C Exposé des motifs
de M. Tony Vaughan, rapporteurNote
1 Introduction
1. Dans son arrêt historique rendu
dans l’affaire
Ukraine et Pays-Bas c.
Russie, la Cour européenne des droits de l’homme («la
Cour») a jugé la Russie responsable d’une série de violations graves
des droits humains commises dans le cadre de son agression contre
l’Ukraine depuis 2014. Parmi ces exactions figuraient l'exécution
sommaire de civils; le recours généralisé et systématique au viol
et aux violences sexuelles; une politique coordonnée de l’État en
matière de torture; le travail forcé; les violences à l'encontre
des journalistes; les disparitions forcées; ainsi que de nombreux
autres crimes effroyables. L’ampleur, la gravité et le caractère systématique
de ces violations étaient sans précédent dans l’histoire de la Cour
Note.
2. Lorsque la Convention européenne des droits de l'homme («la
Convention») a été signée il y a plus de 75 ans, ses rédacteurs
espéraient qu'elle empêcherait que de tels crimes soient commis
en Europe. Aujourd'hui, non seulement nous constatons que ces crimes
sont commis, mais aussi que leurs auteurs restent impunis. À la
suite de l'exclusion de la Fédération de Russie du Conseil de l'Europe
le 16 mars 2022, les autorités russes ont cessé de coopérer avec
la Cour, ainsi qu’avec le Comité des Ministres dans le cadre de la
surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour. Elles ont rapidement
cessé de payer la satisfaction équitable accordée par la Cour et
pris des mesures afin que les arrêts de celle-ci ne produisent aucun
effet au niveau national.
3. Les victimes se sont ainsi retrouvées privées de tout recours.
Les violations constatées dans l’arrêt
Ukraine
et Pays-Bas c. Russie ne sont que quelques-unes des violations
les plus récentes constatées par la Cour sans que les victimes aient
obtenu justice. Avant même son exclusion du Conseil de l’Europe,
la Fédération de Russie avait déjà à plusieurs reprises refusé de
payer la satisfaction équitable accordée dans des affaires liées
à des conflits. Par exemple, dans l'arrêt rendu en 2021 dans l'affaire
Géorgie c. Russie (II), la Cour
a jugé la Russie responsable de la mort de civils ainsi que de l'incendie
et du pillage d'habitations dans la région de l'Ossétie du Sud et
ses environs en 2008 (parmi de nombreuses autres violations)
Note. Le gouvernement russe
a toujours refusé de payer la satisfaction équitable accordée à
la Géorgie au profit des victimes individuelles. De même, l'affaire
Catan et autres c. Russie rend compte
de la fermeture forcée d'écoles et de diverses mesures de harcèlement
visant des élèves, des parents et des membres du personnel dans
la région de Transnistrie, en République de Moldova, contrôlée par
la Russie
Note. Cette
violation est elle aussi restée sans réparation pendant une période
particulièrement longue. En effet, depuis les faits en question,
un enfant aurait pu accomplir toute sa scolarité sans recevoir d’enseignement
dans sa langue nationale et sa langue maternelle. Outre ces affaires
liées à des conflits, des centaines d’autres arrêts concernent des citoyens
russes vivant en Russie ou à l’étranger, qui ont subi les effets
de l’autoritarisme croissant de leur gouvernement, mais se sont
vu refuser toute indemnisation sans que les responsables aient eu
à répondre de leurs actes.
4. Les moyens de contraindre les autorités russes à respecter
leurs obligations juridiques sont très limités. Il existe toutefois
certaines mesures qui mériteraient d'être étudiées. Dans mon rapport,
j'ai choisi de me concentrer sur deux d'entre elles:
- la possibilité de garantir le
paiement de la satisfaction équitable accordée par la Cour, grâce
à l'utilisation des avoirs gelés de l'État russe;
- l’opportunité d’infliger des sanctions aux personnes dont
la Cour a établi qu’elles avaient participé à de graves violations
des droits humains.
2 Terminologie
5. Les différentes traditions
juridiques nationales utilisent des termes différents pour désigner
la propriété et l’utilisation des biens. Le présent document emploie
la terminologie suivante. L’interdiction temporaire du transfert
de biens est désignée par le terme «gel» lorsqu’elle concerne des
fonds et par le terme «saisie» lorsqu’elle concerne des biens corporels.
Il y a «confiscation» lorsque la propriété des biens est définitivement transférée.
Le terme «exécution forcée» désigne les mesures coercitives prises
pour assurer le paiement d’une dette.
6. Conformément à la position générale de l’Assemblée, telle
qu’énoncée dans l’Avis n° 300 (2022) «Conséquences de l’agression
de la Fédération de Russie contre l’Ukraine», la «guerre d’agression
menée par la Fédération de Russie contre l’Ukraine» englobe les
événements survenus depuis février 2014.
3 Contexte
7. Le rapport annuel 2025 du Conseil
de l’Europe sur l’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits
de l’homme indique que la Russie est l’État qui compte le plus grand
nombre d’arrêts de la Cour en attente d’exécution: 3 025 au total,
soit plus de 43 % de l’ensemble des affaires en attente d’exécution.
La Russie compte également le plus grand nombre d’affaires de référence
en attente d’exécution, soit 251
Note.
8. Lorsque la Fédération de Russie était membre du Conseil de
l'Europe, elle affichait déjà un bilan médiocre en matière d'exécution
des arrêts de la Cour. En ce qui concerne le paiement de la satisfaction équitable,
son bilan était mitigé: si le gouvernement versait généralement
les indemnités accordées, il refusait de le faire dans des affaires
portant sur des situations de conflit ou d’après-conflit (telles
que celles relatives à la responsabilité de la Russie dans des violations
des droits humains en Abkhazie, en Ossétie du Sud et en Transnistrie).
Il avait également refusé de payer une somme importante accordée
par la Cour aux actionnaires de la compagnie pétrolière Yukos. De
plus, la Russie n’adoptait presque jamais les réformes structurelles
et législatives de portée plus générale qui auraient permis d'empêcher
que les violations des droits humains constatées par la Cour ne
se reproduisent. Cette absence d’exécution des arrêts a contribué
de manière significative à l'érosion des droits humains dans le
pays et à son évolution toujours plus marquée vers un régime autoritaire.
9. Le bilan déjà médiocre de la Fédération de Russie en matière
d’exécution des arrêts de la Cour s'est considérablement détérioré
après son invasion à grande échelle de l'Ukraine.
10. La Russie a été exclue du Conseil de l'Europe le 16 mars 2022.
Six mois plus tard, le 16 septembre 2022, elle a également cessé
d'être partie à la Convention européenne des droits de l'homme.
Si l’article 58 de la Convention permet à un État de cesser d’y
être partie, cela ne le dégage pas de ses obligations au titre des
faits survenus alors qu’il y était encore partie. Par conséquent,
la Russie était – et demeure – juridiquement tenue, en vertu de
l’article 46 de la Convention, d’exécuter les arrêts de la Cour
concernant les violations commises jusqu’au 16 septembre 2022.
11. Cependant, le gouvernement russe a pris un certain nombre
de mesures pour se soustraire à ses obligations découlant de la
Convention et du droit international. Le 11 juin 2022, une nouvelle
loi est entrée en vigueur en Fédération de Russie. Cette loi prévoyait
que tout arrêt de la Cour devenu définitif après le 15 mars 2022
ne serait pas exécuté et ne pourrait servir de fondement à la réouverture
d’une procédure interne. Elle prévoyait également que la satisfaction
équitable accordée dans les arrêts devenus définitifs avant le 15
mars 2022 ne serait payée que jusqu’au 1er janvier
2023, exclusivement en roubles et uniquement sur des comptes bancaires
situés sur le territoire de la Fédération de Russie. Outre ces évolutions
juridiques, la diabolisation générale des institutions occidentales,
ainsi que la criminalisation de la coopération avec de nombreuses entités
occidentales, ont probablement dissuadé les résidents russes de
chercher à obtenir, devant une juridiction russe, le paiement de
la satisfaction équitable accordée par un arrêt de la Cour européenne
des droits de l’homme (par exemple, dans le cas d’arrêts devenus
définitifs après le 15 mars 2022). Par ailleurs, les autorités russes
ont cessé toute communication avec le Comité des Ministres dans
le cadre de la surveillance de l’exécution des arrêts
Note.
12. Le Comité des Ministres a depuis élaboré plusieurs documents
stratégiques concernant l’exécution des arrêts dans les affaires
pendantes contre la Fédération de Russie. En décembre 2022, compte
tenu du manque de coopération des autorités russes, le Comité des
Ministres a décidé de renforcer ses échanges avec la société civile
russe afin d'obtenir des informations. Le Comité des Ministres a
également décidé de renforcer la coopération avec les organes compétents
des Nations Unies et de créer un registre public en ligne répertoriant
les montants accordés à titre de satisfaction équitable et restant
dus par la Fédération de Russie
Note. En
mai 2023, les chefs d'État et de gouvernement des États membres
du Conseil de l'Europe ont affirmé «la nécessité de tout mettre
en œuvre pour assurer l'exécution des arrêts de la Cour par la Fédération
de Russie»
Note. En septembre
2023, le Comité des Ministres a décidé que toutes les affaires concernant
la Russie et en attente d’exécution, ainsi que toutes les nouvelles
affaires à l’avenir, seraient classées dans le cadre de la procédure
renforcée
Note.
13. En décembre 2024, le Comité des Ministres a chargé le Secrétariat
de maintenir et de renforcer la coopération avec les organisations
internationales afin d’attirer l’attention sur les arrêts en attente
d’exécution et d’élargir la coopération avec la société civile russe.
Il a également appelé à redoubler d’efforts pour accroître la visibilité
des activités de surveillance du Comité des Ministres concernant
la Russie et améliorer la communication à leur sujet, ainsi qu’à
préparer, avant chaque réunion trimestrielle «Droits de l’homme»,
un aperçu des mesures nécessaires à l’exécution de toutes les affaires
de référence concernant la Russie qui restent en attente d’exécution.
Par ailleurs, le Comité des Ministres a décidé de poursuivre son
examen régulier des affaires interétatiques et des affaires présentant
une dimension interétatique concernant la Fédération de Russie.
Il a en outre invité le Secrétaire Général à adresser chaque année
au ministre russe des Affaires étrangères une lettre récapitulant
les décisions et résolutions du Comité des Ministres concernant
la Russie adoptées au cours de l’année
Note.
14. En décembre 2025, le Comité des Ministres a maintenu la stratégie
adoptée l’année précédente. Il a déploré l’absence de toute indication
que quelque mesure ait été prise pour exécuter des arrêts de la
Cour contre la Fédération de Russie depuis 2022
Note.
4 Stratégies
possibles pour favoriser l'exécution des arrêts de la Cour européenne
des droits de l'homme concernant la Fédération de Russie
15. Malheureusement, le Comité
des Ministres est confronté à d’importantes difficultés pour assurer l’exécution
effective de ces arrêts. Sa stratégie actuelle repose principalement
sur le renforcement de la coopération avec les organes des Nations
Unies, les échanges avec la société civile russe, l’envoi de communications
aux autorités russes, l'amélioration de la visibilité du processus
d’exécution des arrêts et le maintien d'une surveillance étroite
des affaires concernées. Ces mesures sont tout à fait bienvenues
et importantes. Elles permettront de maintenir l'attention de la
communauté internationale sur cette question et de garantir que
les arrêts restent inscrits dans les archives institutionnelles
et historiques. Il est toutefois très peu probable qu'elles permettent
d’obtenir leur exécution à court ou à moyen terme.
16. À long terme, nous pouvons espérer que les arrêts seront pleinement
exécutés à la faveur d’un changement politique profond en Russie,
accompagné d’une volonté de réintégrer le Conseil de l'Europe. Cependant,
nous ne pouvons pas nous contenter d’attendre une telle solution.
Les victimes attendent déjà depuis bien trop longtemps. Nous devons
rechercher dès à présent de nouvelles mesures pour assurer l’exécution
des arrêts, même si cette exécution ne peut être que partielle.
Ces mesures doivent être suffisamment pragmatiques pour être réalisables
dans les circonstances difficiles auxquelles nous sommes confrontés,
tout en apportant une certaine forme de justice aux victimes de
violations effroyables des droits humains.
5 Aperçu
de la satisfaction équitable due au titre des arrêts de la Cour
européenne des droits de l'homme concernant la Fédération de Russie
17. À la date de rédaction du présent
rapport, la Fédération de Russie doit aux requérants plus de 3 milliards EUR
au titre de la satisfaction équitable accordée dans des arrêts définitifs
de la Cour (soit un montant total de 3 392 651 958 EUR, intérêts
de retard compris). Sur cette somme, 424 044 029 EUR correspondent
à trois affaires interétatiques: 13 533 397 EUR pour l’affaire
Géorgie c. Russie (I), 154 548 612
EUR pour l’affaire
Géorgie c. Russie
(II) et 255 962 020 EUR pour l’affaire
Géorgie c. Russie (IV). Les affaires
individuelles représentent quant à elles 2 968 607 929 EUR (intérêts
de retard compris). Une part importante de cette somme correspond
à l’affaire
OAO Neftyanaya Kompaniya
Yukos c. Russie, au titre de laquelle 2 711 943 530 EUR
doivent être versés
Note.
18. Le montant de la satisfaction équitable due ne fera qu’augmenter.
En septembre 2026, la Cour a rendu une décision rejetant toutes
les requêtes individuelles en instance contre la Russie qui concernaient
des faits survenus à l’intérieur des frontières internationalement
reconnues du pays
Note. Néanmoins, la Cour continuera d’examiner
les affaires relatives aux actions militaires de la Russie contre
des États voisins (la Géorgie et l’Ukraine), à l’exercice par la
Russie d’un contrôle sur des territoires situés en dehors de ses
frontières internationalement reconnues, ainsi qu’aux mesures affectant
les droits de l’homme des personnes vivant dans ces zones. Il y
a environ 5 700 requêtes de ce type en instance, dont environ 150
concernent la Géorgie.
Note
19. La Cour a commencé à rendre des arrêts concernant l'agression
de la Russie contre l'Ukraine, bien que le montant de la satisfaction
équitable due au titre des violations constatées n'ait pas encore
été fixé. Le premier arrêt de ce type a été rendu en juin 2024.
L'affaire
Ukraine c. Russie (concernant
la Crimée) est une affaire interétatique portant principalement
sur des violations commises en Crimée entre 2014 et le 16 septembre
2022
Note.
Le deuxième arrêt,
Ukraine et Pays-Bas
c. Russie, porte sur des violations multiples, flagrantes
et sans précédent de la Convention en Ukraine, résultant de la destruction
du vol MH17, des agissements des autorités russes dans les territoires
de l’Ukraine occupés et/ou placés sous le contrôle effectif des
forces russes et de leurs forces supplétives (dans l'est de l'Ukraine)
depuis 2014, ainsi que de l'invasion à grande échelle lancée le
24 février 2022. Lorsqu’elle a réservé la question de la satisfaction
équitable pour une décision ultérieure, la Cour a relevé que toute
somme qui serait ultérieurement accordée au gouvernement ukrainien
devrait dûment tenir compte de la création du Registre des dommages
et des discussions en cours concernant un futur mécanisme d'indemnisation
Note.
20. En janvier 2025, le Comité des conseillers juridiques sur
le droit international public (CAHDI) a présenté au Comité des Ministres
un rapport intitulé «Aperçu indicatif des options possibles en vertu
du droit international visant à garantir le paiement par la Fédération
de Russie de la satisfaction équitable accordée par la Cour européenne
des droits de l’homme»
Note.
21. Cette question a également fait l'objet d'un vaste débat public
dans des publications universitaires, des blogs consacrés au droit
international et des rapports institutionnels
Note.
La sous-commission sur la mise en œuvre des arrêts de la Cour européenne
des droits de l'homme a également bénéficié des exposés de la professeure
Veronika Fikfak et de M. Achilleas Demetriades sur ce sujet lors
d'une réunion tenue à Tirana le 5 juillet 2024. Le 23 juin 2026,
la commission des questions juridiques et des droits de l’homme
a également tenu une audition avec Frédéric Dolt, chef du Service
de l’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme
du Conseil de l’Europe, ainsi qu’avec Grigory Vaypan, juriste principal
à Memorial. Au cours de l’élaboration de mon rapport, j’ai également
eu l’occasion de rencontrer les représentations permanentes de la
France, des Pays-Bas et du Royaume-Uni auprès du Conseil de l’Europe;
M. Epaminontas Triantafilou et Mme Julianne
Hughes-Jennett, associés du cabinet Quinn Emanuel Urquhart &
Sullivan, qui représentent l’Ukraine devant la Cour européenne des
droits de l’homme; Aarif Abraham, co-conseiller auprès du ministère ukrainien
des Affaires étrangères pour les questions relatives au Tribunal
spécial pour le crime d’agression contre l’Ukraine; et Natalia Kubesch,
directrice et conseillère juridique de REDRESS. Dans ces publications
et lors de ces échanges, plusieurs propositions novatrices ont été
formulées sur des mécanismes susceptibles de garantir le paiement
de la satisfaction équitable. Les trois principales propositions
sont présentées à la section 7. Elles présentent toutes un caractère
novateur et soulèvent des difficultés considérables sur les plans juridique,
politique et financier, qui sont examinées plus en détail à la section
8; j’estime toutefois qu’il s’agit de mesures dont le Conseil de
l’Europe dispose et auxquelles les circonstances exposées ci-dessus
imposent désormais de recourir.
6 Avoirs
susceptibles d’être utilisés pour payer la satisfaction équitable
due
22. Les principaux avoirs susceptibles
d’être utilisés sont les avoirs gelés de la Banque centrale russe («avoirs
de la BCR»). À la suite de l’invasion à grande échelle de l’Ukraine,
les pays occidentaux ont immobilisé environ 260 milliards EUR d’avoirs
de la BCR, dont 210 milliards sont actuellement détenus au sein
de l’Union européenne
Note. Par la suite, un accord a été conclu
entre les pays du G7 pour utiliser les revenus générés par ces avoirs
et les transférer à l'Ukraine (sans toucher au principal)
Note. Une part importante des avoirs immobilisés
est détenue par Euroclear en Belgique (environ 190 milliards EUR),
d’autres avoirs étant détenus dans des États tels que le Royaume-Uni
et la France. L’Union européenne et ses États membres ont mené d’importantes
discussions sur les structures financières qui pourraient être mises
en place afin qu’une part importante du principal de ces avoirs
puisse être mise à la disposition de l’Ukraine. À la date de rédaction
du présent rapport, ces discussions n’ont pas encore débouché sur
des projets concrets. Afin de répondre aux besoins de financement
de l’Ukraine pour 2026 et 2027, l’Union européenne lui a accordé
un prêt de 90 milliards EUR, financé par des emprunts contractés
par l’UE sur les marchés des capitaux
Note (l’UE et d’autres États avaient
déjà apporté d’importantes contributions).
23. Outre les avoirs de l’État, il existe également une grande
diversité de biens appartenant à l’État russe et utilisés à des
fins commerciales, dont il est difficile de déterminer la localisation,
la valeur et la protection juridique dont ils bénéficient. Nombre
d’entre eux peuvent également faire l’objet de saisies aux fins
du recouvrement de créances commerciales. Le présent rapport porte
donc sur les avoirs gelés de l’État russe.
7 Mécanismes
possibles pour garantir le paiement de la satisfaction équitable
due
7.1 Exécution
devant les juridictions nationales en dehors de la Fédération de
Russie
24. Comme indiqué ci-dessus, la
Fédération de Russie a empêché l’exécution des arrêts de la Cour
devant ses juridictions nationales. Toutefois, les requérants pourraient
éventuellement saisir la juridiction d’un autre État dans lequel
se trouvent des avoirs russes afin d’y obtenir l’exécution de l’arrêt.
Une telle exécution pourrait, en théorie, porter sur des avoirs
de l’État russe (tels que ceux de la Banque centrale), des avoirs appartenant
à son fonds souverain ou, éventuellement, d’autres biens à caractère
commercial appartenant à l’État russe. Pour qu’une telle exécution
puisse aboutir en pratique, les arrêts de la Cour européenne des
droits de l’homme devraient soit être considérés par les juridictions
nationales comme des décisions internes définitives susceptibles
d’être exécutées en vertu du droit national, soit être expressément
reconnus comme des arrêts exécutoires d’une juridiction internationale,
soit être rendus spécifiquement exécutoires en droit interne par
une législation ad hoc. La
faisabilité de ces différentes voies variera d’un État à l’autre,
en fonction du cadre juridique national en vigueur.
25. Quel que soit l’État concerné, toute tentative visant à obtenir
le paiement par voie judiciaire se heurterait à des objections fondées
sur le principe de l’immunité de l’État et sur les dispositions
de la Convention elle-même. Ces questions sont examinées plus en
détail ci-dessous.
7.2 Mise
en place d'un mécanisme de financement ad hoc
26. Un mécanisme de financement
pourrait être mis en place sous l’égide du Conseil de l’Europe.
Il serait constitué d’avoirs de la Fédération de Russie réaffectés
par les États et pourrait les administrer de manière centralisée
afin qu’ils puissent ensuite être versés aux requérants. Un tel
mécanisme pourrait prendre la forme d’un fonds fiduciaire du Conseil
de l’Europe ou d’un accord partiel auquel participeraient les États
qui le souhaitent (en transférant au fonds les avoirs russes relevant
de leur juridiction).
7.3 Mécanisme
spécifique aux arrêts concernant l'Ukraine
27. Une troisième proposition concerne
spécifiquement les arrêts de la Cour relatifs aux agissements de
la Fédération de Russie en Ukraine. Par exemple, il pourrait être
envisagé que la future Commission des réclamations pour l’Ukraine
et le futur fonds d’indemnisation prennent en charge le paiement
de la satisfaction équitable accordée par la Cour dans les arrêts
pertinents concernant l’Ukraine. La Convention établissant une Commission
internationale des réclamations pour l’Ukraine prévoit que la Commission
doit, dans le cadre de ses décisions, «[t]enir dûment compte, de
manière appropriée, des jugements ou sentences pertinents rendus par
des cours ou des tribunaux et d’autres organes juridictionnels établis
en droit international». Elle prévoit également que la Commission
doit prendre les mesures appropriées pour garantir qu’aucun requérant
ne bénéficie d’une double indemnisation au titre du même dommage,
de la même perte ou du même préjudice
Note. La difficulté tient au fait que la compétence
de la future Commission internationale des réclamations sera limitée
aux faits internationalement illicites commis par la Russie à compter
du 24 février 2022. La Convention pourrait être modifiée afin d’étendre
son champ d’application temporel au 20 février 2014, et l’Assemblée
a déjà invité les États parties à envisager une telle modification
à l’avenir
Note.
28. Une autre solution consisterait à créer, sous l’égide du Conseil
de l’Europe, un mécanisme de financement ad
hoc spécifiquement consacré aux arrêts concernant l’Ukraine.
Le transfert à l’Ukraine des avoirs saisis pourrait se justifier
par le fait qu’ils lui seraient versés jusqu’à ce que la Fédération
de Russie s’acquitte de son obligation de payer une somme équivalente
à titre d’indemnisation ou de satisfaction équitable. Le montant
ainsi transféré pourrait naturellement être déduit du montant dû
par la Fédération de Russie.
8 Défis
liés aux mécanismes possibles pour garantir le paiement de la satisfaction
équitable
8.1 Immunité
de l’État
29. C'est là l'obstacle le plus
important. L’exposé qui suit est de nature introductive et ne prétend
pas être exhaustif.
30. En droit international coutumier, le principe de l’immunité
de l’État protège les biens d’un État contre la compétence des juridictions
d’un autre État. Ce principe comporte deux dimensions. L’immunité
de juridiction empêche une juridiction nationale de statuer sur
les biens d’un autre État. L’immunité d’exécution protège les biens
d’un État contre toute ordonnance ou injonction qui pourrait autrement
être prononcée ou exécutée et qui affecterait l’utilisation des
biens concernés. Les principes régissant l’immunité de juridiction
et l’immunité d’exécution sont distincts l’un de l’autre. Par conséquent,
toute appréciation judiciaire d’une tentative visant à prendre le
contrôle des biens d’un autre État mettrait en jeu ces deux types
d’immunité, l’immunité d’exécution assurant aux États une protection
plus étendue
Note.
31. Toute tentative d’un requérant visant à obtenir l’exécution
d’un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme sur les avoirs
de la Banque centrale russe situés dans un autre État serait susceptible
de se heurter à des objections fondées tant sur l’immunité de juridiction
que sur l’immunité d’exécution. Certains juristes et praticiens
considèrent que, dans le cas particulier des arrêts de la Cour concernant
la Fédération de Russie, ces objections pourraient peut-être déjà
être surmontées en vertu du droit de certains États et compte tenu
des circonstances propres à la situation. Il pourrait notamment
être admis que la Russie a renoncé à son immunité en acceptant d’être
liée par les arrêts d’une juridiction internationale. La renonciation
constitue une exception reconnue à l'immunité de l'État en droit
international coutumier; la question est de savoir si et comment
elle s'appliquerait dans ce contexte. Il est donc peut-être déjà
possible pour un requérant d’obtenir, dans un autre État, l’exécution
d’un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme rendu en
sa faveur contre la Russie. Toutefois, cette possibilité continue
de faire l'objet d'une grande incertitude juridique.
32. Diverses propositions ont été formulées à cet égard. Premièrement,
certains ont suggéré qu’une intervention du pouvoir exécutif, plutôt
que du pouvoir judiciaire, permettrait d’écarter la question de
l’immunité de l’État. Cet argument repose sur l'idée que l'immunité
de l'État ne s'applique qu'aux actions judiciaires, et non aux actes
d'un gouvernement. Selon cette proposition, un ou plusieurs gouvernements
pourraient transférer des avoirs russes (en l’occurrence à un requérant
déterminé ou à un fonds
ad hoc du
Conseil de l’Europe) sans intervention des juridictions nationales.
La légalité (et la faisabilité) de telles mesures fait l'objet d'un
débat
Note.
33. Deuxièmement, certains ont proposé l’adoption d’une législation
nationale qui imposerait aux juridictions internes d’écarter l’immunité
de l’État dans l’affaire particulière dont elles sont saisies, au
motif qu’à défaut, un arrêt rendu par une juridiction internationale
resterait inexécuté. Une telle législation instaurerait une exception spécifique
à l’immunité de l’État fondée sur ces circonstances particulières.
Il existe déjà des exemples de jurisprudence ou de législation nationales
qui facilitent le gel et/ou la confiscation des avoirs d'États étrangers en
réponse à de graves violations des droits humains ou à des guerres
d'agression
Note.
34. Toutefois, même si une voie juridique pouvait être ouverte
ou renforcée par une nouvelle législation ou par une intervention
des autorités, les gouvernements et les parlements pourraient se
montrer réticents à prendre concrètement les mesures nécessaires,
par crainte de dissuader d’autres détenteurs d’avoirs de les conserver
sur leur territoire ou de voir leur responsabilité engagée à hauteur
de la valeur des avoirs transférés. Dans l’hypothèse la plus défavorable,
les conséquences financières et économiques pourraient être considérables.
Les avis divergent considérablement quant à la légitimité de ces
préoccupations et à la question de savoir si elles doivent l'emporter
sur d'autres considérations. Quoi qu'il en soit, il ne fait aucun
doute que ces préoccupations sont prises au sérieux par de nombreux
États qui détiennent des avoirs russes
Note.
35. En ce qui concerne les arrêts relatifs à la guerre d’agression
menée par la Russie contre l’Ukraine, il est possible que le régime
des contre-mesures applicables aux faits internationalement illicites
puisse être invoqué afin de surmonter la question de l’immunité
de l’État. L’Assemblée parlementaire a affirmé à plusieurs reprises la
licéité du recours aux contre-mesures pour réaffecter les avoirs
de la Banque centrale russe et, plus généralement, les mettre à
la disposition de l’Ukraine (par exemple, dans la
Résolution 2605 (2025)). Des universitaires, dont un groupe d’experts de l’Institut
international d’études stratégiques, ont estimé que la réaffectation
des avoirs sur le fondement du régime des contre-mesures serait
licite, tandis que d’autres, notamment le Comité consultatif néerlandais
sur le droit international public, estiment qu’elle serait susceptible d’être
contestée en justice
Note. Il
convient de noter que certains gouvernements européens ne sont pas
certains que l’application de contre-mesures aux avoirs de la Banque
centrale russe soit, en définitive, considérée comme licite par
un tribunal arbitral ou par la Cour internationale de justice. Si
elle était jugée illicite, l’État concerné pourrait, en définitive,
être tenu responsable à hauteur du montant des avoirs de la Banque
centrale russe qu’il aurait transférés à l’Ukraine. Le fait que
la Russie ne reconnaisse pas actuellement la compétence obligatoire
de la CIJ par une déclaration faite en vertu de l’article 36, paragraphe
2, du Statut de la CIJ (clause facultative) signifie qu’il lui serait
difficile, mais peut-être pas impossible, de saisir la CIJ au sujet
de ces avoirs
Note. Toutefois,
comme je l’explique ci-dessous aux paragraphes 49 à 51, j’estime
qu’un État membre peut, sur la base d’arguments juridiques solides,
recourir licitement au régime des contre-mesures pour assurer l’exécution
des décisions accordant une satisfaction équitable à la charge de
la Russie dans le contexte de sa guerre d’agression contre l’Ukraine.
8.2 Dispositions
de la Convention européenne des droits de l’homme et article 46
36. Le rôle du Comité des Ministres
dans l’exécution des arrêts est défini à l’article 46 de la Convention. L’article
46, paragraphe 2, prévoit que les arrêts définitifs de la Cour sont
transmis au Comité des Ministres, qui en surveille l’exécution.
L’article 46 prévoit une procédure selon laquelle le Comité des
Ministres «peut» saisir la Cour afin qu’elle détermine si un État
défendeur a manqué à l’obligation, prévue au paragraphe 1, de se
conformer au caractère contraignant des arrêts de la Cour. Lorsque
la Cour constate un tel manquement, le Comité des Ministres est
habilité, en vertu de l’article 46, paragraphe 5, à examiner les
mesures à prendre.
37. L’article 46 n’indique pas expressément que les États autres
que l’État défendeur ont un rôle à jouer pour assurer l’exécution
des arrêts, en dehors de l’action qu’ils exercent, au sein du Comité
des Ministres, dans le cadre de la surveillance de leur exécution.
De même, rien dans le texte de la Convention n’exclut que des mesures
d’exécution puissent être prises en dehors de ce cadre. L’article
46 repose sur la présomption d’une approche coopérative de la part
des États. Il n’envisage pas le cas où un État ne serait plus partie
à la Convention et refuserait d’exécuter les arrêts de la Cour qui
demeurent contraignants à son égard. Le système de la Convention
a été conçu comme un mécanisme de garantie collective du respect
des obligations en matière de droits humains, caractéristique que
la Cour elle-même a reconnue à maintes reprises
Note.
38. À mon sens, l’article 46, correctement interprété, n’empêche
pas les États membres de prendre, au niveau national, des mesures
visant à obtenir l’exécution, à l’encontre d’autres États, en particulier
d’États non membres, des décisions de la Cour qui accordent une
satisfaction équitable. Je reconnais toutefois que cette question
mérite d’être examinée plus avant
Note. À cet
égard, il convient de relever qu’en février 2024, un juge unique
de la Cour d’appel de Lituanie a rejeté une demande présentée par
trois ressortissants russes résidant en Lituanie, qui sollicitaient
la reconnaissance et l’exécution d’arrêts de la Cour européenne
des droits de l’homme. Dans un arrêt succinctement motivé, le juge
a déclaré la demande irrecevable, estimant que le Code de procédure
civile de la République de Lituanie ne pouvait être interprété comme
conférant aux juridictions lituaniennes compétence pour reconnaître
et exécuter des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme à
l’encontre d’un autre État. Il a relevé que la surveillance de l’exécution
de ces arrêts est confiée au Comité des Ministres en vertu de l’article
46 de la Convention
Note.
39. À ma connaissance, il s’agit des seules procédures judiciaires
engagées en dehors de la Russie dans lesquelles des requérants ont
tenté d’obtenir l’exécution d’un arrêt de la Cour européenne des
droits de l’homme à l’encontre de la Fédération de Russie. La motivation
succincte des juridictions lituaniennes est loin de trancher définitivement
cette question procédurale. C’est pourquoi je formule la proposition
figurant au paragraphe 56 ci-dessous.
8.3 Possibilité
pour les requérants d’engager des procédures judiciaires à l’étranger
40. Cette question, qui n’a pas
encore été largement abordée dans la doctrine juridique, me préoccupe néanmoins
beaucoup. Bon nombre de ces requérants sont démunis et peuvent vivre
dans des pays très éloignés de ceux où sont détenus d’importants
avoirs russes. Ils se heurteraient à des obstacles considérables pour
obtenir le paiement de la satisfaction équitable en engageant une
procédure devant une juridiction nationale. En outre, on peut se
demander s’il est raisonnable d’attendre de ces victimes qu’elles
engagent une procédure judiciaire pour obtenir ce qui aurait déjà
dû leur être versé, parfois 20 ans après les faits en question.
8.4 «Coût
d'opportunité» de l'utilisation des avoirs de l'État russe pour
le paiement de la satisfaction équitable accordée par la Cour
41. Les avoirs de l’État russe
situés hors de Russie ne sont pas illimités. À la date de rédaction
du présent rapport, on ignore encore si une grande partie de ces
avoirs pourrait finalement être utilisée pour soutenir la défense
de l’Ukraine, à titre de réparations de guerre au profit du Gouvernement
ukrainien ou pour assurer l’exécution des décisions que rendra la
future Commission internationale des réclamations pour l’Ukraine.
Si des avoirs sont utilisés pour payer la satisfaction équitable
accordée par la Cour dans des affaires concernant la Russie, ils
risquent de ne plus être disponibles à ces autres fins.
9 Propositions
visant à garantir le paiement de la satisfaction équitable due
42. Lors de la rédaction de ce
rapport, je me suis efforcé de veiller à ce que les solutions que
je propose en définitive soient suffisamment concrètes pour avoir
des chances raisonnables d’être mises en œuvre. C’est pourquoi les
questions juridiques, politiques et financières évoquées ci-dessus
doivent être prises au sérieux. Compte tenu de cette situation juridique
et politique, si l’Assemblée parlementaire venait à proposer que
les États européens prennent les mesures collectives nécessaires
pour réaffecter les avoirs russes gelés afin d’assurer le paiement
de la satisfaction équitable accordée dans l’ensemble des arrêts
rendus contre la Fédération de Russie, il est peu probable que le
Comité des Ministres (et, plus généralement, les États) donnent
suite à cette option. Par conséquent, les solutions que je propose
doivent nécessairement tenir compte des contraintes pratiques.
43. Compte tenu de la situation exposée ci-dessus, l’avant-projet
de résolution et l’avant-projet de recommandation formulent des
propositions destinées à favoriser le paiement de la satisfaction
équitable due. Ces mesures peuvent être examinées et mises en œuvre
parallèlement.
9.1 Mesures
visant spécifiquement à garantir le paiement de la satisfaction
équitable au titre des arrêts relatifs à la guerre d’agression contre
l’Ukraine
44. L'Assemblée devrait proposer
la mise en place d'un mécanisme de financement afin de faciliter
le paiement de la satisfaction équitable qui sera accordée par la
Cour européenne des droits de l’homme dans les affaires interétatiques
introduites par l’Ukraine contre la Fédération de Russie concernant
sa guerre d’agression. En outre, l’Assemblée devrait proposer aux
États participants de prendre toutes les mesures juridiques et/ou
pratiques qu’ils jugent appropriées pour réaffecter les avoirs de
l’État russe, afin que ceux-ci puissent être transférés au mécanisme
de financement.
45. Ce mécanisme pourrait prendre la forme d’une entité
ad hoc distincte ou être intégré
à un futur fonds d’indemnisation chargé de verser des indemnités
pour les dommages, pertes ou préjudices causés par les faits internationalement
illicites de la Fédération de Russie commis en Ukraine ou à l’encontre
de celle-ci
Note. S’il prenait la forme d’une entité
ad hoc, il pourrait notamment s’agir
de l’un des mécanismes suivants:
- un
compte séquestre, dans le cadre duquel le Comité des Ministres autoriserait
le Conseil de l’Europe à agir en qualité de fiduciaire afin de recevoir
et de conserver les fonds, puis de les débloquer lorsque les conditions
requises seraient réunies;
- un fonds fiduciaire, doté d’un organe directeur et administré
par une assemblée de contributeurs, dont le fonctionnement serait
assuré par le Secrétariat du Conseil de l’Europe; ce fonds regrouperait
les avoirs concernés dans le seul but de les verser aux bénéficiaires;
- un accord partiel, doté d'un organe de direction et d'un
budget distincts, ouvert aux États disposés à saisir et à réaffecter
des avoirs russesNote.
46. Il existe deux raisons pour lesquelles la création d’un fonds
spécifiquement destiné à l’Ukraine constitue un moyen approprié,
licite et pragmatique de garantir le paiement d’au moins une partie
de la satisfaction équitable due par la Fédération de Russie.
9.1.1 Les
différents fondements juridiques de la réaffectation d’avoirs en
vue du paiement de la satisfaction équitable liée à la guerre d'agression
contre l'Ukraine
47. Les États disposent d’un large
éventail de fondements juridiques qui peuvent justifier la réaffectation d’avoirs
en vue du paiement de la satisfaction équitable spécifiquement liée
à la guerre d’agression contre l’Ukraine. Les États pourraient retenir
des approches différentes, en fonction de leur ordre juridique et
de leur interprétation des principes juridiques applicables. Il
importe ici de souligner que les fondements juridiques permettant
de réaffecter des avoirs sont plus solides lorsque cette réaffectation
vise à garantir le paiement de la satisfaction équitable accordée
par la Cour dans les affaires interétatiques introduites par l’Ukraine concernant
la guerre d’agression.
48. Les parlements ont la possibilité d’adopter des dispositions
législatives qui établiraient et/ou développeraient un fondement
juridique pour cette réaffectation. Cette législation pourrait être
strictement circonscrite, de manière à ne s’appliquer qu’aux arrêts
relatifs à la guerre d’agression. Elle pourrait, par exemple, préciser
que l’immunité de l’État ne s’applique pas dans les circonstances
très particulières où un ancien État membre du Conseil de l’Europe
refuse de payer la satisfaction équitable due en vertu d’un arrêt de
la Cour européenne des droits de l’homme, lorsque l’État requérant
et ses citoyens ont été victimes d’une guerre d’agression non provoquée.
49. En ce qui concerne l'Ukraine, le régime des contre-mesures
prévu par le droit international peut également être invoqué. Bien
que cette question ait déjà été examinée de manière approfondie
par l’Assemblée, je rappelle ci-après les principes essentiels.
Les contre-mesures constituent un principe ancien du droit international,
codifié par la Commission du droit international dans son «Projet
d’articles sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement
illicite» (2001) («ARSIWA»)
Note. Ces dispositions
prévoient qu'un acte d'un État qui n'est pas conforme à une obligation
internationale envers un autre État n’est pas considéré comme illicite
s’il constitue une contre-mesure prise en réponse à une violation
d'une obligation internationale
Note. Les États
tiers qui ne sont pas directement lésés ou particulièrement affectés
par le manquement initial aux obligations internationales peuvent
prendre des contre-mesures en qualité d’États tiers, notamment lorsque
l'obligation violée est due à la communauté internationale dans
son ensemble
Note. Les contre-mesures
ne peuvent être prises que dans le but d'amener un État responsable
d'un fait internationalement illicite à se conformer à ses obligations
Note. Le respect
de celles-ci implique notamment de «mettre fin au fait internationalement
illicite si ce fait continue et accorder une réparation à l’État
lésé»
Note. Les contre-mesures doivent être proportionnées,
c’est-à-dire proportionnées au préjudice subi, compte tenu de la gravité
du fait internationalement illicite et des droits en cause
Note. Elles doivent également être temporaires
et réversibles
Note.
50. Les contre-mesures peuvent être appliquées à la situation
actuelle de la manière suivante. L’interdiction du recours à l’agression
par un État contre un autre constitue une obligation
erga omnes et une norme impérative
du droit international général (
jus cogens).
Les actes de la Fédération de Russie en Ukraine ont été qualifiés
par l’Assemblée générale des Nations Unies de violation de la Charte
des Nations Unies et d’acte d’agression, constitutifs d’un fait
internationalement illicite engageant la responsabilité internationale
de la Fédération de Russie. En conséquence, les États tiers qui
ne sont pas directement lésés par l’agression sont en droit de prendre
des contre-mesures à son encontre. L’Assemblée parlementaire a conclu
à plusieurs reprises que la réaffectation des avoirs de l’État russe
constituerait une contre-mesure licite au regard du droit international
en réponse à l’agression de la Fédération de Russie contre l’Ukraine
Note.
Une telle réaffectation viserait à amener la Fédération de Russie
à respecter ses obligations découlant du droit international, notamment
celles de mettre fin à son agression contre l’Ukraine et d’accorder
réparation. Ces contre-mesures seraient proportionnées compte tenu
de l’ampleur des dommages causés par l’agression. Elles seraient également
temporaires et réversibles, puisque les fonds réaffectés seraient
transférés à titre provisoire dans l’attente du paiement par la
Russie de la satisfaction équitable et/ou de l’indemnisation dues.
La Russie pourrait naturellement, à terme, s’acquitter de son obligation
d’indemnisation en décidant que les avoirs transférés à titre de
contre-mesure soient définitivement affectés à la réparation due
à l’Ukraine. Les réparations effectivement versées par l’intermédiaire
du mécanisme seraient alors imputées sur les sommes dues par la
Russie, et son obligation restante serait réduite à due concurrence.
51. Je suis fermement convaincu que le principe des contre-mesures
peut être appliqué licitement dans le cadre de l’exécution des arrêts
de la Cour européenne des droits de l’homme relatifs à la guerre
d’agression. Une réaffectation poursuivant cet objectif viserait
également à amener la Fédération de Russie à se conformer à ses
obligations découlant du droit international, notamment à celles
de mettre fin à son agression et d’indemniser l’Ukraine au titre
des faits internationalement illicites, conformément à ce qu’a établi
une juridiction internationale. Cette réaffectation serait proportionnée,
puisque le montant de la satisfaction équitable accordée par la
Cour ne saurait excéder celui du préjudice subi par l’Ukraine et
sa population. Elle serait également temporaire et réversible, puisque
le montant réaffecté pourrait nécessairement être déduit du montant
total restant dû par la Fédération de Russie au titre de la satisfaction
équitable non payée; autrement dit, la mesure prendrait fin dès
que la Fédération de Russie aurait payé la satisfaction équitable
due
Note.
9.1.2 La
perspective d’un soutien politique accru
52. La création d'un fonds consacré
spécifiquement à l'Ukraine serait davantage susceptible de recueillir
le soutien politique nécessaire à sa mise en œuvre effective.
53. Bien qu’il n’existe pas de consensus sur la réaffectation
des avoirs russes en vue du paiement de la satisfaction équitable
due par la Fédération de Russie de manière générale, une réaffectation
spécifiquement destinée au paiement des sommes dues à l’Ukraine
serait davantage susceptible de recueillir un soutien politique
suffisant. Une telle mesure pourrait en effet être justifiée au
titre des contre-mesures, et le transfert pourrait être temporaire,
dans l’attente du paiement de la satisfaction équitable. Les avoirs
seraient transférés à un mécanisme de financement et mis à disposition
par son intermédiaire, selon des modalités appropriées qui en garantiraient
la réversibilité et permettraient d’imputer tout paiement sur les
sommes restant dues par la Fédération de Russie. Dans l’ensemble,
l’opinion publique européenne soutient l’Ukraine dans la défense de
sa souveraineté et de son intégrité territoriale face à l’agression
russe. On observe également un soutien politique croissant parmi
les États européens en faveur de la réaffectation des avoirs russes,
à condition qu’elle soit conforme au droit international. S’il est
vrai que certains États ont exprimé de sérieuses réserves quant
à la réaffectation des avoirs de la Banque centrale de Russie, on
ignore si ces réserves seraient maintenues s’il était proposé de
réaffecter ces avoirs spécifiquement au paiement de la satisfaction
équitable accordée par la Cour européenne des droits de l’homme
dans une ou plusieurs affaires concernant l’Ukraine, en particulier
si cette réaffectation pouvait constituer une contre-mesure dans
l’attente du paiement de la satisfaction équitable par la Fédération
de Russie. Une réaffectation à cette fin pourrait être plus acceptable
sur les plans juridique et politique ainsi qu’en termes de réputation
qu’une réaffectation générale des avoirs russes. En particulier,
les États pourraient estimer que l’exécution d’un arrêt de la Cour
européenne des droits de l’homme susciterait moins d’inquiétudes
chez les autres investisseurs étrangers que la réaffectation des
avoirs de la Banque centrale de Russie en l’absence d’un arrêt rendu
par une juridiction internationale.
9.2 Mesures
visant à garantir, de manière générale, le paiement de la satisfaction
équitable due par la Fédération de Russie
54. Bien que les mesures énoncées
ci-dessus puissent s’appliquer spécifiquement aux affaires portées devant
la Cour par l’Ukraine, il importe de rappeler que la grande majorité
des arrêts de la Cour en attente d’exécution font suite à des requêtes
introduites par des requérants autres que l’État ukrainien. Bon
nombre de ces requêtes portent sur des violations particulièrement
graves des droits humains. Il est essentiel que des mesures soient
également prises pour aider les requérants concernés.
55. Une solution consisterait à améliorer les possibilités pour
ces requérants d’obtenir, dans des États tiers autres que la Russie,
l’exécution des décisions de la Cour leur accordant une satisfaction
équitable. Les requérants se heurtent actuellement à des difficultés
considérables lorsqu’ils tentent d’engager de telles procédures,
en raison de l’incertitude quant à la localisation des avoirs susceptibles
de faire l’objet de mesures d’exécution, de la viabilité juridique
de cette exécution et du coût élevé de procédures risquées engagées
à l’étranger pour obtenir le paiement d’une satisfaction équitable
qui leur est déjà due.
56. L’Assemblée ne peut proposer de mesures permettant de résoudre
l’ensemble de ces difficultés. J’estime cependant qu’elle peut formuler
trois recommandations susceptibles de renforcer la position juridique des
requérants. Premièrement, elle peut demander au Comité des Ministres
de charger un organe intergouvernemental du Conseil de l’Europe
de mener une étude approfondie des cadres juridiques des États membres
du Conseil de l’Europe, afin de déterminer dans quels États l’exécution,
dans l’ordre juridique interne, des décisions accordant une satisfaction
équitable à la charge de la Fédération de Russie est possible, ainsi que
les modifications qui seraient nécessaires et juridiquement possibles
pour faciliter cette exécution. Deuxièmement, sur la base de cette
évaluation, l’Assemblée peut recommander au Comité des Ministres d’examiner
la faisabilité de l’élaboration d’une recommandation invitant les
États membres à prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte
que leur cadre juridique national permette l’exécution, dans l’ordre juridique
interne, des décisions de la Cour européenne des droits de l’homme
accordant une satisfaction équitable à la charge de la Fédération
de Russie, aussi longtemps qu’elle refusera de payer les sommes
dues. Troisièmement, l’Assemblée peut demander aux États membres
et aux États observateurs, dans la mesure où cela est juridiquement
possible, de veiller à ce que leur cadre juridique national permette
l’exécution, dans l’ordre juridique interne, des décisions de la
Cour européenne des droits de l’homme accordant une satisfaction équitable
à la charge de la Fédération de Russie.
10 Sanctions
à l’encontre de personnes nommément désignées et éventuelle responsabilité
pénale individuelle
57. Le 2 décembre 2025, la sous-commission
sur la mise en œuvre des arrêts de la Cour européenne des droits
de l’homme a examiné des propositions concernant la possibilité
d’infliger des sanctions à des personnes identifiables dans les
arrêts de la Cour relatifs à la Fédération de Russie. Je remercie
Rupert Skilbeck, directeur de REDRESS, et Toby Collis, avocat au
Centre européen de défense des droits de l’homme, pour leurs contributions
sur cette question.
58. Les arrêts rendus par la Cour concernant la Fédération de
Russie font état de violations répétées et scandaleuses de la dignité
humaine. Au moment où nous écrivons ces lignes, on en dénombre plus
de quatre mille. Dans la grande majorité des cas, la Cour n'identifie
pas les personnes responsables de violations graves des droits humains.
Toutefois, dans de rares cas, elle désigne explicitement les personnes
concernées. Les affaires suivantes en constituent des exemples notables:
- Dans l'affaire Carter c. Russie, la Cour a désigné
Andreï Lougovoï et Dmitri Kovtoun comme responsables du meurtre
du dissident russe Alexandre Litvinenko à Londres, au moyen d’une
substance radioactiveNote;
- Dans l'affaire Issaïeva c.
Russie, la Cour a estimé que le général Vladimir Shamanov
et le général Yakov Nedobitko avaient une responsabilité de commandement
dans le bombardement indiscriminé de la ville de Katyr-Yurt, en
Tchétchénie, en février 2000. Elle a constaté que des bombes frappant
sans discrimination et ayant un rayon d’explosion d’un kilomètre
avaient été utilisées dans une zone peuplée, en dehors d’un contexte
de guerre, sans évacuation préalable des civilsNote.
- Dans l'affaire Bazorkina c.
Russie, la Cour a estimé que l'État russe était responsable
de la disparition forcée (et de la mort présumée) de Khadzhi-Murat
Yandiyev. L’arrêt fait état d’un enregistrement vidéo dont l’authenticité
n’était pas contestée, dans lequel le colonel-général Alexander
Baranov ordonne à des soldats de «l'emmener, bon sang, de l'achever
là-bas… de lui tirer dessus»Note.
59. Dans d’autres arrêts, les noms des auteurs sont anonymisés,
mais l’identité des personnes concernées peut être facilement établie
à partir d’autres sources. Ainsi, dans son témoignage devant la
sous-commission sur la mise en œuvre des arrêts de la Cour européenne
des droits de l’homme, M. Collis a indiqué que, dans plusieurs affaires
introduites par le Centre européen de défense des droits de l’homme
contre la Fédération de Russie, l’arrêt de la Cour ne désigne les
auteurs de violations graves des droits humains que par leurs initiales. Leur
identité peut toutefois être aisément établie à partir d’autres
pièces de procédure et/ou d’éléments contextuels. L'affaire
Lapunov c. Russie a notamment été
citée à titre d’exemple: la Cour a conclu que le requérant avait
été enlevé, détenu et torturé par des agents de l’État en raison
de son orientation sexuelle. L’arrêt ne désigne les agents concernés
que par leurs initiales, mais leur identité complète peut être aisément établie
à partir de l’ensemble de la documentation disponible
Note.
60. Bien que les arrêts mentionnés ci-dessus concernent des violations
des droits humains plus anciennes, il convient de noter que la Cour
pourrait bientôt rendre des arrêts sur des violations graves plus
récentes que les requérants imputent à l’État russe en Ukraine.
Ainsi, en juillet 2026, la Cour a annoncé avoir communiqué les requêtes
de 111 ressortissants ukrainiens. Les requérants affirment avoir
été détenus pendant près d’un mois, en mars 2022, dans le sous-sol
d’une école du village de Yahidne, dans des conditions inhumaines, marquées
notamment par une extrême promiscuité; onze civils y sont morts
Note. Il est possible que les arrêts rendus
par la Cour dans des affaires de ce type identifient les personnes
responsables de violations graves des droits humains, en particulier
celles qui exercent une responsabilité de commandement.
61. À l’heure actuelle, nous ne disposons pas des moyens nécessaires
pour contraindre l’État russe à prendre les mesures juridiques appropriées
afin d’exécuter pleinement les arrêts de la Cour, y compris, le
cas échéant, en menant des enquêtes effectives et en poursuivant
les responsables des graves violations des droits humains constatées
par la Cour. Toutefois, certaines personnes devront, dans la mesure
du possible, être tenues de répondre de leurs actes. Le projet de
résolution invite les États membres et les États observateurs du
Conseil de l’Europe, ainsi que l’Union européenne et d’autres partenaires
concernés, à infliger de telles sanctions; quant au projet de recommandation,
il invite le Comité des Ministres à veiller à ce que les travaux
techniques préparatoires nécessaires soient menés afin de faciliter
leur mise en place.
62. En outre, si ces personnes identifiables ont commis des violations
graves des droits humains constitutives, par exemple, de crimes
de guerre, de crimes contre l’humanité ou d’autres crimes relevant
du droit pénal international, d’autres États ou instances internationales
pourraient contribuer efficacement à l’exécution des «mesures individuelles»
requises par ces arrêts en enquêtant sur ces crimes et en poursuivant leurs
auteurs lorsque la Fédération de Russie refuse de le faire. Tel
pourrait être le cas, par exemple, si la Cour pénale internationale
(CPI) enquêtait sur des crimes de guerre ou des crimes contre l’humanité
allégués et poursuivait leurs auteurs, dans les cas où elle serait
compétente. Un État membre ayant établi sa compétence universelle
pour poursuivre les crimes les plus graves, ou compétent à un autre
titre (par exemple sur le fondement de la personnalité passive),
pourrait également décider d’ouvrir une enquête pénale et d’engager des
poursuites pour ces crimes. Ces possibilités pourraient faire partie
de l’ensemble des mesures visant à assurer l’exécution de ces arrêts
lorsque des personnes sont responsables de violations graves des
droits humains, et notamment de crimes constitutifs de violations
des articles 2, 3 et 4 de la Convention
Note.
Cette approche est conforme aux décisions du Comité des Ministres
sur l’exécution de l’arrêt
Ukraine et
Pays-Bas c. Russie, dans lesquelles le Comité des Ministres
a rappelé que la coopération internationale est essentielle pour
assurer l’exécution de cet arrêt
Note.
11 Conclusions
63. Les arrêts de la Cour européenne
des droits de l’homme permettent aux requérants d’obtenir, de la
part d’une juridiction internationale respectée, la reconnaissance
de la violation de leurs droits. De nombreux requérants ont pu entendre
pendant des années, voire des décennies, les autorités russes affirmer
qu’il n’y avait aucun problème et qu’ils devaient cesser de se plaindre.
Pour beaucoup, un arrêt de la Cour constituera, au terme d’années
de lutte, la seule reconnaissance officielle du fait qu’eux-mêmes
et/ou leur famille ont subi des mauvais traitements. Cette reconnaissance
a une forte portée psychologique. Les arrêts de la Cour sont également
importants pour l’établissement des faits historiques, car les pratiques
autoritaires du régime russe et sa guerre d’agression contre l’Ukraine
doivent être documentées si nous voulons espérer un avenir meilleur et
pacifique. Cette démarche est indispensable à l’établissement de
la vérité et à la mise en jeu des responsabilités.
64. Pourtant, les arrêts devraient avoir des effets bien plus
importants encore. Pour que les arrêts de la Cour soient pleinement
exécutés, l’État défendeur doit effacer, dans la mesure du possible,
les conséquences des violations subies par les requérants (par exemple,
en payant toute satisfaction équitable accordée par la Cour ou en
rouvrant une enquête sur une violation des droits humains). L’État
doit également procéder à toute réforme de la législation et/ou
des pratiques nécessaire pour prévenir de nouvelles violations similaires.
65. Nous ne pouvons espérer parvenir à tous ces résultats à distance
pour les requérants qui ont obtenu gain de cause contre la Fédération
de Russie. Mais nous leur devons de faire tout ce qui est en notre
pouvoir. Le présent rapport vise à identifier les mesures concrètement
réalisables au stade actuel, compte tenu des circonstances juridiques
et politiques auxquelles nous sommes confrontés.
66. Les propositions peuvent être résumées comme suit:
- Les États membres et les États
observateurs devraient prendre les mesures juridiques et/ou pratiques appropriées
pour réaffecter les avoirs de l’État russe relevant de leur juridiction,
de sorte que, lorsque la Cour européenne des droits de l’homme rendra
un ou plusieurs arrêts accordant une satisfaction équitable dans
des affaires interétatiques introduites par l’Ukraine contre la
Fédération de Russie concernant la guerre d’agression, ces avoirs
puissent être transférés à un mécanisme de financement permettant
le paiement de cette satisfaction équitable.
- Ils devraient également, lorsque cela est juridiquement
possible, permettre, dans leur ordre juridique interne, l’exécution
des décisions accordant une satisfaction équitable à la charge de
la Fédération de Russie lorsque les sommes correspondantes demeurent
impayées. Les États membres et les États observateurs, ainsi que
l’Union européenne, sont également invités à infliger des sanctions
ciblées aux auteurs de violations graves des droits humains identifiés
dans des arrêts de la Cour qui demeurent inexécutés.
- En ce qui concerne la responsabilité individuelle, je
propose également que les autorités nationales et la Cour pénale
internationale enquêtent sur ces personnes et, le cas échéant, engagent
des poursuites à leur encontre.
- Enfin, le Comité des Ministres est invité à prendre les
mesures nécessaires pour faciliter la mise en œuvre de ces propositions.
67. J'espère que ces mesures pourront venir en aide à au moins
une partie des milliers de victimes qui attendent encore que justice
leur soit rendue.
