B Exposé
des motifs, par M. Moscoso del Prado Hernández, rapporteur
1 Contexte
général
1. Au mois d’octobre 2010, l’Assemblée parlementaire
élargie du Conseil de l’Europe, réunie à Strasbourg, tiendra son
débat annuel sur les activités de l’OCDE. Ce rapport provisoire
rassemble les principales conclusions que le rapporteur a tirées
de ses contacts récents avec le secrétariat de l’OCDE pour la préparation
de ce débat. Après avoir été réexaminé par la commission des questions
économiques et du développement, le rapport a été revu en concertation
avec les délégations nationales, avant d’être soumis pour adoption
à la commission des questions économiques et du développement élargie
et à l’Assemblée parlementaire élargie.
2. Le rapporteur adresse ses remerciements à tous ceux qui, au
sein de l’OCDE, ont facilité la compilation du rapport. Leurs avis
et leurs connaissances spécialisées ont été déterminants pour lui
permettre d’acquérir une vision d’ensemble des effets en cours de
la crise et des défis qu’elle pose pour l’avenir. Cette année, comme
l’année dernière, l’incertitude règne, aussi ce rapport fournit-il
un aperçu prudent des données actuelles et des principales tendances
économiques ainsi qu’un examen des évolutions probables de l’année à
venir. Comme précédemment, il résume aussi la situation de chaque
pays membre de l’OCDE et d’autres grandes économies émergentes.
3. Après avoir évalué les perspectives économiques, le rapport
examine la manière dont l’OCDE pense pouvoir les améliorer. Il présente
les principales leçons qui, selon l’organisation, doivent être tirées
de la crise et comment il convient d’en tenir compte concrètement.
Il étudie, notamment, les questions de gouvernement d’entreprise,
dont la rémunération des dirigeants et la gestion du risque qui
se sont révélées particulièrement sujettes à controverse. Enfin,
il examine un élément nouveau important en matière de lutte contre
le secret bancaire et l’évasion fiscale, mis en œuvre conjointement
par l’OCDE et le Conseil de l’Europe et lancé en mai 2010.
2 Introduction: perspectives
de l’économie mondiale
La reprise est plus vigoureuse
que prévu mais les risques augmentent aussi
4. La rapporteuse de l’année dernière avait commencé
son rapport en citant l’OCDE qui, à l’occasion de la publication
du rapport intermédiaire des Perspectives économiques, avait baissé
de manière radicale ses prévisions pour l’année, parlant de «récession
la plus profonde et la plus synchronisée depuis des décennies». En
réalité, l’ampleur et la rapidité des événements – un quasi-effondrement
des marchés financiers dans le monde suivi de la chute brutale du
commerce international – expliquent la difficulté de formuler des
prévisions crédibles, mais les chiffres officiels étaient édifiants:
au premier trimestre 2009, le PIB des pays membres avait affiché
une contraction brutale de 2,1 %, jamais enregistrée par l’OCDE.
Le rapport faisait néanmoins état des premiers signes d’une reprise
«molle» reposant, selon l’Organisation, sur le fait que l’on avait
tenu compte des enseignements de la crise des années 1930 en préservant
l’ouverture des marchés, en adoptant une politique macroéconomique
(c’est-à-dire monétaire et fiscale) globalement adaptée à la situation
et en soutenant les marchés et les établissements financiers.
5. Les événements ont confirmé ce point de vue et, en fait, la
reprise s’est poursuivie à un rythme de plus en plus rapide bien
que variable selon les régions. Après avoir globalement reculé de
3,3 % l’année dernière, le PIB des pays de l’OCDE devrait augmenter
de 2,7 % cette année, ce qui dépasse largement le 1,9 % annoncé
en novembre dernier; l’année prochaine, on s’attend à une croissance
régulière, sans être spectaculaire, de 2,8 % à mesure que s’atténueront
les effets des incitations gouvernementales et de la reconstitution
des stocks des entreprises. Les Etats-Unis seront en tête des grandes
économies de l’OCDE, avec une croissance annoncée de 3,2 % cette
année et l’année prochaine. Dans ses dernières Perspectives économiques,
l’OCDE décrit la situation actuelle comme «relativement prometteuse
dans l’ensemble», situation à laquelle contribue fortement la croissance
forte des économies émergentes. Cela étant, la solidité de la reprise
varie fortement d’une région à l’autre de l’OCDE et c’est dans la
zone euro qu’elle est la plus faible et la plus disparate.
6. Cette reprise rapide s’explique principalement par le rebond
du commerce mondial dû au retour d’une certaine stabilité financière.
Après avoir connu une forte diminution annuelle de 11 % en 2009,
sans précédent depuis 1982 (et enregistré les baisses mensuelles
les plus brutales depuis les années 1930), le commerce mondial devrait
croître de 10,6 % cette année et de 8,4 % en 2011, regagnant ainsi
les niveaux d’avant crise. Ce dynamisme est largement imputable
aux grandes économies hors de l’OCDE – qui n’ont, dans l’ensemble, enregistré
de croissance négative qu’au dernier trimestre 2008 – et en particulier
à la Chine, à l’Inde et au Brésil. Dans ces conditions, la croissance
de la production mondiale devrait s’établir à environ 4,5 % cette année
et l’année prochaine. La crise a donc eu pour effet, notamment,
d’accélérer le déclin de l’influence des grands pays industrialisés
dans l’économie mondiale, qui ont vu leur part du volume des échanges
dans le monde baisser d’environ 2 %, et celle de la production industrielle
mondiale d’approximativement 4,6 %.
7. Ces tendances laissent entrevoir des risques complexes liés
entre eux en ce qui concerne la reprise. D’une part, la croissance
relativement lente prévue dans nombre d’économies de l’OCDE, particulièrement dans
la zone euro (dont le PIB devrait augmenter de 1,2 % cette année
et de 1,8 % en 2011), est de nature à entraver les perspectives
de croissance globales. Qui plus est, ces disparités en matière
de croissance pourraient entraîner de nouveaux déséquilibres économiques
dans le monde – auquel cas certains pays géreraient des excédents
commerciaux considérables tandis que d’autres enregistreraient des
déficits abyssaux; alors que la croissance du commerce mondial est
financée en grande partie par l’emprunt. Ces situations extrêmes
perturbent la stabilité des investissements et la croissance, et
leur émergence au cours des années écoulées a contribué à la crise
récente.
8. En revanche, le risque de «surchauffe», dont la probabilité
augmente dans les grandes économies en développement, serait d’autant
plus grave que ces pays ont en charge une plus grande partie de
l’économie mondiale. L’afflux important de capitaux en provenance
du reste du monde et le renchérissement de l’énergie et des matières
premières font apparaître des tensions inflationnistes au Brésil,
en Inde et, notamment, en Chine où la relance par les dépenses a
alimenté la demande intérieure, donnant naissance à une bulle des prix
de l’immobilier. L’OCDE note que la demande intérieure chinoise
a aussi contribué à stimuler les importations et à réduire l’excédent
commercial – ce qui a permis jusqu’à présent de freiner la détérioration des
déséquilibres mondiaux – et souligne que le cycle conjoncturel qui
en résulterait aurait un impact concret sur les pays dont la croissance
est à présent tirée par les exportations à destination de la Chine.
Les grandes économies «sonnées»
après la crise
9. Outre ces risques, de nombreux pays – et, particulièrement,
les grandes économies développées – sont confrontés à une série
de défis inextricables pour l’action gouvernementale. La crise financière
demande de la part des autorités des mesures de soutien rapides
et systématiques qui devront être appliquées sans mettre la reprise
en péril. Selon l’OCDE, les gouvernements doivent donner un tour
de vis prudent à la politique monétaire en mettant fin à des opérations
comme l’assouplissement quantitatif et en relevant les taux d’intérêt le
cas échéant afin d’empêcher que l’inflation ne s’installe; il faut
espérer que cela évitera de devoir ensuite la durcir de manière
drastique, ce qui porterait gravement préjudice à la croissance.
Le principal enjeu est de trouver le juste équilibre entre les mesures
d’assainissement des finances publiques, d’une part, et l’aide à
la reprise et à la création d’emplois, d’autre part.
10. En même temps, cependant, les gouvernements devront faire
face aux conséquences des dépenses de relance exceptionnelles et
venir en aide aux institutions criblées de dettes. En 2009, plus
de 1 000 milliards d’euros ont été injectés dans les pays de l’OCDE
au titre d’un ensemble de mesures de relance budgétaire et, bien
qu’elles aient été dans l’ensemble efficaces, ces interventions
ont creusé les déficits, amenant certains gouvernements à supporter
des niveaux d’endettement sans précédent en temps de paix alors
que les coûts sociaux (comme les indemnités de chômage) s’alourdissent
et que les recettes attendues sont fortement amputées. La crise
d’endettement institutionnel risque ainsi de se transformer en crise
d’endettement souverain, tandis que les marchés craignent que les
gouvernements ne puissent honorer leurs engagements et que cette
nouvelle crise de confiance commence à grignoter les indices boursiers
à peine récupérés et à ébranler les marchés de change.
11. Bien que la suppression progressive du soutien budgétaire
freine dans une certaine mesure la reprise, les pays doivent, selon
l’OCDE, commencer à mettre un terme à ces mesures exceptionnelles,
maintenant ou l’année prochaine au plus tard, en fonction de la
situation qui leur est propre. Car la hausse des niveaux d’endettement
ayant fait baisser les notations nationales, les pays sont confrontés
à la charge croissante des intérêts de leur dette qui devient difficilement
supportable à long terme, ce qui en soi ralentit la croissance.
Ce risque est aggravé par le fait qu’une récession synchronisée
entraîne une consolidation synchronisée: dans la mesure où tant
de pays réduisent en même temps leurs dépenses, les gouvernements
disposent de peu de moyens pour trouver à court terme une issue
à leur endettement.
12. A ce stade, la zone euro concentre les préoccupations des
marchés, dont les inquiétudes concernant la capacité de la Grèce
à payer les intérêts de sa dette se sont élargies à d’autres membres
comme le Portugal et l’Espagne; ils craignent en même temps le manque
de convergence économique dans l’ensemble de la zone euro et s’interrogent
sur sa viabilité à long terme. Les tensions sur le marché et les
perspectives réelles de défaillance d’un membre au moins de la zone
euro ont souligné la nécessité de renforcer le cadre institutionnel et
opérationnel ainsi que de prendre des mesures plus audacieuses afin
d’assurer la discipline budgétaire. Cela étant, si la construction
originale de l’euro confère à ses difficultés un caractère exceptionnel,
il n’est pas seul à être confronté à des problèmes de crédibilité
budgétaire. La Grande-Bretagne aussi rencontre des problèmes pour
réduire son déficit budgétaire, de même que le Japon, ainsi que
les Etats-Unis bien qu’ils soient protégés par une reprise plus
soutenue et le rôle de devise internationale du dollar.
13. Dans le même temps, malgré le redémarrage de l’activité économique,
la croissance des emplois ne suit pas, ce qui représente un vrai
problème en période d’austérité financière. Au cours des deux années
écoulées, le nombre de chômeurs a augmenté de 16 millions dans les
pays de l’OCDE où le taux de chômage pourrait à présent avoir atteint
un pic à 8,5 % en moyenne – très en deçà des 9,9 % annoncés en mai
dernier – et ne baisserait que lentement à court terme. Alors que
la création d’emplois aux Etats-Unis pourrait être conséquente,
la demande croissante en Europe et au Japon devrait être en grande
partie satisfaite par une augmentation du nombre d’heures de travail
et de la productivité. L’OCDE fait observer que les politiques sociale
et de l’emploi peuvent être utiles pour stimuler le marché du travail
en période de reprise, en particulier les programmes au rapport
coût/efficacité avantageux ciblant les personnes menacées de chômage
de longue durée et les mesures d’assouplissement du marché du travail.
Elle met en garde contre les dispositifs visant à réduire l’offre
de main-d’œuvre, comme les départs anticipés à la retraite qui,
au contraire, entraînent une distorsion du marché du travail tout
en augmentant par ailleurs les tensions budgétaires.
Les perspectives de croissance
à long terme dépendent d’une action résolue
14. «Il s’agit d’un moment critique pour l’économie mondiale»,
a résumé le Secrétaire général de l’OCDE à l’occasion de la parution
des Perspectives économiques de l’année en cours. Bien que la situation
globale soit beaucoup moins sombre que ce à quoi l’on aurait pu
s’attendre à la même époque l’année dernière, la reprise reste particulièrement
fragile. Sans doute les gouvernements devront-ils assumer des niveaux
d’endettement extrêmes pendant un certain temps et les écarts de
production resteront-ils importants, tandis que l’économie mondiale
se trouve, à nouveau, menacée de déséquilibres croissants et confrontée
à des tensions inflationnistes. En bref, une récession inégalée
depuis des décennies fait naître une série inédite de dangers et
une forte incertitude – et certains observateurs mettent en garde
à présent contre le risque de déflation provoquée par une combinaison
d’endettement élevé et de croissance faible ou, même, un double
plongeon dans la récession. Bien que l’OCDE ne croie pas en cette
possibilité, on ne s’étonnera pas que les marchés et les investisseurs
internationaux manquent de confiance. En fait, pour que le scénario
de croissance relativement encourageant décrit précédemment se réalise,
le durcissement monétaire et l’assainissement budgétaire devront
être menés à bien sans faire échouer la reprise et en jetant les
bases d’une croissance durable. C’est pourquoi l’OCDE demande de
mettre en œuvre un programme de réformes approfondies pour surmonter
les problèmes structurels auxquels l’économie mondiale est confrontée.
15. Dans le dernier numéro des Perspectives économiques, l’OCDE
présente une série de modèles prédictifs allant jusqu’en 2025 qui
montrent que, faute d’adaptations majeures à la politique mondiale,
la croissance des pays membres de l’OCDE devrait rester médiocre,
le chômage et les déficits budgétaires élevés et les déséquilibres
persistants. Dans de nombreux pays, cette situation sera exacerbée
par l’évolution démographique. Toutefois, selon l’OCDE, une telle
issue peut être évitée en mettant en place, à partir de 2011, un
ensemble combiné de mesures s’appuyant sur un assainissement budgétaire,
des réalignements des taux de change et des réformes structurelles
dans la plupart des régions du monde, qui pourraient renforcer les perspectives
de croissance en ajoutant 2 à 3 % de croissance par rapport au scénario
de base.
16. La crise économique actuelle s’est traduite par un chômage
record dans beaucoup de pays de l’OCDE et a fait naître la crainte
d’une reprise sans emploi. Le chômage et les écarts de production
risquent de rester élevés. Le rapporteur pense que des politiques
sociales et des mesures favorisant l’emploi peuvent largement contribuer
à une relance créatrice d’emplois. Alors que les pays font face
au problème aigu du rééquilibrage budgétaire, il est particulièrement
important de garder la possibilité d’inscrire dans les budgets des programmes
efficients en matière d’emploi pour soutenir les travailleurs les
plus exposés au risque de chômage de longue durée et de rupture
avec le marché du travail. De plus, les grandes réformes du marché du
travail doivent être appliquées de manière à accroître la production
potentielle, à soutenir l’innovation et à empêcher le chômage élevé
de s’installer durablement. Il convient ici de noter que le renforcement
de l’efficacité des systèmes nationaux d’éducation et de formation
constitue également, aux yeux de l’OCDE, une autre priorité politique,
qui favorisera une reprise économique solide et durable (l’OCDE
élabore dans ce domaine une vaste «stratégie des compétences»).
Le présent rapport examine les enseignements qui devraient, selon
l’OCDE, être tirés de la crise et les mesures qu’elle recommande,
dont la nécessaire réforme de la réglementation financière. Nous
commencerons par un bref examen de certaines évolutions nouvelles survenues
dans les grandes économies de la planète, telles que les analysent
les experts de l’OCDE.
3 Une étude des grandes
économies
17. L’économie des Etats-Unis, qui était censée se contracter
de 4 %, n’a reculé que de 2,4 % l’année dernière et on s’attend
à ce qu’elle enregistre une croissance de 3,2 % cette année et à
nouveau en 2011. Alors que le crédit bancaire n’est pas encore revenu
à la normale, la demande des consommateurs a redémarré de manière
satisfaisante et les bénéfices des entreprises se sont redressés,
stimulés par des économies efficaces notamment en termes de réductions
d’effectifs. La création d’emplois n’a, de ce fait, été constatée
que ces derniers mois et le chômage devrait rester élevé, en recul
de 9,7 % en 2010 à 8,9 % l’année prochaine.
18. La reprise devrait se maintenir à ce rythme modéré alors que
les ménages se remettent d’une chute de 15 % de leur patrimoine
et que le nombre des emplois commence à progresser. Du fait de la
croissance de la demande intérieure, l’excellente tenue des résultats
à l’exportation devrait contribuer à compenser l’augmentation des
importations, empêchant le déficit commercial de se creuser. Cependant,
malgré les évolutions positives, la production s’établit en dessous
des niveaux de 2007 et l’utilisation des capacités est inférieure
à ce qu’elle était au cours des deux dernières récessions. Si les
grandes entreprises se redressent de manière satisfaisante, les
petites sont encore pénalisées par le manque de crédit. La croissance
américaine devrait s’établir à un niveau inférieur à ce qu’elle
était après les dernières récessions, les prix de l’immobilier se
redresser lentement et les mises en chantier de logements rester
à des niveaux très bas.
19. Le calendrier et la rapidité avec laquelle il sera mis fin
aux mesures de relance seront un élément essentiel d’appréciation
pour le Gouvernement américain. La politique monétaire a déjà fait
l’objet d’un certain durcissement sans produire d’effet négatif,
mais on ignore si la croissance de la production est suffisante
pour continuer sur sa lancée. Il n’en demeure pas moins que la situation
budgétaire des Etats-Unis est mauvaise, avec un déficit public à
10 % et qui ne devrait se réduire que lentement à mesure que le
programme de relance en cours est réduit. Les prévisions budgétaires
actuelles ne peuvent par conséquent pas être maintenues; l’endettement
en tant que ratio du PIB continue de grimper et un plan d’assainissement
s’impose. En même temps, les améliorations structurelles récentes
de l’économie américaine montrent des signes d’essoufflement, les
taux d’épargne commencent déjà à baisser et la consommation du secteur
privé à croître – avec le danger de voir les déséquilibres qui ont
nourri la récession se creuser à nouveau.
20. L’économie du Mexique, qui a enregistré un recul de 6,6 %
l’année dernière, devrait croître de 4,5 % cette année et de 4 %
en 2011. Les résultats excellents à l’exportation en sont le moteur
mais la demande intérieure devrait s’améliorer avec un reflux du
chômage, passant de 5,5 % en 2009 à 4,5 % l’année prochaine. La
production pétrolière continue néanmoins de baisser et, eu égard
à sa forte contribution aux recettes publiques, la prudence reste
de mise en matière de prévisions budgétaires. La bonne tenue relative
des taux de change, l’inflation sous contrôle et l’atonie générale
de l’économie font dire à l’OCDE que les conditions monétaires favorables
peuvent être maintenues pour faciliter la reprise. Le Canada connaît
aussi une forte reprise avec un PIB qui devrait progresser de 4 %
cette année et de 3,2 % en 2011, tiré par des exportations vigoureuses,
une politique d’argent bon marché, de crédit intérieur facile et
les dépenses de relance. Le chômage baisse, l’inflation est jugulée,
mais le ratio d’endettement des ménages par rapport au revenu disponible
a atteint des sommets inégalés, de même que le prix des logements.
Il faudrait, pour l’OCDE, continuer de durcir progressivement la
politique monétaire tout en tenant compte de la vigueur de la devise
et du démantèlement des mesures de relance restantes, encore que
le gouvernement devrait fournir davantage de précisions sur ses
plans pour éliminer le déficit et engager les réformes structurelles
nécessaires pour y parvenir.
21. Le Brésil s’est également redressé de manière spectaculaire,
soutenu par d’importantes dépenses de relance; la croissance devrait
s’établir à 6,5 % cette année et à 5 % en 2011. Le chômage est descendu
à des niveaux sans précédent depuis 2002, malgré un taux d’inflation
probable de 6,2 %. Les mesures de relance monétaire seront progressivement
supprimées et de fortes rentrées fiscales ont maintenu un excédent primaire
des comptes publics. Néanmoins, avec des tensions durables sur le
budget, l’OCDE se félicite des réductions annoncées de 1 % des dépenses,
ce qui devrait aider à contenir l’inflation sans devoir relever
les taux d’intérêt. Dans le même temps, au Chili, la reprise a été
interrompue par le tremblement de terre et le tsunami qui se sont
produits en février. Le pays est néanmoins en bonne position pour
financer la reconstruction qui relancera la croissance, laquelle
devrait progresser de 4,2 % cette année à 5,3 % en 2011.
22. Le Japon a effectué un redressement remarquable, dopé par
la demande chinoise, qui représente un quart de ses exportations.
L’ensemble des exportations devrait bondir d’environ 18 % cette
année, tandis que la relance budgétaire a compensé l’impact de la
baisse des salaires et des emplois. Dans ces conditions, après une
contraction de 5,2 % l’année dernière, la croissance devrait atteindre
3 % cette année pour retomber plus ou moins à 2 % en 2011. Cependant,
comme la production industrielle est toujours inférieure à la capacité,
le chômage devrait se maintenir au-dessus de 4,5 %. Malgré les aides
à la protection de l’emploi, le chômage a augmenté, renforçant les
tensions déflationnistes qui étaient réapparues avec la crise économique.
Début 2010, les principaux prix à la consommation ont baissé au
rythme annuel de 1 %, le plus rapide depuis 2001.
23. L’OCDE recommande ainsi au Japon de maintenir ses taux d’intérêt
à un niveau proche de zéro et, dans ces circonstances exceptionnelles,
de mettre en œuvre des mesures d’assouplissement qualitatif afin
de rétablir une part de tensions inflationnistes. En même temps,
si la relance budgétaire a contribué à stimuler la reprise, elle
a aussi facilité le déficit budgétaire, passé de 3 % du PIB en 2007
à 9 % en 2009. Etant donné que la dette publique devrait atteindre
205 % du PIB l’année prochaine, niveau record au sein de l’OCDE,
et que la dette nette sera la plus élevée de l’Organisation après
celle de la Grèce, il sera nécessaire de réduire les dépenses publiques
et d’élaborer un plan à moyen terme crédible pour assurer le retour
à l’équilibre du budget. Ce plan devrait comprendre une refonte
fiscale et être associé à une stratégie de croissance prévoyant
des réformes destinées à favoriser les gains de productivité et
améliorer le niveau de vie eu égard à la diminution rapide de la
population en âge de travailler.
24. La Corée a mené à bien une des reprises les plus vigoureuses
de l’OCDE, ses exportations et sa production ayant dépassé les niveaux
d’avant la crise. Aujourd’hui neuvième exportateur mondial, elle
a été aidée par un effondrement de la valeur du won et la demande
chinoise, qui absorbe un tiers de ses exportations. Il a été mis
fin à la relance budgétaire, le chômage a diminué et un taux de
croissance à 5,8 % est probable. L’OCDE pense que la Corée devrait
à présent faire porter ses efforts sur les plans de réduction de
son déficit et les réformes structurelles, en particulier dans les
services, et supprimer les mesures de relance monétaire et d’aide
spéciales aux petites entreprises.
25. Après avoir ralenti à 8,7 % en 2009, la croissance en Chine
devrait atteindre 11,1 % cette année. Un ajustement structurel important
s’est toutefois produit et les mesures de relance favorables à la
demande intérieure ont été le principal moteur de l’expansion; aussi,
malgré l’essor des exportations, l’excédent de la balance courante
a diminué, passant de 10 % du PIB en 2007, soit 220 milliards de
dollars des Etats-Unis, à probablement 2,8 % cette année, soit environ
70 milliards de dollars des Etats-Unis. On observe des tensions inflationnistes
et le prix des importations et des matières premières augmente,
contrairement à celui des denrées alimentaires; les entreprises
ont jusqu’à présent absorbé le renchérissement des coûts et le taux d’inflation
officiel ne s’établit qu’à 2,8 %. Des signes de surchauffe apparaissent
néanmoins dans le prix des biens immobiliers situés dans les villes;
des mesures ont été prises pour restreindre le crédit, mais d’autres seraient
utiles pour contenir le prix des terrains.
26. On annonce un ralentissement de la croissance en 2011 autour
de 9,7 %, du fait de la contraction des dépenses d’infrastructure
et d’autres dispositifs de relance. La forte hausse des salaires
maintient néanmoins la confiance des consommateurs à un niveau élevé
et les investissements du secteur privé restent soutenus, de sorte
que le rééquilibrage économique devrait se poursuivre et l’excédent
commercial demeurer modéré. Selon l’OCDE, il faudrait continuer
d’encourager les conditions de la neutralité monétaire, qui supposent
une certaine hausse des taux d’intérêt et des mesures permettant
un renforcement progressif de la devise.
27. A la suite de mauvaises récoltes, la production agricole s’est
effondrée, freinant la croissance en Inde, même si on s’attend à
ce qu’elle atteigne 8,3 % en 2010 et 8,5 % l’année prochaine. Les
exportations ont repris leur essor et le déficit de la balance des
comptes courants devrait se maintenir en dessous de 3 % du PIB.
Le prix des denrées alimentaires a en partie fait grimper l’inflation
à 7,7 %, avant de rebaisser probablement à 6,1 % en 2011. Il n’en
demeure pas moins que les tensions provoquées par la demande des
consommateurs, la réduction des subventions aux prix et la hausse
des impôts indirects font de l’inflation un problème durable et,
peut-être, le danger le plus grave qui menace l’Inde, en particulier
en cas d’autres mauvaises récoltes. Qui plus est, du fait d’un déficit
budgétaire considérable, les besoins de financement du secteur public
peuvent faire naître des tensions sur les propres charges d’emprunts
des entreprises. L’OCDE observe que des dispositions ont été prises
en vue d’équilibrer le budget et mettre fin aux mesures de soutien
adoptées pendant la crise. Les taux d’intérêt ont commencé à augmenter,
bien qu’ils se situent à des niveaux historiquement bas, et un durcissement
sensible de la politique monétaire est souhaitable dans les mois
à venir pour aider à contenir l’inflation.
28. En Russie, le PIB, qui s’était contracté de 7,9 % l’année
dernière, a fait un bond, affichant une croissance de 5,5 % en 2010,
et probablement de 5,1 % l’année prochaine. Le renchérissement du
pétrole a fait gonfler l’excédent des comptes courants; l’augmentation
des salaires réels et l’ampleur des rentrées de capitaux devraient
néanmoins aussi doper vigoureusement la demande intérieure malgré
des conditions d’emprunt difficiles. Dans l’intervalle, l’inflation
a diminué. L’OCDE estime que cette reprise, d’une vigueur inattendue,
jette les bases d’une réduction du déficit budgétaire, et les mesures
de soutien de la demande devraient à présent être supprimées progressivement
au profit de mesures structurelles à long terme, favorisant, par
exemple, la concurrence et l’innovation.
29. La zone euro a connu une reprise modérée avec une croissance
qui devrait se renforcer, passant de 1,2 % cette année à 1,8 % en
2011. La relance intérieure et la demande des marchés à l’exportation, aujourd’hui
stimulées par l’affaiblissement de la devise, en sont le principal
moteur. Les exportations de l’Allemagne et de la France devraient
progresser d’environ 10 % cette année, restaurant la confiance des entreprises
dans ces pays – comme en Italie où, en raison d’une perte récente
de compétitivité et de l’absence de solides marchés à l’exportation
dans les économies en développement, les entreprises ont des difficultés à
gagner des marchés à l’exportation.
30. Le niveau des emplois a cessé de baisser mais le chômage devrait,
malgré tout, demeurer stable à plus de 10 % cette année et l’année
prochaine. Les tensions inflationnistes restent modérées, reflétant
des capacités économiques disponibles considérables. Les investissements
devraient se redresser lentement compte tenu des faibles perspectives
de croissance et, plus important, de l’incertitude causée par les turbulences
sur les marchés de capitaux, ce qui en soi obère les chances de
reprise au moins dans certains pays membres.
31. La diminution des mesures de soutien à la relance – et, en
particulier, la suppression progressive des dispositifs de «prime
à la casse» – a eu des effets négatifs sur la croissance de nombreux
pays au début de 2010. En raison de l’atonie générale du marché
de l’immobilier et des efforts de nombreux ménages concentrés sur
le paiement de leurs dettes, la politique monétaire a été souple.
L’OCDE juge préférable de relever les taux d’intérêt dans la zone
euro lorsque la confiance sera revenue et que la consommation redémarrera,
plutôt que de privilégier l’augmentation de la consommation.
32. Le déficit budgétaire de la zone euro s’est creusé, passant
de 2 % du PIB en 2008 à 6,3 % en 2009, et, bien que les écarts soient
importants entre les membres, un processus résolu d’assainissement
budgétaire s’impose clairement (étant donné que le déficit moyen
est plus de deux fois supérieur au critère de Maastricht fixé à
3 %). Plusieurs membres de la zone euro – surtout la Grèce mais
aussi l’Irlande, le Portugal, l’Espagne et l’Italie – ont promis
de prendre ou commencé à mettre en œuvre des mesures rapides, parfois
drastiques, pour durcir leurs plans budgétaires, bien que certains
d’entre eux soient encore, techniquement, en récession. On ignore
toutefois si cela suffira à rétablir la confiance. L’OCDE recommande
de tout mettre en œuvre pour présenter des plans crédibles et transparents
reposant sur des mesures qui ont fait la preuve de leur efficacité. Elle
fait aussi observer que d’autres pays, comme la France, devront
à présent soumettre des plans d’assainissement budgétaire crédibles
à moyen terme et que l’Allemagne, elle aussi, aura à relever des
défis pour respecter les règles de réduction des déficits récemment
adoptées.
33. La réaction forte et rapide des gouvernements de la zone euro
et de la Banque centrale européenne a calmé les marchés financiers
mais les faiblesses profondes de la région demeurent. De surcroît,
alors que l’instabilité s’installe, les marchés suscitent des préoccupations
plus larges concernant les contradictions ressenties en interne
autour de la monnaie, jetant même le doute sur sa viabilité à long
terme. Il faudra s’y attaquer directement, selon l’OCDE, en renforçant
l’architecture de la réglementation et de la supervision financières
et en faisant mieux appliquer les règles. Les politiques nationales
ont besoin assurément d’une supervision plus stricte qui tienne
compte des problèmes de compétitivité et il faudrait envisager les
options suivantes: des audits externes, l’application de sanctions
en cas de non-respect des règles, voire la possibilité d’une union
budgétaire de fait. De toute évidence, il faut des institutions
plus fortes, une application plus stricte des procédures et une
volonté plus ferme de faire des réformes impopulaires – ce qui serait,
à vrai dire, une avancée formidable de la gouvernance économique
de la zone euro.
34. Après avoir été la proie de la récession la plus sévère depuis
les années 1930, l’économie du Royaume-Uni a renoué avec la croissance,
tirée par la consommation des ménages et du secteur public ainsi
que par une certaine amélioration des résultats à l’exportation.
Le PIB, en baisse de 3,1 % l’année dernière, devrait remonter de
2,2 % cette année, bien que la reprise ne se raffermira que l’année
prochaine quand la croissance atteindra 2,6 %. De 5,4 % en 2007,
le chômage, après avoir atteint 8,1 % cette année, retombera à 7,9 %
en 2011 (ces chiffres correspondent au taux atteint au quatrième
trimestre de chaque année). Malgré la modération de la hausse des
salaires, l’inflation a atteint officiellement 3 % sous l’effet
en partie de la suppression progressive des réductions de la TVA
en début d’année – mais les perspectives d’ensemble en la matière
restent très incertaines. Compte tenu de l’importance de la dette
publique du Royaume-Uni, l’OCDE pense qu’il faudra annoncer cette
année des plans d’assainissement budgétaires ambitieux et poursuivre
le durcissement de la politique monétaire. Par ailleurs, l’Organisation
met en garde contre une inflation supérieure aux prévisions, qui
pourrait rendre inévitables d’autres mesures monétaires et budgétaires.
35. Dans tous les pays d’Europe centrale et orientale, des processus
semblables d’ajustement et de refonte budgétaire sont à l’œuvre.
En Hongrie où une sortie prochaine de la récession est probable,
les premières réformes relatives aux dépenses publiques menées à
bien ont dopé la confiance des investisseurs et soutenu la monnaie,
mais les préoccupations récentes concernant une possible faillite
soulignent l’ampleur et la difficulté de la tâche que représente
l’assainissement des finances publiques. La République slovaque
qui table sur une croissance de 3,5 % cette année reposant sur des
exportations soutenues, a présenté un programme ambitieux de réduction
des dépenses tandis que la Pologne, qui occupait la première place
de pays de l’OCDE l’année dernière pour ce qui est de la croissance,
continue à afficher d’excellents résultats et a annoncé des mesures
d’assainissement. Cela étant, d’autres mesures seraient ici nécessaires
pour permettre au pays de satisfaire aux critères de Maastricht.
En République tchèque où les mesures de relance ont été démantelées
rapidement et où une consolidation limitée des finances publiques
a été engagée, des réductions de dépenses supplémentaires sont généralement
jugées nécessaires, mais aucun consensus n’a encore été atteint
sur la façon d’y parvenir.
36. Pendant ce temps, en Turquie, l’économie rebondit, enregistrant
d’excellents résultats à l’exportation qui devraient entraîner une
croissance de 6,8 % cette année. L’augmentation rapide de la main-d’œuvre
signifie que le niveau du chômage continuera probablement de croître
sans, toutefois, briser la confiance nationale et internationale,
stimulée par une gestion macroéconomique prudente. Les progrès réalisés
en matière de transparence fiscale devraient soutenir cette évolution,
encore que l’OCDE recommande également de réformer le marché du
travail afin d’améliorer la compétitivité de l’économie et sa capacité
à créer des emplois.
4 Examen approfondi
de secteurs d’activité spécifiques de l’OCDE
4.1 Leçons de la crise
– Une réponse stratégique
37. La réaction collective à la crise a été impressionnante,
selon l’OCDE, un ensemble de mesures coordonnées d’une ampleur adaptée
ont été prises avec la rapidité nécessaire pour conjurer ses conséquences
les plus graves. Cette issue heureuse ne fait que confirmer la nécessité
pour tous les acteurs importants de prendre part à la gouvernance
économique et de s’attaquer aux failles et défaillances – notamment
de la réglementation et des déséquilibres économiques – qui ont
été constatées. Il s’agit, pour l’OCDE, d’élaborer un nouveau modèle
global de croissance économique, travail qui n’a jamais été aussi complexe
et utile du fait de la multiplication du nombre des acteurs de premier
plan et de l’essor des échanges mondiaux. D’autre part, par le biais
de ses Etats membres, ces modèles économiques rivaux influencent directement
le travail et la perception de l’OCDE.
38. Par ailleurs, comme cela a été indiqué dans d’autres parties
de ce rapport, la reprise reste fragile et de nombreux pays sont
confrontés à la tâche immédiate et difficile de stabiliser leurs
économies en conciliant, notamment, les aides économiques et sociales
avec la nécessité d’assainir durablement les finances publiques.
Dans ces conditions, il faudra, selon l’OCDE, tirer, sans plus tarder,
les leçons de la crise, telles que l’importance du conseil de politiques,
la définition de normes, ou le contrôle d’une mise en œuvre effective
par les Etats membres, d’une part, parce qu’il y a des avantages
économiques à court terme à agir avec rapidité et, d’autre part,
comme cela a été dit, parce que «le long terme commence maintenant».
39. Depuis le début de la crise, l’OCDE a élaboré et mis à jour
régulièrement une «Réponse stratégique à la crise», qui fait office
de boîte à outils pour les réformes et le développement et qui fait
partie du plan d’action arrêté au Sommet du G20 à Londres. Elle
souligne la nécessité d’harmoniser la réglementation du secteur financier
et les incitations de manière à rendre plus efficaces la supervision
et la gestion des risques. Elle invite les gouvernements à s’attaquer
aux déséquilibres économiques et aux freins structurels mis en évidence
par la crise en réformant de manière coordonnée les politiques nationales.
La plupart des pays de l’OCDE, selon celle-ci, pourraient améliorer
leurs perspectives de croissance immédiate en prenant des mesures
telles qu’une réforme de la réglementation anticoncurrentielle des
marchés de produits et un allégement de la pression fiscale pour
les travailleurs à faible revenu, en mettant l’accent sur les technologies
respectueuses de l’environnement et en améliorant l’efficacité des
programmes de formation destinés aux chômeurs.
40. Globalement, la «Réponse stratégique» comporte trois grands
thèmes:
41. Une croissance plus forte: afin
d’échapper à la croissance médiocre décrite au début de ce rapport,
il est nécessaire de renforcer la stabilité des marchés et l’efficacité
des politiques nationales. Il faut certainement améliorer la réglementation
des marchés financiers afin de promouvoir un rééquilibrage harmonieux
des relations entre la recherche de rendement et la gestion des
risques, tout en trouvant un juste compromis entre les entreprises
et les pouvoirs publics. Cela suppose de moderniser la réglementation
des marchés de capitaux, réduire le montant des créances à risque,
optimiser la gestion des liquidités et aussi, en même temps, simplifier
le cadre réglementaire international afin de corriger la gouvernance
et garantir l’information et la responsabilisation des propriétaires
et des bailleurs. Après que la réforme du système réglementaire
aura été menée à bien, les investisseurs à risque, dont les gros
créanciers, devraient pouvoir perdre de l’argent en cas de difficultés,
selon l’OCDE, qui souligne que, en même temps, la complexité croissante
des produits et instruments financiers rendra nécessaire une sensibilisation
et des dispositifs de protection.
42. Une croissance plus forte demande aussi que les gouvernements
s’attaquent aux déséquilibres au sein de leurs propres économies,
afin d’éviter l’instabilité dans le pays et le retour de déséquilibres
persistants sur les marchés internationaux. Cela suppose, en partie,
qu’il faudra mener à bien le démantèlement des mesures de soutien
exceptionnelles et, ce qui est crucial, corriger les niveaux d’épargne
anormalement élevés, l’investissement et la consommation. Au cours
des années écoulées, l’écart entre les taux d’épargne et de dépenses
a varié d’une économie à l’autre, certaines mettant l’accent sur
la consommation et d’autres sur la production. Les gouvernements
sont, en la matière, des acteurs majeurs influents – en s’abstenant,
par exemple, d’effectuer des emprunts massifs qui épuisent les ressources,
de fausser les marchés, mais aussi en garantissant une protection
sociale adéquate et des prestations de pension pour que les consommateurs ne
soient pas contraints de se constituer une épargne trop importante.
Un modèle de croissance durable demande une répartition globale
équilibrée, sans être exagérément concentrée, entre investissements
et épargne. De plus, des politiques d’innovation sont plus que jamais
nécessaires pour créer de nouveaux produits et de nouveaux emplois,
et pour s’attaquer aux effets durables de la crise.
43. Une croissance plus propre: la
crise a montré, une fois de plus, que le recours à des ressources
limitées produit des effets de distorsion car elles sont soumises
à d’importantes fluctuations de prix et qu’elles sont sources de
pollution et de déchets et, partant, facteurs à la fois d’une baisse
du niveau de vie et d’inefficacité. Dans l’ensemble, l’économie
mondiale est beaucoup plus économe en ressources aujourd’hui qu’elle
ne l’était il y a une génération; mais, compte tenu de son expansion
rapide, il importe plus que jamais de passer à un nouveau modèle
de gestion de l’énergie et des ressources, ce qui, en fait, contribuera
pour beaucoup à améliorer le niveau de vie et offre de vastes possibilités
de création d’emplois productifs de haute qualité. La croissance
de demain devra être plus intelligente et à forte intensité de savoir,
ce qui, plus que jamais, est désormais possible grâce au développement
des télécommunications et des technologies de l’information. Par ailleurs,
cette transition est cruciale pour lutter contre le changement climatique
– et nous apprenons, de plus en plus, que l’on ne devrait pas faire
d’investissements qui ne respectent pas l’environnement tout simplement pour
soutenir l’économie, car ils contiennent des coûts cachés pour les
générations futures. La réalisation de ces objectifs peut être favorisée
par la réforme de l’écotaxe, qui mettrait fin au subventionnement
de la production et de la consommation d’énergies fossiles et ferait
tomber les obstacles à l’efficacité énergétique. De nombreux programmes
de soutien ont, par ailleurs, mis l’accent sur les infrastructures
favorables à l’environnement, tels que les projets de transports
collectifs électriques, qui peuvent être utilisés pour encourager
les investissements privés-publics axés sur une économie à faible
émission de carbone. A cet égard, le rapporteur se félicite de l’action
menée par l’OCDE en matière de stratégie de croissance verte, qui est
devenue un important projet phare.
44. Une croissance plus juste: si
l’on veut que la croissance future s’inscrive dans la durée sur
le plan social, il faudra mettre en œuvre des politiques de développement
et commerciales appliquant les principes d’une gouvernance mondiale
fondée sur la coopération entre les économies développées et celles
en développement. L’action de développement internationale des membres
de l’OCDE peut avoir un impact beaucoup plus fort s’ils veillent
à établir des règles équitables, à coordonner plus effectivement
les moyens et les ressources et à les déployer en partenariat avec
les bénéficiaires. De plus en plus, les activités de développement
devront faire en sorte d’ouvrir les marchés; le fait que les principes
du libre-échange ont été préservés dans la réponse à cette crise
est un immense succès; la vigueur et la rapidité de la reprise montrent combien
le libre-échange peut être un moteur puissant. Nous devons nous
assurer à présent qu’il continuera sur sa lancée en veillant à ce
que le marché soit libre de toute distorsion interne et, aussi,
en ouvrant davantage les débouchés commerciaux. Cela permettra non
seulement de bâtir un système commercial plus solide qui apportera
une plus grande prospérité à tous, mais de plus cela contribuera,
en particulier, à multiplier les opportunités et à améliorer le
niveau de vie des pays les moins développés de la planète.
45. En outre, partout dans le monde, la croissance doit viser
à accroître le nombre d’emplois – le chômage nourrit la pauvreté
et entrave la croissance à long terme, tandis que le dénuement social
qu’il provoque peut exacerber les sentiments mêmes de protectionnisme
et d’isolationnisme qui rendent la pauvreté en tant que telle si
difficile à éradiquer. Dans la plupart des pays de l’OCDE, le chômage
ne devrait baisser que légèrement pendant une courte période, aussi
la stratégie propose-t-elle un éventail d’incitations et de dispositifs
en faveur de l’emploi, et indique-t-elle qu’il faut encourager en
priorité la création d’entreprises, soulignant que la quasi-totalité
des nouveaux emplois dans le secteur privé qui avaient été créés
aux Etats-Unis au cours des vingt-cinq dernières années l’ont été
par des entreprises de moins de cinq ans.
46. La «Réponse stratégique» insiste aussi sur le fait qu’un système
de santé solide et, notamment, des politiques en faveur de l’enseignement
contribuent à une croissance plus juste. A l’occasion du lancement
de la stratégie de l’OCDE pour l’innovation, en mai, le Secrétaire
général a observé que, dans le cadre des mesures de relance, de
nombreux gouvernements avaient été avisés en augmentant les dépenses
pour l’enseignement et la recherche. Etant donné que l’on s’oriente
à présent vers une restriction des dépenses, il a émis l’idée que
le gaspillage peut être réduit en prenant des mesures telles que
la réforme des universités, la diminution des formalités administratives
et le partage des données de recherche, et que de nombreux pays conservent
une marge de manœuvre importante pour rationaliser les politiques
afin d’encourager les investissements dans l’innovation et la recherche
de sorte que, en résumé, une approche plus simple puisse rendre
la recherche plus productive.
47. Bien sûr, ces efforts pour encourager la croissance – qui
devient immédiatement plus forte, plus verte et plus juste – misent
sur la transparence. Le monde a besoin d’une croissance qui soit
visiblement équitable et respecte les droits de tous. Cela se traduit
par des initiatives visant à combattre la corruption, l’évasion fiscale
et le secret bancaire, ainsi qu’à promouvoir l’égalité des chances
et des bases justes pour l’investissement, que ce soit au niveau
local, national ou mondial. Bien sûr, s’attaquer à ces domaines demande
des efforts de tous les instants car ils sont indispensables pour
exploiter pleinement le potentiel économique, et, pour l’OCDE, les
solutions doivent faire l’objet d’une coordination au plan international,
mises en œuvre sans relâche, contrôlées et vérifiées en permanence.
Cela vaut tout particulièrement pour la Convention de l’OCDE sur
la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les
transactions commerciales internationales (Convention sur la lutte
contre la corruption). La mise en œuvre de cet instrument juridiquement
contraignant par ses 38 parties est rigoureusement contrôlée par
le Groupe de travail sur la corruption dans les transactions commerciales
internationales.
48. Pour aider à l’élaboration de ce nouveau modèle économique,
l’OCDE est partie prenante à l’initiative de Norme mondiale. Lancée
par le G8 l’année dernière et également connue sous le nom de «cadre
de Lecce», la Norme mondiale est un forum de concertation entre
des organisations internationales qui visent à mettre au point,
en s’appuyant sur les instruments et outils existants, un ensemble
de principes et de normes communes relatives à la propriété, à l’intégrité
et à la transparence. Le Groupe d’action financière sur le blanchiment
d’argent, la Banque mondiale, le FMI et le Conseil de stabilité
financière comptent au nombre de ses principaux membres. Le 25 mai
2010, les ministres de l’OCDE ont adopté une Déclaration sur la
probité, l’intégrité et la transparence dans la conduite des affaires
et de la finance internationales. Parmi les questions abordées par
la déclaration figurent la concurrence, le gouvernement d’entreprise,
les investissements et l’attitude responsable à adopter dans les
affaires, la réglementation des marchés financiers, la coopération fiscale,
la lutte contre la corruption, l’interaction entre les gouvernements
et les entreprises, les compétences en matière financière et la
protection des consommateurs.
49. Les parties collaborant à la Norme mondiale tiennent naturellement
compte des autres initiatives internationales, en particulier de
la Charte mondiale pour le développement durable. L’accessibilité
est aussi un élément prioritaire de la participation à la charte,
qui est considérée comme un «travail en cours» et vise à susciter
des avis et des contributions éclairés et à stimuler le débat.
4.2 Les leçons de la
crise pour le gouvernement d’entreprise
50. Comme cela a été indiqué plus haut, l’OCDE considère
que le gouvernement d’entreprise est un domaine crucial dans lequel
il est nécessaire de tirer des enseignements et d’appliquer les
meilleures pratiques au lendemain de la crise mondiale. Au cours
des dix-huit mois écoulés, le Comité de l’OCDE sur la gouvernance
d’entreprise (ci-après le Comité) a procédé à de larges consultations
et piloté une série de réunions auxquelles ont participé des représentants
du Brésil, de la Russie, de la Chine et de l’Inde; il a publié en
février ses conclusions dans un document intitulé «Gouvernement
d’entreprise et la crise financière».
51. Le Comité a constaté que les insuffisances des mécanismes
de gouvernement d’entreprise avaient joué un rôle important dans
la genèse de la crise, notamment au regard de la rémunération, de
la gestion des risques, des pratiques des conseils d’administration
et de l’exercice des droits des actionnaires. Ces insuffisances
ne se limitent pas aux seules entreprises du secteur financier mais
s’observent dans un périmètre plus large. L’examen des défaillances
particulières qui s’étaient produites a montré que les Principes
de gouvernement d’entreprise publiés par l’OCDE (une première fois
en 1999, et réactualisés en 2004) fournissent une bonne base pour
y remédier et qu’il conviendrait en priorité de les faire adopter
dans leur intégralité au lieu de les remplacer. Nous examinerons
ici certains points essentiels qui y sont exposés concernant les
insuffisances majeures mises en évidence.
52. Il convient de noter en premier lieu que le gouvernement d’entreprise
est un domaine d’une infinie complexité et qu’une approche universelle
est le plus souvent inexploitable ou inappropriée. De ce fait, l’OCDE continue
de penser que l’application de codes et de normes adoptés librement
est préférable à une réglementation définie de manière précise.
Toujours est-il que, au vu d’affaires récentes de franche défaillance réglementaire,
il est demandé ici aux juridictions d’examiner périodiquement les
moyens de leurs autorités de supervision et d’application de la
loi pour faire en sorte que soient adoptées les normes issues des
meilleures pratiques, que soit mis en place un contrôle adéquat
et qu’il soit prévu une mise à jour s’il y a lieu.
53. La rémunération des dirigeants est peut-être la question la
plus emblématique à traiter par les pouvoirs publics en matière
de gouvernement d’entreprise. Aussi, de nombreux pays ont adopté,
ou envisagent de le faire, des règles qui réduisent ou encadrent
la rémunération globale des dirigeants.
54. Le rapport du Comité réaffirme la position énoncée dans les
principes selon laquelle le conseil d’administration d’une entreprise
est chargé d’exposer des objectifs stratégiques clairs et d’apprécier
le niveau de risque acceptable; il lui appartient ensuite de mettre
en place une structure de rémunération répondant à une panoplie
d’indicateurs de performance établis sur la base de ces objectifs.
Des procédures transparentes et bien étudiées sont donc nécessaires,
mais les entreprises doivent avoir la latitude d’adapter leur ligne d’action
à leur situation propre. Aussi le comité directeur propose-t-il
de n’imposer des restrictions et plafonds légaux que dans des circonstances
exceptionnelles et met-il en garde contre des réglementations qui
auraient pour effet de porter à des niveaux excessifs la part fixe
de la rémunération totale.
55. Le rapport indique que la première des priorités est de déterminer
la rémunération par un mécanisme de gestion clairement défini énonçant
formellement les missions et responsabilités de chacun; au-delà
du conseil d’administration, cela suppose de limiter l’influence
des cadres dirigeants de l’entreprise, de préciser le rôle joué
par les consultants en matière de rémunération et de veiller à ce
que le conseil possède les informations nécessaires pour porter
un jugement objectif et indépendant. Deuxièmement, si la diffusion
des informations est évidemment importante, la transparence est
cruciale: les entreprises devraient être en mesure d’expliquer leurs
stratégies de rémunération avec clarté et précision, en évaluant
leur coût total, indiquant les critères de résultats et le coefficient
d’ajustement appliqué en raison des risques.
56. Cela permettra de combler les insuffisances que l’on observe
aujourd’hui dans certains dispositifs qui peuvent être obscurs et
excessivement compliqués, car ils établissent des liens trop faibles
entre résultats et rémunération à partir d’une panoplie d’indicateurs
sommaires (comme le cours de l’action de l’entreprise) ou octroient
les gratifications avant l’accomplissement des performances. On
devrait considérer qu’il s’agit d’une bonne pratique que de soumettre
la politique de rémunération à l’assemblée générale annuelle de
l’entreprise – et, le cas échéant, de la faire adopter par les actionnaires.
Ces mesures de consultation des actionnaires ont été largement appliquées
dernièrement et, même lorsqu’elles n’étaient pas obligatoires, elles
se sont révélées utiles pour améliorer le niveau de préparation
de la rémunération totale, ainsi que la transparence, et gagner la
confiance des actionnaires.
57. La gestion des risques est un autre domaine du gouvernement
d’entreprise sur lequel la crise a braqué les projecteurs. Comme
pour la politique de rémunération, on tire de l’observation des
insuffisances mises à jour la conclusion importante que le conseil
d’administration de l’entreprise doit avoir pour mission de déterminer
et superviser les dispositifs de gestion des risques, en définissant
clairement les responsabilités de tous les intervenants dans le
processus.
58. Le plus souvent, indique l’OCDE, les codes de gouvernement
d’entreprise ne s’intéressent encore pas suffisamment à la gestion
des risques, comme l’a démontré la crise financière, et les conseils
d’administration ignorent parfois les risques dont ils sont responsables.
Les entreprises financières, intervenant dans un environnement instable
où elles négocient des emprunts à court terme et des prêts à long
terme, doivent faire l’objet d’une supervision rigoureuse; or des
défaillances ont été constatées. Les entreprises n’appartenant pas au
secteur financier sont aussi confrontées à des questions de risques
importants, relatives, par exemple, aux problèmes sanitaires en
ce qui concerne les compagnies pharmaceutiques et alimentaires ou
aux déversements d’hydrocarbures pour les compagnies pétrolières.
59. Pour y remédier, les politiques de gestion des risques doivent,
selon l’OCDE, montrer une plus grande clairvoyance, être formulées
avec plus de clarté et tenir compte plus étroitement de la stratégie
de l’entreprise. Le plus souvent, le directeur financier est chargé
d’informer le conseil d’administration sur les risques et leur contrôle
est en grande partie délégué au comité d’audit de l’entreprise;
l’OCDE recommande la présence d’un directeur des risques, jugée
comme une bonne pratique, qui rendrait compte directement au conseil d’administration,
assisté de responsables des risques appartenant aux effectifs de
l’entreprise mais indépendants de ses centres de profit. Il faudrait,
en outre, prévoir de rendre publiques certaines informations de
sorte que, sans violer le secret commercial, les marchés et les
investisseurs puissent être renseignés sur les facteurs de risque
pertinents, présentés sous une forme compréhensible, et avoir la
certitude que le conseil d’administration a une connaissance précise
de la politique de l’entreprise en matière de risque. Il y a lieu
de noter que l’élaboration des plans de rémunération des dirigeants
est habituellement en rapport avec la politique de l’entreprise
en matière de risque, et qu’elle devrait donc être comprise dans
le dispositif de gestion des risques.
60. L’efficacité des conseils d’administration des entreprises
a été passée au crible en raison, notamment, des questions examinées
plus haut mais aussi de considérations plus larges. De nombreuses
critiques ont été formulées à l’encontre des conseils siégeant à
temps partiel et sur leur capacité de mener à bien, de manière efficace
et indépendante, les missions définies par les principes de l’OCDE
comme constituant leur fonction essentielle. Afin de pouvoir agir
plus efficacement, les conseils d’administration ont besoin d’être
correctement assistés, selon l’OCDE. Par exemple, le président devrait
être à même de s’assurer que le conseil examine les questions les
plus importantes auxquelles est confrontée l’entreprise et que lui
soient fournis les moyens et les informations nécessaires pour mettre
en place les structures de gestion voulues, telles que celles liées
à la gestion des risques. Son rôle devrait être le plus souvent
distinct de celui du directeur général et les membres du conseil
devraient bénéficier d’une formation spécialisée et être soumis,
par ailleurs, à des évaluations périodiques. Il faudrait mettre
en place une sorte de comité de recrutement des membres du conseil
afin de préciser les compétences requises et d’identifier les candidats
potentiels. De la même manière, les actionnaires devraient pouvoir
en désigner les membres et intervenir activement dans leur nomination.
61. Le rôle des actionnaires a aussi été mis en cause; dans les
derniers jours avant la crise, leur attitude a souvent été jugée
réactive ou simplement passive, mettant rarement le conseil d’administration
de l’entreprise en difficulté. Certains ont lié ce problème à l’importance
croissante des investisseurs institutionnels, ce qui soulève aussi
des interrogations de plus en plus nombreuses concernant les conflits
d’intérêts. Ce domaine est particulièrement complexe et présente
de nombreuses différences selon les juridictions nationales; aussi est-il
difficile de trouver des solutions «universelles». Dans l’ensemble,
l’OCDE estime néanmoins possible d’augmenter la participation en
supprimant les obstacles au vote, en assouplissant les mécanismes
de vote et en multipliant les incitations à voter (l’égalité de
traitement doit cependant être garantie pour tous les actionnaires).
Elle fait valoir aussi qu’en harmonisant les instruments d’application
privés et publics de manière plus concrète, on pourrait aider à
augmenter le nombre d’actionnaires actifs et bien informés.
62. Cela étant, les meilleures pratiques imposent aux investisseurs
de rendre publics les registres de vote, de manière à faire la transparence
sur d’éventuels conflits, et les institutions devraient diffuser
les codes ou principes qui président à l’exercice de leurs droits.
Il est important, également, que les entreprises divulguent les
résultats des votes des assemblées d’actionnaires. Les autorités
ont l’obligation, aussi, d’assurer une coopération satisfaisante
entre les actionnaires en ce qui concerne le vote, en veillant à
ce que les règles relatives à «l’action de concert» soient claires
et comprises; enfin, la fourniture de services de procuration consultatifs
doit avoir lieu dans des conditions de transparence et de concurrence.
4.3 Point sur l’élargissement
et l’engagement renforcé de l’OCDE
63. L’OCDE, qui, à sa création en 1960, comptait 20 pays
membres, a adopté ces dernières années une stratégie d’élargissement
et d’ouverture des plus énergiques. Car si ses membres fondateurs
étaient à l’époque les acteurs phares de l’économie, l’organisation
a dû se développer pour s’adapter à l’expansion du commerce et rester
influente sur la scène économique mondiale. C’est ainsi que l’OCDE
est passée à 30 pays membres en 2000 et que ces derniers ont décidé,
en mai 2007, d’engager des négociations d’adhésion avec cinq pays:
le Chili, l’Estonie, Israël, la Fédération de Russie et la Slovénie.
La procédure d’adhésion de ces pays est désormais parvenue à son
terme. Le Chili a officiellement adhéré à l’OCDE le 7 mai 2010,
suivi d’Israël le 7 septembre 2010, ce qui porte à 33 le nombre
de pays membres. L’adhésion de l’Estonie aura lieu dès que sa procédure
interne sera achevée. Le processus d’adhésion de la Fédération de
Russie est à présent bien engagé.
64. La procédure d’adhésion à l’OCDE est extrêmement rigoureuse
et exigeante pour les pays candidats; elle donne lieu à des examens
approfondis, effectués par une vingtaine de comités dans divers
domaines, dont l’éventail s’étend de l’investissement à la lutte
contre la corruption, de l’environnement aux questions fiscales et
de la gouvernance publique à la politique scientifique et technologique.
Une «feuille de route» précise les modalités, les conditions et
la procédure d’adhésion de chaque pays. Chaque comité examine la
volonté et la capacité du pays candidat à mettre en œuvre les instruments
juridiques de l’OCDE ainsi que le degré de cohérence entre la politique
du pays candidat et celle des membres de l’OCDE. Le comité concerné
formule alors une série de recommandations, qui préconisent les
mesures à prendre par le pays candidat, dont certaines devront être
mises en œuvre avant son adhésion. Au terme de ce processus, le
Conseil de l’OCDE décide s’il y a lieu d’inviter le pays candidat
à devenir membre, en se fondant sur les «avis formels» émis par chaque
comité, ainsi que sur les autres informations pertinentes.
65. L’une des caractéristiques les plus remarquables de la procédure
d’adhésion à l’OCDE est son pouvoir de transformation du pays candidat.
Ce processus agit en effet à chaque fois comme un catalyseur de réformes,
et les pays candidats donnent rapidement et résolument suite aux
recommandations de l’OCDE en modifiant leur législation, leur réglementation
ou leur politique. A l’issue de sa procédure d’adhésion, le Chili
a procédé à des réformes essentielles de sa législation pour permettre
l’échange intégral des informations bancaires à des fins fiscales,
conformément à la norme de l’OCDE applicable en la matière, prévoir l’engagement
de la responsabilité des entreprises pour corruption et améliorer
la gouvernance d’entreprise des entreprises publiques et privées.
L’Estonie a libéralisé l’accès à son marché des investisseurs de
l’OCDE dans le secteur des services financiers et a adopté une législation
visant à améliorer la gouvernance d’entreprise des entreprises publiques.
Israël a adhéré à la Convention sur la lutte contre la corruption
de l’OCDE et a pris d’importantes mesures pour mettre cet instrument
en œuvre, tout en poursuivant la libéralisation du secteur des services
financiers et en acceptant de modifier le cadre juridique de la
protection des droits de propriété intellectuelle. Dans les jours
qui ont précédé la décision de son adhésion, la Slovénie a adopté
d’importants textes de loi pour réformer le cadre de la gouvernance
d’entreprise des entreprises publiques, en créant un office central
chargé de gérer les intérêts de l’Etat dans ces sociétés.
66. D’une manière générale, le processus d’adhésion a été pour
Israël, selon l’OCDE, un «catalyseur de réformes». Pour illustrer
les avantages qui peuvent être retirés du processus d’adhésion,
l’OCDE met en avant toute une série d’initiatives auxquelles ont
rapidement donné lieu les discussions avec Israël. Israël a ainsi signé
la Convention anticorruption de l’OCDE, modifié sa législation en
conséquence et mené un examen approfondi de ses normes et réglementations
environnementales; ces mesures ont été couronnées par son engagement
lors du sommet de Copenhague à réduire ses émissions de gaz à effets
de serre de 20 % d’ici à 2020. Par ailleurs, le rapport de l’OCDE
sur le marché du travail et la politique sociale d’Israël (publié
en janvier 2010), axé sur la situation des Israélo-Arabes et des
juifs ultraorthodoxes, a eu ce que l’OCDE appelle un «impact immédiat
et massif» sur les discussions politiques. Il en est de même pour
les conclusions de l’«Etude économique sur Israël» de l’OCDE réalisée
l’année passée, s’agissant notamment de la nécessité d’améliorer les
opportunités en matière d’éducation pour l’ensemble de la population.
67. Le processus d’adhésion a été le cadre de nombreux débats
et discussions quant au champ d’application géographique des données
statistiques d’Israël. Dans la mesure où elles comportent des données
sur le plateau du Golan, Jérusalem-Est et les colonies israéliennes
en Cisjordanie, une note de bas de page sera ajoutée dans tous les
documents pertinents de l’OCDE indiquant que les données sont du
ressort du Gouvernement israélien et que l’utilisation qu’en fait
l’OCDE ne porte pas atteinte au statut de ces zones en vertu du
droit international. En revanche, pour des thèmes spécifiques, comme
la population, la main-d’œuvre, la pauvreté et le revenu des ménages,
Israël fournira des données ventilées pour chacune de ces zones.
Parallèlement, dans un délai d’un an à compter de sa date d’adhésion,
Israël participera à une étude conjointe avec l’OCDE pour mesurer
l’impact de l’inclusion de ces zones dans les grands agrégats économiques
et sociaux. Il s’agit d’une mesure sans précédent, qui permettra
à terme de diffuser des informations plus claires.
68. Au-delà de l’adhésion de ces cinq pays, l’OCDE est déterminée
à sans cesse élargir et approfondir ses relations mondiales, surtout
avec les principales économies de marché émergentes. En conséquence,
un processus «d’engagement renforcé» a été proposé depuis 2007 au
Brésil, à la Chine, à l’Inde, à l’Indonésie et à l’Afrique du Sud.
Il vise à promouvoir l’engagement de ces pays en faveur des principaux
domaines d’action de l’OCDE et à obtenir d’eux qu’ils prennent une
part active aux comités de l’OCDE, aux études économiques régulièrement
publiées et aux examens par les pairs de domaines politiques spécifiques,
tout en respectant les instruments de l’OCDE et en intégrant ses
systèmes d’information. Cette coopération ne pourra que s’intensifier
au fil des ans – et, naturellement, aboutir peut-être à plus long
terme à un statut de membre de l’Organisation, si les pays participants
décident d’explorer cette possibilité. L’OCDE continue par ailleurs
à développer sa politique de dialogue et de coopération avec un
plus large éventail d’économies non membres, par l’intermédiaire
d’une série de forums mondiaux consacrés aux domaines politiques
essentiels et dans le cadre d’initiatives régionales, y compris
avec l’Asie du Sud-Est, une région qui présente un intérêt prioritaire stratégique,
l’Afrique, l’Eurasie et l’Amérique latine.
4.4 L’OCDE et le Conseil
de l’Europe conjuguent leurs efforts pour éliminer l’évasion fiscale
69. De nombreuses années durant, l’OCDE s’est employée
à améliorer la transparence et l’échange de renseignements dans
le but de combattre la fraude fiscale – avec des résultats mitigés.
Au Sommet de Londres, l’année dernière, le G20 déclarait que «le
temps du secret bancaire est révolu», affirmant que ses membres
«sont d’accord pour prendre des mesures contre les juridictions
non coopératives, incluant les paradis fiscaux». Il a en outre appelé
«à élaborer des propositions permettant aux pays en développement
de bénéficier plus facilement d’un nouvel environnement fiscal coopératif,
incluant une approche multilatérale en matière d’échange de renseignements».
L’année 2009 a donc été marquée par une avancée sans précédent en
matière de coopération fiscale internationale: le Forum mondial
de l’OCDE rassemble maintenant plus de 90 pays – y compris tous
ceux de l’OCDE et du G20 – et, désormais, les principes de l’OCDE
sur la transparence et l’échange de renseignements sont globalement
acceptés.
70. Pour lutter contre l’évasion fiscale, les échanges de renseignements
entre les Etats revêtent la plus haute importance. Si un traité
bilatéral peut passer pour une mesure utile allant dans le bon sens
(on en compte actuellement quelque 3 000), une convention multilatérale
globale offre infiniment plus d’avantages, comme cela a été clairement
indiqué lors des discussions du G20. L’approche multilatérale présente
l’intérêt évident d’établir une norme unique relative à l’échange
de renseignements ainsi que de fournir les garanties nécessaires
au respect des droits des contribuables. L’OCDE et le Conseil de
l’Europe, qui interviennent tous deux activement dans ce domaine
depuis longtemps, ont en grande partie renouvelé les termes de leur coopération
l’année dernière. En réponse à la déclaration du G20, l’OCDE et
le Conseil de l’Europe ont élaboré ensemble le protocole (STCE no 208)
portant modification de la Convention concernant l’assistance administrative
mutuelle en matière fiscale (STE no 127),
afin de prendre en compte les évolutions survenues en matière de
transfert d’informations, de mettre ce dernier en conformité avec
la norme internationale relative à l’échange de renseignements en
matière fiscale – le principal code de ce type, que l’on doit à
l’OCDE et qui, avec le soutien du G20, a permis d’améliorer rapidement
la réglementation du secret bancaire international et, du même coup,
la lutte contre l’évasion et la fraude fiscales, et de l’ouvrir
aux pays qui ne sont pas membres de l’OCDE ni du Conseil de l’Europe.
71. La convention, initialement ouverte à la signature en 1988,
a été préparée conjointement par le Comité européen de coopération
juridique du Conseil de l’Europe et le Comité des affaires fiscales
de l’OCDE. A de nombreux égards ce texte était en avance sur son
temps, préconisant une collaboration internationale plus structurée
en matière d’échange de renseignements pour lutter contre l’évasion
fiscale. La convention a été prévue pour s’appliquer à tous les
impôts autres que les droits de douane et englobe un large éventail
de sujets fiscaux, dont des dispositions sur les échanges de renseignements
transfrontières, les contrôles fiscaux multilatéraux simultanés,
la notification de documents, l’assistance transfrontière en matière
de recouvrement de l’impôt, la récupération des créances fiscales
et les poursuites judiciaires. En outre, elle impose des garanties
étendues protégeant la confidentialité des renseignements échangés.
Quand le protocole prendra effet, la convention deviendra un instrument
encore plus puissant au service de la coopération multilatérale fiscale
car il permet à un groupe de pays encore plus nombreux d’en être
parties tout en obligeant à communiquer l’intégralité des renseignements
demandés quelle que soit la matière fiscale, sans faire cas des prescriptions
nationales en matière d’intérêt fiscal ou au secret bancaire revendiqué
à des fins fiscales.
72. Il faut espérer que le travail novateur de la convention prendra
une dimension et une portée nouvelles. La convention avait déjà
été ratifiée par 14 des 54 Etats auxquels elle pouvait s’appliquer;
signée mais non ratifiée par le Canada, l’Allemagne et l’Espagne,
tandis que seulement deux membres du G8, la Russie et le Japon,
ne l’avaient pas encore paraphée. En mai, la convention actualisée
a été présentée à la réunion ministérielle de l’OCDE qui se tient
chaque année à Paris, et signée par 11 pays qui en étaient déjà
Parties (le Danemark, la Finlande, l’Islande, l’Italie, la France,
les Pays-Bas, la Norvège, la Suède, l’Ukraine, le Royaume-Uni et
les Etats-Unis). La Corée, le Mexique, le Portugal et la Slovénie
ont, par ailleurs, signé à la fois la convention et le protocole.
La Pologne a signé le protocole le 9 juillet 2010.
73. A l’occasion de son intervention à la cérémonie de signature,
le Secrétaire général de l’OCDE a qualifié le nouveau protocole
de nouvelle réussite de la lutte contre l’évasion fiscale dans les
paradis offshore et salué la rapidité avec laquelle les responsables
de l’OCDE et du Conseil de l’Europe avaient pu mener à bien cette tâche.
Alors que le monde prend de plus en plus conscience des pertes de
recettes provoquées par l’évasion fiscale, il a auguré que le nombre
de signataires augmentera de manière exponentielle dans un proche
avenir, faisant ainsi de la convention la clé de voûte de la coopération
internationale en matière fiscale.
5 Remarques conclusives
74. La conséquence la plus importante de la crise économique
est le niveau très important de l’emprunt public. Le rapporteur
est préoccupé par la nette détérioration des finances publiques
causée par les mesures d’incitation et les programmes de relance
dans de nombreux pays de l’OCDE. Les pouvoirs publics devront donc
faire face aux conséquences des dépenses exceptionnelles liées aux
mesures de relance et au sauvetage des institutions surendettées.
Plus de 1 000 milliards d’euros ont été injectés dans les pays de l’OCDE
au titre des mesures de relance budgétaire en 2009, et bien que
globalement fructueuses, ces initiatives ont creusé les déficits,
laissant certains gouvernements face à des niveaux de dette sans
précédent en temps de paix. Parallèlement, les coûts sociaux (tels
que les prestations de chômage) ont augmenté et les recettes prévisionnelles
ont été largement revues à la baisse. La réduction des dépenses
publiques et l’augmentation des contributions pour faire face à
«une dynamique de la dette publique très défavorable» (contre laquelle
les Perspectives économiques de l’OCDE ont mis en garde) semblent
vitales dans les économies avancées d’ici à l’année prochaine au
plus tard. Le rapporteur ne peut que souscrire aux propos de M. Pier
Carlo Padoan, chef économiste de l’OCDE, selon qui «les mesures
exceptionnelles de soutien budgétaire doivent commencer à être supprimées
dès à présent, ou d’ici à 2011 au plus tard». Les stratégies budgétaires
devraient «s’appuyer sur des plans de consolidation à moyen terme,
crédibles et bien articulés, afin de rétablir la stabilité budgétaire».
Dans le même temps, le rapporteur pense que le principal enjeu est
de trouver le bon équilibre entre les mesures d’assainissement des
finances publiques, d’une part, et l’aide à la reprise et à la création
d’emplois, d’autre part. Le rééquilibrage budgétaire doit être mené
avec souplesse et en veillant à ne pas refaire l’erreur de supprimer
trop vite les incitations fiscales.
75. En outre, il ne suffit pas de juguler les déficits en réaction
à ce qui s’est passé. Il importe que les pays européens changent
radicalement leur façon d’appréhender les finances publiques, afin
qu’une crise de la dette d’une telle ampleur ne se reproduise plus.
Cela signifie que le Pacte de stabilité doit être pris au sérieux. Il
convient de mettre en place des garde-fous plus efficaces contre
les Etats membres dont les dépenses et les emprunts sont trop élevés,
ainsi qu’un système d’alerte précoce pour identifier les problèmes
avant qu’ils ne deviennent impossibles à maîtriser. Par ailleurs,
la confiance des citoyens dans nos institutions politiques est mise
à rude épreuve. La zone euro est soumise à une forte pression, due
à une politique monétaire indifférenciée. De nouvelles secousses
ne sont pas à exclure. Les mesures de renforcement de la zone euro devraient
donc poursuivre trois grands objectifs: d’abord, des règles budgétaires
plus strictes; ensuite, des politiques favorisant la compétitivité,
la croissance économique et la création d’emplois; et, enfin, la
création d’un mécanisme de crise pour prévenir ou, au moins, traiter
plus efficacement les urgences telles que la crise grecque.
76. Pour planifier au mieux le durcissement budgétaire, l’OCDE
a très justement fait observer que les pays devraient rendre publiques
des stratégies détaillées sur la manière d’assainir leurs finances
publiques, définir clairement la conduite à tenir selon les circonstances,
réduire les dépenses plutôt qu’augmenter les prélèvements, et renforcer
la crédibilité de leurs stratégies en les soumettant à un contrôle
indépendant. Le rapporteur estime toutefois que de nombreux pays
de l’OCDE doivent concilier les mesures de soutien à une reprise
qui demeure fragile avec la nécessité d’une politique budgétaire
plus durable. En d’autres termes, les gouvernements doivent s’atteler
à une réforme structurelle s’ils veulent faire face aux dégâts provoqués
par la crise économique et éviter de futures débâcles financières.
De plus, des politiques d’innovation sont plus que jamais nécessaires
pour créer de nouveaux produits et de nouveaux emplois, et pour
s’attaquer aux effets durables de la crise.
