personnes âgées de plus de 60 ans, ainsi que l’aide au vote.
Si certains bureaux de vote étaient bien adaptés, l’accessibilité
était inégale, avec des barrières architecturales et une disponibilité
inégale des informations dans des formats accessibles. La société
civile et le bureau du médiateur ont mené une campagne sous le slogan
«Des élections accessibles à tous», qui a permis de sensibiliser
le public, mais n’a pas permis de remédier entièrement aux lacunes
structurelles. Les observateurs du BIDDH ont noté qu’il restait
encore beaucoup à faire pour garantir aux personnes handicapées
un droit de vote égal, indépendant et secret.
4 Jour du scrutin
54. Le jour du scrutin, les observateurs
de l’Assemblée se sont déployés sur un vaste territoire. Au premier tour,
15 équipes ont visité 153 bureaux de vote dans différentes régions,
notamment à Gdańsk, Cracovie, Białystok, Lublin, Pułtusk, Ostrołęka,
Siedlce, Ostrów Mazowiecki, Ciechanów, Płońsk, Radom, Łódź et Varsovie.
Au second tour, les équipes se sont rendues dans des bureaux de
vote à Varsovie, Łowicz-Kutno, Białystok, Puławy et Lublin. Cette
couverture a permis à la délégation d’avoir une vue d’ensemble du processus
dans les zones urbaines et rurales de Pologne.
55. Les observateurs de l’Assemblée ont félicité l’électorat polonais
pour son taux de participation exceptionnellement élevé, tant dans
le pays qu’à l’étranger (67,31 % au premier tour et 71,63 % au second tour).
Malgré un climat politique profondément polarisé, les électeurs
ont démontré leur attachement aux principes démocratiques et contribué
au déroulement calme et ordonné du processus électoral. Le comportement
du personnel des bureaux de vote a été largement salué, quelque
31 000 bureaux de vote ayant fonctionné dans tout le pays de manière
généralement professionnelle et transparente. Une caractéristique notable
du processus a été la très forte participation des femmes, qui étaient
présentes en nombre important dans les commissions électorales et
ont contribué activement au bon déroulement du scrutin.
56. Le jour du scrutin, lors des deux tours, s’est déroulé dans
le calme, de manière efficace et professionnelle dans tous les bureaux
de vote observés. Les aspects techniques du vote, du dépouillement
et du calcul des résultats ont été mis en œuvre de manière efficace
et aucune irrégularité majeure n’a été signalée.
57. Le secret du vote a constitué un défi récurrent. Les observateurs
ont constaté de nombreux cas de vote familial, de prise de photos
des bulletins de vote et de vote collectif, ce qui soulève des questions
quant au respect de la vie privée et à l’autonomie individuelle.
Bien que cela soit compréhensible d’un point de vue culturel, les
normes internationales soulignent que le secret du vote est un principe
fondamental des élections démocratiques. Les autorités polonaises
ont donc le devoir de créer les conditions permettant à chaque électeur
et électrice d’exercer son droit de vote en toute confidentialité
et sans subir de pressions sociales ou politiques indues, qu’il
ou elle vive en milieu urbain ou rural.
58. Les longues files d’attente pour obtenir des certificats d’absence
reflétaient l’utilisation intensive de cet outil de mobilisation,
mais le processus a généralement fonctionné comme prévu. Aucune
intimidation ni aucun vote forcé n’ont été observés, et les responsables
électoraux ont respecté l’esprit et la lettre des procédures.
5 Résultats des
élections
59. Le premier tour, qui s’est
tenu le 18 mai, a confirmé une compétition fragmentée et à enjeux
élevés, qui s’est concentré autour de deux alternatives clairement
définies. Rafał Trzaskowski est arrivé en tête avec 31,36 % des
voix, Karol Nawrocki s’est classé deuxième avec 29,54 %, et les
troisième et quatrième places sont revenues à Sławomir Mentzen (14,81 %)
et Grzegorz Braun (6,34 %), les autres candidats obtenant chacun
moins de 5 % des voix. Ces chiffres ont mis en évidence la division
décisive de l’électorat entre une plateforme libérale centriste
axée sur la réforme institutionnelle et l’alignement européen et
une plateforme conservatrice nationale mettant l’accent sur la souveraineté
et le traditionalisme social.
60. Le second tour, qui s’est tenu le 1er juin, a été décidé par
une marge nationale infime. Karol
Nawrocki a remporté la présidence avec 50,89 % des voix (10 606
877 votes) contre 49,11 % (10 237 286 votes) pour Rafał Trzaskowski,
soit une différence de 369 591 voix sur plus de 20,8 millions de
bulletins valides. Ce résultat, obtenu dans un contexte de très
forte participation (71,63 %), a confirmé la profondeur de la politique bipartite
en Pologne, tout en donnant un mandat clair, bien que serré, au
président élu.
61. Les résultats du scrutin reflètent les gradients urbain-rural
et éducatif désormais familiers. Les données démographiques issues
des derniers sondages montrent que Karol Nawrocki a remporté les
zones rurales avec 64,2 % des voix contre 35,8 %, tandis que Rafał
Trzaskowski a remporté les plus grandes villes (plus de 500 000
habitants) avec 66,8 % des voix contre 33,2 % et a également pris
la tête dans les centres urbains de taille moyenne. En termes de
niveau d’éducation, Karol Nawrocki a dominé parmi les électeurs
ayant suivi un enseignement primaire (73 % contre 27 %) et professionnel
(70 % contre 30 %), tandis que Rafał Trzaskowski a dominé parmi
les électeurs ayant suivi un enseignement supérieur (61 % contre
39 %); les électeurs ayant suivi un enseignement secondaire étaient
plus équitablement répartis. Des tendances liées au genre étaient également
visibles: les hommes penchaient en faveur de Karol Nawrocki (55,5-44,5),
tandis que les femmes penchaient en faveur de Rafał Trzaskowski
(52,8-47,2). Ces clivages, largement mis en évidence dans les analyses
post-électorales sous forme de «graphiques du second tour», reflètent
fidèlement la géographie sociale générale de la Pologne.
62. Le vote à l’étranger a atteint des niveaux exceptionnels et
s’est nettement démarqué du schéma national. Selon les chiffres
officiels, l’électorat à l’étranger au second tour comptait 721
608 électeurs inscrits, avec 608 043 bulletins valides et un taux
de participation de 84,26 %. Dans les 511 bureaux de vote à l’étranger,
Rafał Trzaskowski a remporté la diaspora avec 63,49 % des voix contre
36,51 %, obtenant environ 383 700 voix contre 220 600 pour Karol
Nawrocki — des écarts importants au Royaume-Uni, en Allemagne, aux
États-Unis et en Europe occidentale qui, bien que substantiels,
n’ont pas suffi à compenser la force de Karol Nawrocki dans les
zones rurales et le sud-est du pays.
63. Les implications politiques d’un résultat aussi serré et polarisé
sont considérables, d’autant plus que dans le système politique
polonais, le président dispose de pouvoirs importants, notamment
celui d’initier des lois, de nommer des hauts fonctionnaires et,
surtout, d’exercer un veto législatif et de renvoyer des lois devant le
Tribunal constitutionnel. Les observateurs internationaux avaient
déjà averti que le résultat des élections pourrait affecter la capacité
du gouvernement à mettre en œuvre son programme en matière d’État
de droit. Le résultat confirme ces inquiétudes et annonce une période
de négociations prolongées entre l’exécutif et le législatif, où
la recherche d’un consensus deviendra une nécessité.
64. Le 6 août 2025, Karol Nawrocki a prêté serment en tant que
président pour un mandat de cinq ans. Bien que formellement indépendant,
sa campagne a été ouvertement soutenue par le PiS, et sa victoire
donne au parti un allié puissant au sommet de l’État, notamment
grâce à son pouvoir d’exercer un veto suspensif. Compte tenu de
l’arithmétique de la coalition au Sejm, où le gouvernement ne dispose
pas de la majorité nécessaire pour passer outre les vetos, son élection
représente une contrainte considérable pour les ambitions de Tusk.
6 Conclusions et
recommandations
65. La mission internationale d’observation
électorale (représentant l’Assemblée et le BIDDH) a conclu que l’élection
présidentielle de 2025 en Pologne a été compétitive, bien organisée
et avait offert un véritable choix aux électeurs. Le jour du scrutin
s’est déroulé dans le calme et le professionnalisme, et le taux
de participation très élevé a confirmé le fort engagement démocratique
des citoyens polonais. Dans le même temps, la polarisation politique
de longue date, la couverture médiatique partiale, l’utilisation
abusive des ressources officielles, le manque de transparence du
financement de la campagne et les préoccupations persistantes concernant
l’indépendance judiciaire ont limité la confiance globale dans le
processus.
66. La délégation de l’APCE a souligné que le peuple polonais
mérite d’avoir pleinement confiance dans ses institutions démocratiques.
Elle a insisté sur le fait que les dirigeants politiques devraient
s’engager dans un dialogue inclusif afin de surmonter les divisions
et de renforcer la fiabilité du système.
67. Sur la base de ses conclusions, la délégation encourage les
autorités polonaises à mettre pleinement en œuvre les recommandations
de la Commission de Venise et du BIDDH, en particulier en ce qui
concerne l’indépendance judiciaire, la transparence du financement
des campagnes électorales et la réglementation des campagnes menées
par des tiers.
68. La délégation de l’APCE encourage les autorités polonaises,
en ce qui concerne:
- le cadre
juridique:
- à clarifier les
procédures relatives aux campagnes électorales du second tour, y
compris les délais et les mécanismes de plainte;
- à réformer le processus de validation des résultats des
élections afin de le retirer des instances jugées illégitimes par
la Cour européenne des droits de l’homme;
- à régler la question des nominations contestées au Tribunal
constitutionnel afin de rétablir la confiance;
- à mettre en œuvre l’arrêt de la Cour européenne des droits
de l’homme concernant l’indépendance du pouvoir judiciaire, notamment
en ce qui concerne les chambres contestées de la Cour suprême et
les nominations au Tribunal constitutionnel, afin de rétablir la
confiance dans l’indépendance et l’impartialité du système judiciaire;
- le cadre institutionnel:
- à réformer la composition de la Commission électorale
nationale afin de réduire la politisation et renforcer son indépendance;
- à assurer une formation cohérente et complète des commissions
électorales dans tout le pays;
- à garantir l’indépendance judiciaire en matière électorale
grâce à une réforme systémique;
- les médias:
- à préserver
l’indépendance éditoriale des radiodiffuseurs publics et garantir
une couverture équilibrée;
- à réformer le Conseil national de radiodiffusion afin
de garantir son impartialité et sa responsabilité;
- à garantir des débats équitables et substantiels avec
des modérateurs impartiaux;
- le financement des campagnes:
- à introduire la divulgation en temps réel des revenus,
des dépenses et des transferts entre partis;
- à mettre en place des sanctions efficaces en cas de campagne
illégale menée par des tiers;
- à publier toutes les informations relatives aux donateurs
et les audits dans des formats accessibles;
- l’utilisation abusive des ressources administratives:
- à appliquer une séparation stricte
entre les fonctions publiques et les campagnes électorales;
- à interdire l’utilisation des ressources, des événements
et du personnel publics à des fins électorales;
- l’ingérence étrangère et le domaine numérique:
- à mettre pleinement en œuvre
la législation européenne sur les services numériques et renforcer la
coopération avec les plateformes;
- à développer l’initiative «Election Umbrella» avec des
mécanismes d’application clairs;
- à améliorer la coordination et la communication publiques
en temps opportun pour lutter contre la désinformation;
- le jour du scrutin:
- à
garantir le secret du vote grâce à des enveloppes ou des urnes redessinées,
et à l’éducation des électeurs;
- à garantir l’accessibilité universelle pour les personnes
handicapées;
- à surveiller les intimidations potentielles liées aux
groupes de «protection» bénévoles;
- la participation et l’inclusion:
- à supprimer les restrictions au droit de vote pour les
personnes souffrant d’un handicap intellectuel ou psychosocial;
- à promouvoir l’équilibre entre les femmes et les hommes
au sein de la Commission électorale nationale et des commissions
électorales;
- à soutenir l’observation citoyenne conformément aux normes
internationales.
69. L’Assemblée encourage les autorités polonaises à remédier
à ces lacunes dans l’esprit des Principes de Reykjavík pour la démocratie
adoptés lors du Sommet du Conseil de l’Europe en 2023, qui réaffirment l’importance
d’élections libres et équitables pour la résilience démocratique.
Elle se tient prête à aider la Pologne à mener à bien ces réformes
dans le cadre de sa procédure de suivi et en étroite coopération
avec la Commission de Venise.
Annexe 1 – Composition de la commission
ad hoc
Président: M. Iulian
BULAI, Roumanie, remplacé par Mme Liliana
TANGUY, France, pour l’observation du premier tour de l’élection
présidentielle en mai.
Groupe des socialistes, démocrates et
verts (SOC)
- Mme Zita
GURMAI, Hongrie
- M. Antonio GUTIÉRREZ LIMONES, Espagne
- Mme Bisera KOSTADINOVSKA-STOJCHEVSKA,
Macédoine du Nord * **
- Mme Annick LAMBRECHT, Belgique
- M. Perran MOON, Royaume-Uni
- Mme Sandra REGOL, France
- M. Axel SCHÄFER, Allemagne
- M. Stefan SCHENNACH, Autriche
- M. Roberto SPERANZA, Italie
Groupe du Parti populaire européen (PPE/DC)
- Mme Deborah
BERGAMINI, Italie
- M. Pablo HISPÁN, Espagne
- Mme Arusyak JULHAKYAN, Arménie
- M. Joseph O’REILLY, Irlande *
- M. Georgios STAMATIS, Grèce
Conservateurs européens, Patriotes &
Affiliés (CEPA)
- M. Simone BILLI, Italie
- Mme Elisabetta GARDINI, Italie
*
- M. Armen GEVORGYAN, Arménie **
- M. Malte KAUFMANN, Allemagne
- Mme Jessica STEGRUD, Suède
- Mme Victoria TIBLOM, Suède
Alliance des démocrates et des libéraux
pour l’Europe (ADLE)
- M. Iulian BULAI, Roumanie
* **
- M. Alfred HEER, Suisse
- Mme Yuliia OVCHYNNYKOVA, Ukraine
- Mme Lucia PLAVÁKOVÁ, République
Slovaque
- Mme Liliana TANGUY, France
- Mme Lesia ZABURANNA, Ukraine
Groupe pour la gauche unitaire européenne
(GUE)
- Mme Laura
CASTEL, Espagne *
- Mme Sevim DAĞDELEN, Allemagne
** (a remplacé Mme Castel lors du deuxième
tour))
Co-rapporteur AS/MON (ex officio)
- M. Pieter OMTZIGT, Pays-Bas,
PPE/DC
Commission de Venise
- M. Oscar SÁNCHEZ MUÑOZ,
Espagne, membre de la Commission de Venise **
- M. Michael JANSSEN, secrétariat de la Commission de Venise
**
Secrétariat
- Mme Sylvie
AFFHOLDER, cheffe de la division des élections **
- Mme Ivi-Triin ODRATS, cheffe
adjointe de la division des élections *
- Mme Carine ROLLER-KAUFMAN,
assistante de la division des élections * **
- Mme Agata MASELKO-SOKOL, experte
consultante * **
*Participant·es à la mission pré-électorale
**Participant·es au deuxième tour
Annexe 2 – Programme de la délégation
préélectorale de l'Assemblée parlementaire
Lundi, 14 avril 2025
09h00-10h00 Réunion de la délégation avec mots de bienvenus
de:
- M. Iulian Bulai, chef de
la délégation
- Mme Karina Wegrzynowska, cheffe
du bureau de liaison du Conseil de l'Europe à Varsovie
10h00-11h30 Réunion avec des représentants d'organisations
de la société civile:
- Mme Zofia
Lutkiewicz, Fondation pour la responsabilité politique
- M. Marcin Wolny, Fondation Helsinki pour les droits de
l'homme
- M. Michał Leśniak, Comité pour la défense de la démocratie
- M. Krzysztof Izdebski, Fondation Stefan Batory
- Mme Sonia Horonziak, Institut
des affaires publiques
- M. Marcin Skubiszewski, Observatoire électoral
11h30-12h30 Réunion avec le professeur Wojciech Brzozowski,
commissaire adjoint aux droits de l'homme
13h00-14h15 Déjeuner de travail avec M. Stanisław Zakroczymski,
directeur général du bureau du président de la Diète
14h30-16h00 Réunion avec:
- Mme Dunja
Mijatović, cheffe de la mission d'observation électorale limitée
(MOEL) de l'OSCE/BIDDH
- M. Stefan Krause, chef adjoint de la MOEL du BIDDH/OSCE
- Mme Martina Barker-Ciganikova,
conseillère électorale du BIDDH responsable de la Pologne
16h15-17h15 Réunion avec un représentant de média, M. Andrzej
Krajewski, Association des journalistes
17h30-18h30 Réunion avec:
- Mme Henryka
Mościcka-Dendys, vice-ministre des Affaires étrangères de Pologne
- Mme Justyna Chrzanowska, directrice
du département des affaires consulaires, plénipotentiaire du ministère
pour l’élection présidentielle de 2025
- Mme Agata Duda-Płonka, directrice
adjointe du département des affaires mondiales
- M. Piotr Chmiel, directeur adjoint du département des
affaires consulaires
- M. Michal Zawisza, chef du service juridique du département
consulaire
- M. Pawel Wierdak, conseiller (ancien chef du bureau de
liaison du Conseil de l'Europe à Varsovie)
Mardi, 15 avril 2025
10h00-10h45 Réunion avec:
- M. Sylwester
Marciniak, président de la Commission électorale nationale (CEN)
- M. Paweł Gieras et M. Arkadiusz Pikulik, membres de la
CEN
- M. Rafał Tkacz, président du Bureau électoral national
11h15-12h00 Réunion avec:
- M.
Krzysztof Wiak, juge, président de la Chambre de contrôle extraordinaire
et des affaires publiques de la Cour suprême
- M. Oktawian Nawrot, juge à la Chambre de contrôle extraordinaire
et des affaires publiques de la Cour suprême
- M. Aleksander Stępkowski, juge, porte-parole de la Cour
suprême
- M. Marcin Stębelski, membre du Bureau d'études et d'analyse
de la Cour suprême
- M. Przemysław Szuty, assistant de juge à la Chambre de
contrôle extraordinaire et des affaires publiques de la Cour suprême
12h30-13h15 Réunion avec M. Rafał Rosiński, sous-secrétaire
d'État, ministère des Affaires numériques
13h30-14h30 Déjeuner de travail avec M. Robert Kwiatkowski,
membre du Conseil national des médias
15h00 -17h45 Réunion avec des représentant·es des candidat·es
à la présidence:
15h00-15h30 M. Gregory Woztowicz, membre de l'équipe de campagne
de M. Rafał Trzaskowski (KO), président de la délégation polonaise
à l'APCE
15h45-16h15 M. Marcin Przydacz, député, ancien sous-secrétaire
d'État aux affaires étrangères, membre de l'équipe de campagne de
M. Karol Nawrocki (PiS)
16h30-17h00 M. Arkadiusz Waszkiewicz, représentant de la
campagne électorale de Mme Magdalena
Biejat (La Gauche)
17h15-17h45 M. Jacek Cichocki, chef de l'équipe électorale
de M. Szymon Hołownia
18h00-19h30 Réunion de débriefing de la délégation préélectorale
et préparation de la déclaration
Annexe 3 – Déclaration de la délégation
préélectorale de l’Assemblée parlementaire
Mission préélectorale de l'APCE en Pologne:
un large choix pour l’électorat dans un contexte préoccupant lié
à la polarisation, à l'intégrité électorale et à la sécurité
Varsovie, 15 avril 2025 — Une délégation de cinq membres de
l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE) conduite
par Iulian Bulai (Roumanie, ADLE) a effectué une visite préélectorale
de deux jours à Varsovie avant l’élection présidentielle du 18 mai
2025.
La délégation a salué les progrès notables accomplis depuis
les élections législatives de 2023, notamment la gestion professionnelle
du processus électoral, la participation active de la société civile
— y compris le déploiement massif d’observatrices et observateurs
nationaux — et un contrôle public accru, qui témoignent d’un fort
engagement en faveur de la démocratie. La mission a toutefois constaté
une certaine lassitude du côté de l’électorat, ces élections marquant
la fin d’un intense cycle de quatre scrutins consécutifs.
Malgré ces avancées encourageantes, plusieurs défis restent
à relever. La polarisation politique continue de freiner des réformes
électorales essentielles, concernant en particulier l’indépendance
de la justice, la transparence du financement des campagnes et une
couverture médiatique impartiale. La délégation s’est dite tout
particulièrement préoccupée par la composition politisée de l’administration
électorale et a émis des doutes quant à la capacité des institutions
judiciaires à régler en toute impartialité les litiges électoraux
— deux héritages du gouvernement précédent.
Parmi leurs autres préoccupations figurent la rhétorique de
campagne, intense et clivante, le contrôle insuffisant du financement
des campagnes et les reportages potentiellement tendancieux de la
part des radiodiffuseurs publics. Plusieurs interlocuteurs se sont
en outre inquiétés des risques de cyberattaques et d’ingérence étrangère,
soulignant qu’il fallait rester vigilant face aux menaces hybrides
susceptibles d’affecter le processus électoral.
Tout en se félicitant de l’ouverture prévue de plus de 500 bureaux
de vote dans le monde pour faciliter le vote depuis l’étranger,
les retards dans la réintroduction du vote par correspondance, qui
pourrait empêcher certains électeurs et électrices d’exercer leur
droit de vote, suscitent des inquiétudes.
La transparence du financement des campagnes est apparue comme
un autre domaine nécessitant une attention particulière. De nombreux
interlocuteurs et interlocutrices se sont dits préoccupés par la
faiblesse des mécanismes de contrôle et les questions non résolues
concernant l’allocation d’aides financières publiques aux campagnes.
L’absence de rapports intermédiaires avant le jour du scrutin et
la réglementation limitée des campagnes menées par des tiers sont
autant de lacunes susceptibles d’affaiblir la responsabilité et
la transparence.
L'environnement médiatique reflète également une polarisation
politique plus large. Des interlocuteurs et interlocutrices ont
salué les réformes en cours pour protéger l’indépendance éditoriale
et promouvoir le pluralisme des médias, précisant toutefois que
les radiodiffuseurs publics restaient sous surveillance pour éviter
de possibles partis pris dans leurs reportages. Des dispositions
réglementent les débats entre les candidat·es à la présidence et
garantissent des temps d’antenne gratuits pour leurs spots de campagne,
mais il n’existe pas de suivi systématique du respect par les médias
de leurs obligations électorales, ce qui pourrait compromettre une
couverture médiatique équilibrée de la campagne.
La délégation de l’APCE a souligné qu’un processus électoral
transparent et inclusif était essentiel pour maintenir la confiance
du public dans les institutions démocratiques. Elle a appelé toutes
les parties concernées à réagir au plus vite face à ces préoccupations
et à veiller à ce que les citoyen·nes polonais·es puissent exercer
leurs droits démocratiques librement et équitablement lors de ces
élections cruciales.
La délégation multipartite a rencontré des fonctionnaires
de haut rang, des membres du pouvoir judiciaire, des autorités électorales,
des représentant·es des partis politiques, des organisations de
la société civile et des observateurs et observatrices indépendants
des médias afin d’examiner en profondeur le contexte électoral et le
climat politique général.
Une mission d’observation complète de l’APCE se rendra en
Pologne mi-mai pour suivre l’évolution de la situation le jour du
scrutin et dans les jours qui suivront.
L’APCE, qui représente les parlementaires de 46 pays européens,
enverra une délégation complète observer les élections en Pologne
pour la deuxième fois depuis que l’Assemblée parlementaire a décidé,
en janvier 2020, d’ouvrir une procédure de suivi concernant le respect,
par la Pologne, de ses obligations statutaires vis-à-vis du Conseil
de l’Europe.
* Composition de la délégation: Iulian BULAI (Roumanie, ADLE),
président de délégation, Bisera KOSTADINOVSKA-STOJCHEVSKA (Macédoine
du Nord, SOC), Joseph O’REILLY (Irlande, PPE/DC), Elisabetta GARDINI
(Italie, CEPA), Laura CASTEL (Espagne, GUE)
Annexe 4 – Programme des réunions de
la mission d’observation des élections de l’APCE (premier tour)
Vendredi, 16 mai 2025
09h00-10h20 Réunion de la délégation de l'APCE
- Mot de bienvenue par M. Iulian
Bulai, chef de la délégation
- Présentation du contexte politique et électoral – Mme Agata
Masełko-Sokoł, experte-consultante auprès de la mission d’observation
des élections (MOE) de l'APCE
- Présentation sur la législation électorale et les défis
juridiques – M. Óscar Sánchez Muñoz, représentant de la Commission
de Venise
- Présentation par M. Pieter Omtzigt, corapporteur sur la
Pologne de la commission de suivi de l'APCE
- Informations pratiques du secrétariat
10h30-12h30 Briefing de la mission d'observation électorale
limitée (MOEL) de l'OSCE/BIDDH
- M. Stefan
Krause, chef adjoint de mission
Aperçu politique, les candidats et la campagne électorale
- Mme Tatyana
Hilscher Bogussevich, analyste politique
- Mme Elissavet Karagiannidou,
analyste financière de campagne
- M. Egor Tilpunov, analyste des médias
Cadre juridique, règlement des litiges électoraux
- M. Donald Bisson, analyste juridique
- Mme Desislava Hristova, analyste
électorale
- M. Noah Lane, expert en sécurité
14h00-15h30 Contexte politique et social – représentants de
la société civile
- Mme Zofia
Lutkiewicz, Fondation pour la responsabilité politique
- M. Michał Leśniak, Comité pour la défense de la démocratie
- M. Krzysztof Izdebski, Fondation Stefan Batory
- Mme Sonia Horonziak, Institut
des affaires publiques
16h00-17h00 Administration électorale
- Mme Henryka Mościcka-Dendys,
vice-ministre des Affaires étrangères de Pologne
- M. Rafał Rosiński, sous-secrétaire d'État, ministère des
Affaires numériques
- M. Sylwester Marciniak, président de la Commission électorale
nationale
- M. Rafał Tkacz, président du Bureau électoral national
17h15-18h15 Campagne électorale et couverture médiatique
- Mme Dominika
Sitnicka, OKO Press
- M. Juliusz Kaszynski, rédacteur en chef, Radio polonaise
- M. Jakub Szymik, CEE Digital Democracy Watch
Samedi, 17 mai 2025
09h30-11h30 Représentant·es des candidats à la présidence
- 09h30-10h10 M. Paweł Jabłoński,
représentant de la campagne électorale de M. Karol Nawrocki (PiS)
- 10h10-10h50 M. Arkadiusz Waszkiewicz, représentant de
la campagne électorale de Mme Magdalena
Biejat (La Gauche)
- 10h50-11h30 Mme Zofia Malisz,
représentante de la campagne électorale de M. Adrian Zandberg (Ensemble)
11h45-12h30 Représentant·es des candidats à la présidence
- Mme Wioletta
Paprocka-Ślusarska et Mme Dorota Łoboda,
représentantes de la campagne électorale de M. Rafał Trzaskowski
(KO)
12h30-13h15 Suite du briefing de la MOEL du BIDDH/OSCE
- Mme Ivana
Stanojev, coordinatrice des observateurs et observatrices de longue durée
déployée à Varsovie
Dimanche, 18 mai 2025, jour de l’élection –
Observation dans les bureaux de vote
(ouverture des bureaux de vote à 7h et fermeture à 21h)
Lundi, 19 mai 2025
08h00-09h00 Débriefing de la délégation de l'APCE
15h00 Conférence de presse conjointe du BIDDH et de l'APCE
Annexe 5 – Communiqué de la mission internationale
d’observation de l’élection (premier tour)
L’élection présidentielle en Pologne a
été concurrentielle mais marquée par une profonde polarisation, selon
les observateurs internationaux
VARSOVIE, 19 mai 2025 – Le premier tour de l’élection présidentielle
en Pologne a offert à l’électorat un vrai choix entre différentes
options politiques, mais il s’est déroulé dans un contexte de profonde
polarisation politique, qui a également eu des répercussions sur
certaines des principales institutions de l’État intervenant dans
le processus électoral, ont déclaré les observateurs internationaux
dans un communiqué publié aujourd’hui.
La mission d’observation conjointe du Bureau des institutions
démocratiques et des droits de l’homme (BIDDH) de l’OSCE et de l’Assemblée
parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE) a conclu que le cadre
électoral était adéquat pour la tenue d’élections démocratiques.
Toutefois, il conviendrait de revoir certains aspects, car de nombreuses
recommandations formulées précédemment n’ont toujours pas été prises
en compte. Des préoccupations ont été exprimées au sujet de l’indépendance
de la justice, en particulier de la chambre chargée de la validation
des résultats des élections, ce qui pourrait ébranler la confiance
de la population.
«La campagne électorale a jusqu’à présent démontré que la
Pologne a pour atout d’être une démocratie dynamique, mais pour
que celle-ci soit encore plus solide, il faut s’attaquer à la forte
polarisation politique qui règne dans le pays, en mettant en place
un dialogue inclusif qui comble les fossés politiques et idéologiques», a
déclaré Dunja Mijatović, qui a dirigé la mission d’observation du
BIDDH. «Dans le même temps, les propos incendiaires de certains
candidats visant les personnes migrantes, la communauté LGBTI et
certains groupes ethniques et religieux, qui laissaient parfois
transparaître une xénophobie et une hostilité contre les personnes ukrainiennes,
ont suscité de vives inquiétudes.»
Les autorités ont pris des mesures proactives de grande ampleur
pour protéger le processus électoral contre les multiples tentatives
d’ingérence étrangère, opérations de désinformation et cyberattaques,
mais il est encore nécessaire de renforcer la coordination entre
les institutions intervenant dans ce domaine ainsi que la communication
publique sur les mesures de protection utilisées. Alors que les
cyberattaques et les campagnes de désinformation se sont multipliées
au cours de la période précédant l’élection, les institutions publiques
ont déclaré avoir réussi à identifier et contenir ces menaces.
«Le premier tour de l’élection présidentielle en Pologne a
été administré de manière professionnelle, mais l’intégrité du processus
électoral est menacée par de profondes divisions politiques, par
des crises constitutionnelles non résolues, par la faiblesse des
garanties contre les infractions aux règles de campagne électorale
et par des ingérences étrangères, de la Russie et d’autres», a déclaré
Liliana Tanguy, cheffe par intérim de la délégation de l’APCE. «Alors
que le pays se prépare pour le second tour, il est primordial que toutes
les parties prenantes œuvrent en faveur d’une plus grande transparence
et défendent les normes démocratiques, et que tous les citoyens
et citoyennes polonais fassent entendre leur voix pour contribuer
à forger l’avenir démocratique de la nation.»
L’administration électorale a géré l’élection avec efficacité
à tous les niveaux, mais elle n’a pas toujours été transparente
dans sa prise de décisions. Le jour du scrutin lui-même a été calme
et le processus a été bien organisé et encadré de façon professionnelle,
mais le secret du vote n’a souvent pas été assuré.
Les libertés d’expression, de réunion et d’association ont
été respectées au cours d’une campagne animée. Si les échanges entre
les candidat·es ont été le plus souvent respectueux, la tonalité
de la campagne a parfois pris une dimension personnelle et conflictuelle.
La diffusion de messages intolérants ciblant les communautés vulnérables
a également été observée, notamment en ligne. En l’absence d’une
réglementation suffisante en la matière, des agents publics de différents
niveaux et représentant toutes les tendances du spectre politique ont
fréquemment fait campagne pour le compte de certains candidats,
et la frontière entre les fonctions officielles et les activités
de campagne a souvent semblé floue. Les femmes restent sous-représentées
dans la vie publique et politique et leurs interventions lors des
événements de campagne ainsi que leur participation à la direction
des campagnes sont restées limitées. Sur les treize candidats à
la présidence, seuls deux étaient des femmes.
Bien que l’on ait constaté une récente amélioration en ce
qui concerne la liberté des médias, et en particulier une réduction
des procédures judiciaires engagées contre des journalistes, le
paysage médiatique reste très polarisé, ce qui limite l’accès des
électeurs et électrices à des informations impartiales. La surveillance
des médias assurée par le BIDDH a fait apparaître des tendances
manifestes à une couverture médiatique partiale dans les médias
publics et privés. Dans l’ensemble, l’accès limité de l’électorat
à des informations complètes, dont celui-ci a besoin pour faire
un choix en toute connaissance de cause, a mis en évidence la nécessité
de mener des réformes systématiques des médias.
La mission internationale d’observation de l’élection présidentielle
polonaise a mobilisé au total 67 observateurs et observatrices de
30 pays, dont 34 expert·es et observateurs et observatrices de longue durée
déployés par le BIDDH, ainsi que 33 parlementaires et membres du
personnel de l’APCE.
Annexe 6 – Programme des réunions de la
mission d’observation d’élection de l’APCE (deuxième tour)
Samedi, 31 mai 2025
09h00-10h00 Réunion de la délégation de l'APCE
- Mot de bienvenue du chef de
la délégation, M. Iulian Bulai
- Présentation du contexte politique et électoral après
le premier tour, Mme Agata Masełko-Sokoł,
experte-consultante auprès de la mission d'observation électorale (MOE)
de l'APCE
- Présentation sur la législation électorale et le règlement
des litiges électoraux, M. Óscar Sánchez Muñoz, représentant de
la Commission de Venise
- Informations pratiques du secrétariat
10h00-11h30 Briefing de la mission d'observation électorale
limitée (MOEL) du BIDDH/OSCE
- Mot
de bienvenue et aperçu du travail de la MOEL entre les deux tours
– Dunja Mijatović, cheffe de mission, et Stefan Krause, chef adjoint
de mission
- Aperçu politique, les candidats et la campagne électorale,
Mme Tatyana Hilscher Bogussevich, analyste
politique
- Suivi des médias, M. Egor Tilpunov, analyste des médias
- Administration électorale et jour du scrutin, Mme Desislava
Hristova, analyste électorale
11h30-12h15 Suivi des médias et de la campagne
- Mme Alexandra
Wojtowicz, experte en désinformation, CEE Digital Democracy Watch
14h00-15h00 Administration électorale
- M. Sylwester Marciniak, président de la Commission électorale
nationale
- M. Rafał Tkacz, président du Bureau électoral national
15h10-16h30 Représentant·es des candidat·es à la présidence
15h10-15h50 Mme Wioletta Paprocka-Ślusarska
et Mme Dorota Loboda, représentantes de
la campagne électorale de M. Rafał Trzaskowski (KO)
15h50-16h30 M. Paweł Jabłoński, représentant de la campagne
électorale de M. Karol Nawrocki (PiS)
Dimanche, 1er juin 2025, jour de l’élection
– Observation dans les bureaux de vote
(ouverture des bureaux de vote à 7h et fermeture à 21h)
Lundi, 2 juin 2025
08h00-09h00 Débriefing de la délégation de l'APCE
15h00 Conférence de presse conjointe du BIDDH et de l'APCE
Annexe 7 – Communiqué de la mission internationale
d’observation de l’élection (deuxième tour)
Selon les observateurs internationaux,
le second tour de l’élection présidentielle en Pologne s’est bien déroulé
et a été très disputé, dans un contexte marqué par des clivages
de plus en plus forts, notamment dans les médias et en ligne
VARSOVIE, le 2 juin 2025 – Le second tour de l’élection présidentielle
en Pologne, qui a eu lieu hier, a été très disputé et bien organisé,
mais le clivage de longue date entre les deux principaux camps politiques
du pays et la partialité des médias ont accentué le caractère concurrentiel
de la campagne, marquée par des controverses concernant l'indépendance
de certaines institutions fondamentales chargées de la supervision
des élections, ont déclaré les observateurs internationaux dans
un communiqué aujourd'hui.
La mission d’observation conjointe du Bureau des institutions
démocratiques et des droits de l’homme (BIDDH) de l’OSCE et de l’Assemblée
parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE) a conclu que, comme
avant le premier tour, les libertés d’expression, d’association
et de réunion pacifique avaient été respectées. Bien que la campagne
soit devenue de plus en plus conflictuelle, les deux candidats se
disputant les voix d’un électorat divisé et idéologiquement fragmenté,
l’envoi de messages incendiaires et d’intolérance a sensiblement diminué
à l’approche du second tour. En l’absence d’une législation ou de
règles claires, la frontière entre les activités de campagne et
les fonctions des agents publics était floue, et aucune initiative
n’a été prise pour prévenir ces pratiques ou y mettre un terme.
«Du début à la fin, la campagne a mis en évidence la profondeur
des clivages politiques et des divisions sociales en Pologne, ce
qui souligne la nécessité d’instaurer un dialogue inclusif impliquant
l’ensemble de la société», a déclaré Dunja Mijatović, cheffe de
la mission d’observation des élections du BIDDH. «Les dirigeants
politiques doivent désormais s’employer à renforcer la confiance
dans les institutions démocratiques et l’obligation de ces dernières
de rendre des comptes, dans l’intérêt général. Une véritable démocratie
ne devrait pas être un jeu à somme nulle, les responsabilités y
sont partagées.»
Les autorités ont poursuivi leurs efforts pour protéger le
processus électoral contre la désinformation et l’ingérence étrangère,
mais ceux-ci ont été affaiblis par un manque de coordination et
une communication publique limitée et contradictoire concernant
les mesures prises. L’efficacité des interventions effectuées par les
réseaux sociaux est restée très variable, aussi une grande partie
des contenus signalés n’a-t-elle pas été traitée sur certaines plateformes.
«Le taux élevé de participation au deuxième tour de l’élection
présidentielle, tant en Pologne même qu’à l’étranger, reflète le
fort attachement des citoyens polonais à la force et à la qualité
de leur démocratie», a déclaré Iulian Bulai, chef de la délégation
de l’APCE. «L’électorat s’est vu offrir un vrai choix entre plusieurs options
politiques, dans un environnement ouvert. Il a pu prendre des décisions
éclairées malgré la forte polarisation du paysage médiatique, des
discours visant à manipuler l’opinion et les faiblesses existantes, auxquelles
il conviendrait de remédier pour renforcer l’intégrité du processus
électoral.»
L’inadéquation de la réglementation relative au financement
des campagnes a permis l’intervention fréquente de tiers, ce qui
a nui à la transparence et à l’intégrité du processus. Globalement,
l’administration électorale a géré l’élection de façon professionnelle
et efficace. Le jour du scrutin lui-même a été calme et le processus
a été bien organisé et encadré de façon professionnelle, mais, comme
lors du premier tour, le caractère secret du vote n’a souvent pas
été assuré.
La polarisation des médias et la partialité de la plupart
d’entre eux, y compris le radiodiffuseur public, ont limité l’accès
des électeurs et des électrices à des informations impartiales.
Le seul débat télévisé de l’entre-deux-tours ayant été marqué par
l’absence totale de modération, il a consisté en un échange d’accusations
entre les deux candidats et n’a donc pas permis de comparer véritablement
leurs programmes politiques.
Parallèlement, les préoccupations demeurent au sujet du manque
d’indépendance de la chambre de la Cour suprême créée en 2018 afin
de valider les résultats des élections. Cette polémique a sapé la
confiance du public dans la justice.
La mission internationale d’observation de l’élection présidentielle
polonaise a mobilisé au total 42 observateurs et observatrices de
24 pays, dont 34 expert·es et observateurs et observatrices de longue durée
déployés par le BIDDH, ainsi que 8 parlementaires et membres du
personnel de l’APCE.
