Il est peut-être plus facile d'esquisser à grands traits l'avenir que d'assurer dans le présent et dans le détail le fonctionnement normal d'une Assemblée internationale de caractère tout à fait nouveau.
Cette dernière tâche, modeste et délicate, incombait à la commission du Règlement, et les difficultés apparurent aussitôt, car il s'agissait d'une Assemblée dont la réglementation devait être subordonnée aux dispositions du Statut du Conseil de l'Europe, dont on avait judicieusement préparé les premiers débats par un règlement provisoire, dont le fonctionnement devait, d'une part, s'organiser au jour le jour, et d'autre part, s'harmoniser avec les prérogatives conférées au Comité des Ministres.
Des questions préalables et des questions de méthode de travail se posèrent tout naturellement, avant même l'examen proprement dit du règlement.
La commission du Règlement fut saisie tout d'abord d'une demande urgente d'étudier la question préalable du droit de vote du Président dans les commissions. Devait-il, comme le Président de l'Assemblée, se tenir au-dessus des débats en se faisant représenter à la commission par un suppléant? Devait-il, en cas de partage des voix en nombre égal, avoir une voix supplémentaire ? Allait-on adopter la procédure continentale, c'est-à-dire donner au Président des commissions droit de voter et voix unique, quelles que soient les circonstances? La commission du Règlement adopta cette dernière solution et permit ainsi le travail régulier de toutes les commissions.
Retardée dans ses travaux par cette question préjudicielle, la commission du Règlement eut alors à résoudre trois problèmes particuliers.
Elle avait au-dessus d'elle le Statut du Conseil de l'Europe. Comment concilier ses droits découlant du règlement avec les règles supérieures de ce Statut d'origine internationale? La question était d'autant plus délicate à résoudre qu'il apparut, dès les premières séances de l'Assemblée, que le Statut était peut-être lui-même en pleine évolution. Devant, ces difficultés, certains demandèrent le renvoi de l'examen du règlement à un comité d'experts, d'autres préconisèrent un examen des seuls articles qui ne dépendaient pas directement du Statut. Il fallut de longues délibérations pour que la commission du Règlement décidât d'examiner le règlement, article par article, quelle que soit la dépendance à l'égard du Statut, tout en s'imposant de se conformer strictement aux dispositions de ce Statut lorsque celui-ci avait déjà statué sur le cas visé.
En ce qui concernait le règlement provisoire, travail incontestablement bien fait, des précautions inverses devaient être prises. Ce règlement provisoire avait été établi avant la réunion de l'Assemblée dans un esprit de méfiance à l'égard des velléités d'indépendance de celle-ci et il limitait les droits de l'Assemblée plus que le Statut lui-même.
Votre commission devait examiner minutieusement les possibilités d'arriver à plus de souplesse en dehors des règles fixées par le règlement provisoire.
Enfin, à côté de l'Assemblée se trouve le Comité des Ministres, et beaucoup d'articles du règlement déterminent les relations entre ces deux organismes. Pouvait-on, sans consultation préalable dudit Comité, établir une réglementation dans laquelle il était partie en cause? Il fallut vaincre de légitimes hésitations pour en décider ainsi.
En somme, avant de définir les devoirs de l'Assemblée, la commission voulut définir nettement les siens.
Malgré tant de questions préalables et de problèmes concernant les méthodes de travail, la commission n'en examina pas moins en première lecture, et d'une manière approfondie, les deux premiers chapitres du règlement provisoire (art. 1 à 9), tout en.étant amenée, à la suite de l'incident signalé par M. Dalton, à délibérer sur le chapitre III, article 12, relatif à la police de la salle et des tribunes.
Pour permettre d'apprécier l'importance du travail accompli, nous citerons quelques exemples des difficultés rencontrées.
En ce qui concerne la convocation de l'Assemblée, le règlement provisoire avait modifié et dissocié en articles différents les règles établies par le Statut; votre commission les rétablit dans la forme môme du Statut et les rassembla afin que les représentants à l'Assemblée eussent un guide clair et complet où fût distingué, grâce à des caractères typographiques différents, ce qui émanait du Statut et ce qui avait été ajouté par la commission.
A l'article premier, elle reprit, pour la convocation de l'Assemblée en session ordinaire, l'article 32 du Statut. Toutefois, la commission exprima le voeu qu'une modification importante fût introduite, dans ce sens que les représentants devraient être convoqués directement et personnellement. La convocation serait — comme le prévoyait le règlement provisoire — adressée aux Membres (c'est-à-dire aux Etats), et ceux-ci devraient la transmettre personnellement aux représentants et aux suppléants, sauf cas de force majeure (c'est-à-dire d'incertitude sur le nom des représentants en raison d'élections récentes), de manière à ce que ceux-ci puissent être avertis personnellement deux mois au moins avant la date fixée pour l'ouverture de la session.
A l'article 2, relatif à la convocation de l'Assemblée en session extraordinaire, elle reprit l'article 34 du Statut, mais elle ne voulut pas mentionner expressément, comme pour les sessions ordinaires, que la durée de ces sessions n'excéderait pas un mois. Considérant que l'objet limité de ces sessions extraordinaires en limitait de lui-même la durée, elle se borna à dire que les sessions extraordinaires seraient closes lorsque l'Assemblée aurait épuisé son ordre du jour.
A l'article 3 du règlement provisoire, relatif au lieu de réunion de l'Assemblée, voire commission reprit l'article 33 du Statut qui le définissait.
Ainsi, vidant l'article 4 du règlement provisoire de sa substance (l'alinéa 1 étant-incorporé à l'article premier et l'alinéa 2 à l'alinéa 2 de l'article 2 du nouveau règlement), votre commission réunit en trois articles du nouveau règlement les règles de convocation en session ordinaire et extraordinaire de l'Assemblée Consultative.
Toute Assemblée doit avoir son Bureau, d'abord provisoire pour assurer sa mise en marche, ensuite définitif pour diriger les débats pendant toute la session.
Sur le Bureau provisoire, l'entente fut facile : le doyen d'âge et les trois plus jeunes représentants y siégeraient (art. 5) et sous leur égide ne s'effectuerait que la vérification des pouvoirs (art. 6). Votre commission, én ces deux domaines, ne s'écarta pas du règlement provisoire.
Sur la constitution du Bureau définitif (art. 7), l'accord fut moins facile. Si l'unanimité se fit facilement pour porter de quatre à six le nombre des Vice-Présidents, une discussion de doctrine opposa la conception britannique et la conception continentale sur la présence au Bureau de représentants élus promus au rang de « secrétaires » ou, aii contraire, la présence de fonctionnaires désignés par l'Assemblée pour juger impartialement de la régularité des votes et des procès-verbaux de séances.
La bonne volonté réciproque, amena l'entente : les représentants français renoncèrent à la présence traditionnelle de secrétaires élus, tandis que les représentants britanniques admirent dans le texte anglais le mot « Bureau » auquel leurs habitudes parlementaires ne les avaient pas accoutumés.
Ainsi, il y aurait un Président, six Vice-Présidents et pas de Secrétaires au Bureau définitif de l'Assemblée.
Le mode d'élection de ce Bureau définitif (art. 8) fut simplifié par rapport à celui que prévoyait le règlement provisoire.
Pour l'élection du Président de l'Assemblée comme pour celle des six Vice-Présidents, il pourra y avoir trois tours de scrutin. Aux deux premiers, la majorité des voix sera exigée, alors qu'au troisième l'élection sera acquise à la majorité relative, c'est-à-dire au plus grand nombre de voix.
Pour les Vice-Présidences, aucune candidature nouvelle ne pourra être présentée après le premier tour, mais, à la différence du règlement provisoire, aucune limitation supplémentaire ne sera imposée au nombre des candidats.
Ainsi un ensemble de règles claires remplace, dans le nouvel article 8, les dispositions du règlement provisoire relatives à l'élection du Bureau définitif.
La tâche de votre commission, on le devine, ne put être menée à bout. Le règlement provisoire contenant 50 articles, elle a besoin d'être largement complétée.
Dans le but d'achever avant le début de la prochaine session ce travail indispensable, qui devra se faire en tenant compte des nouveaux élargissements du Statut que vient d'examiner l'Assemblée en séance plônière et en contact avec le Comité des Ministres, votre commission vous propose la résolution suivante :
« L'Assemblée crée une sous-commission de la commission du Règlement, composée de six membres, dont, obligatoirement, le Président, le Vice-Président et le rapporteur de ladite commission, avec mission d'établir, en prenant tous contacts nécessaires, un projet de règlement définitif à soumettre à l'Assemblée. »