Comme suite à la Recommandation 14, adoptée le 7 décembre 1951 par l'Assemblée Consultative, le Comité des Ministres avait demandé au Secrétariat Général de procéder à une étude sur les activités que le Conseil de l'Europe pourrait utilement entreprendre dans le domaine social. Un mémorandum a été rédigé par le Secrétariat Général. Avant de procéder à son examen, les Ministres ont décidé de demander l'avis de l'Assemblée Consultative, conformément au désir que celle-ci a exprimé dans sa réponse au rapport supplémentaire du Comité des Ministres du mois de septembre 1952. Le mémorandum du Secrétariat Général a été simultanément transmis pour étude aux gouvernements, (cf. § 29 du quatrième rapport du Comité des Ministres, Doc. 122).
MEMORANDUM du Secrétariat Général relatif aux activités que le Conseil de l'Europe pourrait utilement entreprendre dans le domaine social
Introduction
1. La Recommandation 14, adoptée par l'Assemblée Consultative le 7 décembre 1951, préconisait l'adoption par les Etats membres du Conseil de l'Europe d'une politique commune en matière sociale et soumettait un cert a in nombre de propositions relatives à un programme préliminaire en ce domaine. Après avoir examiné cette recommandation, le Comité des Ministres déclara dans son rapport à l'Assemblée, en date du 12 mai 1952 (Doc. 2, paragraphe 60 et suivants), qu'il avait chargé le Secrétaire Général de préparer un mémorandum sur les activités que le Conseil de l'Europe pourrait utilement mener dans le domaine social; le Comité soulignait également qu'il reconnaissait l'intérêt d'une harmonisation des activités nationales à cet égard. Dans son rapport supplémentaire, en date du 15 septembre 1952, le Comité déclarait (Doc. 42, paragraphes 24 et 25) que le rapport que le Secrétaire Général était chargé de préparer serait soumis à l'Assemblée Consultative. Dans sa réponse, l'Assemblée prenait note de cette déclaration et demandait qu'aucune décision ne soit prise sur la base du document en question, jusqu'à ce qu'elle ait eu l'occasion d'exprimer son avis
Le présent mémorandum a été préparé conformément au mandat donné au Secrétaire Général et mentionné ci-dessus.
2. Un certain nombre d'accords internationaux ont été conclus dans le domaine social, et certaines organisations, telles que l'Organisation Internationale du Travail, se sont depuis longtemps employées à formuler une politique sociale sur le plan international. Néanmoins, il demeure vrai que l'élaboration, et plus particulièrement la mise en oeuvre dë la politique sociale, sont à l'heure actuelle presque exclusivement entre les mains des gouvernements nationaux. En ce qui concerne les pays membres du Conseil de l'Europe, on peut penser que cette situation ne se modifiera pas dans un proche avenir. Tout d'abord, la situation économique des différents pays varie dans une large mesure. En second lieu, leurs politiques nationales et leurs traditions individuelles s'expriment naturellement sous des formes variables. Pour ces raisons, il existe des différences marquées en ce qui concerne t a n t la nature que l'étendue des législations sociales des divers pays.
3. Cependant, le Statut du Conseil de l'Europe exprime l'intention des gouvernements membres de favoriser le progrès social dans leurs pays respectifs. Une plus grande unité entre ses Membres ??? unité qui constitue le principal objectif du Conseil ??? implique comme corollaire des conceptions sociales communes. De môme, une coopération économique plus étroite n'est possible que si les conditions sociales prévalant dans les pays membres ne diffèrent pas trop largement les unes des autres.
De plus, si le relèvement du niveau de vie européen, qui doit résulter de cette coopération, dépend essentiellement de facteurs économiques, il dépend également de la politique sociale poursuivie, puisque c'est cette politique qui détermine la mesure dans laquelle l'ensemble de la population bénéficie des avantages économiques obtenus.
L'expérience de petits groupes d'États qui ont étroitement collaboré dans le domaine social montre qu'une attitude commune à l'égard des problèmes sociaux et la mise en commun des expériences acquises, ont, par elles-mômes, un effet stimulant sur le progrès social.
4. Le progrès social que les États membres du Conseil de l'Europe se sont proposé comme objectif devrait donc être basé suides principes communs. Il apparaît ainsi que la première tâche du Conseil dans le domaine social devrait consister à définir et à développer ces principes. L'importance de cette tâche est telle qu'elle justifie leur énonciation sous la forme d'une Charte sociale européenne. Cette Charte sociale devrait, avec la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales, constituer une proclamation solennelle, par les États européens, des valeurs spirituelles qui sont à la base de la civilisation occidentale. Les principes inscrits dans la Charte sociale serviraient ainsi de guides à l'action future du Conseil de l'Europe tendant au progrès social et à une grande unité entre ses Membres.
L'idée d'une telle Charte sera développée plus en détail dans le chapitre I du présent mémorandum.
5. L'élaboration d'une Charte sociale, qui est un objectif à long terme, ne devrait pas empêcher le Conseil de l'Europe d'entreprendre, aussitôt que possible, d'autres tâches importantes dans le domaine social, conformément au Statut.
Le Comité des Ministres a déjà accepté, en principe, l'idée d'une harmonisation des activités sociales des États membres. Une telle politique devrait porter à la fois sur la législation actuelle et sur la législation à venir. Il est vrai qu'une telle harmonisation ne peut être entreprise que sur la base de normes communes, et que la Charte sociale a précisément pour objet de définir ces normes là où elles n'existent pas encore. Toutefois, de telles normes existent dans bien des domaines de la législation sociale, même si elles ne sont pas encore clairement définies. La question de l'harmonisation de la législation fait l'objet du chapitre II du présent mémorandum.
6. Le principe d'une harmonisation des activités sociales des États membres ne devrait pas s'appliquer seulement aux mesures législatives, mais également à un certain nombre de questions d'administration, de pratique et de procédure. Ces questions sont examinées plus en détail au chapitre III.
7. Les activités du Conseil de l'Europe en matière sociale devraient également tenir compte d'un autre principe fondamental résultant des objectifs généraux du Conseil, à savoir la suppression des discriminations motivées par des considérations de nationalité entre les ressortissants des différents États membres. Cette question est examinée plus en détail au chapitre IV.
8. Une autre tâche importante qui pourrait être reprise par le Conseil est celle de la coordination des activités sociales de ses Membres dans le cadre des grandes organisations internationales, en particulier l'Organisation des Nations Unies et l'Organisation Internationale du Travail. Cette question est examinée plus en détail au chapitre V.
9. Il est évident qu'un tel programme devrait être exécuté en collaboration étroite avec les autres organisations qui traitent des questions sociales sur le plan européen, c'est-àdire l'Organisation Internationale du Travail, l'Office Européen des Nations Unies et l'O. E. C. E. Un échange d'informations et une consultation mutuelle sur ces questions devraient donc se poursuivre de façon permanente. Des contacts devraient également être maintenus, avec certaines organisations non-gouvernementales. Ces questions sont traitées au chapitre VI.
10. Enfin, il est nécessaire d'examiner les organes qu'il conviendrait de créer pour élaborer en détail et mettre en oeuvre le programme envisagé. Il peut être souhaitable de prévoir des contacts plus étroits et plus réguliers entre les administrations sociales des États membres, ainsi qu'entre ces administrations et le Conseil de l'Europe; en outre, l'avis d'experts pourrait être nécessaire dans un grand nombre de questions sociales diverses. Certaines considérations de cet ordre figurent au chapitre VII.
11. Dans le paragraphe (e) de la Recommandation 14 (1951), l'Assemblée Consultative a exprimé l'avis que le Conseil de l'Europe devrait suivre de près les conséquences sociales de l'action entreprise par les États européens dans le cadre de l'O. E. C. E.
Il semble que, sur le plan intergouvernemental, toute tentative du Comité des Ministres dans ce sens empiéterait sur les attributions du Conseil de cette Organisation,
L'Assemblée s'intéresse cependant à toutes les activités sociales des États membres du Conseil. Elle devrait donc être à même de se former une opinion sur les conséquences sociales de l'action entreprise dans le cadre de l'O. E. C. E. Les renseignements nécessaires devraient être fournis par les rapports présentes à l'Assemblée par l'O. E. C. E. L'attention de cette Organisation devrait être attirée sur cet aspect de ses rapports. En outre, le développement progressif de contacts personnels entre les membres de l'Assemblée et les agents responsables de l'O. E. C. E. ? comme lors de la récente réunion des commissions de liaison du Conseil de l'Europe et de l'O. E. C. E. ? constituera pour l'Assemblée une excellente source de renseignements et fournira une occasion d'échanges de vues. Sur cette double base, l'Assemblée pourrait adopter à ce sujet les recommandations qu'elle juge opportunes
12. Dans le paragraphe (/) de la Recommandation 14 (1951), l'Assemblée propose également que le Conseil de l'Europe suive de près les conséquences sociales de la création et de l'activité des Autorités spécialisées, notamment de la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier. L'objet de cette proposition, tel qu'il ressort du rapport présenté par la commission des Questions sociales et adopté par l'Assemblée, Doc. 67, était en partie d'étudier les accords sociaux susceptibles d'intervenir entre les Membres de la Communauté par suite de leur collaboration économique plus étroite, et en partie de prévenir toutes conséquences sociales nuisibles de cette nouvelle évolution économique. Les rapports qui seront présentés à l'Assemblée par la - Haute Autorité et par l'Assemblée Commune devraient permettre à 'l'Assemblée Consultative d'exprimer son avis sur ces questions. En outre, les membres de la Haute Autorité pourraient accepter d'examiner certains problèmes de cette nature avec la commission des Questions sociales, de même qu'ils ont examiné d'autres aspects du travail de la Communauté avec la commission des Questions économiques.
13. Il apparaît donc inutile de suggérer des mesures spéciales pour donner suite à la proposition de l'Assemblée concernant les conséquences sociales de l'activité de l'O. E. C. E. et de la Communauté du Charbon et de l'Acier.
I. Charte sociale européenne
14. La situation actuelle ne paraît peutêtre pas annonciatrice de progrès sociaux importants. Les conditions économiques reflètent la forte tension créée par l'ampleur des dépenses d'armement, les conditions défavorables des échanges et la nécessité d'un accroissement des exportations. Il importe néanmoins de ne pas laisser ces difficultés reléguer à l'arrière-plan les objectifs sociaux vers lesquels les Membres du Conseil de l'Europe se sont engagés à tendre. Une déclaration des buts et des principes de la politique sociale européenne et des obligations que les États membres sont prêts à assumer dans le domaine social inspirerait confiance dans le Conseil de l'Europe et favoriserait un développement social progressif.
15. La nature exacte de ce document et la forme qu'il devrait revêtir ne peuvent être déterminées qu'après un examen approfondi de la part des représentants qualifiés des gouvernements membres. Le Secrétariat Général ne peut que suggérer certaines idées qui, à son avis, devraient trouver leur place dans la Charte.
16. Il importe tout d'abord de souligner certains points fondamentaux. Ce document doit être européen. Il doit donc mettre en valeur les principes qui caractérisent les démocraties occidentales dans le domaine social. Il doit tenir compte des tendances politiques nationales. Il doit faire ressortir l'importance de la collaboration et d'une union plus étroite entre les États membres.
17. Il est d'autres principes sur lesquels l'accord pourrait sans doute se faire.
18. Conformément à l'article 1 du Statut du Conseil de l'Europe, les gouvernements membres devraient déclarer que la société européenne est fondée sur le respect de la dignité de l'homme et qu'elle a pour objectif l'amélioration de ses conditions d'existence. L'objectif de la politique sociale des gouvernements membres doit donc être l'amélioration constante du niveau de vie de tous les membres de la société, dans toute la mesure où le permettent les conditions économiques, et la répartition équitable des ressources aussi bien que des charges.
19. Conscients du fait que le niveau de vie dépend du total des ressources disponibles, lequel est déterminé par des facteurs économiques, les gouvernements devraient marquer leur intention de considérer la politique économique, non comme une fin en soi, mais comme un moyen d'atteindre des objectifs sociaux; ils devraient donc s'engager à orienter leur politique économique, t a n t sur le plan individuel que sur le plan collectif, en s'inspirant de ce principe. Ils devraient en particulier déclarer leur intention de maintenir un niveau de production élevé, une libéralisation accrue des échanges, la stabilité financière et un niveau d'emploi élevé.
20. En dépit de l'importance des facteurs purement économiques, un niveau de vie convenable suppose un bien-être non seulement physique, mais aussi moral; par conséquent, les gouvernements devraient déclarer que la politique sociale doit être rattachée aux valeurs spirituelles et morales qui constituent le patrimoine commun des peuples de l'Europe et dont il est fait état dans le préambule au Statut. La politique sociale européenne doit donc tendre à maintenir une ambiance sociale propice au plein épanouissement de l'individu. Elle doit laisser à l'homme la possibilité de développer et de faire usage de ses facultés propres pour améliorer ses conditions d'existence, que son action s'exerce sur le plan individuel, au sein de la famille ou dans les organisations libres qui lui permettent de faire valoir ses intérêts clans le cadre de la société démocratique.
21. Les gouvernements devraient reconnaître l'importance du développement de relations professionnelles tendant à concilier les intérêts des travailleurs et ceux des employeurs, par la création de conseils d'entreprises et d'autres organes permettant aux travailleurs d'exercer line influence sur la gestion de l'entreprise qui les emploie et sur la direction de leur propre travail. Les gouvernements devraient encourager activement l'établissement de systèmes de cette nature, ainsi que d'arrangements qui assurent aux travailleurs une part équitable des profits résultant de l'accroissement de la productivité.
22. Les gouvernements devraient encourager la création et faciliter les activités des organisations privées à objectifs sociaux, y compris les organisations professionnelles et les institutions vouées à la défense des intérêts des consommateurs.
23. Les contrôles nécessaires à la protection des économiquement faibles devraient être établis ou maintenus, et des services sociaux appropriés devraient être organisés dans tous les domaines où, du fait des conditions sociales et économiques actuelles, les ressourecs individuelles et familiales sont insuffisantes.
24. Conformément aux principes démocratiques, les gouvernements devraient reconnaître l'importance qui s'attache à la participation de tous les groupements compétents à l'élaboration de la politique sociale. Ils devraient en conséquence se déclarer prêts à consulter des groupements organisés, tels que les organisations professionnelles et le mouvement coopératif, sur la mise en oeuvre de nouvelles mesures sociales.
25. Les gouvernements devraient s'engager à accorder les droits sociaux sans distinction d'aucune sorte fondée sur la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion, les opinions politiques ou autres, l'origine nationale ou sociale, les biens, la naissance ou tout autre critère.
26. Les gouvernements devraient reconnaître que, bien que la préparation et la mise en oeuvre de la politique sociale relèvent essentiellement des autorités nationales, son succès, dans les conditions actuelles, dépend dans une mesure importante et sans cesse croissante d'une union internationale plus étroite, de la mise en commun de l'expérience acquise et d'une action conjointe. Ils devraient déclarer en conséquence qu'ils se concerteront avant de prendre des mesures importantes dans le domaine social, qu'ils ne perdront pas de vue l'intérêt général et, tout en évitant les mesures susceptibles de nuire aux autres États, s'emploieront à faciliter, par une action concertée, le développement de la collaboration dans les domaines économique et social.
27. Conformément à cet objectif, les gouvernements devraient se déclarer prêts à prendre des dispositions en vue d'harmoniser leur législation et leurs pratiques sociales, à abolir, en matière de droits sociaux, les discriminations fondées sur la nationalité entre les ressortissants des Membres du Conseil et à faciliter la libre circulation des personnes entre les pays membres.
28. Les gouvernements devraient reconnaître la responsabilité morale qui leur incombe d'assurer, dans l'intérêt général, le développement social des territoires placés sous leur juridiction.
29. Les autres principes dont l'introduction pourrait être envisagée sont les s u i v a n t sNote:
Sécurité de l'emploi pour tous;
Salaire ou autre rémunération suffisante pour assurer une existence décente aux travailleurs et à leurs familles ;
Égalité de rémunération pour un travail égal;
Sécurité et hygiène dans le travail;
Repos et loisirs suffisants, congés payés périodiques, facilités pour occuper sainement les loisirs;
Sécurité sociale couvrant toutes les éventualités normales;
Protection générale de la santé;
Protection générale de la famille;
Protection spéciale pour certains groupes (mères, enfants, adolescents, personnes physiquement ou mentalement diminuées, vieillards) ;
Répartition équitable des charges économiques par un juste système d'imposition, avec prévention efficace des fraudes fiscales;
Nourriture, vêtement et logement suffisants pour tous.
30. Pour chacun de ces points, la Charte devrait poser des principes généraux en précisant clairement leurs limites, comme il a été fait dans la Convention des Droits de l'Homme pour les droits civiques et politiques. Les États membres devraient s'engager à se conformer à ces principes et à prendre les mesures nécessaires à leur application, soit individuellement, soit par une action concertée. Une procédure de contrôle international pourrait également être instituée.
II. Harmonisation de la législation sociale
31. Il n'apparaît ni possible ni même souhaitable, dans les circonstances actuelles ou dans un avenir prochain, d'envisager dans les États membres du Conseil de l'Europe une législation sociale uniforme. Néanmoins, de trop grands écarts entre les niveaux de vie des États membres constituent un danger pour l'harmonie de leurs relations. Dans le domaine économique, il existe déjà une tendance à renverser les barrières artificielles et la collaboration se développe de plus en plus. La conséquence normale et nécessaire de cette situation dans le domaine social est l'harmonisation de secteurs étendus et importants de la législation sociale, surtout dans la sphère des conditions du travail (y compris l'emploi et la main-d'oeuvre) et celle de la sécurité sociale.
32. Cependant, harmonisation n'est pas uniformité, il faut plutôt l'interpréter comme l'adaptation, dans une certaine mesure, des législations nationales à certaines normes internationales reconnues, tenant pleinement compte des différences de conditions et de traditions dans les États membres.
33. Un exemple qui fournit une bonne illustration du genre d'action envisagé dans le présent chapitre est le Code européen de Sécur i té sociale projeté. Dans ce cas, des normes internationales établies par l'Organisation Internationale du Travail seront prises pour bases et renforcées de manière à répondre aux besoins particuliers des Membres du Conseil de l'Europe. Le même principe peut également s'appliquer aux autres secteurs de la législation sociale
34. L'harmonisation de la législation sociale est évidemment une entreprise de grande envergure et un projet à long terme. Elle doit progresser lentement, pas à pas, et ne couvrir à la fois que des secteurs limités de la législation sociale.
35. Le seul choix de ces secteurs constitue en lui-même une tâche technique exigeant une connaissance générale de la législation et des conditions sociales des États membres. Il doit donc être effectué par des experts qui soient en mesure de déterminer les secteurs les plus importants du point de vue de la collaboration européenne et qui se prêtent le mieux à cette procédure.
36. Le Secrétariat Général ne se considère pas comme compétent pour formuler à ce propos des suggestions plus détaillées. 11 semblerait cependant normal de faire en premier lieu porter les efforts sur certains secteurs de la législation relative aux conditions de travail, en raison t a n t de leur importance que du fait que les mesures prises dans ce domaine pourraient se fonder sur les conventions et recommandations de l'Organisation Internationale du Travail. L'expression « conditions de travail » couvre une longue liste de questions, telles que les questions relatives à la durée du travail, aux périodes de repos, aux congés payés, à l'âge minimum d'emploi dans les diverses industries, à la réglementation du travail de nuit pour les femmes et les jeunes, à la protection de la maternité, aux services de l'emploi, à la protection contre les accidents, à l'inspection efficace du travail, à l'examen médical des travailleurs, à l'établissement des salaires, à la participation des travailleurs à la gestion des entreprises, au droit d'association et aux conventions collectives, etc. En ce qui concerne plusieurs de ces questions, l'O. I. T. a établi ce qu'on peut appeler « des normes minima » sous la forme de conventions ainsi que des normes supérieures sous la forme de recommandations. L'étude en commun de la question pourrait démontrer que les Membres du Conseil de l'Europe sont peut-être en mesure de viser à la réalisation des normes supérieures
37. Le Bureau International du Travail a signalé clans ce domaine à la commission des Questions sociales certaines questions qui, à son avis, présentent une importance particulière. Ce sont : l'inspection du travail dans le commerce et l'industrie; l'organisation des services de l'emploi; les questions relatives aux migrations aux fins d'emploi; les conditions de travail pour les travailleurs employés sous contrats auxquels les autorités publiques sont parties; la liberté d'association et le droit aux conventions collectives; la sécurité sociale.
38. Les mesures tendant à l'harmonisation progressive de la législation du travail pourraient prendre pour objectif l'établissement d'un Code européen du Travail. On pourrait également envisager la possibilité de conclure des codes-européens en d'autres secteurs de la politique sociale. Cette catégorie de mesures a été recommandée par le congrès social organisé à Rome en 1950 par le Mouvement Européen. A cet effet, des réunions régionales européennes à caractère tripartite, telles que celles qui sont prévues par l'accord entre le Conseil de l'Europe et l'Organisation Internationale du Travail, pourraient constituer un instrument approprié.
39. Un autre moyen de réaliser l'harmonisation de la législation sociale serait l'examen en commun des événements récents dans le domaine social, examen dont l'objet serait l'adoption d'une attitude commune. Les gouvernements membres devraient tenir le Conseil de l'Europe au courant des innovations apportées à leur législation sociale ou à leur pratique administ r a t i v e t a n t que ces innovations en sont encore au stade préparatoire. Dans les cas appropriés, lorsque ces nouvelles mesures reflètent des principes ou des tendances qui présentent un intérêt général, les organes compétents du Conseil de l'Europe pourraient envisager la possibilité de recommander l'adoption de mesures parallèles dans les autres États membres, afin d'assurer l'évolution dans le même sens de la politique sociale. Cette harmonisation des innovations sociales présenterait sans doute des difficultés moindres que l'harmonisation de la législation existante. L'élaboration de législations parallèles est bien connue des cinq pays S c a n dinaves (Danemark, Finlande, Islande, Norvège et Suède). Depuis la fin de la première guerre mondiale, ces pays ont promulgué en commun plusieurs lois importantes. Cela ne signifie pas que les mêmes lois sont en vigueur dans les cinq pays, mais que les lois nationales en question ont fait l'objet, avant leur promulgation, d'une préparation conjointe et que leur teneur est donc complètement ou substantiellement en harmonie. L'une des mesures prises par le Conseil Nordique, lorsqu'il s'est réuni pour la première fois à Copenhague en février 1953, a été d'appuyer l'idée d'une coopération entre ses Membres dans le domaine de la législation.
III. Harmonisation de l'administration, de la pratique et des techniques sociales
40. Il n'est pas toujours possible de mesurer d'après la teneur des lois elles-mêmes les résultats pratiques de la législation sociale, sous le rapport des effets réels et des avantages tangibles directs qu'elle a pour la population. Ces résultats dépendent dans une large mesure de l'efficacité de l'appareil administratif, des techniques utilisées pour l'organisation des divers services sociaux, de la possibilité de déterminer au moyen de statistiques appropriées les effets des divers facteurs sociaux et économiques sur la société, des capacités du personnel de service social, etc. C'est ainsi que, bien que parfaite en théorie, une loi pour la protection de la main-d'oeuvre peut n'avoir qu'une valeur pratique limitée si elle n'est pas rendue opérante par une inspection du travail efficace. L'effet pratique de services sociaux bien organisés peut être compromis par l'absence de techniques judicieuses et de personnel compétent.
41. L'harmonisation des activités nationales dans le domaine social, dont la valeur a été reconnue en principe par le Comité des Ministres, ne devrait donc pas s'arrêter au stade des mesures législatives; elle devrait s'étendre, dans toute la mesure possible et souhaitable, aux méthodes administratives et techniques.
42. L'administration sociale, en particulier aux échelons inférieurs, s'est développée dans les divers pays en fonction des coutumes et des traditions nationales et locales, qui sont parfois anciennes et diverses. Dans la mesure où cette diversité t r a d u i t des besoins différents, elle n'appelle pas de critiques, mais, en bien des cas, l'évolution de l'administration sociale reflète un certain conservatisme contraire à l'adoption des méthodes modernes qui seraient préférables.
Môme si les gouvernements ne sont pas disposés h apporter à leur système administratif des modifications importantes, il serait intéressant de procéder à un échange de vues à ce sujet.
La question a d'ailleurs suscité l'intérêt d'autres organisations internationales. Les Nations Unies ont publié un rapport sur les méthodes d'administration en matière de service social1 , fondé sur les contributions des gouvernements du monde entier. L'ordre du jour de la Session de 1953 de la Conférence Internationale du Travail comporte un échange de vues sur les « Problèmes d'organisation et de fonctionnement des Ministères nationaux du Travail ». La Conférence examinera des questions telles que les fonctions et responsabilités de ces Ministères, leur structure interne et leur fonctionnement, leurs problèmes de personnel et de recrutement, la coordination de leurs activités avec les autres départements et institutions, et la collaboration avec les employeurs et les travailleurs.
Des problèmes analogues pourraient sans doute être discutés avec profit sur le plan régional entre les Membres du Conseil de l'Europe.
43. La formation du personnel des services sociaux est une autre question qui mérite examen. Il importe que les personnes employées dans l'administration sociale aux divers échelons soient guidées par une conception commune des objectifs et des méthodes de la politique sociale.
Le comité des experts culturels a exprimé une opinion analogue :
« En ce qui concerne le développement de la connaissance mutuelle, le Conseil de l'Europe et les États membres devraient s'efforcer de renforcer la compréhension mutuelle entre les personnes occupant certains postes-clés... Les titulaires de ces postes-clés devraient être mis au courant des méthodes générales adoptées par les autres pays dans la matière qui les intéresse... »
Parmi les personnes occupant ces « postes-clés » figurent les hauts fonctionnaires et les administrateurs des services nationaux et locaux. Sont également cités les dirigeants des organisations de travailleurs et d'employeurs.
La mise en commun des informations et de l'expérience doit contribuer à harmoniser 1' « approche » des problèmes sociaux dans les États membres, ainsi qu'à améliorer les méthodes de travail individuelles.
Le Bureau européen des Nations Unies met en oeuvre un « Programme de service social européen » qui comporte, entre autres, l'échange de personnel des services sociaux et des cycles d'études régionaux se rapportant aux questions sociales. L'introduction au document qui expose le programmeNote rappelle que l'une des tâches des Nations Unies consiste à aider les gouvernements à promouvoir le progrès social et déclare : « Dans le domaine du service social, cette aide peut être fournie efficacement et à peu de frais en Europe en encourageant et en facilitant les échanges internationaux d'idées et de techniques, ce qui aura pour effet de relever progressivement les normes professionnelles et d'améliorer les services sociaux dans les pays en cause. »
On ne se propose pas, dans le présent mémorandum, d'entrer dans les détails techniques. Nous estimons toutefois que le Conseil de l'Europe pourrait utilement s'attacher à ces questions, en collaboration étroite avec les Nations Unies. Les Membres suivants du Conseil de l'Europe participent déjà au programme des Nations Unies : Belgique, France, République Fédérale d'Allemagne, Grèce, Italie, Norvège, Pays-Bas, Royaume-Uni et Suède. Dans chacune des nations participantes, un comité national d'échanges est chargé de l'administration de ce programme.
44. La comparabilité internationale des statistiques sociales est très importante pour la collaboration internationale en matière sociale. Aussi est-ce là un problème qui intéresse diverses organisations internationales. L'O. N. U. et l'O. I. T. se sont toutes deux employées à promouvoir l'uniformisation internationale des diverses branches de statistiques sociales. L'O. I. T. organise régulièrement des conférences internationales de statisticiens du travail. Le Comité de la Main-d'oeuvre de l'O. E. C. E. a récemment décidé de prendre des dispositions en vue d'améliorer la comparabilité internationale des statistiques relatives à la main-d'oeuvre. Le Secrétariat Général du Conseil de l'Europe a publié en 1952 un certain nombre de tableaux statistiques concernant certains aspects des problèmes démographiques. A la suite de ce travail, le Secrétariat a, dans la note introductive à la publication en question, fait ressortir la nécessité de données statistiques plus facilement comparables dans le domaine des mouvements de la population en Europe, de la répartition de la population par activité économique, des réfugiés, de la surpopulation, du chômage et de la population active, et sur la nécessité d'une étude des relations entre le chiffre de la population et différents facteurs économiques
La nécessité d'une harmonisation des méthodes statistiques est ressentie plus vivement encore par les groupes de pays qui sont engagés dans une étroite collaboration en matière sociale. Ainsi, les puissances signataires du Traité de Bruxelles ont créé un groupe de travail de statisticiens, chargé d'étudier la possibilité d'harmoniser les statistiques relatives aux salaires et, aux prix. C'est là une condition nécessaire pour procéder à une comparaison valable des niveaux de vie dans différents pays. La Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier a ressenti le même besoin. L'absence de statistiques comparables sur les salaires dans les six pays complique l'oeuvre d'unification entreprise par la Communauté. De leur côté, les pays Scandinaves se sont lancés dans une étude complète de la coordination des statistiques relatives à la législation sociale.
Une telle coordination devrait également être considérée comme un élément de tout plan général tendant à l'harmonisation des activités nationales en matière sociale. Une étude du résultat des travaux déjà accomplis ou mis en t r a in par les différentes organisations susmentionnées semblerait être un premier pas dans cette voie.
IV. Suppression de la discrimination dans le domaine social entre les nationaux des Etats membres du Conseil de l'Europe
45. Parmi les États membres du Conseil de l'Europe, des groupes plus restreints étudient actuellement, ou se proposent d'étudier sous peu, des mesures importantes visant à la suppression de la discrimination fondée sur la nationalité. Le Conseil Nordique s'est préoccupé de l'égalité de statut entre les citoyens de ses différents pays membres. L'Assemblée Consult a t i v e du Conseil de l'Europe a recommandé la conclusion d'une Convention européenne de Traitement réciproque des Nationaux qui, bien que d'une portée plus modeste, n'en illustre pas moins la même tendance.
Le Conseil de l'Europe a déjà pris des mesures de cet ordre dans deux domaines importants qui se prêtent à une telle action, la sécurité sociale et l'assistance sociale et médicale. Les résultats obtenus à cet égard par les comités d'experts ont été incorporés dans les deux projets d'Accords intérimaires de Sécurité sociale et le projet de Convention d'Assistance sociale et médicale.
Il conviendrait d'examiner la possibilité de poursuivre ce genre d'action dans d'autres secteurs de la législation sociale. Il s'agit là d'un champ limité qui se prêterait, semble-t-il, à une intervention du Conseil, et qui pourrait figurer parmi les domaines bénéficiant d'une priorité. A t i t r e de mesure préparatoire, les gouvernements membres devraient fournir des renseignements sur tous les cas ouïes droits sociaux sont réservés à leurs nationaux. Le Secrétariat Général ne dispose d'aucune information qui lui permette de mentionner des cas précis, mais la suppression de la discrimination pourrait sans aucun doute être étendue à différents services sociaux tels que les services en faveur des enfants et des adolescents, les services de l'emploi, les subventions et facilités accordées dans le domaine du logement, etc. On peut également citer comme exemple les propositions formulées dans les pays Scandinaves qui tendent à supprimer toute discrimination entre leurs citoyens en ce qui concerne l'aide à la formation professionnelle et certaines formes d'aide aux invalides, dont la fourniture d'appareils de prothèse et le reclassement.
Des progrès rapides vers la suppression de la discrimination n'apporteraient pas seulement de réels avantages sociaux aux citoyens des États membres, mais ils auraient également un effet psychologique considérable dans la mesure où ils marqueraient un renforcement de leur unité.
Une action de ce genre ne peut toutefois produire ses pleins effets que si elle s'assort i t de cette harmonisation des législations qui est préconisée au chapitre II ci-dessus. L'idéal n'est pas simplement une égalité relative; c'est, autant que possible, l'égalité absolue à un niveau raisonnable.
V. Coordination des activités des Etats membres dans le cadre d'autres organisations
46. Les États membres du Conseil de l'Europo participent également à la collaboration internationale dans le domaine social en leur qualité de membres d'autres organisations internationales telles que les Nations Unies et certaines de ses institutions spécialisées, notamment l'Organisation Internationale du Travail et l'Organisation Mondiale de la Santé. Il importe qu'au sein de ces organisations ils exercent leur influence dans le môme sens, ne perdent pas de vue les objectifs du Conseil de l'Europe et s'efforcent de prévenir l'adoption, par les autres organisations dont ils font partie, de mesures contraires à celles que préconise le Conseil de l'Europe.
Chaque fois que ces organisations sont sur le point de prendre des décisions sur des questions sociales importantes intéressant le Conseil de l'Europe, des échanges de vues préliminaires dans le cadre du Conseil pourraient permettre de préciser les positions des É t a t s membres et de dégager une ligne de conduite commune. On se rappellera que l'Assemblée Consultative a adopté, le 18 août 1950, une recommandation à cet effet (Voir 2 e Session, 1950 : Doc. 74, chapitre I, § I (IV) et Recommandation 21).
S'agissant des questions traitées par les Conférences Internationales du Travail, des échanges de vues préliminaires dë cet ordre sont depuis longtemps de règle entre les puissances signataires du Traité de Bruxelles et entre les pays Scandinaves; il faut admettre toutefois que ces groupes d'États sont beaucoup plus homogènes que les Membres du Conseil de l'Europe pris dans leur ensemble.
Le Secrétariat Général ne voudrait suggérer aucun système rigide qui prévoit que des conférences préparatoires devraient se tenir dans lé cadre du Conseil de l'Europe avant chaque session des organisations internationales en cause. Les informations et la documentation que ces organisations communiquent au Conseil en vertu d'accords déjà conclus ou en voie de négociation, permettraient à ses organes compétents de décider dans chaque cas de l'opportunité d'une conférence européenne préparatoire.
Il serait utile que les groupes d'États qui pratiquent déjà une consultation préliminaire de cet ordre sur les problèmes que doivent traiter les organisations internationales informent le Conseil de l'Europe des résultats de leurs échanges de vues et de la mesure dans laquelle ils ont pu parvenir à un accord.
VI. Collaboration avec les autres organisations, gourvernementales et non-gouvernementales
47. Il n'est guère nécessaire de souligner l'importance qui s'attache à l'établissement d'une collaboration avec les autres organisations intergouvernementales, et le Conseil de l'Europe a déjà conclu des accords avec plusieurs d'entre elles, précisément en vue de définir la nature et la portée de cette collaboration. Les relations entre le Conseil et les autres organisations présentent, peut-on dire, un aspect positif et un aspect négatif. D'une part, il s'agit de tirer parti de l'assistance technique que les autres organisations sont capables et désireuses d'apporter au Conseil; de l'autre, d'éviter d'inutiles doubles emplois.
De l'avis du Secrétariat Général, il convient que le Conseil.de l'Europe, organisation politique représentative de l'Europe occidentale aussi bien sur le plan gouvernemental que sur le plan parlementaire, établisse un programme social général sur la base du présent mémorandum, même si l'exécution technique de certains éléments de ce programme relève de la compétence d'autres organisations. En pareil cas, ces organisations devraient être invitées à coopérer à cette fin avec le Conseil de l'Europe.
Abstraction faite de l'O.E.C.E., avec laquelle une forme de collaboration particulièrement étroite a été instaurée, on peut dire que, dans le domaine social, la coopération de deux organisations mérite une attention toute spéciale ? celle de l'Organisation Internationale du Travail et celle des Nations Unies.
48. La coopération avec l'Organisation Internationale du Travail revôt manifestement une importance exceptionnelle dans cet ordre d'idées. Toutes les questions sociales intéressant l'Europe entrent également dans les préoccupations de l'Organisation Internationale du Travail. Comme nous l'avons déjà indiqué, cette organisation a élaboré ses normes internationales dans de nombreux secteurs sociaux importants, et elle est précisément armée pour le genre de travail technique dont dépend dans une large mesure le succès d'un programme social.
La coopération avec l'Organisation Internationale du Travail devrait se situer non seulement à l'échelon des Secrétariats, mais aussi sur le plan institutionnel. L'accord entre les deux organisations fournit une base pour établir cette coopération, en prévoyant notamment la convocation, lorsqu'elles sont jugées nécessaires, de réunions régionales tripartites en vue de traiter de questions qui, intéressant le Conseil de l'Europe, entrent dans le champ d'activité de l'Organisation Internationale du Travail. Ainsi, les plans lancés par les organes politiques du Conseil de l'Europe pourraient être étudiés du point de vue technique en étroite collaboration avec l'Organisation Internationale du Travail.
49. La coopération avec les Nations Unies, notamment par l'entremise de son Bureau européen, sera très fructueuse dans les domaines relevant de la compétence de la Commission sociale des Nations Unies. L'accord entre le Conseil de l'Europe et les Nations Unies prévoit un échange d'informations, une consultation mutuelle, la participation de représentants du Secrétariat Général des Nations Unies à certaines réunions des organes du Conseil de l'Europe et vice-versa, et une collaboration technique.
Le mandat de la Commission sociale des Nations Unies comprend toutes les questions sociales de caractère général, et notamment celles qui ne relèvent pas d'institutions spécialisées intergouvernementales. La Commission a consacré une attention particulière à un grand nombre de questions pratiques touchant à la prévoyance sociale : organisation de services sociaux; formation de personnel, etc. Les Nations Unies préparent actuellement un programme d'action pratique dans le domaine social. En outre, le Fonds pour l'Enfance des Nations Unies assume des responsabilités particulières en matière de protection de l'enfance et il assure l'exécution de programmes d'assistance auxquels participent un grand nombre de gouvernements membres.
50. La question des relations entre le Conseil de l'Europe et les organisations nongouvernementales est actuellement à l'étude (voir 5 e Session, 1953 : Doc. 141), et le Conseil a décidé d'accorder un statut consultatif à la Confédération Internationale des Syndicats Libres et à la Confédération Internationale des Syndicats Chrétiens. Plusieurs autres organisations ont demandé que pareil statut leur soit octroyé.
Il suffira de rappeler ici que, dans les pays démocratiques, le progrès social ne dépend pas seulement des législations et de l'action des pouvoirs publics, mais aussi, dans une large mesure, des organisations privées indépendantes. C'est là un fait qu'il ne faudrait pas perdre de vue en entreprenant une action qui vise à harmoniser les activités nationales dans le domaine social. Les plus importantes des organisations qu'il convient de prendre en considération sont naturellement les syndicats ouvriers, les associations patronales et diverses coopératives de consommateurs. Dans plusieurs pays, ces organisations ont participé activement, au même titre que les organisations professionnelles, à l'élaboration de la politique sociale.
Au surplus, dans certains pays, les organisations sociales privées sont chargées de la gestion de certains services sociaux dont les pouvoirs publics auraient sans cela la charge.
Dans la mesure où les organisations privées exercent une influence sur le progrès social dans les États membres et ont même leur mot à dire dans l'élaboration de la politique sociale des gouvernements, il serait souhaitable de coordonner leurs activités à l'échelle européenne. La Confédération internationale des Syndicats libres a établi une organisation régionale européenne. Le Conseil de l'Europe devrait se féliciter de cette initiative et encourager une tendance analogue qui se manifesterait chez d'autres organisations dont l'oeuvre sociale est importante. Le Conseil pourrait patronner des réunions, sur une base européenne, de représentants d'organisations sélectionnées, réunions qui auraient pour objet l'établissement d'une liaison permanente entre les sections nationales de ces organisations, la préparation de programmes de travail régionaux, des échanges d'informations, etc. Une action analogue a été entreprise par les Nations Unies à une plus vaste échelle. La reconnaissance des organisations privées par le Conseil de l'Europe, sur une base consultative, marquerait un progrès dans cette direction.
51. Toutefois, l'ensemble de la question de la consultation des organisations privées dans les domaines économique et social est actuellement examiné en liaison avec le projet de création d'un Conseil Économique et Social clans le cadre du Conseil de l'Europe. Il est encore trop t ô t pour tirer la moindre conclusion, et le présent mémorandum ne se prête d'ailleurs pas à un examen approfondi de ce problème. Le Secrétariat Général préparera à ce sujet un document spécial, à l'intention des commissions compétentes de l'Assemblée Consultative qui ont été chargées par cette dernière de collaborer à l'établissement d'un projet de recommandation.
VII. Création des organes nécessaires à la mise en oeuvre de ce programme
52. La mise au point et l'exécution d'un programme social tel que celui qu'expose le présent mémorandum nécessitera la création d'organes spéciaux. Les comités d'experts, institués jusqu'à présent par le Comité des Ministres pour étudier certains problèmes sociaux, étaient des organismes extrêmement spécialisés dont la compétence se limitait strictement à la sécurité sociale et à l'assistance sociale et médicale.Note
Les tâches futures exigent, de surcroît, des contacts de caractère plus permanent et plus large entre les administrations sociales des É t a t s membres et entre ces administrations et le Conseil de l'Europe.
Ayant en vue cette exigence, l'Assemblée Consultative a entrepris d'améliorer la situation actuelle et a adopté, à cet effet, deux recommandations. Dans sa Recommandation 14, adoptée le 7 décembre 1951, et relative à l'adoption d'une politique commune en matière sociale, elle a formulé une proposition tendant à ce que le Conseil de l'Europe étudie des méthodes permettant d'établir des contacts réguliers entre les administrations sociales des É t a t s membres, compte tenu des expériences réalisées dans ce domaine par les puissances signataires du Traité de Bruxelles et par les pays Scandinaves. Dans sa Recommandation 27, adoptée le 26 septembre 1952 et relative à la création d'un Comité social, elle a repris, en l'accentuant, cette proposition. Le Comité des Ministres a décidé d'examiner ultérieurement plus à fond la proposition contenue dans la Recommandation 14. Il a ajourné sa décision au sujet de la Recommandation 27 en attendant la publication du présent mémorandum sur lequel il demande l'avis de l'Assemblée.
53. L'accomplissement de ces tâches nécessite une compétence spéciale qui revêt un double aspect. On remarquera que le Secrét a r i a t Général n'a pas cherché dans le présent mémorandum à présenter un programme détaillé sous forme d'une liste de problèmes définis dont le Conseil devrait se préoccuper. Il a préféré indiquer certains objectifs de caractère général, tels que la détermination de normes communes èn matière sociale, l'harmonisation de la législation, la suppression de toute discrimination, etc., qui peuvent s'appliquer à u n certain nombre de problèmes différents. Le choix de ces objectifs exige une connaissance générale de la législation sociale dans tous les États membres. Mais leur réalisation exige également des connaissances hautement spécialisées sur toutes les questions choisies. Les organes dont la création apparaît nécessaire devraient donc combiner ces deux qualités.
Il est peut-être trop tôt actuellement pour définir exactement ce que devraient être ces organes. Leur nature peut dépendre des décisions qui seront prises sur le fond même du programme envisagé. Il semblerait en tout cas nécessaire, si l'Assemblée Consultative et le Comité des Ministres approuvent les grandes lignes du programme exposé dans le présent mémorandum, de réunir dans le plus bref délai un comité de hauts fonctionnaires des Ministères intéressés, chargé d'examiner le programme et de formuler, en vue de sa mise en oeuvre, des recommandations qui traiteraient en particulier de la création des organes nécessaires. On pourrait prévoir une conférence préliminaire réunissant une représentation aussi large que possible des autorités sociales des États membres ainsi que des représentants d'autres organisationsNote , et qui serait chargée de formuler les recommandations de caractère général dont nous avons fait état. Des comités d'experts ad hoc pourraient être réunis au fur et à mesure de la réalisation des diverses suggestions inscrites au programme.
Le Comité des Ministres pourrait d'autre part être invité à approuver la proposition de l'Assemblée tendant à la création d'un Comité social sur les bases de la Recommandation 27. Cette mesure aurait l'avantage évident d'établir un contact de nature plus permanente et plus générale entre les administrations sociales des gouvernements membres.
Il ne paraît pas nécessaire de décrire ici la composition et les fonctions du Comité social proposé par l'Assemblée. Il suffit à cet égard de se reporter à ladite recommandation. Il peut être utile toutefois de souligner qu'il n'est nullement question de créer un comité à l'échelon ministériel ou un comité de « délégués » clans le domaine social. L'acceptation de la proposition de l'Assemblée comporterait simplement la création clans le domaine social d'un comité technique unique, similaire au comité des experts culturels, qui ferait rapport au Comité des Ministres.
55. Un autre aspect du rôle de ces organes (à propos desquels il convient de toute manière d'ajourner toute décision jusqu'à ce que les besoins réels apparaissent clairement) consisterait à organiser des services de liaison, au sein des Ministères intéressés de chaque État membre, en s'inspirant du système mis au point par l'Organisation du Traité de Bruxelles.
56. La mise en oeuvre du programme exige enfin de toute évidence une étude complète de la législation sociale et des conditions sociales dans les divers États membres. Cette étude s'effectuerait point par point au fur et à mesure de l'examen des questions. Elle fournirait en outre l'occasion d'un très utile échange d'informations dans le domaine social. Certains gouvernements publient déjà, sur divers aspects des activités sociales de leur pays, des monographies détaillées, éditées dans les langues officielles du Conseil de l'Europe. Il s'agit là d'une initiative très utile qui pourrait être suivie par tous les États membres. U conviendrait d'instituer un centre européen de documentation sociale dans le cadre du Secrétariat Général. Parallèlement à la mise en oeuvre du programme, les gouvernements communiqueraient automatiquement au centre de documentation tous renseignements relatifs aux développements sociaux dans leur pays. Bien souvent, cependant, ces renseignements ont déjà été communiqués à d'autres organisations auprès desquelles le centre de documentation pourrait se les procurer