Au cours des huit dernières années, de nombreuses propositions ont été présentées en vue de la réforme institutionnelle du Conseil de l'Europe. Quelques-unes ont été adoptées et mises en application, mais la grande majorité sont restées sans suites. Le présent document a pour objet de résumer les principales de ces propositions et les suites qui leur ont été données.
Dans sa rédaction initiale, le Statut plaçait l'Assemblée dans une position de complète subordination à l'égard du Comité des Ministres. Lors de sa première Session, en 1949, l'Assemblée ne manqua pas de réagir vigoureusement contre cet état de choses, et de réclamer une plus large mesure d'indépendance et d'autorité. A la suite de plusieurs recommandations formulées en 1949 et 1950, le Comité des Ministres devait accepter un certain nombre de modifications qui, en 1951, furent incorporées dans des amendements au Statut ou des résolutions du Comité des Ministres, connus sous le nom de « textes statutaires ». Les réformes les plus importantes proposées par l'Assemblée n'ont cependant pas été acceptées.
Dans les cas ci-après, le Comité des Ministres a, dans une large mesure, entériné les propositions de l'Assemblée.
1. Ordre du jour de l'Assemblée (article 23)
A l'origine, l'ordre du jour de l'Assemblée devait être approuvé par le Comité des Ministres. L'Assemblée est désormais maîtresse de son ordre du jour.
2. Désignation des Représentants (article 25)
A l'origine, les Représentants étaient désignés par les gouvernements membres. Ils sont désormais élus par les parlements nationaux ou désignés selon une procédure fixée par les parlements.
3. Participation des ministres aux débats de l'Assemblée (article 27)
A la suite d'une proposition du Président de l'Assemblée tendant à ce que des ministres autres que les ministres des Affaires Etrangères puissent participer aux débats de l'Assemblée, le Comité des Ministres a accepté de modifier l'article 27 du Statut de façon à permettre cette participation (Doc. 18, paragraphes 11 et 12).
4. Convocation de sessions extraordinaires (article 34)
L'Assemblée a désormais le droit, au même titre que le Comité des Ministres, de proposer la convocation de sessions extraordinaires.
5. Admission de nouveaux Membres (article 4)
Le Comité des Ministres a accepté de consulter l'Assemblée avant d'adresser des invitations à de nouveaux Membres.
6. Services techniques des organisations inter gouvernementales européennes
Dans ses Recommandations 16 et 17 (1950), l'Assemblée demandait que les services des experts d'autres organisations européennes fussent mis à sa disposition. Grâce à une série d'accords et à d'autres arrangements, l'Assemblée est maintenant en mesure de solliciter l'aide technique des organisations européennes et internationales, bien que la procédure de consultation de l'O. E. E. C. soit excessivement complexe.
Dans les cas ci-après, le Comité des Ministres a pris des mesures donnant partiellement satisfaction à l'Assemblée.
7. Pouvoirs du Comité des Ministres (article 15)
Aux termes du Statut, le Comité des Ministres n'est habilité qu'à faire des recommandations aux gouvernements. Dans sa Recommandation 10 (1950), l'Assemblée proposait que l'article 15 du Statut fût amendé de manière à permettre au Comité des Ministres de prendre des décisions ayant un caractère obligatoire. Dans une résolution statutaire, le Comité des Ministres a admis que, dans certains cas, ses conclusions pourraient revêtir la forme de conventions qui seraient soumises à la ratification de tous les Membres, étant entendu que la question de la ratification serait examinée par les autorités compétentes dans un délai d'un an ou, exceptionnellement, de 18 mois (Doc. 18, paragraphe 21, B).
8. Renvoi à l'Assemblée des recommandations non approuvées par le Comité des Ministres
Dans sa Recommandation 15 (1950), l'Assemblée proposait que le Comité des Ministres lui retransmît, pour nouvel examen, toute recommandation qui n'aurait pas rencontré l'approbation entière du Comité des Ministres. D'une manière générale, le Comité des Ministres a accepté cette procédure (Doc. 18, paragraphe 18), mais cette décision a rarement été mise en pratique.
9. Relations avec les organisations internationales
Dans ses Recommandations 21, 22 et 23 (1950), l'Assemblée proposait que fussent organisées dans le cadre du Conseil de l'Europe des conférences préparatoires en vue de consultations préalables sur les questions inscrites à l'ordre du jour des grandes organisations internationales, que les questions appropriées lui fussent transmises à l'avance, pour avis, et que le Comité des Ministres lui présentât un rapport sur les progrès accomplis dans d'autres organisations européennes vers la réalisation d'une union plus étroite. Le Comité des Ministres a adopté un texte statutaire sur les relations avec les organisations internationales (Doc. 18, paragraphe 21, D); depuis lors, à la suite d'une série d'accords et d'autres arrangements, l'Assemblée est tenue informée des travaux des autres organisations internationales et européennes.
10. Conclusion d'accords partiels
Dans sa Recommandation 3 (1950), l'Assemblée proposait que le Comité des Ministres pût conclure des accords auxquels il ne serait pas nécessaire que tous les Membres participent. Le Comité des Ministres a adopté une résolution statutaire sur la conclusion d'accords partiels (Doc. 60, paragraphe 6) qui rend possible cette procédure, mais seulement après une décision unanime du Comité des Ministres dans chaque cas.
11. Création d'autorités spécialisées
Après le lancement du Plan Schuman au printemps de 1950, l'Assemblée proposait dans sa Recommandation 1 (1950) la création dans le cadre du Conseil de l'Europe d'autorités spécialisées dotées d'une compétence particulière dans les domaines politique, économique, social, juridique et culturel, ces autorités demeurant ouvertes à l'adhésion de tous les Membres même si, à l'origine, certains seulement étaient désireux d'y participer.
Le Comité des Ministres a adopté en mai 1951 un texte statutaire sur les autorités spécialisées (Doc. 18, paragraphe 4), qui prévoit que le Conseil de l'Europe ou les Etats membres peuvent prendre l'initiative de créer des autorités spécialisées et énonce certains principes en vue de relier ces autorités au Conseil de l'Europe. Cependant, aucune autorité spécialisée n'a en fait été créée « dans le cadre du Conseil de l'Europe » comme l'Assemblée l'envisageait à l'origine.
12. Représentants permanents des Membres au siège du Conseil
En mai 1951, le Comité des Ministres a invité les gouvernements membres à envisager la possibilité de désigner des représent a n t s permanents à Strasbourg (Doc. 18, paragraphe 17). En fait, sept gouvernements membres seulement ont jusqu'ici donné suite à cette proposition.
13. Questions écrites
Comme le prévoyait l'article 48 du Règlement de l'Assemblée, le Comité des Ministres a institué une procédure régissant les réponses aux questions écrites (Doc. 18, paragraphe 19).
14. Comité Mixte
A la suite de discussions officieuses tenues en 1949 et 1950, le Comité des Ministres a adopté en 1951 un texte statutaire sur l'institution du Comité Mixte (Doc. 18, paragraphe 21, C). Ce texte prévoit que le Comité Mixte est « l'organe de coordination du Conseil de l'Europe ». Il a pour tâche d'examiner les problèmes qui sont communs au Comité des Ministres et à l'Assemblée, de faire des propositions pour l'ordre du jour de ces deux organes et de donner un effet pratique à leurs recommandations. Le Comité Mixte est censé se réunir avant et après les sessions du Comité des Ministres et de l'Assemblée.
Dans les cas ci-après, le Comité des Ministres n'a pas donné suite aux propositions de l'Assemblée.
15. Création de postes ministériels pour les affaires européennes
Dans sa Recommandation 9 (1950), l'Assemblée proposait que chaque Membre désignât un ministre, Secrétaire ou Sous- Secrétaire d'Etat chargé des affaires européennes. Le Comité des Ministres a transmis cette recommandation aux gouvernements (Doc. 18, paragraphe 16), mais elle n'a été suivie d'aucun effet pratique.
16. Transmission des recommandations aux parlements
La Recommandation 14 (1950) proposait que le Comité des Ministres, agissant à la majorité de ses membres, invitât les gouvernements à soumettre à leur parlement national les recommandations ou conventions proposées par l'Assemblée. Le Comité des Ministres n'a pas donné suite à cette recommandation.
17. Fusion du Conseil de l'Europe et de l'O. E. C. E.
Dans sa Recommandation 18 (1950), l'Assemblée préconisait la création d'un Conseil commun qui remplacerait le Conseil de l'O. E. C. E. et le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe. Des propositions analogues ont été formulées dans les Recommandations 25 (1952) et 46 (1953), mais elles n'ont pas été acceptées par le Comité des Ministres.
18. Intégration de certains organismes de l'Organisation du Traité de Bruxelles dans le Conseil de l'Europe
Cette proposition, formulée dans la Recommandation 19 (1950), n'a pas été acceptée par le Comité des Ministres.
Des propositions plus générales et de portée plus vaste ont été présentées en 1950 par M. Mackay et M. La Malfa.
M. Mackay proposait en novembre 1950 un « projet de protocole d'amendement au Statut du Conseil de l'Europe »Note. Le préambule de ce document stipulait que les buts et les fonctions du Conseil de l'Europe devaient être étendus de manière à inclure ceux de l'Organisation du Traité de Bruxelles et de l'O. E. C. E., dont les organes administratifs seraient transférés au Conseil; en outre, le Conseil de l'Europe serait investi d'un pouvoir exécutif et législatif, et transformé en une autorité politique européenne composée de deux Chambres parlementaires. Ces principes devaient être mis en pratique au moyen de vingt-huit articles qui, reprenant un grand nombre de recommandations politiques antérieures de l'Assemblée, prévoyaient en outre que des pouvoirs législatifs seraient dévolus au Comité des Ministres et à l'Assemblée Consultative (celle-ci devenant « l'Assemblée législative »), alors que les pouvoirs exécutifs seraient confiés à un Conseil exécutif élu par l'Assemblée et responsable à la fois devant l'Assemblée législative et le Comité des Ministres. L'Assemblée et le Comité des Ministres, agissant à l'unanimité, auraient le pouvoir de voter des lois européennes qui, une fois adoptées, auraient force exécutoire dans tous les Etats membres. En d'autres termes, la règle de l'unanimité serait maintenue au sein du Comité des Ministres, mais les projets de lois approuvés à la fois par l'Assemblée et par les Ministres auraient un effet obligatoire et prévaudraient sur les lois nationales qui seraient en conflit avec leurs dispositions. En outre, le Conseil exécutif se composerait de Conseillers assumant la direction de départements exécutifs et habilités, de ce fait, à exercer les pouvoirs qui devaient leur être conférés par l'adoption de lois européennes.
En même temps que du protocole Mackay, l'Assemblée était saisie en novembre 1950 des propositions La Malfa, présentées par un groupe de Représentants italiens, qui visaient à développer la fonction consultative de l'Assemblée. Ces propositions procédaient de l'idée fondamentale . qu'en ratifiant le Statut les gouvernements avaient créé une Assemblée Consultative et qu'il leur incombait dès lors de la consulter. M. La Malfa et ses amis voulaient donc que chaque pays membre fût statutairement tenu de saisir le Comité des Ministres de « tout projet ou initiative de portée européenne » qu'il aurait pris, afin que le Comité des Ministres pût le transmettre à l'Assemblée pour avis. L'Assemblée serait ainsi en mesure d'exprimer son opinion, pour l'information des gouvernements, sur tous les projets de caractère européen avant qu'ils ne soient mis en oeuvre à la suite d'une négociation intergouvernementaleNote.
Après un examen approfondi des propositions Mackay et La Malfa, l'Assemblée devait adopter en décembre 1951 sa Recommandation 23, à laquelle était annexé un projet de nouveau Statut du Conseil de l'Europe que l'Assemblée demandait aux Ministres d'adopter. Ce projet, qui reprenait la majeure partie des réformes proposées par MM. Mackay et La Malfa, ne rencontra cependant pas l'approbation du Comité des Ministres. En mars 1952, le Comité des Ministres était saisi du Plan Eden tendant à établir des liens étroits entre le Conseil de l'Europe et la Communauté du Charbon et de l'Acier et, par la suite, c'est ce plan plutôt que les propositions Mackay et La Malfa qui a retenu l'attention des Ministres et de l'Assemblée lorsqu'ils ont examiné la réforme institutionnelle du Conseil.
En mai 1954, le Comité des Ministres adressait à l'Assemblée son message spécial transmettant le programme d'action du Conseil de l'Europe (Doc. 238). Ce document contenait certaines observations sur le rôle et les attributions des deux organes du Conseil. L'Assemblée devait ainsi être amenée à présenter à propos des mêmes questions (dans son Avis n° 13/14, de juillet 1955) de nouvelles propositions dont certaines reprenaient en partie les idées qu'elle avait déjà émises en 1950. Par la suite, le Comité des Ministres a répondu à cet avis dans deux autres documents (Doc. 421 d'octobre 1955 et Doc. 481 d'avril 1956) et plusieurs discussions ont eu lieu au sein du Comité Mixte. Voici quelles sont les principales propopolisitions présentées par l'Assemblée au cours de ces divers échanges de vues et les suites qui leur ont été données par le Comité des Ministres.
1. Les gouvernements membres devraient toujours consulter l'Assemblée à l'avance sur les projets de caractère européen entrant dans le cadre des activités du Conseil (Avis n° 13/14, paragraphe 11 (1)).
Le Comité des Ministres a répondu qu'une consultation de l'Assemblée ne saurait être obligatoire, mais il a admis que l'Assemblée pourrait être informée de ces projets de caractère européen dès que les gouvernements seraient parvenus à une entente préliminaire (Doc. 481).
2. Les autres organes ministériels européens (0. E. C. E., Comité ministériel de l'Agriculture, Conférence européenne des Ministres des Transports) devraient adresser à l'Assemblée non seulement des rapports annuels, mais également des demandes d'avis sur des sujets précis (Avis n° 13/14, paragraphe 16).
Le Comité des Ministres a répondu qu'il avait transmis cette demande à l'O. E. C. E., aux Ministres des Transports et aux Ministres de l'Agriculture (Doc. 481).
3. L'Assemblée devrait être consultée à l'avance sur les problèmes européens inscrits à l'ordre du jour des réunions des organisations mondiales (Avis n° 13/14, paragraphe 18).
Le Comité des Ministres a répondu que la Résolution (54) 16 prévoyait la procédure de consultation nécessaire entre les délégations européennes auprès des organisations mondiales (Doc. 481).
4. Le Comité des Ministres devrait demander l'avis de l'Assemblée sur les problèmes politiques concrets intéressant les pays membres, en lui fournissant la documentation nécessaire; les ministres devraient participer aux débats politiques; le Comité des Ministres devrait discuter les résolutions politiques de l'Assemblée; les questions européennes d'intérêt politique général devraient être discutées au sein du Conseil de l'Europe et pas seulement au sein de l'O. T. A. N. (Avis n° 13/14, paragraphe 21).
Le Comité des Ministres a répondu qu'il espérait que les ministres assisteraient et participeraient aux débats. Il s'est déclaré disposé à soumettre à l'Assemblée des problèmes politiques concrets, tout en faisant observer que l'Assemblée peut se saisir elle-même des problèmes qu'elle désire discuter. Il s'est engagé à examiner comme par le passé les résolutions politiques de l'Assemblée (Doc. 481).
5. Le Président de l'Assemblée et (ou) les Présidents et rapporteurs des commissions compétentes devraient être autorisés à commenter devant le Comité des Ministres les recommandations de l'Assemblée (Avis n° 13/14, paragraphe 23).
Le Comité des Ministres a admis que les Délégués des Ministres devaient être autorisés à entendre le Président et le rapporteur de toute commission de l'Assemblée (Doc. 481). Il n'a pas indiqué s'il pourrait lui-même entendre les Présidents et rapporteurs.
6. Il conviendrait de simplifier la procédure de conclusion des accords partiels en supprimant la nécessité d'un vote préalable unanime, et utiliser plus fréquemment cette procédure (Avis n° 13/14, paragraphe 35).
Le Comité des Ministres a répondu qu'il n'envisagerait de recourir à la procédure des accords partiels que dans les cas où un accord entre tous ses membres s'avérerait impossible (Doc. 481). En d'autres termes, il a rejeté la proposition tendant à modifier cette procédure.
7. Les États membres devraient, dans les cas appropriés, mettre en oeuvre unilatéralement les recommandations de l'Assemblée (Avis n° 13/14, paragraphe 27).
Le Comité des Ministres n'a pas répondu à cette proposition.
8. Les Délégués des Ministres devraient se réunir tous les quinze jours et tous les pays membres devraient désigner des représentants permanents à Strasbourg (Avis n° 13/14, paragraphes 37 et 38).
Le Comité des Ministres a rejeté la première proposition; en ce qui concerne la seconde, il a déclaré qu'une minorité des gouvernements étaient opposés à l'envoi de leur représentant permanent à Strasbourg (Doc. 481).
9. Les pays membres devraient désigner des Secrétaires ou Sous-Secrétaires d'États aux Affaires Européennes (Avis n° 13/14, paragraphe 40).
Le Comité des Ministres a rejeté cette proposition.
10. Le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe devrait présider les réunions des Délégués des Ministres (Avis n° 13/14, paragraphe 39).
Le Comité des Ministres a rejeté cette proposition.
11. Le Secrétariat Général devrait être reconnu comme organe du Conseil de l'Europe comme aux Nations Unies (Avis n° 13/14, paragraphe 39).
Le Comité des Ministres n'a pas répondu à cette proposition.
12. Les Délégués des Ministres devraient tenir l'Assemblée informée des motifs de leurs décisions et des progrès de leurs travaux dans le cas des questions sur lesquelles aucune décision n'a été prise (Avis n° 13/14, paragraphe 26).
Le Comité des Ministres a répondu qu'il informerait aussi souvent. que possible l'Assemblée des. raisons pour lesquelles il n'aurait pu accepter une de ses recommandations (Doc. 481).
13. L'institution de groupes de travail mixtes entre les commissions de l'Assemblée et les comités d'experts devrait être de règle; en outre, les Présidents et rapporteurs des commissions de l'Assemblée devraient pouvoir être entendus par les comités d'experts gouvernementaux (Avis n° 13/14, paragraphe 26).
Le Comité des Ministres a indiqué qu'il avait déjà autorisé, dans certains cas, des prises de contact entre les Représentants à l'Assemblée et les experts gouvernementaux. Il a refusé que les Présidents et rapporteurs des commissions de l'Assemblée puissent être entendus par les comités d'exper.ts.
Aux termes du Statut, l'Assemblée est l'organe délibérant du Conseil de l'Europe et le Comité des Ministres son organe exécutif. Bien que l'article 15 confère au Comité des Ministres le droit de formuler de sa propre initiative des propositions de caractère européen, il ne l'a fait que très rarement. Presque toutes les questions examinées au Conseil de l'Europe émanent de l'Assemblée; ainsi, normalement, l'Assemblée propose et le Comité des Ministres dispose. La clef de l'efficacité du Conseil réside, dès lors, dans l'action et dans les pouvoirs du Comité des Ministres.
A cet égard, le Conseil de l'Europe se trouve dans une position beaucoup moins favorisée que les deux autres organisations européennes avec lesquelles il a le plus d'affinités : l'O. E. C. E. et l'U. E. O.
Aux termes de l'article 13 de la Convention de l'O. E. C. E., « l'Organisation peut prendre des décisions que les Membres exécuteront ». En d'autres termes, le Conseil de l'O. E. C. E. (dont émanent toutes les décisions en vertu de l'article 15) a le pouvoir de prendre des décisions qui lient les Etats membres. Il y a là un contraste frappant avec le Conseil de l'Europe où le Comité des Ministres peut seulement faire des recommandations aux gouvernements membres, qui sont libres de les accepter ou de les rejeter comme bon leur semble. Nul n'ignore que de nombreuses recommandations du Comité des Ministres sont demeurées lettre morte et que beaucoup des conventions conclues sous les auspices du Conseil ont été ratifiées par un nombre insuffisant de pays membres.
L'importance des pouvoirs du Conseil, de l'O. E. C. E. ressort de la nature de certaines de ses décisions. Citons notamment celles qui ont relevé progressivement le pourcentage de libération des échanges par les Etats membres; l'adoption du Code de libération, instrument détaillé (comparable à un traité international) qui fixe les règles à suivre en matière de libération des échanges; la décision d'instituer l'Agence européenne de Productivité et la création du Comité ministériel de l'Agriculture et de l'Alimentation. Ces deux dernières décisions sont également comparables à la conclusion de conventions internationales et ont mis en place, dans le cadre de l'O. E. C. E., de nouveaux organes de coopération européenne pour la productivité et l'agriculture. Tel est précisément le genre de mesures que l'Assemblée souhaitait voir prendre par le Comité des Ministres lorsqu'elle a adopté des recommandations sur la création d'autorités spécialisées, recommandations qui sont cependant demeurées sans suites dans le cadre du Conseil de l'Europe.
Un autre aspect important des pouvoirs du Conseil de l'O. E. C. E. réside clans le fait que, aux termes de l'article 14 de la Convention, certains Membres peuvent déclarer ne pas être intéressés à une question particulière et s'abstenir ainsi de prendre une décision qui n'en sera pas moins exécutoire pour les autres Membres. Cette procédure, comparable à celle des « accords partiels» en usage au Conseil de l'Europe, est toutefois beaucoup plus simple puisqu'un Membre peut se contenter d'indiquer son intention de s'abstenir sans avoir à obtenir l'approbation unanime des autres Membres comme il est de règle au Comité des Ministres.
Sur un point cependant, la procédure du Conseil de PO. E. C. E. est moins satisfaisante que celle du Comité des Ministres. A PO. E. C. E., toutes les décisions doivent être prises à l'unanimité. Au Comité des Ministres, l'unanimité est requise pour les recommandations aux gouvernements, mais beaucoup de décisions (telles que la création de comités d'experts, l'adoption du budget, etc.) peuvent être prises à la majorité des deux tiers. Cette faculté de prendre une décision à la majorité devrait être maintenue.
L'article IV du Protocole n° 1 au Traité de Bruxelles de septembre 1954 confère au Conseil le pouvoir de « connaître des questions relatives à l'application du Traité, de ses protocoles et de leurs annexes ». Il ajoute : « Le Conseil prend à l'unanimité les décisions pour lesquelles une autre procédure de vote n'aura pas été ou ne sera pas convenue. » En fait cependant, les protocoles suivants habilitent le Conseil à prendre de nombreuses décisions à la majorité. Aux termes du Protocole n° 2, un accord unanime est nécessaire pour accroître le niveau des forces armées des pays membres, mais le Royaume-Uni s'engage à ne pas retirer ses forces armées stationnées sur le continent (sauf dans le cas d'une crise grave outre-mer) contre le désir de la majorité des membres. Le Protocole n° 3 prévoit que la liste des armes dont la fabrication est interdite peut être modifiée par le Conseil de PU. E. 0. statuant à la majorité des deux tiers, et le Protocole n° 4 stipule que le Conseil peut statuer à la majorité simple sur les questions qui lui sont soumises par l'Agence pour le Contrôle des Armements. Il apparaît ainsi que le Conseil de PU. E. 0. possède de larges pouvoirs pour prendre des décisions exécutoires à la majorité.
On note également des différences de procédure entre les trois organes ministériels, au désavantage du Conseil de l'Europe.
Le Conseil de l'O. E. C. E. peut se réunir avec les mêmes pouvoirs, soit au niveau des ministres, soit au niveau des fonctionnaires. En fait, il se réunit normalement au niveau des ministres environ une fois par trimestre et au niveau des fonctionnaires une fois par semaine. Tous les pays membres ont des délégations permanentes résidant à Paris, dirigées en général par un ambassadeur et dotées d'un personnel très nombreux (qui compte parfois de douze à vingt membres).
Le Conseil de l'U. E. O. se réunit lui aussi au niveau des fonctionnaires, en général une fois par semaine, les ministres étant remplacés par les ambassadeurs à Londres et par un Sous-Secrétaire du Foreign Office, qui, eux aussi, sont assistés d'un personnel très nombreux. Ces réunions sont présidées par le Secrétaire Général.
De son côté, le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe se réunit normalement deux fois par an, et les Délégués des Ministres siègent environ huit fois par an, quoique d'ordinaire pour des périodes plus longues. Sept pays membres seulement ont des représentants permanents à Strasbourg, qui, pour la plupart, assurent leurs fonctions seuls ou tout au plus avec l'aide d'un adjoint.