Projet de recommandationNote
L'Assemblée recommande au Comité des Ministres d'inviter les gouvernements des Etats membres qui font partie du comité préparatoire prévu dans le communiqué de Messine à transmettre à l'Assemblée Consultative, avec demande d'avis, les conclusions de ce comité, qui doivent être publiées au plus tard le 1er octobre.
Projet de directiveNote
L'Assemblée charge les commissions compétentes, dont les travaux seront coordonnés d'un commun accord entre leurs Présidents, de présenter, au cours du mois qui précédera l'ouverture de la seconde partie de la septième Session ordinaire, un projet de résolution sur la poursuite de l'intégration de l'Europe définissant plus particulièrement l'avis de l'Assemblée sur :
les travaux du comité préparatoire prévu dans le communiqué de Messine et auquel le Secrétariat Général est appelé à apporter son concours ;
les principes généraux de la création dans le domaine de l'énergie nucléaire d'une autorité commune, dotée de véritables pouvoirs de décision et soumise à un contrôle démocratique approprié ;
les modalités de la désignation, dans chaque domaine particulier prévu pour l'intégration, de personnalités indépendantes des gouvernements particuliers et responsables devant l'autorité européenne qui les aura mandatées, en vue d'y exercer une impulsion politique constante en faveur de l'unification de l'Europe.
Rapport introductif (présenté par Mlle KLOMPÉ, rapporteur)
La grande majorité des Européens se rendent compte que la structure actuelle de l'Europe, morcelée en petites entités souveraines, est surannée, alors que le progrès de la technique tend à supprimer les bornes du continent. Us sont conscients de la nécessité d'un changement, sans cependant pouvoir concevoir les formes de la nouvelle structure qu'il convient de donner à l'Europe. Ainsi, c'est la conception de l'Etat national bien enraciné qui, seule, continue à exercer son influence sur les esprits. D'où la nécessité de faire un nouvel effort sérieux pour gagner l'opinion publique en faveur de l'idée d'une Europe unie et de chercher de nouveaux moyens pour la réaliser.
I. OBJECTIF A ATTEINDRE
1. La création d'une autorité politique européenne dotée de fonctions limitées, mais de pouvoirs réels, telle que l'Assemblée Consultative l'a préconisée dans la Résolution 2 (1949), reste l'objectif qu'elle ne cessera de poursuivre.
2. Les raisons qui militent en faveur de l'unification de l'Europe sont si évidentes qu'il est à peine nécessaire d'en rappeler ici les principales.
3. L'homme de nos jours se sent aux prises avec des problèmes dont la solution dépasse ses facultés. Il désire vivre au sein d'une communauté qui lui assure un libre déploiement de ses possibilités spirituelles et matérielles. L'Etat national n'offre plus de solution à la majorité des problèmes qui l'assaillent; les États-Unis d'Europe lui donneront le sentiment de sécurité dont il a besoin.
4. L'interdépendance des États européens du point de vue politique, économique et social est un fait. Sur le plan politique, toute décision importante d'un des gouvernements a des incidences sur la situation des autres. Ainsi, l'abandon par l'un des grands Etats de la politique de l'unification européenne empêcherait les autres Etats de la poursuivre. Sur le plan économique, quelques Etats pourront, grâce à une situation privilégiée, réaliser des progrès dans le cadre national; mais même le pays le plus riche ne poursuivrait ainsi qu'une politique à court terme. Le développement de toute économie nationale est fonction du développement des économies voisines. L'isolement de l'une des économies nationales risque d'ébranler celle des autres pays à tel point que la première en subirait, tôt ou tard, les répercussions. Sur le plan social, la situation n'est pas différente. Même si certains pays pouvaient marquer des progrès à eux seuls, le contraste entre leur niveau de vie et celui des peuples voisins s'accentuerait au point de mettre en danger la stabilité de tous.
5. Depuis la première guerre mondiale, la position des pays européens dans le monde s'est constamment affaiblie. La production industrielle des grandes puissances d'aujourd'hui, les États-Unis d'Amérique et l'Union Soviétique, s'accroît à un rythme plus rapide Noteque celle des pays européens, du fait que les . États-Unis et l'Union Soviétique la développent, bien que par des moyens différents, à l'échelle de tout un continent et que la méthode rationnelle de production que la technique moderne met à la disposition de l'homme peut y être exploitée. En revanche, les économies des pays européens restent séparées les unes des autres. Ils se privent ainsi sciemment du moyen le plus sûr d'augmenter leur production et leur niveau de vie.
6. Dans l'intérêt de la paix mondiale, qu'ils désirent tous, les peuples européens ont une double tâche à accomplir. Ils doivent d'abord éliminer les conflits entre eux. Or, tant que les pays d'Europe conservent leur entière souveraineté, toutes les anciennes causes de conflits entre eux restent virulentes. D'autre part, une des causes de la tension entre les peuples est la différence entre leurs niveaux de vie. L'on peut distinguer, dans le monde actuel, trois niveaux de vie différents : celui réalisé aux États-Unis d'Amérique et au Canada, celui de l'Europe et de quelques autres pays de civilisation européenne, et le niveau de vie dans le reste du monde où vivent environ les deux tiers de la population mondiale. Il incombe aux pays qui se rangent dans les deux premières catégories d'aider les autres à atteindre, à leur tour, un niveau de vie plus élevé; les pays européens, en tant qu'anciennes puissances colonisatrices, portent une responsabilité toute particulière à cet égard; dans la mesure où le rôle qu'ils ont joué dans le passé inspire encore aujourd'hui aux populations de ces pays des appréhensions, l'union européenne permettrait de fonder les relations avec elles sur une base nouvelle.
7. Enfin, aussi longtemps que les pays d'Europe maintiendront leur structure d'État national, chacun d'eux reste anxieux de tout progrès réalisé en dehors de ses frontières, car ce progrès dont il ne peut tirer aucun profit, du moins directement, risque au contraire de lui porter préjudice, s'il n'est pas en mesure de réaliser lui-même un progrès analogue. Par contre, lorsqu'on aura créé une situation semblable à celle qui existe à l'intérieur d'un État national où l'ensemble des citoyens profite de tout avantage réalisé au sein de la communauté, toute possibilité de progrès pourra être exploitée pleinement et sans crainte. Les pays d'Europe devront donc un jour représenter une véritable communauté d'intérêts englobant l'ensemble de leurs principales activités politiques, économiques, financières et sociales. Ceci n'implique nullement que la communauté européenne devrait avoir la structure d'un État unitaire. Il faudra laisser aux pays d'Europe suffisamment d'autonomie pour qu'ils puissent conserver le patrimoine spirituel qui constitue leur héritage et qui, par sa diversité, a si largement contribué au progrès de la civilisation.
II. LES MÉTHODES
8. L'objectif ainsi défini ne peut être réalisé du jour au lendemain. La construction de l'Europe est une oeuvre de longue haleine. Il faudra progresser par étapes en utilisant toutes méthodes d'intégration susceptibles de marquer un progrès. Cette considération non dogmatique doit présider au choix des méthodes, dont trois se présentent, auxquelles s'ajoutent plusieurs formes mixtes et intermédiaires.
9. La première méthode consiste dans le transfert par l'Etat national à une institution commune des pouvoirs de décision dans un domaine spécifique. Elle marque une différence radicale avec la méthode traditionnelle de la collaboration intergouvernementale. L'expérience de la C. E. C. A. a démontré que la mise en oeuvre des projets adoptés en commun par les gouvernements n'était possible que par l'action d'une autorité indépendante, de même que seule cette autorité était capable de pallier les inconvénients de cette mise en oeuvre, de trouver les moyens d'adaptation nécessaires et de rendre possible l'institution d'un contrôle démocratique valable.
10. Cette méthode facilite l'intégration par secteurs, intégration dite verticale. Les possibilités d'application de cette formule sont cependant limitées. En effet, l'intégration clans un secteur déterminé peut avoir des répercussions préjudiciables dans d'autres secteurs ou l'intégration devient alors impossible. Or, c'est l'intégration horizontale qui devra rester le but à viser, car elle seule permet d'établir cette communauté d'intérêts entre les pays européens, sans laquelle les États-Unis d'Europe ne peuvent devenir une réalité.
11. Par la deuxième méthode l'application des décisions prises par les gouvernements nationaux est confiée à une institution commune. Tout en étant moins radicale que la première méthode, elle permet d'obtenir des résultats grâce à l'intervention, dans le domaine de l'exercice des pouvoirs réservés jusqu'ici aux États, d'une autorité européenne d'exécution.
12. Reste, enfin, la méthode intergouvernementale qui est, à elle seule, insuffisante. Elle pourrait cependant conduire à des résultats plus importants si les gouvernements adoptaient des projets qui seraient réalisés en commun (par exemple la création de compagnies européennes) ou par la désignation d'une personnalité ou d'un groupe de personnalités chargées d'élaborer des propositions d'unification dans certains domaines et servant ainsi d'organe d'impulsion politique. Ces personnalités seraient indépendantes des gouvernements particuliers et responsables devant l'autorité européenne qui les . aurait mandatées.
13. En appliquant l'une ou l'autre des trois méthodes d'intégration, il faudra respecter le principe que tout projet réalisé reste ouvert à l'adhésion de tous les pays européens. L'Europe ne se fera jamais si l'on crée des petits groupes fermés.
14. Pourvu que ce principe soit respecté, l'oeuvre commune a tout à gagner d'un processus suivant lequel les pays disposés à se soumettre dès maintenant à des institutions communes s'engagent dans cette voie, afin d'entraîner par la suite les hésitants. Le groupe dynamique formé actuellement par les « Six » devra continuer à donner une impulsion constante à l'unification générale. Diverses formes d'association devront être recherchées pour les. pays qui ne voudraient pas s'engager dans une participation totale.
15. En outre, toute négociation sur une nouvelle mesure d'intégration doit être entreprise dans le plus grand cadre possible, permettant la participation du plus grand nombre de pays. Il est important que les gouvernements désireux de créer des institutions communes de caractère supranational ne soient pas empêchés de le faire par ceux qui ne sont pas actuellement disposés à aller aussi loin.
16. Enfin, il faudra dans la phase actuelle de l'unification européenne renforcer en tout premier lieu les organisations existantes, c'est-à-dire, sur le plan général, le Conseil de l'Europe, et, dans leur domaine spécifique, la C. E. C. A., l'O. E. C. E. et l'U. E. O. Quant au rôle futur du Conseil de l'Europe, la commission des Affaires Générales a exprimé ses vues dans l'avis sur le message spécial du Comité des Ministres (Doc. 334). Le présent rapport se limite donc à réaffirmer le voeu de l'Assemblée que le Conseil doive servir de cadre général à la politique européenne.
III. LA MISE EN OEUVRE
17. Dans les paragraphes suivants, un certain nombre de propositions concrètes sont présentées, groupées en quatre rubriques. La première rubrique comprend les propositions qui devraient être réalisées dans le cadre du Conseil de l'Europe et de l'O. E. C. E. La deuxième a trait à l'Union de l'Europe Occidentale. La troisième concerne la C. E. C. A. et la quatrième se réfère aux propositions de la Conférence de Messine.
Conseil de l'Europe et O. E. C. E.
18. En dépit des résultats non négligeables obtenus jusqu'à présent au sein du Conseil de l'Europe, de l'O. E. C. E. et d'autres organisations par la méthode intergouvernementale, il faut reconnaître que ceux-ci n'ont pas été entièrement suffisants. Cela est dû à l'absence, au sein des comités ministériels, d'un organe susceptible d'exercer une impulsion politique en faveur de l'unification européenne. A ce propos, notons que la formule adoptée par le Conseil de l'Europe, lorsqu'il a nommé un Représentant Spécial pour les réfugiés nationaux et les excédents de population, s'est révélée heureuse.
19. Elle pourrait être étendue par la désignation, dans toutes les organisations européennes, pour les domaines de leur compétence, de personnalités ou, le cas échéant, de groupes de personnalités indépendantes, mais responsables devant l'ensemble des gouvernements. C'est ainsi qu'au Conseil de l'Europe par exemple, des Représentants Spéciaux pourraient être désignés pour le domaine social, le domaine culturel, etc. Au sein de l'O. E. C. E. un comité d'experts indépendants pour l'énergie vient d'être créé. Dans le domaine des transports, le Plan Lemaire et celui de M. Kapteijn prévoient tous les deux l'intervention d'un groupe de personnalités indépendantes. L'Assemblée pourrait proposer d'appliquer cette procédure dans tous les domaines de l'unification européenne. Elle pourrait, en outre, formuler sa préférence pour la désignation dans chaque domaine d'une personnalité unique, plus efficace que celle d'un groupe de personnalités.
20. Si votre commission croit opportun de lancer dans les paragraphes suivants, à titre indicatif, quelques suggestions précises, elle n'a nullement l'intention d'empiéter sur le domaine des commissions compétentes. Quelques-unes de ces propositions ont d'ailleurs déjà été examinées par ces commissions. Leur étude approfondie, entreprise par toutes les commissions compétentes, est suggérée dans le projet de directive de l'Assemblée ci-dessus.
21. Afin de consolider les progrès déjà obtenus par l'O. E. C. E. vers la libération des échanges, il a été proposé Note de créer un comité indépendant des gouvernements nationaux qui serait seul compétent pour statuer sur les demandes de dérogation aux obligations contractées. Actuellement, chaque pays peut abaisser unilatéralement son pourcentage de libéralisation et mettre ainsi le système en danger. S'il devait en référer au préalable à un comité ayant le droit de décider si la situation de l'économie de ce pays justifie l'abaissement demandé, le système tout entier y gagnerait en puissance. Il faudrait évidemment éviter que les gouvernements puissent échapper aux conséquences d'un rejet de leur demande, en augmentant les tarifs douaniers.
22. L'Assemblée Consultative s'est depuis longtemps préoccupée, notamment dans le Plan de Strasbourg, d'englober, pour l'unification économique, les pays d'outre-mer ayant des liens constitutionnels avec les pays membres. Dans le cadre de ces travaux, on pourrait par exemple envisager le financement en commun, par les pays membres du Conseil de l'Europe, de l'exploitation du Sahara, en vue de l'utilisation des ressources minières du désert et de la mise en valeur des terres à l'aide de nouvelles sources d'énergie.
23. La création d'un Conseil Economique et Social auprès du Conseil de l'Europe exercerait une action très forte en faveur de l'unification économique et sociale. Un projet de Conseil Économique et Social est actuellement à l'étude au sein des commissions des Questions économiques et des Questions sociales. La création de ce Conseil permettrait de faire pénétrer l'idée européenne dans des couches de population qui, jusqu'à présent, ont échappé à son influence : les syndicats ouvriers et patronaux, par exemple.
24. Par ailleurs, au cours des années écoulées, l'Assemblée a présenté de nombreuses propositions qui n'ont jusqu'ici pas reçu de suite de la part des gouvernements des pays membres. L'Assemblée se rappelle, entre autres, des propositions tendant à la création d'un Low Tariff Club (Recommandation 11-1951), d'une Union postale entre les Etats membres (Recommandation 9-1951), et d'un Bureau européen de la main-d'oeuvre (Recommandation 3-1951). L'Assemblée insiste auprès du Comité des Ministres pour qu'il reprenne dès maintenant l'étude de ces propositions en vue d'aboutir rapidement à des résultats concrets.
L'Union de l'Europe Occidentale
25. L'U. E. O. a reçu une mission politico-militaire, à exécuter dans le cadre de l'O. T. A. N. Elle devrait s'efforcer d'harmoniser les politiques de ses pays membres dans ce domaine, en tenant compte des aspects économiques, sociaux et culturels. En ce qui concerne l'unification générale, l'expérience des dernières annéesNote tend à prouver que ce qui est acceptable à « sept » l'est également à huit, neuf, dix ou même à l'ensemble des pays membres du Conseil de l'Europe.
26. En ce qui concerne l'Assemblée de l'U. E. O., il conviendrait de rechercher des modalités qui lui permettent d'exercer une influence réelle sur les décisions du Conseil des Ministres. Il serait alors possible de remédier, au moins partiellement, aux inconvénients résultant du fait que les votes majoritaires au sein du Conseil des Ministres échappent au contrôle et à la censure des parlements nationaux.
La Communauté du Charbon et de l'Acier
27. En ce qui concerne la C. E. C. A., l'Assemblée Commune a reconnu la nécessité, d'une part, de mieux tirer profit des dispositions du traité et, d'autre part, d'étendre les compétences et les pouvoirs des organes de la C. E. C. A. aux domaines qui sont connexes à ceux du charbon et de l'acier. Étant donné l'interdépendance de tous ces domaines, cette extension est nécessaire si l'on veut atteindre tous les objectifs visés par le traité. Après avoir pris connaissance des propositions de l'Assemblée Commune, l'Assemblée Consultative voudra sans doute les appuyer énergiquement.
Conférence de Messine Note
28. En étudiant les résultats de la Conférence de Messine, votre commission s'est rendu compte que, dans l'état actuel de l'unification européenne, une tâche toute particulière revient à la commission des Questions économiques. Le présent rapport évoque seulement les lignes directrices des problèmes traités à Messine. Le projet ci-dessus de directive de l'Assemblée charge les commissions compétentes de les étudier dans les mois à venir.
29. Il y a lieu de souligner tout d'abord que la Conférence de Messine n'a nullement préjugé du nombre des pays qui participeront aux projets dont l'étude a été décidée.
30. En ce qui concerne l'unification par secteurs, le domaine de l'énergie nucléaire demande une action rapide de la part de tous les pays européens qui veulent rattraper le retard dont ils souffrent. Pour réaliser la nécessaire mise en commun des capacités techniques, scientifiques et financières, il conviendrait de créer une autorité commune, dotée de véritables pouvoirs de décision. Dans le domaine de l'énergie nucléaire, il devrait être possible d'arriver à une intégration poussée, puisque l'on ne devrait pas se heurter là aux obstacles des traditions nationales. En outre, des investissements communs permettraient de réaliser des économies sensibles, considération qu'aucun de nos pays ne saurait méconnaître.
31. Le domaine de l'énergie classique est trop étroitement lié à celui du charbon et de l'acier pour que l'établissement d'une politique commune dans celui-ci ne l'exige pas dans celui-là. Cette interdépendance a conduit les organes de la C. E. C. A. à étudier la question de savoir si la Communauté ne pourrait pas être chargée de définir et de diriger une politique commune de l'énergie classique, de coordonner les investissements dans les mines, les stations hydroélectriques et les usines à gaz. Sur un plan plus large, il faudrait coordonner les investissements et développer les échanges de gaz et d'électricité entre des pays toujours plus nombreux, y compris notamment la Suisse et l'Autriche, qui sont d'importants producteurs. Le comité d'experts indépendants, créé récemment |au sein de l'O. E. C. E., pourrait présenter des propositions utiles dans ce sens.
32. Dans le domaine des transports, des mesures de coordination progressive et d'intégration s'imposent tout particulièrement. L'Assemblée sera saisie de propositions détaillées que M. Lemaire lui présentera au nom de la commission des Questions économiques.
33. L'Assemblée a consacré, au cours des dernières années, de très nombreux travaux aux différents problèmes que pose la suppression des obstacles à la libre circulation de personnes, de marchandises, de services et de capitaux. Les pays membres de la C. E. C. A. ont, de leur côté, affirmé à Messine que l'objectif de leur politique économique était la création d'un marché commun généralisé libéré de tous droits de douanes et de toutes restrictions quantitatives. Du point de vue institutionnel, il y a lieu de préconiser que chaque nouveau transfert de pouvoirs à une institution commune s'accompagne de l'établissement d'un contrôle démocratique européen efficace.
34. Une procédure par étapes s'impose également dans ce domaine. De nouvelles tentatives d'unification devraient être faites dans les directions suivantes : harmonisation des politiques sociales et fiscales, suppression progressive des barrières douanières et des contingents, libre mouvement de la main-d'oeuvre, et finalement règlement des problèmes de la réadaptation. Les problèmes limités sur lesquels l'Assemblée pourrait tout particulièrement appeler l'attention des gouvernements concernent :
l'institution d'un fonds commun d'investissements, ayant pour but de stimuler l'unification économique générale. U permettrait de développer, sur un plan européen, les possibilités économiques actuelles et, en particulier, celles des régions les moins favorisées des pays membres ;
la création d'un fonds de réadaptation commun, soumis à une autorité ayant des pouvoirs de décision. Il exercerait une influence stimulatrice et faciliterait les aménagements indispensables dans la structure des économies nationales;
une harmonisation des réglementations nationales dans le domaine social en ce qui concerne des problèmes précis tels que la durée du travail et la rémunération des prestations supplémentaires.
CONCLUSIONS
La politique d'unification européenne doit, dans les circonstances actuelles, être basée sur les éléments et les principes suivants :
Les Gouvernements de la République Fédérale d'Allemagne, de Belgique, de France, d'Italie, du Luxembourg et des Pays-Bas croient le moment venu de franchir une nouvelle étape dans la voie de la construction européenne. Ils sont d'avis que celle-ci doit être réalisée tout d'abord dans, le domaine économique.
Ils estiment qu'il faut poursuivre l'établissement d'une Europe unie par le développement d'institutions communes, la fusion progressive des économies nationales, la création d'un marché commun et l'harmonisation progressive de leurs politiques sociales.
Une telle politique leur paraît indispensable pour maintenir à l'Europe la place qu'elle occupe dans le monde, pour lui rendre son influence et son rayonnement et pour augmenter d'une manière continue le niveau de vie de sa population.
A ces fins, les six ministres se sont mis d'accord sur les objectifs suivants :
Ces moyens devraient comporter :
Les six gouvernements reconnaissent que la constitution d'un marché commun européen exclusif de tous droits de douane et de toutes restrictions quantitatives, est l'objectif de leur action dans le domaine de la politique économique. Ils considèrent que ce marché doit être réalisé par étapes. Sa mise en application nécessite l'étude des questions suivantes :
La création d'un fonds d'investissement européen sera étudié. Ce fonds aurait pour but le développement en commun des virtualités économiques européennes et, en particulier, le développement des régions moins favorisées des Etats participants.
En ce qui concerne le domaine social, les six gouvernements considèrent comme indispensable d'étudier l'harmonisation progressive des réglementations en vigueur des différents pays, notamment celles relatives à la durée du travail, la rémunération des prestations supplémentaires (travail de nuit, travail du dimanche et des jours fériés), la durée des congés et leur rémunération.
Les six Gouvernements ont décide d'adopter la procédure suivante :