Personnes migrantes, réfugiées et demandeuses d'asile disparues – Un appel à clarifier leur sort

1Le phénomène des disparitions de personnes migrantes, réfugiées et demandeuses d’asile est une tragédie largement sous-estimée et négligée en tant que question relevant des droits humains, et à laquelle il s’agit d’apporter des réponses politiques en Europe et dans le monde entier, conformément à l’objectif n° 8 approuvé par les États parties au Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières.

2L’Assemblée parlementaire est convaincue que des initiatives concertées au niveau des politiques publiques sont nécessaires pour soutenir et multiplier les activités déjà en place, dans le cadre d’une vision et d’un plan structurés, dotés de ressources appropriées, et ancrés dans le respect des droits humains internationaux et du droit humanitaire international.

3L’Assemblée approuve pleinement les recommandations formulées dans l’«Observation générale n° 1 sur les disparitions forcées dans le contexte des migrations» (CED/C/CG/1) par le Comité des Nations Unies sur les disparitions forcées, et dans le rapport intitulé «Mort illégale de réfugiés et de migrants» (A/72/335) établi par la Rapporteuse spéciale des Nations Unies sur les exécutions extrajudiciaires, sommaires ou arbitraires. Elle approuve également les recommandations figurant dans le rapport du Rapporteur spécial des Nations Unies sur les exécutions extrajudiciaires, sommaires ou arbitraires intitulé «Protection des morts» (A/HRC/56/56), y compris la nécessité d’élaborer des principes directeurs universellement applicables, fondés sur les droits humains, en vue d’une protection globale.

4L’Assemblée considère que la dignité humaine doit être garantie à toutes les personnes, dans la vie comme dans la mort, et que l’obligation légale de traiter les défunts avec dignité doit s’étendre aux situations où le droit international humanitaire n’est pas applicable.

5L’Assemblée rappelle que, en application de l’article 2 de la Convention européenne des droits de l’homme (STE no 5), les Etats membres ont un devoir de prévenir les violations du droit à la vie et d’enquêter sur tous les cas de mort non naturelle ou d'homicides illégaux; c’est sur cette base qu’ils doivent définir la manière dont ils traitent la question des personnes migrantes, réfugiées et demandeuses d’asile disparues.

6L’Assemblée exprime sa sympathie et sa solidarité avec les familles des personnes disparues et considère que leur quête d’informations est légitime. Elle estime que les adultes ont le droit de choisir de ne pas divulguer à leur famille le lieu où ils ou elles se trouvent, mais qu’il est important également pour les familles de savoir si leurs proches sont morts ou vivants.

7L’Assemblée considère que toute initiative menée par les autorités de l’État pour signaler, rechercher ou identifier une personne ne devrait jamais entraîner le contrôle administratif ou l’incrimination de cette personne ou de toute personne lui apportant un soutien en raison de sa situation irrégulière.

8En matière de prévention, un accès effectif à des voies de migration sûres et légales, y compris pour le regroupement familial, doit être une priorité, de même que la fourniture d’une assistance humanitaire le long des voies de migration, quel que soit le statut administratif de la personne en situation de déplacement qui a besoin d’aide.

9Les États membres doivent mener les opérations de recherche et de sauvetage en mer et sur terre conformément au droit international, dans le plein respect de la Convention européenne des droits de l’homme et de la jurisprudence constante de la Cour européenne des droits de l’homme. Les refoulements sont des pratiques illégales qui peuvent également conduire à des disparitions et qui doivent cesser immédiatement.

10Rappelant l’importance de respecter pleinement la Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (STE n° 126), la Convention du Conseil de l’Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains (STE n° 197), la Convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (STE n° 210) l’Assemblée souligne la nécessité de protéger les personnes vulnérables en situation de déplacement qui sont ou risquent d’être victimes de la traite, victimes de la torture, victimes de disparitions forcées ou victimes de violences fondées sur le genre et de violences domestiques, et de réduire ainsi le risque qu’elles disparaissent. Toute personne privée de liberté doit être enregistrée et pouvoir communiquer avec le monde extérieur conformément aux normes du Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT). La rétention administrative des personnes migrantes ne devrait être qu’une mesure de dernier recours, pour une durée la plus courte possible, décidée dans l’attente de l’exécution d’une procédure de retour où il est démontré qu’une privation de liberté est nécessaire, et confirmée via un contrôle judiciaire approprié. Les personnes réfugiées ne devraient pas être incriminées pour avoir franchi une frontière sans autorisation, conformément à l’article 31 de la Convention relative au statut des personnes réfugiées. L’Assemblée invite les organes compétents du Conseil de l’Europe, notamment le CPT, le Groupe d'experts sur la lutte contre la traite des êtres humains (GRETA) et le Groupe d’experts sur la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (GREVIO), à accorder une attention particulière à l’impact que les politiques de gestion des frontières peuvent exercer sur leurs domaines d’expertise en ce qui concerne les personnes migrantes disparues.

11Rappelant la Recommandation CM/Rec(2019)4 du Comité des Ministres aux États membres sur l’aide aux jeunes réfugiés en transition vers l’âge adulte et sa Recommandation CM/Rec(2019)11 sur un régime de tutelle efficace pour les enfants non accompagnés et les enfants séparés dans le contexte de la migration, l’Assemblée souligne la nécessité d’enregistrer systématiquement les enfants non accompagnés, de déployer des activités de recherche diligents lorsqu’ils sont portés disparus, et de les orienter en toute sécurité et en tenant compte de leurs besoins vers un hébergement approprié, des établissements d’enseignement et, le cas échéant, vers un regroupement familial.

12En ce qui concerne les mécanismes de signalement et de recherche, l’Assemblée tient à souligner l’importance de veiller à ce que les processus de signalement et de recherche échappent à toute considération portant sur le statut administratif ou le casier judiciaire de la personne recherchée.

13En cas de catastrophe touchant un grand nombre de personnes, des équipes d’identification des victimes de catastrophes devraient être déployées pour faciliter le processus transfrontalier standardisé d’identification des victimes. L’Assemblée recommande aux États membres de recenser les domaines dans lesquels des ressources peuvent être mutualisées et partagées pour traiter les aspects les plus essentiels d’une telle coopération transfrontalière. L’organisation internationale de police criminelle (INTERPOL) peut apporter son soutien dans cette entreprise.

14L’Assemblée met en garde contre les risques que pourrait poser la centralisation des données à caractère personnel et rappelle qu’il est important d’obtenir le consentement éclairé des personnes concernées dans la gestion de leurs informations à caractère personnel et de choisir une base juridique appropriée pour la gestion de ces informations. Toute convergence d’informations de ce type ne devrait être effectuée que si les entités indépendantes chargées de la protection des données dans les États membres, et qui participent à ce regroupement de données, peuvent garantir un contrôle externe.

15En ce qui concerne l’identification et le traitement des corps des personnes décédées, l’Assemblée souligne qu’il est absolument nécessaire d’allouer des ressources supplémentaires aux services de médecine légale et aux médecins légistes, et qu’il est important de pouvoir disposer d’un espace suffisant dans les morgues en attendant l’autopsie, l’identification, l’inhumation ou le rapatriement.

16L’Assemblée recommande aux procureurs d’autoriser systématiquement l’ouverture d’une enquête et l’autopsie des corps non identifiés afin de recueillir autant d’informations que possible dans le court laps de temps disponible, notamment les identifiants secondaires, conformément aux normes internationales en matière de description et de conservation des données. Les données doivent être conservées dans un stockage spécialisé auquel les autorités policières peuvent accéder.

17Dans le cas de décès potentiellement illégaux, l’Assemblée encourage les États membres à utiliser les normes internationales disponibles pour mener des enquêtes fiables, en particulier le Protocole du Minnesota relatif aux enquêtes sur les décès résultant potentiellement d’actes illégaux (2016) – Version révisée du Manuel des Nations Unies sur la prévention des exécutions extrajudiciaires, arbitraires et sommaires et les moyens d’enquête sur ces exécutions.

18Les États membres devraient harmoniser leur législation avec les normes juridiques permettant de décrire précisément les personnes décédées, comme le prévoit la Recommandation N° R(99)3 du Comité des Ministres relative à l’harmonisation des règles en matière d’autopsie médico-légale, et permettre le transfert de données biométriques dans le cadre de la recherche et de l’identification en pleine conformité avec la Convention pour la protection des personnes à l’égard du traitement automatisé des données à caractère personnel du Conseil de l’Europe (STE n° 108), telle qu’amendée par le Protocole STCE n° 223 («Convention 108+»). Elle invite les États membres à faciliter l’échange de connaissances et de ressources médico-légales afin de permettre une identification dans un délai de faisabilité très court.

19L’Assemblée reconnaît qu’INTERPOL peut jouer un rôle de facilitateur dans ce processus d’harmonisation. Elle insiste sur la nécessité cruciale de veiller à ce qu’un contrôle externe soit assuré par des organismes chargés de la protection des données dans chaque pays qui envisage de mettre en place ce type d’harmonisation et de traitement des données à caractère personnel.

20En ce qui concerne la possibilité de centraliser les données post-mortem et ante-mortem, il est essentiel que les normes les plus élevées de protection des données soient respectées lors de la coordination des ensembles de données déjà disponibles mais de manière fragmentée, conformément à la Convention 108+ et au Protocole du Minnesota. Une distinction claire doit être établie entre les données destinées aux recherches humanitaires et celles utilisées à d’autres fins.

21L’Assemblée encourage les pays qui ne l’ont pas encore fait à ratifier la Convention 108+ et à utiliser cet instrument dans le contexte des personnes migrantes disparues ou décédées, conformément au paragraphe 30 de son rapport explicatif. Elle attire l’attention sur des instruments tels que les Clauses contractuelles types pour le transfert de données à caractère personnel de responsable de traitement à responsable de traitement et les Clauses contractuelles types pour le transfert de données à caractère personnel de responsable de traitement à sous-traitant pour transférer des données à caractère personnel vers des pays qui ne sont pas parties à la Convention 108+ et dont la législation en matière de protection des données est soit inexistante, soit n’assure pas un niveau de protection approprié.

22L’Assemblée appelle les autorités nationales et régionales qui ont des responsabilités dans le domaine de la protection des données, des droits humains et des questions de migration à intensifier leurs échanges afin d’améliorer leur coordination, entre elles et avec les organisations internationales et des Nations Unies qui partagent une expertise reconnue en matière de compilation, d’échange et/ou de comparaison d’informations pertinentes. Ces organisations devraient inclure la Commission internationale des personnes disparues (CIPD), le Comité international de la Croix-Rouge (CICR), la Fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (FICR), INTERPOL, l’Organisation Internationale pour les Migrations (OIM), l’Agence des Nations Unies pour les Réfugiés (HCR), le Rapporteur spécial des Nations Unies sur les droits de l’homme des personnes migrantes, le Rapporteur spécial des Nations Unies sur les exécutions extrajudiciaires, arbitraires et sommaires, les experts du comité des Nations Unies sur les disparitions forcées et le groupe de travail des Nations Unies sur les disparitions forcées ou involontaires. Il faudrait, dans la mesure du possible, que les débats sur ces questions donnent la possibilité de s’exprimer aux personnes migrantes, aux familles des personnes disparues ou décédées et à la société civile.

23L’Assemblée souhaiterait que le Conseil de l’Europe joue un rôle significatif dans l’établissement de conditions de protection des données favorables à la mise en place de plateformes et de processus normalisés permettant le rapprochement des données provenant de collecteurs et de détenteurs de données approuvés. L’Organisation pourrait également assurer leur interopérabilité. Ces activités peuvent également conduire à la création d’une base de données.

24L’Assemblée appelle à une coopération régionale entre les procureurs de toute l’Europe sur la meilleure façon d’identifier et de partager les données sur les personnes migrantes disparues et les corps non identifiés.

25Dans le cadre des actions susmentionnées, l’Assemblée recommande aux États membres:

25.1d’adopter une définition commune en s’inspirant de la définition standard du CICR selon laquelle «une personne disparue est une personne dont la famille est sans nouvelles, et/ou qui, selon des informations fiables, a été déclarée disparue en raison d’un conflit armé, international ou non international, ou d’une situation de violence, de catastrophes, ou de toute autre situation qui puisse requérir l’intervention d’une autorité étatique compétente, y compris dans le contexte de la migration»;

25.2de faciliter la délivrance de documents pertinents aux familles de la personne disparue (par exemple un certificat d’absence), leur permettant d’accéder à divers droits ou à des procédures de regroupement ou de réunification;

25.3de collaborer avec le Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et de contribuer à la coordination des procédures d’identification des victimes de catastrophes et à l’échange d’informations sur les bases de données d’INTERPOL consacrées à la recherche et à l’identification des personnes disparues;

25.4de désigner des correspondants nationaux pour les personnes migrantes disparues, qui serviront de point de contact désigné pour les demandes d’autres autorités nationales ou de leurs représentants dans le cadre des activités de coordination transnationale; les États membres qui ont déjà désigné des correspondants nationaux pour les personnes migrantes disparues peuvent partager leur expérience dans le cadre du réseau de correspondants sur les migrations coordonné par le Représentant spécial du Secrétaire Général du Conseil de l’Europe sur les migrations et les réfugiés.

25.5d’accélérer le traitement des demandes de visa de courte durée déposées par les familles des personnes migrantes disparues, réfugiées et demandeuses d’asile, afin de faciliter les processus d’identification et d’apporter un soutien aux familles durant les procédures engagées, y compris les rapatriements;

25.6de revoir leur législation afin d’améliorer et d’harmoniser les processus nationaux d’enregistrement et de gestion des cas de personnes migrantes disparues et de restes humains non identifiés, notamment en ce qui concerne les lacunes du cadre médico-légal et la question du partage des données européennes et internationales conformément aux normes internationales en matière de protection des données;

25.7de veiller à ce que les tombes soient individualisées, clairement identifiables et marquées de manière permanente, nominalement ou numériquement, avec des codes uniques, et enregistrées, et de s’assurer que tout est fait pour respecter les croyances religieuses et spirituelles des personnes décédées lorsqu’elles sont connues, conformément au droit à la liberté de religion et de conviction protégé par l’article 9 de la Convention européenne des droits de l’homme;

25.8de ratifier et de mettre en œuvre la Convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées.

1L’Assemblée parlementaire se réfère à sa Résolution... (2024) «Les personnes migrantes, réfugiées et demandeuses d’asile: un appel à clarifier leur sort» et invite le Comité des Ministres à exprimer la volonté du Conseil de l’Europe, conformément aux valeurs et aux normes de l’Organisation, d’unir ses forces à celles de ses partenaires internationaux et d’aider les États membres à poursuivre et à compléter les travaux qui ont été entrepris ces dernières années sur la question des personnes migrantes, réfugiées et demandeuses d’asile disparues.

2À cet égard, l’Assemblée encourage le Comité des Ministres à renforcer ses voies de coopération avec les organisations les plus pertinentes sur la scène internationale, en particulier le Comité international de la Croix-Rouge, INTERPOL, le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les personnes réfugiées, le Fonds international des Nations Unies pour l’enfance et l’Organisation internationale pour les migrations.

3Elle estime que les progrès en matière d’élaboration de politiques communes et cohérentes dans ce domaine passent également par des discussions spécifiques entre les autorités compétentes des États membres. Elle invite le Comité des Ministres à reconnaître qu’il est temps d’élaborer des normes communes dans les États membres afin d’optimiser les processus de recherche aux niveaux national et transnational, et d’améliorer la gestion et l’identification des personnes migrantes décédées en veillant, en particulier:

3.1à mettre à jour la Recommandation R(99)3 relative à l’harmonisation des règles en matière d’autopsie médico-légale, à la lumière des défis récents et des nouvelles pratiques en vigueur, notamment en ce qui concerne la documentation post-mortem relative à l’identification, la normalisation des règles en matière d’enquête médico-légale et d’autopsie, ainsi que le contexte particulier de la mobilité transfrontalière;

3.2à adopter des lignes directrices sur la collecte, la transmission et la centralisation des données post-mortem pour l’identification médico-légale des personnes disparues en Europe, à élaborer une définition standard des personnes disparues et à protéger les droits des membres des familles en tant que personnes concernées protégées par la Convention pour la protection des personnes à l’égard du traitement automatisé des données à caractère personnel (STE n° 108) telle qu’amendée par le Protocole STCE n° 223 («Convention 108+»). Ces lignes directrices devraient également aborder les questions juridiques et pratiques spécifiques pour apprécier la situation des personnes migrantes, réfugiées, et demandeuses d’asile disparues, ainsi que la situation des familles à la recherche de personnes disparues, y compris dans un contexte transfrontalier. Elles pourraient être ouvertes à l’approbation des États non-membres qui sont parties à la Convention 108+;

3.3à faciliter les discussions entre les procureurs des États membres, notamment en ce qui concerne la possibilité d’examiner les pratiques courantes déjà en place dans un certain nombre d’États membres en matière d’identification et de gestion des cas de personnes migrantes, réfugiées et demandeuses d’asile disparues qui sont décédées, et d’élaborer des lignes directrices pour un protocole standard qui serait utilisé dans tous les États membres.