L'Assemblée,
Ayant examiné le projet de traite portant statut de la Communauté Européenne, adopté par l'Assemblée ad hoc le 10 mars 1953, et transmis à l'Assemblée Consultative, conformément à la Résolution adoptée, le 10 septembre 1952, à Luxembourg, par les six ministres des Affaires Étrangères des États membres de la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier;
Rappelant que sa Résolution 26, du 17 janvier 1953, s'exprime comme suit :
« L'Assemblée,
Appelée à formuler son avis sur les directives transmises par l'Assemblée ad hoc à sa Commission Constitutionnelle,
Se réjouit sans réserve de la qualité du travail jusqu'à présent réalisé par la Commission Constitutionnelle »;
Attire l'attention des ministres des Affaires Étrangères des États membres de la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier sur sa Résolution 27 relative aux questions d'association et de liaison, et sur les avis annexés à la présente recommandation, relatifs à certains aspects juridiques, économiques et sociaux du projet de traité;
Recommande en outre aux ministres des Affaires Étrangères des États membres de la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier :
La commission,
Revu son avis (Doc. 105), transmis à l'Assemblée ad hoc par décision de l'Assemblée Consultative du 17 janvier 1953 ;
Tout en rendant hommage à l'effort fait par la sous-commission de la Commission Constitutionnelle de l'Assemblée ad hoc pour améliorer le projet de traité en s'inspirant des observations formulées par la commission des Questions juridiques et administratives,
Regrette qu'il ait été à nouveau impossible à la Commission Constitutionnelle, comme à l'Assemblée ad hoc elle-même, de trouver le temps nécessaire à une discussion approfondie des dispositions du projet de traité relatives à la Cour ;
Souligne à nouveau l'importance considérable que ces dispositions présentent pour assurer l'exécution loyale du traité et le fonctionnement harmonieux de la Communauté;
Attire l'attention des ministres des Affaires Étrangères des États membres de la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier sur les observations qui suivent et dont elle souhaite qu'il soit tenu compte dans l'examen ultérieur du projet de traité.
La commission a pris connaissance avec intérêt des raisons indiquées par M. von Merkatz, rapporteur, pour lesquelles il n'a pas paru possible de suivre la Recommandation 36 (1952) de l'Assemblée Consultative tendant à l'institution d'une Cour européenne assurant cumulativement les fonctions d'organe judiciaire du Conseil de l'Europe et des diverses communautés restreintes qui se constitueraient en son sein. Elle se réjouit, d'autre part, de constater que l'organisation de la Cour du Charbon et de l'Acier n'a plus été purement et simplement intégrée dans le projet de traité de la Communauté, mais a servi de « point de départ » à l'organisation de la Cour de la Communauté Européenne.
Il résulte de l'article 38 du projet et du commentaire qu'en donne le rapporteur que la Cour du Charbon et de l'Acier sera, dès l'entrée en vigueur du traité nouveau de Communauté, modifiée suivant les dispositions de celui-ci, sauf, bien entendu, à maintenir de plein droit en fonction les sept juges de la Cour du Charbon et de l'Acier au sein de la Cour nouvelle, et ce jusqu'à l'achèvement de leur mandat (article 39, paragraphe 3).
La commission note la grande amélioration réalisée dans le projet par rapport aux anciennes directives, tant en ce qui concerne le mode de présentation des juges que leur désignation, la durée du mandat et les capacités requises des candidats. Elle persiste à penser qu'il serait opportun de prévoir une limite d'âge. Il n'est pas douteux, d'autre part, que le chiffre de quinze, adopté provisoirement comme nombre maximum des juges, est de nature à calmer dans une large mesure les appréhensions exprimées dans l'avis de la commission des Questions juridiques et administratives. En effet, le rapporteur de l'Assemblée ad hoc explique qu'en fixant à quinze le nombre des juges, sa sous-commission est partie « de l'idée que ce nombre permettait d'une part de constituer trois chambres, composées de cinq juges, et d'autre part de choisir trois juges dans chacune des grandes nations et deux dans chacune des petites ». Si ce programme est mis à exécution, il y aurait sans doute dans chacune des trois Chambres un juge de chacune des grandes puissances et deux ayant la nationalité de deux des trois pays du Benelux, ce qui supprimerait pour les trois principaux partenaires - et réduirait pour les États du Benelux - le risque de voir porter une affaire intéressant l'un d'entre eux par une Chambre ne contenant pas de juges de sa nationalité. Toutefois, même ainsi composée, la Cour de la Communauté présentera par rapport à d'autres juridictions internationales cette infériorité de ne comprendre aucun juge étranger aux États directement ou indirectement intéressés dans les affaires soumises à la Cour.
Aussi la commission souhaiterait-elle que tout au moins un pourcentage réduit, soit un cinquième par exemple, des membres de la Cour soit obligatoirement recruté parmi les juristes n'ayant pas la nationalité d'un des États membres de la Communauté.
Peut-être au surplus aboutira-t-on normalement à ce résultat par l'application qui sera donnée à l'article 92 du projet de traité. D'après le dernier alinéa de cet article, « des juges désignés par les États associés peuvent participer aux institutions juridictionnelles de la Communauté, suivant les modalités fixées par le traité d'association ». A vrai dire, cette participation n'est prévue que dans le cas de différends entre la Communauté et l'État associé, ou concernant les ressortissants de l'État associé. Il semble donc qu'il ne s'agisse que de juges ad hoc nommés pour un litige déterminé. On peut prévoir cependant que les États associés pourront être intéressés indirectement à la solution de différends portant sur l'Interprétation ou l'exécution de dispositions du traité ou sur la validité des décisions d'organes de la Communauté, alors même qu'ils ne sont pas partie aux litiges.
Il paraît raisonnable dès lors de les associer organiquement à la constitution de la Cour ainsi qu'il est fait pour la Cour Internationale de Justice en ce qui concerne les États non membres des Nations Unies. Cette solution aurait le double avantage de renforcer la Cour par l'introduction d'éléments moins généralement intéressés et d'éviter la désignation purement gouvernementale de juges ad hoc.
Le principe de cette indépendance ne peut évidemment donner lien à discussion, mais les termes dans lesquels il se trouve exprimé au dernier paragraphe de l'article 39 sont peu satisfaisants. A cet égard, le protocole sur le statut de la Cour de Justice de la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier contenait diverses dispositions qu'il eût été utile de reprendre, fût-ce par référence.
Elle fait l'objet principalement des articles 41 à 44. Dans le rapport de M. von Merkatz, on lit que ces articles ne mentionnent toutefois « que les compétences autres que celles qui appartiennent à la Communauté du fait que celle-ci a repris les attributions de la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier et de la Communauté Européenne de Défense ».
Il devient très difficile, dès lors, de mesurer la portée exacte des dispositions proposées :
Le statut de la Cour Internationale de Justice détermine dans son article 38 les sources du droit dont la Cour fait application.
Bien que la doctrine ait tendance à considérer que cette disposition est purement déclarative et qu'elle vaut pour l'ensemble des juridictions de caractère international, il pourrait y avoir intérêt à la reproduire dans le chapitre relatif à la Cour de la Communauté Européenne, sauf à indiquer peut-être que la notion « principes généraux de droit » recevra dans ce cas une portée particulièrement étendue, vu l'utilisation des principes de droit public et administratif interne pour l'élaboration des principes de droit fédéral devant en l'espèce recevoir application.
La commission des Questions juridiques et administratives ne peut que considérer avec faveur le souci de l'Assemblée ad hoc d'inscrire la sauvegarde des Droits de l'Homme parmi les buts essentiels de la Communauté. Cela résulte notamment tant du préambule que de l'article 2 du projet de traité. Mais les dispositions tendant à assurer cette sauvegarde paraissent de nature à conduire encore à de bien grandes difficultés.
(a) Suivant l'article 3 du projet, seules les dispositions du titre I de la Convention de Rome et du protocole additionnel de Paris sont réputées « parties intégrantes du statut ». Or, le titre I de la Convention de Rome se borne à énumérer les Droits et Libertés de l'Homme, tandis que c'est dans l'article 1, antérieur au titre I, que se trouve l'engagement des États de reconnaître ces Droits et Libertés à toute personne relevant de leur juridiction. Il est certainement dans l'esprit du projet que cet engagement soit souscrit de plein droit par tous les Membres de la Communauté; mais il serait préférable dès lors que cela résultât également du texte.
D'autre part, en limitant l'intégration au titre I, à l'exclusion des titres II, III et IV, le projet rend impossible le fonctionnement de la Commission des Droits de l'Homme à l'égard des États qui n'auraient pas, à titre individuel, ratifié la Convention. Ceci rendrait nécessaire l'institution, au sein de la Communauté, d'organes de contrôle totalement indépendants de ceux prévus par la Convention. Assurément, la commission n'est pas favorable à pareil affaiblissement de la Convention de Rome propre à compromettre entièrement sa mise en application.
La rédaction de l'article 3 provient certainement du fait que le projet de traité de la Communauté a prévu que l'admission de nouveaux Membres ne se limiterait pas nécessairement aux États membres du Conseil de l'Europe, alors que la Convention de Rome ne lie que ces derniers. D'où impossibilité à rendre ladite Convention applicable dans son intégralité aux États membres de la Communauté.
Signalons cependant que, sans doute par inadvertance, le projet aboutit à un résultat opposé en ce qui concerne les Droits et Libertés inscrits dans le protocole additionnel de Paris dont la force obligatoire est décrétée sans réserve par l'article 3 du projet alors que, suivant ce protocole, toutes les dispositions de la Convention s'appliquent aux Droits et Libertés inscrits dans le protocole.
La Commission voit dans les difficultés exposées plus haut une raison additionnelle sérieuse pour amender le projet de Communauté dans le sens préconisé par la Recommandation 15 de l'Assemblée Consultative, de manière à limiter l'admission de nouveaux Membres dans la Communauté aux Membres du Conseil de l'Europe.
(b) S'il était donné suite au vœu formulé ci-dessus, il serait souhaitable que les Membres de la Communauté ne se limitent pas à une simple adhésion de plein droit à la Convention et au protocole. Il conviendrait, du point de vue formel, qu'il y ait signature individuelle et ratification simultanément avec la ratification du projet de traité de la Communauté, pour autant qu'elle ne soit pas survenue antérieurement. Tel est en effet le seul mode d'acceptation prévu à l'article 66 de la Convention et à l'article 6 du protocole.
(c) Quant au fond, la commission ne peut que renouveler le voeu que, si les Membres de la Communauté restreinte désirent véritablement marquer leur attachement particulier à la sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales, le traité rende obligatoire pour les Membres de la Communauté l'acceptation du droit de pétition individuel et celle de la compétence obligatoire de la Cour (articles 25 et 46 de la Convention de Rome).
(d) L'article 45 a pour objet de réduire les concours de juridiction pouvant surgir entre la Cour de la Communauté et les organes prévus par la Convention de Rome. Mais les dispositions prévues ne paraissent guère satisfaisantes :
Le premier paragraphe réserve à la Cour de la Communauté la connaissance des différends ayant pour objet une prétendue violation des Droits de l'Homme par une des institutions de la Communauté elle-même. La commission ne verrait pas d'objection à ce que la connaissance de pareilles réclamations fût réservée à la Cour, puisque aussi bien la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme ne peut connaître d'autres défendeurs que les États, mais elle doute qu'il soit nécessaire et opportun de prévoir une hypothèse aussi invraisemblable et qui paraît déjà suffisamment couverte par les dispositions de l'article 43 relatives au recours en annulation.
Le deuxième paragraphe prévoit que ce recours à la Cour de la Communauté des États et ressortissants dénonçant une violation des Droits de l'Homme prétendument commise par l'un des organes de la Communauté n'a qu'un caractère de recours préalable, l'affaire pouvant ensuite être portée devant les organes de la Convention des Droits de l'Homme. Ce serait là une application du principe, inscrit dans l'article 26 de la Convention de Rome, imposant aux demandeurs l'épuisement préalable des voies de recours internes. La commission croit devoir signaler que pareil système est irréalisable dans la pratique vu l'économie de la Convention des Droits de l'Homme qui, comme il vient d'être signalé, dans ses articles 24, 25 et 50, n'admet que les réclamations dirigées contre les Hautes Parties Contractantes.
Le paragraphe 3 vise l'hypothèse plus générale inverse de recours du chef de violations imputées à un État membre de la Communauté. Elle paraît indiquer implicitement que ce recours devra être porté, fût-ce en premier lieu, devant la Cour de la Communauté, imposant à celle-ci de surseoir à statuer dans tout litige posant une question de principe relative à l'interprétation ou à l'étendue des obligations découlant de ladite Convention jusqu'à solution de ces questions par les instances établies pur la Convention de Rome. Cette procédure de renvoi paraît assez lente et compliquée. De façon générale, il semblerait du reste préférable, tant pour le prestige de la Cour que pour éviter son encombrement et pour assurer l'unité de la jurisprudence, de laisser entièrement le contrôle du respect des Droits de l'Homme aux organes prévus par la Convention de Rome.
L'article 46 du projet de traité portant statut de la Communauté Européenne contient l'engagement des États à ne pas se prévaloir de conventions ou déclarations existant entre eux en vue de soumettre à un autre mode de règlement que ceux prévus dans le projet de traité un différend relatif à son interprétation ou son application. Cette disposition, dit le rapporteur, correspond aux prescriptions analogues du traité instituant la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier (article 85) et du traité non ratifié instituant la Communauté Européenne de Défense (article 122). Cette disposition doit être rapprochée de celle figurant à l'article 62 de la Convention de Rome suivant laquelle les Hautes Parties Contractantes renoncent réciproquement, sauf compromis spécial, à se prévaloir des traités, conventions ou déclarations existant entre elles en vue de soumettre par voie de requête un différend né de l'interprétation ou de l'application de ladite Convention à un mode de règlement autre que ceux qui sont prévus. A première vue, la disposition du projet a une portée plus étendue et ferait même obstacle à la recherche par deux États du règlement d'un différend par voie de conciliation ou à la signature d'un compromis le déférant à un tribunal arbitral ou à la Cour Internationale de Justice. A l'examen pourtant, il apparaît que ce n'est pas « se prévaloir d'un traité, convention ou déclaration que de convenir librement avec un autre État d'un mode de règlement autre que celui prévu dans le projet de traité ». Cette solution paraît du reste raisonnable. Encore faudrait-il être sûr qu'elle corresponde bien aux intentions des États contractants ; et il y aurait utilité à ce que le texte prévît explicitement cette latitude des États.
L'article 106 du projet de traité prévoit la force exécutoire tant des décisions du Conseil Exécutif que des arrêts de la Cour sur le territoire des États membres. L'exécution forcée n'est subordonnée qu'à la seule vérification de l'authenticité des décisions. Ce système paraît pleinement acceptable en ce qui concerne les arrêts de la Cour. Par contre, il semble excessif d'imposer aux États de faire exécuter les décisions du Conseil Exécutif qui leur paraîtraient entachées d'excès de pouvoir et contre lesquelles ils auraient eux-mêmes introduit un recours en annulation. Le recours en annulation dont un gouvernement aurait pris l'initiative semble devoir nécessairement suspendre la force exécutoire d'une décision sur son territoire, sauf à fixer une limite de temps à pareille suspension.
Les articles 110 et suivants prévoient des modalités différentes de révision suivant l'objet des propositions. Lorsqu'une proposition entraîne une modification des compétences de la Communauté, elle doit être soumise non seulement aux organes de la Communauté, mais, d'après l'article 111, « aux parlements des États membres ». Cette disposition paraît devoir se heurter dans certains États à de nouvelles objections constitutionnelles. Il s'agit, en effet, en l'espèce, de la conclusion de véritables traités nouveaux modifiant le traité de la Communauté, ce qui implique le concours de l'exécutif et du parlement.
L'article 100 prévoit que le ou les emplacements retenus seront soumis à la juridiction exclusive de la Communauté. Les mots « juridiction exclusive » semblent indiquer que le mot « emplacement » ne viserait pas seulement les locaux, mais la ville ou le territoire où le siège serait fixé.
Ne faut-il pas en ce cas prévoir une assez large autonomie permettant à la population d'assurer elle-même les besoins de son administration ? Les mots « juridiction exclusive » paraissent à cet égard trop absolus ; il semblerait plus exact de prévoir que ces territoires soient placés sous l'autorité de la Communauté, à l'exclusion de celle des Membres de la Communauté qui l'aurait antérieurement administrée.
Si, par contre, l'article 100 n'a d'autre but que de soustraire les locaux à l'action des agents de l'État territorial, il s'agit simplement d'immunités et il serait préférable d'employer ce terme.
L'article 101 du projet de traité règle la question de la manière suivante :
Cette dernière disposition - peu heureuse dans la forme - semble donner à l'État gouvernant un pouvoir de juger souverainement des « adaptations » requises pour les territoires non européens, ce qui réduit à peu de chose les effets juridiques de la soumission éventuelle de ces territoires au statut. Dans son rapport, il est vrai, M. Benvenuti signale que cette appréciation des conditions d'adaptation n'est pas discrétionnaire et que, si un différend surgit à ce sujet, il pourrait être porté devant les instances normales de la Communauté. Si telle est la portée de la disposition, le texte devrait en être modifié.
La commission des Questions juridiques et administratives note avec satisfaction que, conformément à son avis, l'Assemblée ad hoc renonce à confier au seul Conseil Exécutif Européen l'élaboration du statut des fonctionnaires. Aux termes de l'article 8 du projet de traité, c'est une loi de la Communauté qui fixera les principes fondamentaux du statut général des agents de la Communauté.
Il semblerait encore préférable que ces principes fondamentaux soient inscrits dans le traité lui-même à l'instar des articles 100 et 105 de la Charte des Nations Unies, tandis que le statut général des agents ferait l'objet d'une loi.
La commission approuve chaleureusement les préoccupations qui ont inspiré les dispositions de l'article 104 du projet de traité, mais souhaiterait que leur rédaction soit revue.
Comme l'indique le rapport de M. Benvenuti, l'article 104 prévoit deux hypothèses :
En ce qui concerne la première, il paraît préférable de substituer les notions de maintien de l'ordre public et de libre fonctionnement des institutions constitutionnelles à la terminologie adoptée par le texte : il faut, en effet, éviter de créer l'impression que l'assistance peut être sollicitée pour le maintien du statu quo. Si, par la voie régulière d'une révision constitutionnelle, les libertés démocratiques étaient mises en péril, il y aurait lieu à application du protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme, signé à Paris en 1952.
Quant à la deuxième hypothèse, il y aurait lieu de préciser dans le texte que l'intervention d'initiative ne peut se produire que dans les cas prévus au paragraphe précédent.
La commission croit devoir souligner le caractère précaire que présente du point de vue juridique la disposition par laquelle l'article 103 du projet de traité a entendu assurer sa survie à l'unification de l'Allemagne. Sans doute serait-il inexact de considérer l'Allemagne unifiée comme un État successeur de l'Allemagne de l'Est et celle de l'Ouest, auquel cas il ne pourrait être question de prétendre la lier par les engagements politiques des États dont elle procède.
On considère très généralement, en Allemagne comme hors d'Allemagne, la collectivité du peuple allemand comme ayant conservé son unité morale et juridique, bien qu'elle ne soit pour l'instant organisée de façon unitaire. On convient, d'autre part, du moins dans le monde occidental, que la République Fédérale seule peut être considérée comme une expression libre de la volonté du peuple allemand. Mais de l'avis de certains juristes, le Gouvernement de Bonn, issu de la mise en application d'une loi fédérale de caractère provisoire (voir son article 146) et régional, n'a pas qualité pour engager l'ensemble du peuple allemand et lier de façon durable les organes que l'Allemagne unifiée se donnera ultérieurement.
En présence de cette situation, il est douteux que l'article 103 puisse atteindre son objectif, c'est-à-dire lier en droit l'Allemagne unifiée. On peut même se demander s'il est, dans ces conditions, avisé de paraître vouloir imposer anticipativement cette solution à l'Allemagne unifiée. Toute autre serait une disposition qui offrirait, dès à présent, à l'Allemagne unifiée l'option de confirmer le traité ratifié par la République Fédérale et prévoyant, dans cette hypothèse, une adaptation de la composition de la Chambre des Peuples, suivant la procédure prévue à l'article 112 ou, de préférence, à l'article 111.
Le projet de traité est d'ordre surtout politique et juridique. Ses aspects sociaux sont limités et ne ressortent pas toujours clairement du texte.
Trois articles méritent à ce propos une mention spéciale : l'article 2 qui définit la mission et les buts généraux de la Communauté, l'article 50 relatif au Conseil Économique et Social, et l'article 82 qui traite de l'établissement d'un marché commun et préconise notamment la libre circulation des personnes.
La commission des Questions sociales ne peut qu'approuver les dispositions qui prévoient la création d'un Conseil Économique et Social et la libre circulation des personnes, ces dispositions correspondant aux vues déjà exprimées par elle.
Selon l'article 2, la Communauté a notamment pour mission de promouvoir « le développement de l'emploi » et le « relèvement du niveau de vie ».
Les objectifs sociaux de la Communauté ainsi définis sont en complet accord avec ceux du Conseil de l'Europe. L'article 1 de son Statut assigne au Conseil de l'Europe le but de favoriser le progrès social de ses Membres par l'examen des questions d'intérêt commun, par la conclusion d'accords et par l'adoption d'une action commune dans le domaine social. Cette définition englobe naturellement toutes les mesures de caractère social tendant à améliorer le niveau de vie et à provoquer le développement de l'emploi. Cette concordance se trouve d'ailleurs confirmée par l'alinéa 5 de l'article 2 du projet de traité qui stipule que la Communauté a pour mission de participer à l'action poursuivie par les États membres en vue d'atteindre les objectifs généraux fixés par le Statut du Conseil de l'Europe.