Comment garantir la mise en œuvre des arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme concernant la Fédération de Russie, notamment le paiement des indemnités accordées
- Auteur(s) :
- Assemblée parlementaire
- Origine
- Discussion
par l’Assemblée le 30 septembre 2026 (33e séance)
(voir Doc. 16478,
rapport de la commission des questions juridiques et des droits
de l'homme, rapporteur: M. Tony Vaughan). Texte adopté
par l’Assemblée le 30 septembre 2026 (33e séance).Voir
également la Recommandation
2315 (2026).Version provisoire sous réserve
de révision éditoriale.
1. Les arrêts
de la Cour européenne des droits de l'homme («la Cour») concernant
la Fédération de Russie dressent un constat sans équivoque de répression
autoritaire, y compris des violations des droits humains commises
sur le territoire d’États membres du Conseil de l'Europe. La liste
des violations comprend le recours au viol et aux violences sexuelles
comme arme de guerre, les bombardements aveugles de zones civiles, l’assassinat
d’opposants politiques, les disparitions forcées, les violences
ciblées contre les journalistes, l’incapacité à prévenir et à interdire
la traite des êtres humains, une surveillance étatique sans limite,
un contrôle draconien du débat public, des tentatives visant à détruire
la société civile indépendante, le transfert et l’adoption illégaux
d’enfants, ainsi que l’enlèvement, la détention et la torture de
personnes. Les arrêts de la Cour dressent ainsi un constat judiciaire
faisant autorité sur la nature d’un régime qui opprime sa propre population
et constitue une menace constante pour ses voisins.
2. La Russie a été exclue du Conseil de l'Europe le 16 mars 2022.
Six mois plus tard, elle a cessé d'être Partie à la Convention européenne
des droits de l'homme (STE n° 5, «la Convention»). Bien que l’article
58 de la Convention prévoie qu’un État puisse cesser d’y être Partie,
cela ne le dégage pas de ses obligations à l’égard des faits survenus
alors qu’il en était encore Partie. Rappelant la Résolution 2494
(2023) et la Résolution 2599 (2025) «Mise en œuvre des arrêts de
la Cour européenne des droits de l’homme», l’Assemblée parlementaire
note que la Russie a l’obligation juridique inconditionnelle, en
vertu de l’article 46 de la Convention, d’exécuter les arrêts de
la Cour relatifs à des violations commises jusqu’au 16 septembre 2022.
Cette obligation de droit international ne s’atténue pas au fil
du temps et ne peut être écartée par le droit interne russe.
3. Avant l'invasion à grande échelle de l'Ukraine, la Russie
affichait déjà un bilan médiocre en matière d'exécution des arrêts
de la Cour. La situation s'est considérablement détériorée à la
suite de l'invasion à grande échelle de l'Ukraine par la Russie.
Les autorités ont cessé toute communication avec le Comité des Ministres
dans le cadre de la surveillance de l'exécution des arrêts de la
Cour. Le 11 juin 2022 est entrée en vigueur en Russie une nouvelle
loi prévoyant qu’aucun arrêt de la Cour devenu définitif après le
15 mars 2022 ne serait exécuté. Cette loi précise également que
la satisfaction équitable accordée dans les arrêts devenus définitifs
avant le 15 mars 2022 ne serait versée que jusqu’au 1er janvier
2023, que ces paiements seraient effectués exclusivement en roubles
et sur des comptes bancaires situés dans la Fédération de Russie.
4. L'Assemblée se félicite des mesures prises par le Comité des
Ministres pour continuer à surveiller l'exécution des arrêts de
la Cour concernant la Fédération de Russie. Ces mesures consistent
notamment à renforcer la coopération avec les organes des Nations
Unies, à dialoguer avec la société civile russe, à adresser des
communications aux autorités russes et à accroître la visibilité
du processus de mise en œuvre des arrêts. Ces mesures permettent
de maintenir l'attention de la communauté internationale sur cette question
et garantissent que les obligations juridiques de la Russie restent
consignées dans les archives institutionnelles et historiques.
5. Les mesures prises à ce jour sont, certes, les bienvenues,
mais elles ne sont pas suffisantes. Des milliers de victimes se
sont vu refuser justice dans une situation sans précédent pour le
Conseil de l'Europe. Un ancien État membre refuse de payer la satisfaction
équitable accordée par la Cour et de coopérer avec le Comité des
Ministres aux fins de l’exécution des arrêts de la Cour, tout en
poursuivant sa guerre d’agression illégale contre un autre État
membre. Face à cette remise en cause profonde de son autorité juridique
et politique, le Conseil de l'Europe devrait prendre toutes les
mesures pragmatiques et réalisables dont il dispose afin d'assurer,
dans un premier temps, l'exécution ne serait-ce que partielle des
arrêts concernés. À cet égard, l'Assemblée rappelle la Déclaration
de Reykjavik, dans laquelle les chefs d'État et de gouvernement
des États membres du Conseil de l'Europe ont affirmé «la nécessité
de tout mettre en œuvre pour assurer l'exécution des arrêts de la
Cour par la Fédération de Russie».
6. Un domaine important dans lequel des mesures supplémentaires
devraient être prises est celui du paiement de la satisfaction équitable
due. La Fédération de Russie doit désormais plus de 3,3 milliards
€ à ce titre, intérêts de retard compris. Sur cette somme, plus
de 424 millions € sont dus dans des affaires interétatiques concernant
la Géorgie et plus de 2,9 milliards € dans des affaires individuelles
(dont 2.7 milliards € relatifs à l’affaire Yukos). Le montant total
dû ne fera qu’augmenter, puisqu’environ 5 700 requêtes dirigées contre
la Fédération de Russie sont actuellement pendantes devant la Cour,
dont beaucoup concernent la guerre d’agression menée par la Russie
contre l’Ukraine.
7. Dans les États membres et observateurs, il peut déjà exister
des fondements juridiques permettant de prendre des mesures afin
de garantir le paiement de la satisfaction équitable due par la
Fédération de Russie. Ces mesures peuvent notamment consister à
permettre aux autorités nationales de geler et de réaffecter des avoirs
russes ou aux requérants de saisir les juridictions nationales afin
d’obtenir l’exécution des arrêts de la Cour hors de Russie. La législation
nationale peut renforcer ces voies et en faciliter l’utilisation.
8. La Cour a déclaré la Fédération de Russie responsable de graves
violations des droits humains dans deux arrêts interétatiques rendus
dans des affaires introduites par l'Ukraine. Dans la deuxième de
ces affaires, Ukraine et Pays-Bas c.
Russie, qui concerne la guerre dans l’est de l’Ukraine
depuis 2014 et l’invasion à grande échelle lancée le 24 février
2022, la Cour a estimé que la nature et l’ampleur des violations
commises étaient sans précédent dans l’histoire du Conseil de l’Europe.
Ces actes constituaient un mépris flagrant des valeurs fondamentales
de l'Organisation et des fondements de l'ordre juridique international
instauré après la seconde guerre mondiale. Bien que la Cour n’ait
pas encore déterminé le montant de la satisfaction équitable due
dans ces deux affaires interétatiques, celui-ci pourrait, compte
tenu de l’ampleur des dommages causés à l’Ukraine, s’élever à plusieurs
milliards, voire à des dizaines ou des centaines de milliards d’euros.
9. L’Assemblée constate que le Gouvernement ukrainien se trouve
dans une situation particulière en ce qui concerne le paiement de
toute satisfaction équitable qui pourrait être accordée dans les
affaires relatives à la guerre d’agression menée par la Fédération
de Russie contre l’Ukraine. Rappelant la Résolution 2556 (2024)
et la Résolution 2605 (2025) «Questions juridiques et violations
des droits de l’homme liées à l’agression de la Fédération de Russie
contre l’Ukraine», l’Assemblée estime que la réaffectation des avoirs de
l’État russe constituerait une contre-mesure légale au regard du
droit international, pour les raisons suivantes:
9.1 les actions de la Fédération
de Russie à l’encontre de l’Ukraine constituent une violation de
la Charte des Nations Unies et un acte d’agression, et la Russie
doit assumer les conséquences juridiques de tous ses faits internationalement
illicites découlant de cette agression;
9.2 la réaffectation des avoirs viserait à amener la Fédération
de Russie à respecter ses obligations nées du droit international,
notamment ses obligations de mettre fin à l’agression et de réparer
le préjudice causé à l’Ukraine;
9.3 la réaffectation serait proportionnée, puisque toute somme
accordée par la Cour au titre de la satisfaction équitable ne pourrait
dépasser le montant du préjudice subi par l’Ukraine du fait de l’agression
illicite au regard du droit international perpétrée par la Russie
contre l’Ukraine, et ne constituerait en réalité qu’une fraction
limitée de ce montant;
9.4 la réaffectation serait également temporaire et réversible,
puisque les sommes concernées seraient réaffectées et transférées
dans l’attente du paiement, par la Fédération de Russie, de l’indemnisation
et de la satisfaction équitable dues. Toute somme ainsi transférée
puis versée à l’Ukraine serait nécessairement déduite du montant
total de la satisfaction équitable restant due par la Fédération
de Russie.
10. De nombreux arrêts de la Cour concernant la Fédération de
Russie font état de violations particulièrement graves portant atteinte
à la dignité humaine. Dans un nombre très limité de ces affaires,
la Cour désigne nommément les personnes responsables. Dans d’autres
arrêts, les noms des auteurs sont anonymisés, mais les personnes
concernées peuvent être facilement identifiées à partir d’autres
sources, notamment d’autres arrêts ou des rapports fiables. Le Conseil
de l'Europe ne dispose pas, à l'heure actuelle, d'outils efficaces
lui permettant de s’assurer que la Fédération de Russie mène des
enquêtes effectives sur ces violations et en sanctionne les auteurs,
comme l’exige généralement l’exécution de ces arrêts. Toutefois, lorsque
les auteurs de ces actes peuvent être identifiés, les États membres
et observateurs du Conseil de l'Europe devraient prendre leurs propres
mesures pour les amener à rendre des comptes.
11. Dans cette situation sans précédent où un ancien État membre
du Conseil de l’Europe refuse de mettre en œuvre les arrêts de la
Cour européenne des droits de l’homme, refuse de coopérer avec le
Comité des Ministres pour l’exécution des arrêts rendus à son encontre
par la Cour et continue de mener une guerre d’agression illégale
contre un autre État membre du Conseil de l’Europe, l’Assemblée
demande que des mesures supplémentaires soient prises. Celles-ci
devraient viser à garantir le paiement de toute satisfaction équitable
accordée par la Cour et à veiller à ce que les auteurs de violations
graves des droits humains répondent de leurs actes.
12. L’Assemblée souligne que les avoirs de l’État russe relevant
de la juridiction des États membres et des États observateurs, y
compris le capital des avoirs immobilisés de la Banque centrale
de la Fédération de Russie et pas seulement leur produit, doivent
être non seulement conservés, mais aussi réaffectés et utilisés pour
indemniser l’Ukraine et les victimes ukrainiennes des dommages,
pertes et préjudices causés par l’agression russe, tant que la Fédération
de Russie refusera de s’acquitter de ses obligations en matière
de réparations et de satisfaction équitable. En attendant cette
utilisation, ces avoirs doivent rester immobilisés, et aucun accord
de cessation des hostilités ou de règlement de paix ne devrait prévoir
leur restitution à la Fédération de Russie avant que des réparations
complètes n’aient été versées.
13. Compte tenu de ces circonstances exceptionnelles, l’Assemblée
exhorte les États membres et observateurs du Conseil de l’Europe:
13.1 à adopter sans délai les mesures
juridiques et/ou pratiques appropriées pour réaffecter les avoirs de
l’État russe relevant de leur juridiction, afin que, lorsque la
Cour européenne des droits de l’homme rendra un ou plusieurs arrêts
accordant une satisfaction équitable dans les affaires interétatiques introduites
par l’Ukraine contre la Fédération de Russie en lien avec la guerre
d’agression, ces avoirs puissent être transférés à un mécanisme
de financement destiné au paiement de la satisfaction équitable
accordée;
13.2 dans la mesure où cela est juridiquement possible, à veiller
à ce que leurs cadres juridiques nationaux permettent l’exécution
de la satisfaction équitable accordée par la Cour européenne des droits
de l’homme et due par la Fédération de Russie, aussi longtemps que
celle-ci refusera de s’en acquitter.
14. L’Assemblée appelle les États membres et observateurs, conformément
à leur droit interne et au droit international applicable, lorsqu’il
existe des motifs raisonnables de considérer qu’ils concernent un
enfant ukrainien illégalement déporté ou transféré de force hors
d’Ukraine, à ne pas reconnaître la validité juridique des actes
ou documents émis par la Fédération de Russie ou ses autorités d’occupation
qui visent à modifier le nom, la nationalité, le lieu de naissance,
la situation familiale ou d’autres éléments de l’identité de l’enfant. Les
États devraient faciliter le rétablissement et la reconnaissance
juridique de l’identité ukrainienne de l’enfant et de ses liens
familiaux, dans le respect de l’intérêt supérieur de l’enfant.
15. L'Assemblée invite les États membres et observateurs du Conseil
de l'Europe, ainsi que l'Union européenne, à infliger des sanctions
individuelles ciblées dans les circonstances suivantes:
15.1 un arrêt de la Cour européenne
des droits de l'homme concernant la Fédération de Russie a déclaré
les autorités russes responsables d'une violation du droit à la
vie garanti par l'article 2 de la Convention, de l'interdiction
de la torture et des traitements inhumains ou dégradants prévue
à l'article 3, ou de l'interdiction de l'esclavage et du travail
forcé énoncée à l'article 4;
15.2 la violation revêt une ampleur et/ou des conséquences
particulièrement graves, notamment en raison du nombre de victimes,
de son caractère ciblé et délibéré et/ou de son caractère répétitif;
15.3 un ou plusieurs agents de l'État, ou des personnes liées
à l'État, sont responsables de la violation et sont, soit identifiés
dans l’arrêt, soit identifiables par d’autres moyens;
15.4 l'arrêt de la Cour et/ou la procédure de surveillance
devant le Comité des Ministres font apparaître que les autorités
russes n’ont pas amené la ou les personnes concernées à répondre
de leurs actes.
16. Dans les circonstances visées au paragraphe 15, l’Assemblée:
16.1 encourage les États membres
et observateurs dont la législation nationale prévoit la compétence universelle
pour les crimes les plus graves à prendre les mesures appropriées
si les responsables relèvent de leur juridiction;
16.2 invite la Cour pénale internationale (CPI) à enquêter
lorsque les violations des droits humains constatées par la Cour
européenne des droits de l'homme laissent supposer qu'un crime relevant
de la compétence de la CPI a pu être commis.
17. L’Assemblée invite la Cour européenne des droits de l’homme
à veiller, dans la mesure du possible, à ce que les arrêts qu’elle
rendra à l’avenir concernant la Fédération de Russie désignent nommément
les personnes responsables de violations graves des droits humains,
telles qu’envisagées au paragraphe 15 ci-dessus.
18. L’Assemblée note que, en vertu de la politique de la Cour
relative aux records et archives, les dossiers de juge unique sont
détruits un an après l’adoption de la décision définitive, tandis
que les dossiers des comités, des chambres et de la Grande Chambre
font l’objet d’un tri cinq ans après la clôture de l’affaire. Dans l’affaire
Lebedeva et autres c. Russie, notifiée en septembre 2026, la Cour
a rayé du rôle 879 requêtes individuelles restantes introduites
à l’encontre de la Fédération de Russie, à l’exception des affaires
liées au conflit. Ces dossiers peuvent contenir des éléments de
preuve uniques concernant des atteintes aux droits humains, notamment
des témoignages, des dossiers médicaux et des documents relatifs
aux procédures menées devant les juridictions nationales. L’Assemblée
invite donc la Cour, à titre exceptionnel, à conserver dans leur
intégralité les dossiers de toutes les requêtes dirigées contre
la Fédération de Russie, y compris de celles qui ont été déclarées
irrecevables ou rayées du rôle, jusqu’à ce que la Fédération de
Russie se conforme de nouveau aux obligations qui lui incombent
toujours au titre de la Convention, sous réserve de garanties appropriées
en matière de protection des données à caractère personnel et de
confidentialité.
19. L’Assemblée demande à la Fédération de Russie de fournir,
par le biais d’un ou de plusieurs mécanismes internationaux appropriés,
toutes les informations disponibles et fiables relatives à chaque
enfant ukrainien déporté illégalement ou transféré de force vers
la Fédération de Russie ou vers des territoires temporairement occupés
par celle-ci, notamment le nom complet de l’enfant, sa date et son
lieu de naissance, sa nationalité ukrainienne et son lieu de résidence
avant le transfert, la date et les circonstances du transfert, sa
localisation actuelle, son statut juridique, tout changement de
nom ou de nationalité, ainsi que les informations relatives à une
adoption, une tutelle, un placement en famille d’accueil ou un placement
en institution. L’Assemblée appelle les États membres et observateurs
à apporter leur soutien à la collecte, à la vérification et à l’échange
sécurisé de ces informations avec les autorités ukrainiennes compétentes,
en vue d’identifier chaque enfant, de faciliter son retour en toute
sécurité et de rétablir ses liens familiaux.
