Organisation européenne de l'énergie atomique
Rapport d'information
| Doc. 422
| 15 octobre 1955
1 Introduction
1. A sa séance du 6 juillet, l'Assemblée Consultative
a demandé que lui soit présenté un rapport sur « les principes généraux
de la création, dans le domaine de l'énergie nucléaire, d'une autorité
commune, dotée de véritables pouvoirs de décision et soumise à un
contrôle démocratique approprié ». Le Bureau a demandé à la commission
des Affaires Générales de préparer ce rapport. Le présent rapport
n'a qu'un caractère préliminaire. La communication que doit faire
à l'Assemblée M. le président Spaak et le débat qui suivra fourniront
d'autres éléments d'information. Il sera possible alors à la commission
d'établir un projet de résolution à soumettre à l'Assemblée.
2. L'étude préliminaire sur « l'utilisation de l'énergie nucléaire
à des fins pacifiques » communiquée le 1er juillet par le Secrétariat
| Général (
Doc. SG (55)
4) contient une excellente analyse de la situation, à
laquelle je ne saurais trop inciter mes collègues à se reporter.
L'étude expose, sur la base du rapport soumis par M. Armand à l'O.
E. C. E., comment l'augmentation croissante des besoins en énergie—condition
et aussi conséquence d'un relèvement du niveau de vie — conduit
à craindre que les ressources disponibles en énergie traditionnelle
ne puissent pas suffire à satisfaire ces besoins, clans l'avenir.
Il est, en outre, certain que l'approvisionnement en énergie classique
se fera à des prix de revient progressivement plus élevés, car il
a déjà été fait appel aux ressources les plus économiquement exploitables.
Le relais de l'énergie nucléaire sera donc non seulement commode,
mais indispensable à bref délai pour assurer la poursuite de l'expansion économique.
NoteCes
développements ne font que confirmer les conclusions auxquelles
les six ministres des Affaires Étrangères sont arrivés à Messine
: « Le développement de l'énergie atomique à des fins pacifiques ouvrira
à brève échéance la perspective d'une nouvelle révolution industrielle
sans commune mesure avec celle des cent dernières années. »
Note
2 Observations Générales
3. La création d'une organisation européenne de l'énergie
nucléaire, la délimitation de ses fonctions et de ses responsabilités
posent un grand nombre de problèmes techniques. Sans empiéter sur
ce qui est du ressort des experts, votre commission a essayé de
dégager ce que devraient être nos préoccupations générales et les
options politiques à faire.
Nature du problème
4. Le problème à régler aujourd'hui n'est pas encore
de coordonner la production d'énergie d'origine nucléaire avec celle
des sources classiques et de définir une politicjue globale de l'énergie.
Il s'agit d'abord de donner à l'Europe le moyen de disposer d'énergie
d'origine nucléaire. Une politique européenne de l'énergie est évidemment
indispensable et elle devra être fixée dans le cadre du marché commun
général prévu à Messine. C'est là un effort de longue haleine. Bien
que la création d'autorités spécialisées indépendantes les unes
des autres ne soit pas la meilleure formule pour parvenir à l'intégration
économique, cette objection ne devrait pas, dans la phase présente,
faire obstacle à la création d'une autorité de l'énergie automique. L'industrie
atomique en Europe est encore dans l'enfance. Une production importante
d'énergie à partir de l'atome ne sera pas possible avant plusieurs
années. A court terme, la création d'un marché commun de l'industrie
atomique pose donc pour l'économie générale des problèmes bien moindres
que celui du marché du charbon et de l'acier. Par contre, si aucun
développement ne devait intervenir dans le sens du marché commun
général, l'existence isolée de celui de l'industrie atomique deviendrait
très vite difficile.
Nécessité d'une action commune
5. L'objectif, comme le laisse entendre la résolution
de Messine, est que nos pays disposent d'un approvisionnement suffisant
en combustible nucléaire et aient les équipes de chercheurs et de
techniciens indispensables. Faute de l'un et des autres, leur indépendance
économique sera gravement compromise clans peu d'années. Des risques
financiers sont à courir : les investissements coûteux des premiers
temjos peuvent se trouver rapidement périmés. Ils permettront seuls
cependant de donner la base humaine et industrielle nécessaire à
une expansion indépendante. Dans la plupart des pays continentaux,
tout est encore à faire. L'importance des sommes nécessaires pour
assurer un équipement de base dépasse de très loin les possibilités
de chacun. En outre, vouloir le réaliser clans chaque pays multiplierait
les doubles emplois et conduirait à un suréquipement inutile, en
supposant que le nombre limité de chercheurs et de techniciens dont dispose
l'Europe puisse suffire à ces entreprises en ordre dispersé. L'équipement
atomique de nos pays sera européen ou ne sera pas, à moins que nous
soyions prêts à nous résigner à dépendre pour notre industrie nucléaire
de l'un des géants atomiques actuels, les États-Unis, voire l'U.
R. S. S. Les responsabilités que plusieurs de nos pays assument
outre-mer vis-à-vis de régions sous-développées rendent plus impérieuse encore
l'exigence de créer une industrie nucléaire indépendante. Sans cela,
ils seront bientôt supplantés par d'autres plus capables de fournir
l'équipement énergétique nécessaire au développement de ces territoires.
Nécessité d'un effort immédiat
6. Hier, le terrain était à peu près vierge et les réalisations
à peu près uniquement le fait des gouvernements. Actuellement, la
situation évolue dans le sens d'une participation de plus en plus
étendue de l'industrie privée aux recherches et aux investissements.
Il est cependant possible d'organiser une expansion rationnelle.
Demain, des intérêts privés considérables seront en cause et l'on
se trouvera devant les même difficultés qui entravent l'intégration
économique. La Conférence de Genève a donné le signal d'une course
à l'atome. Les nations européennes peuvent encore l'entreprendre
en une seule équipe : prudence et temporisation signifieraient ici
échec.
3 Modes d'action commune
7. La détermination des domaines qui relèvent de l'application
industrielle de l'énergie nucléaire et dans lesquels une action
commune serait possible dépasse le cadre de ce rapport. Toutefois,
la résolution de Messine incite à penser que l'action commune pourrait
revêtir deux aspects : coopération technique et intégration économique.
La coopération technique (par exemple la création et la gestion
d'installations communes financées par un fonds commun comme proposé
à Messine) peut être menée sous des formes très souples et s'étendre
à un grand nombre de participants. L'intégration économique, qui
comprendrait en premier lieu la réalisation d'un marché commun de
l'énergie nucléaire, géré par une autorité supranationale, pourrait au
contraire ne rencontrer l'adhésion que d'un plus petit nombre d'États.
Poursuivre simultanément les efforts sur ces deux plans serait conforme
à la politique depuis longtemps préconisée par votre commission
et par l'Assemblée.
3.1 (a) Coopération technique
8. Sous cette rubrique, on pourrait notamment classer
les mesures suivantes :
8.1 Échange
de renseignements, de chercheurs et de techniciens. C'est le premier
pas à franchir. La résolution dé Messine le prévoit expressément
: « mise à disposition sans discrimination des résultats obtenus
» et « libre échange des connaissances et des techniciens » figurent
parmi les moyens préconisés. La mise en oeuvre de ces échanges devra
s'accompagner des dispositions appropriées sur le régime des brevets
industriels en matière nucléaire;
8.2 Coordination des programmes nationaux de recherches et
de production industrielle. Une confrontation régulière dos programmes
nationaux éviterait dos doubles emplois et favoriserait les initiatives
jugées les meilleures. L'O. E. C. E. a longuement mis au point cette
pratique dans d'autres domaines, et a ainsi obtenu des résultats
intéressants, même s'ils sont restés limités;
8.3 Création et gestion d'installations communes. Il a été
prévu à Messine « l'établissement d'un fonds commun alimente par
chacun des pays participants et permettant de financer les recherches
en cours et à entreprendre ».
Il y aurait intérêt à réaliser en commun certaines installations
en raison de l'importance des investissements et pour assurer leur
pleine utilisation. On citerait à titre d'exemple, parmi celles
le plus couramment mentionnées, une usine européenne de séparation
isotopique de l'uranium, indispensable pour assurer à l'Europe son indépendance
en matière d'uranium enrichi, combustible nucléaire des prochaines
années. En même temps devrait être entreprise la construction d'une
usine pour le traitement massif de l'uranium irradié en vue d'en extraire
le plutonium, combustible nucléaire de demain.
L'ordre de grandeur des investissements nécessaires pour la
seule usine de séparation isotopique serait de plusieurs dizaines
de milliards de francs français. Les quantités d'uranium à traiter
pour que soit utilisée complètement la capacité de production de
l'usine, dépasseraient de beaucoup les possibilités et les besoins prévisibles
de n'importe lequel de | nos pays européens, mis à part la Grande-!
Bretagne, ce qui illustre bien le caractère I indispensable d'une
entreprise commune.
La seule solution de remplacement serait d'acheter l'uranium
enrichi aux États-Unis, seul fournisseur actuel, et d'y faire traiter
l'uranium irradié, c'est-à-dire de mettre l'industrie européenne
dans une position de complète dépendance — et en même temps d'abandonner
les immenses possibilités de formation de techniciens et de chercheurs
que fournissent l'installation et le fonctionnement régulier de
ces vastes usines.
Pour mener à bien ces réalisations, la formule du « fonds
commun », suggérée à Messine, n'est certes pas la seule possible.
Des solutions différentes pourraient être retenues dans chaque cas,
et notamment la constitution de sociétés anonymes internationales.
Un intéressant précédent est « Eurofima », récemment constituée
sous l'égide de la Conférence européenne des Ministres des Transports
en vue de financer la modernisation du matériel de chemin de fer.
On pourrait également réexaminer la proposition de « compagnies européennes
» que le Conseil de l'Europe a jadis étudiée.
Ces réalisations partielles, soulignons-le, ne seront en rien
un obstacle aux mesures d'intégration plus poussées envisagées plus
loin — de même que la coopération dans la Conférence des Ministres
des Transports n'a jamais gêné la mise en oeuvre des dispositions
du traité de la C. E. C. A. sur les transports. Les engagements
financiers, notamment, contractés en vue de la constitution de sociétés
internationales auront un caractère irréversible : le retrait d'un
État « actionnaire » n'entraîne pas la dissolution de la société.
U prive seulement l'État en cause des services rendus par celle-ci.
Sans pousser plus loin l'analyse, constatons qu'un très large
domaine est ouvert à une coopération technique à laquelle tous les
États membres du Conseil devraient pouvoir s'associer.
3.2 (b) Intégration économique
9. La résolution de Messine prévoit la création « d'une
organisation commune à laquelle seront attribués la responsabilité
et les moyens d'assurer le développement pacifique de l'énergie
atomique ». C'est à cet objectif que tendrait l'intégration de l'industrie
nucléaire européenne. L'expérience de la Communauté du Charbon et
de l'Acier montre qu'une telle intégration comportera deux aspects
: établissement d'un marché commun (qu'évoque d'ailleurs la résolution
de Messine) et développement d'une action commune en vue de créer
un domaine de politique économique commune. Essayons d'illustrer
ces propositions de quelques exemples.
(i) Marché commun
10. Le paragraphe 3 (b) de la résolution de Messine prévoit
d'une part « l'accès libre et suffisant aux matières premières »,
d'autre part « le libre échange... des techniciens, des sous-produits
et des outillages spécialisés », c'est-à-dire très exactement, un
marché commun de l'industrie nucléaire. Le réaliser complètement,
le plus tôt possible, est indispensable si l'on veut donner ses
pleines chances d'expansion et de déve1 loppement à cette industrie,
en la faisant bénéficier, en sa période de « démarrage », du stimulant précieux
d'une concurrence à l'échelle européenne et en permettant en môme
temps l'utilisation la plus complète et la plus rationnelle de toutes
les installations (industrielles ou de recherches) existantes ou
qui seront créées. Pour le combustible nucléaire, des modalités
particulières seront sans doute recherchées. Dos motifs de sécurité,
la nécessité de fixer les prix et d'assurer l'approvisionnement
régulier des pays qui ne disposent pas de gisements d'uranium devraient
imposer une structure intégrée. Pour les matériaux spéciaux (eau
lourde, graphite, bore et cadmium nucléaire-ment purs,, etc.), les
équipements spéciaux et le personnel technique (ingénieurs et savants),
l'expérience de la C. E. C. A. devrait faciliter la mise au point
des règles convenables.
(ii) Politique commune
11. On passerait de la coordination des programmes nationaux
de production (cf. paragraphe 8 (ii) ci-dessus) à leur intégration.
Le précédent de la C. E. C. A. montre que cette intégration est
possible sans mesures autoritaires : la communication régulière
des programmes d'investissements publics et privés, la définition
d'objectifs généraux de développement et l'octroi de crédits pour
certains investissements dans le cadre de ces objectifs semblent
des moyens d'action suffisants à donner à une autorité commune.
Ils seraient accompagnés, comme dans la C. E. C. A., par un pouvoir
de sanction accordé à l'autorité commune en vue de réprimer les
infractions éventuelles — amendes ou même, comme mesure extrême,
interruption de l'approvisionnement en matériaux fissiles. Sans
doute une plus grande indépendance devra être laissée aux programmes
nationaux de recherches, domaine où rien ne doit freiner la libre
initiative des savants. Échanges d'informations, confrontation des
programmes conduiront à l'harmonisation souhaitée.
4 Structures
12. Nous avons déjà évoqué les diverses formes que pourrait
revêtir la coopération envisagée. En précisant ces suggestions,
votre commission voudrait rappeler quelques préoccupations constantes
de l'Assemblée. Notre premier souci sera d'assurer la participation
du plus grand nombre possible d'États européens à toutes les initiatives
prises. Ce point sera détaillé plus loin dans chaque cas. Un second
souci, qu'il s'agisse de coopération technique ou d'intégration,
sera d'assurer un contrôle parlementaire effectif. Dans les organismes de
coopération technique, on proposera la communication périodique
des rapports à l'Assemblée Consultative, siégeant éventuellement
dans une composition restreinte, qui aurait qualité pour poser des
questions et entendre les dirigeants responsables. Dans l'organisation
commune intégrée, une assemblée parlementaire, dotée de pouvoirs
de contrôle nettement plus étendus que ceux de l'Assemblée Commune
Charbon-Acier, est évidemment indispensable. L'Assemblée Commune
pourrait en constituer le noyau.
13. La coopération technique pourrait se développer sous l'égide
d'un Conseil rassemblant les ministres chargés des questions atomiques,
qui devrait disposer d'un organe exécutif qui fût plus qu'un simple secrétariat
et eût la charge de mettre en oeuvre les décisions du Conseil. Dans
le cadre ainsi défini, de multiples organismes communs pourraient
prendre place, à commencer par les sociétés internationales déjà citées.
Il serait normal que tous les Membres du Conseil de l'Europe acceptent
de participer à ces structures simples qui, sous réserve de l'accord
des parlements, notamment en ce qui concerne les implications financières,
pourraient — et devraient — être mises sur pied très rapidement
(avant la fin de 1956, par exemple) de manière que soient entreprises
sans tarder les réalisations communes retenues. Tout délai supplémentaire
accroîtrait le retard de l'Europe.
14. L'intégration économique (c'est-à-dire, comme noté au paragraphe
10, le marché commun des matières fissiles, des matériaux produits
et des équipements spéciaux des personnes, etc.) suppose une autorité supranationale.
Votre commission espère profondément que, malgré ce caractère supranational
nécessaire, d'autres pays que les Six accepteront de participer
à une communauté de l'énergie atomique. Les objections économiques
et sociales qui sont souvent mises en avant ne peuvent s'appliquer
ici : il s'agit de construire une industrie neuve et plus grand
sera son champ de développement, plus efficace elle sera pour tous
les pays participants. Mômesi, une fois encore, les Six prennent
l'initiative, il est bien entendu que la communauté restera constamment
ouverte à d'autres États européens et que les possibilités appropriées
d'association seront aménagées. Plusieurs des institutions de la
communauté nouvelle sembleraient pouvoir être constituées à partir
de celles de la Communauté du Charbon et de l'Acier, complétées,
en cas de participation de nouveaux États : tel pourrait être le
cas pour l'Assemblée, le Conseil de Ministres et la Cour de Justice.
La préparation, l'adoption et la ratification parlementaire du traité
qui instituerait cette communauté nécessiteront un certain temps.
Aussi serait-il utile que les gouvernements décidés à entrer dans
cette voie prennent dès maintenant des mesures conservatoires, pour
au moins figer la situation actuelle en ce qui concerne les produits
destinés à entrer dans le marché commun.
4.1 Rapports avec l'Agence internationale de l'Eiiergie
atomique et les autres organismes existants
15. Un projet d'Agence internationale de l'Énergie atomique
a été présenté par le Gouvernement des Etats-Unis clans le cadre
de l'O. N. U. Bien qu'il n'ait pas été encore publié, ses grandes
lignes sont connues. Le document du Secrétariat Général déjà cité
en donne un bon résumé. L'examen de ce texte permet de constater qu'il
n'y a aucune incompatibilité, bien au contraire, entre la création
de l'Agence inter nationale et une coopération européenne accrue.
L'expansion de l'industrie atomique européenne ne peut que renforcer
la position de l'Europe dans l'Agence internationale et donner à
l'Europe le moyen de contribuer à l'équipement d'autres pays par
l'intermédiaire de l'Agence. L'Agence internationale aura une structure
intergouvernementale relativement lâche. Rien n'empêche que certains
des États participants créent des liens plus étroits entre-eux. La
collaboration intime qui s'est établie entre la Communauté du Charbon
et de l'Acier et l'O. E. C. E. illustre cette constatation que les
abandons de souveraineté consentis par quelques États au profit
d'une communauté supranationale n'entraînent aucun obstacle au bon
fonctionnement des organismes de coopé: ration plus larges, dont
ils continuent de faire partie
16. En ce qui concerne les organisations européennes existantes
— Organisation européenne pour la Recherche nucléaire de Genève
et Société européenne de l'Énergie atomique (cf. étude du Secrétariat Général,
déjà citée) — leurs activités pourraient facilement s'insérer dans
le plan plus vaste de coopération qu'a esquissé la Conférence de
Messine. La Société européenne a, en. effet, pour but d'assurer
des contacts et une coopération entre les services chargés des questions
atomiques des pays participants (huit jusqu'ici). Quant à l'Organisation
pour la Recherche nucléaire, son principal objectif est la construction
d'un laboratoire européen de recherches — qui sera, en somme, la
première des réalisations communes évoquées plus haut.
17. En soumettant ce rapport préliminaire à l'Assemblée, votre
commission voudrait appeler l'attention de celle-ci sur l'urgence
des mesures à prendre et les quelques principes qui pourraient guider
l'action à entreprendre. L'Assemblée sera ainsi en mesure de marquer
nettement, sans gêner le travail des experts de Bruxelles, sa volonté
qu'en matière atomique la relance européenne ne soit pas un vain
mot.
4.2 Discussion en commission
18. Le présent rapport a été adopté à l'unanimité par
la commission des Affaires Générales, en sa séance du 14 octobre
1955,
Annexe Extraits de la résolution adoptée à Messine,
le 2 juin 1955, par les six Ministres des Affaires Étrangères des
Etats membres de la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Le développement de l'énergie atomique à des fins pacifiques
ouvrira à brève échéance la perspective d'une nouvelle révolution
industrielle sans commune mesure avec celle des cent dernières années.
Les Etats signataires estiment qu'il faut étudier la création d'une
organisation commune, à laquelle seront attribués la responsabilité
et les moyens d'assurer le développement pacifique de l'énergie
atomique, en prenant en considération les arrangements spéciaux
souscrits par certains gouvernements avec des tiers. Ces moyens devraient
comporter :
a l'établissement d'un
fonds commun alimenté par des contributions de chacun des pays participants
et permettant de financer les installations et les recherches en
cours ou à entreprendre;
b l'accès libre et suffisant aux matières premières, le
libre échange des connaissances et des techniciens, des sous-produits
et des outillages spécialisés;
c la mise à disposition, sans discrimination, des résultats
obtenus et l'octroi d'aides financières en vue de leur exploitation;
d la coopération avec les pays non membres.
