B Exposé des motifs (Rapporteur : M. de FÉLICE)
1 LA MISSION DE L'ASSEMBLÉE CONSULTATIVE
1. Dès mars 1958, deux ordres de questions avaient fait l'objet d'un rapport à votre commission : d'une part les relations Est-Ouest en vue de leur orientation dans le sens de la détente, d'autre part la position d'ensemble à prendre par l'Europe à l'égard du monde arabe.
2. N'ayant pas eu le temps d'examiner avec toute l'attention qu'il mérite le second de ces deux problèmes, votre commission n'a saisi l'Assemblée Consultative de ses conclusions que sur le premier d'entre eux : les relations Est-Ouest (Doc. 820). A ce sujet, elle a communiqué le résultat de ses réflexions sur les trois aspects mis par l'actualité au premier plan : la préparation d'une conférence au sommet, la suspension contrôlée des expériences nucléaires et les perspectives de désarmement atomique limité à une région déterminée, comme le suggéraient diverses propositions.
3. Or, tout en invitant l'Assemblée Consultative à ne se prononcer que sur ces trois points, votre commission n'a pu faire adopter par celle-ci aucune attitude positive. Le texte de la recommandation sur les relations Est-Ouest (Doc. 823) a bien fait l'objet de votes successifs sur les paragraphes et amendements présentés, mais — au moment de l'approbation sollicitée sur l'ensemble le 3 mai 1958 — ledit texte a été purement et simplement renvoyé en commission pour un nouvel examen.
4. Cet incident — en lui-même assez banal mais amplifié par les circonstances survenues — a provoqué dans votre commission un véritable cas de conscience dont l'Assemblée trouvera l'écho dans les « considérants » de la recommandation qui vous est maintenant soumise.
5. Les raisons de cet état d'esprit sont simples.
6. Si les considérations formulées en mai dernier par votre commission sur la conférence au sommet ou la création d'une zone dénucléarisée sont simplement restées de pleine actualité, la voie à suivre en matière de suspension des expériences nucléaires dans le paragraphe 2 du projet de recommandation ajourné le 3 mai 1958 a été, par contre, adoptée par déclarations des Gouvernements des États-Unis, du Royaume-Uni et de l'Union Soviétique en date du 22 août 1958, exactement selon les modalités prévues par votre commission. On peut certes se féliciter du résultat acquis, mais on peut penser aussi que l'Assemblée Consultative chargée de donner un avis — lequel, par sa nature même, doit être préalable à l'action — s'est, de façon regrettable, privée de l'honneur de l'avoir émis. Quant aux événements du Moyen-Orient, ils n'ont pas non plus attendu le rythme de nos délibérations...
7. De ces constatations, votre commission a tiré deux conclusions.
8. La première, c'est que l'Assemblée se doit désormais de remplir la mission consultative qui lui a été confiée de façon positive, non seulement en formulant un avis motivé sur les éventualités les plus menaçantes de l'heure, mais en définissant une politique européenne efficace grâce à la coordination plus étroite des attitudes des États membres.
9. La seconde, c'est que, pouvant aujourd'hui dans une certaine mesure se targuer d'avoir utilement indiqué la voie à suivre, l'Assemblée ne saurait persévérer — par craintes d'erreurs toujours possibles, mais moins graves parce que sa mission est seulement consultative — dans une attitude de timidité excessive. Il y va, en effet, de l'existence même du Conseil de l'Europe. A une heure où une Assemblée de décision — l'Assemblée des Six — exerce des pouvoirs réels, l'Assemblée Consultative des Quinze risquerait aujourd'hui le déclin et l'oubli si elle n'avait pas le courage de jouer son propre rôle : donner un avis européen sur la politique à suivre.
10. Le durcissement de son action ne saurait être accusé d'être une déviation dans le sens d'un égocentrisme européen.
11. Ce faisant, l'Europe ne cesse nullement de se sentir liée à l'alliance atlantique et ne veut à aucun titre faire bande à part, céder à je ne sais quel neutralisme ou s'ériger en troisième force au-dessus de la mêlée alors qu'elle fait partie du camp occidental. Ce qu'elle désire simplement, c'est faire sentir son influence accrue au sein de l'alliance atlantique parce que son point de vue — qui n'est pas nécessairement en accord avec celui des États-Unis — peut avoir son utilité commune en déterminant une attitude plus conforme aux intérêts de l'ensemble du monde libre.
12. Pas davantage, l'Europe ne vise à ne porter ses regards que sur ses propres problèmes continentaux ou encore à isoler les unes des autres les difficultés qui se présentent un peu partout. Elle a pleinement conscience que la solution fragmentaire des conflits particuliers ne peut avoir sa pleine efficacité que si elle est l'application localisée ou partielle d'une politique d'ensemble. Respectueuse du lien qui unit entre eux les événements qui surviennent à l'échelle mondiale, elle entend seulement faire connaître sur eux ses appréciations particulières.
13. Et c'est précisément parce que, dans cet esprit, votre commission veut développer l'action de l'Assemblée Consultative sans négliger l'interdépendance de tous les problèmes, qu'elle se permet de lui soumettre à la fois la solution qu'elle préconise pour le règlement des litiges actuels et les vues qu'elle a sur l'instauration d'une politique générale de désarmement et de paix.
2 LA SOLUTION DES LITIGES ACTUELS
14. Le degré de gravité d'un conflit s'analyse beaucoup plus par l'amplitude de ses conséquences que par sa proximité par rapport au lieu dont on l'observe. C'est la raison pour laquelle votre commission a examiné successivement le problème posé par les îles Quemoy et Matsu susceptible de mettre en cause le maintien de la paix, ensuite celui du Moyen Orient dont l'importance économique et stratégique est d'intérêt collectif de premier plan pour l'Europe, et enfin deux questions de caractère en quelque sorte familier pour notre continent : la question des pêcheries islandaises et celle de Chypre.
15. Sur chacun de ces litiges, votre commission a formulé ses vues propres de façon à ce que l'Assemblée Consultative puisse transmettre des voeux précis à son interlocuteur statutaire, le Comité des Ministres.
Extrême - Orient
16. Tout en condamnant formellement l'agression de la Chine communiste contre les îles Quemoy et Matsu, votre commission a fait porter son examen sur les deux aspects particuliers du problème soulevé : d'une part l'importance intrinsèque de ces deux îles dont la valeur stratégique contestée pourrait conduire à une décision d'évacuation, d'autre part la répercussion dangereuse du test que serait ce repli à la suite du coup de force survenu.
17. Cependant, de son promontoire européen, elle n'a pas pensé pouvoir elle-même formuler un avis sur la politique à la fois ferme et flexible à suivre dans une question dont la différence d'appréciation entre les États-Unis et le Royaume-Uni atteste la particulière difficulté. Par contre, devant l'urgence d'une solution à définir, elle a préconisé la réunion immédiate d'une instance de caractère européen ayant autorité et impartialité, et susceptible de dégager ainsi un compromis de paix pouvant être accepté de part et d'autre.
18. On a beaucoup parlé, au moment des événements d'Irak de juillet 1958, d'une conférence spécialisée pour l'étude de ce risque particulier. Or, il se trouve que le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe évite, par son existence même, les difficultés de mise en route d'une conférence européenne particulière et que l'Assemblée Consultative a pour mission de solliciter son concours.
19. Votre commission préconise donc un appel immédiat au Comité des Ministres pour que celui-ci tienne sans délai une session spéciale consacrée uniquement au conflit actuel provoqué par l'agression chinoise sur les îles Quemoy et Matsu. Elle pense que ce Comité, en s'efîorçant d'établir les directives d'une politique européenne commune, pourrait jouer un rôle important d'arbitrage et de conciliation et contribuer sur ce problème à une solution indispensable à la sauvegarde de la paix.
Moyen-Orient
20. L'Europe s'approvisionne pour 80 % de ses besoins en pétrole au Moyen-Orient. Elle a, sur le plan stratégique, un intérêt majeur à l'absence d'emprise soviétique sur cette région du monde. Cette double raison a incité votre commission à ne pas se contenter de conseiller une procédure de nature à faciliter une solution — comme pour l'Extrême Orient — mais de formuler son avis sur le fond même du litige en partant des données actuelles de la situation.
21. Il lui est apparu vain aujourd'hui de savoir s'il eût mieux valu bloquer l'entreprise nassérienne à ses débuts, à Suez, plutôt que de la laisser croître et se développer, pour envoyer ensuite des troupes au Liban et en Jordanie à l'appel des gouvernements de ces derniers bastions menacés... ou s'il eût été plus opportun, au contraire, en devançant au besoin l'évolution arabe, contre certaines contreparties, de manifester d'emblée plus de compréhension pour la volonté d'émancipation qui s'est fait jour au Moyen-Orient comme dans bien d'autres régions du monde.
22. Sans s'attarder sur le passé, votre commission a basé ses réflexions sur deux constatations de fait : la première, c'est que le monde occidental pris dans son ensemble est sorti perdant de la politique non unifiée suivie à l'égard du Moyen-Orient; la seconde est qu'actuellement la progression dans la voie de l'unification arabe est telle que le maintien d'une hostilité systématique à un pareil mouvement ne ferait que conduire ces États du Moyen-Orient — souvent contre leur gré même — à rechercher de plus en plus aide et appui auprès du Gouvernement soviétique, pourtant coupable de la plus violente oppression à l'égard des pays de l'Europe centrale et orientale.
23. De ce double état de fait, elle a tiré la conclusion qu'une politique entièrement nouvelle devait être maintenant pratiquée à l'égard des nations arabes. Politique nouvelle dont le triple souci serait : désamorcer l'hostilité de ces pays à l'égard de l'Occident, mettre en application une oeuvre immédiate de rapprochement en définissant mieux les rapports entre producteurs et consommateurs de pétrole, recréer, sur d'autres bases et grâce à l'aide économique, les liens d'amitié qui lièrent jadis le monde arabe aux grandes puissances occidentales.
24. En premier lieu, pour désamorcer l'antipathie née des événements récents, votre commission, prenant acte de la résolution arabe votée à l'unanimité le 21 août 1958 à la session extraordinaire de l'Assemblée des Nations Unies, propose à l'Assemblée de reconnaître comme légitime l'évolution des peuples arabes vers l'unité et l'émancipation politique et sociale. Tout en limitant son horizon au Moyen-Orient et indépendamment des problèmes particuliers que pose l'Afrique du Nord, elle pense que cette attitude de compréhension est susceptible, d'une part, de rendre vaines entre ces États les formes inadmissibles d'agression indirecte par action de l'extérieur sur un régime établi, d'autre part, de faciliter, par l'émancipation politique et sociale réalisée, une évolution de ces pays loin de la dictature et vers une véritable démocratie, ainsi que votre commission en exprime expressément l'espoir.
25. En second lieu, pour résoudre dans un bref délai le problème du pétrole, votre commission préconise un accord global entre les pays producteurs et les pays consommateurs, c'est-à-dire la constitution d'entités, tant du côté occidental que du côté arabe, susceptibles de réaliser une entente générale imposant certaines règles à toute convention pétrolière particulière. Elle pense que parmi les directives générales qui résulteraient de cet accord global pourraient être introduites celle d'une rémunération plus équitable des pays producteurs envisagés dans leurs peuples plutôt que dans leurs gouvernants et celle d'une meilleure répartition des profits pétroliers entre les pays qui ont chez eux le pétrole et ceux qui, infiniment plus pauvres, ne sont que le lieu de transit de ce combustible.
26. En troisième lieu, après avoir ainsi exclu les causes d'animosité et afin de créer un courant d'opinion favorable à l'amitié, votre commission se rallie au projet que M. le Secrétaire Général des Nations Unies a été chargé de traduire dans les faits : la création d'une institution de développement destinée à faciliter l'amélioration de la situation économique de ces pays. Cependant, si elle estime que cet acte de solidarité peut ouvrir la voie à une forme de collaboration nouvelle et profitable aux deux parties en cause, votre commission se préoccupe surtout des précautions psychologiques sans lesquelles il ne peut y avoir de succès dans une telle entreprise. L'aide matérielle doit non seulement venir d'un organisme international afin d'éviter même l'apparence d'une sujétion directe, mais n'être assortie d'aucune condition politique, afin de ne pas prêter à la moindre équivoque en pouvant être considérée comme un vestige camouflé de la tutelle d'autrefois. A la susceptibilité, le tact doit répondre.
27. Dans ce dernier ordre d'idées, votre commission a évoqué les conseils précieux, voire le rôle particulier que pourraient jouer dans cette oeuvre délicate des puissances qui n'ont pas été directement impliquées dans les relations antérieures de l'Occident avec les pays arabes — comme les pays Scandinaves, l'Allemagne et l'Italie par exemple — ou encore une nation qui a connu, comme la Turquie, les difficultés semblables d'émancipation et d'orientation dans sa marche de plus en plus accentuée vers les formes occidentales de la civilisation.
28. En énonçant cette politique de compréhension, de justice et d'aide économique, votre commission n'a pas pour autant perdu de vue deux exigences fondamentales.
29. La première de celles-ci vise l'État d'Israël. Si l'Europe qui s'unifie ne peut, sans illogisme, reprocher au Moyen-Orient de réaliser progressivement sa propre unification, elle ne saurait tolérer que le but final de cette évolution arabe puisse viser l'État d'Israël car, responsables de sa création, les nations occidentales ont le devoir d'assurer, soit sous l'égide des Nations Unies soit par voie d'accords bilatéraux, l'intégrité territoriale de ce pays. Dans les deux sens—celui d'une agression à rencontre de l'État d'Israël et celui d'une éventuelle menace que pourrait faire peser le dynamisme israélien sur le monde arabe — votre commission affirme la nécessité d'un barrage absolu à de telles velléités. Elle le déclare avec d'autant plus de force qu'approche le moment où devront s'éloigner les troupes venues au Liban et en Jordanie pour préserver la sécurité de ces pays et où d'inadmissibles convoitises n'auraient que trop de tendances à se manifester.
30. La seconde des garanties nécessaires est celle d'un refus officiellement affirmé par les États bénéficiaires de la politique nouvelle de ne pas servir de halte ou de tremplin pour l'extension de l'emprise soviétique clans cette région straté-giquement si importante du monde grâce à des livraisons d'armes et toutes autres initiatives. Votre commission pense d'ailleurs que la prise de position généreuse qu'elle suggère vis-à-vis du Moyen-Orient apaisera les esprits, mettra fin à des propagandes néfastes par radio ou autres moyens, tandis que l'aide économique accordée dans les conditions sus-indiquées, en créant un nouveau climat dans les relations entre les pays arabes et le inonde occidental, substituera à un enrôlement contre nature au service des visées soviétiques, un esprit de loyale collaboration avec le monde libre.
31. Votre commission se rend compte de la hardiesse de ses propositions, mais elle préfère un changement sans certitude à la politique jusqu'ici suivie et qui est devenue sans espoir.
Pêcheries islandaises
32. Bien qu'il s'agisse — par la présence même de l'Islande au sein du Conseil de l'Europe — d'une querelle de famille, votre commission n'a pas cru devoir proposer à l'Assemblée Consultative une solution précise au litige actuel, surtout en l'absence de tout délégué islandais à sa réunion des 22 et 23 septembre 1958.
33. Elle reconnaît l'intérêt particulier de l'Islande à une certaine extension de ses eaux territoriales, mais elle a conscience aussi tout à la fois de l'atteinte grave qui serait portée aux principes fondamentaux du droit international si — dans ce cas et demain dans d'autres — était admise une décision unilatérale par un État quelconque en la matière, et de l'importance stratégique que représentent les bases maritimes islandaises, surtout après l'exploit du Nautilus, pour l'oeuvre de défense commune à laquelle, dans l'O.T.A.N., l'Islande est associée.
34. Aussi, quoique ce litige soit aujourd'hui porté devant les Nations Unies, votre commission demande néanmoins au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe de se saisir de la question parce que son autorité particulière et les relations entre pays également membres de ce Conseil peuvent, à son avis, grandement servir à une conciliation amicale des points de vue en présence.
Chypre
35. Vis-à-vis de ce problème, votre commission, en l'absence de tout collègue grec 1, a entendu faire preuve d'une même discrétion. Elle s'est donc bornée à solliciter de la part du Comité des Ministres un examen des propositions britanniques récentes, considérées d'ailleurs comme une simple étape provisoire et d'attente, et une étude des conditions de règlement définitif de ce grave différend.
36. Cette discrétion ne saurait cependant être interprétée comme une renonciation au rôle tout à fait particulier que pourrait jouer l'Assemblée du Conseil de l'Europe dans un pareil conflit. S'il est même permis à votre rapporteur de formuler un avis personnel, je dirais volontiers que cette Assemblée, puisant son autorité dans le fait qu'elle est placée au-dessus des parties en litige et son impartialité dans le sentiment égal d'amitié qu'elle éprouve pour ses différents Membres, apparaît particulièrement qualifiée pour dégager les lignes générales d'une solution s'ins-pirant de l'intérêt commun européen pour concilier les intérêts respectifs en présence.
3 DÉSARMEMENT ET PAIX
37. La solution des litiges particuliers est le remède aux maux immédiats. L'accumulation de dangers incertains mais toujours latents exige la fixation de principes généraux d'une toute autre envergure : il s'agit de parvenir au désarmement de manière à empêcher les répercussions militaires des causes de tension politique dans le monde ; il s'agit d'organiser la coopération sur le plan scientifique, économique et culturel en vue du bien-être de tous les peuples quelles que soient les idéologies qui les animent.
38. Votre commission a, une fois de plus, exploré ces deux problèmes majeurs.
Désarmement
39. Depuis le projet de recommandation soumis à l'Assemblée Consultative à la session de mai 1958, deux positions prises par votre commission peuvent être considérées comme ne justifiant pas la formation de nouvelles propositions : l'une a trait à la préparation méthodique d'une conférence au sommet, l'autre vise la mise à l'étude de la possibilité d'une création de zone dénucléarisée en Europe centrale sous la double condition d'une sécurité maintenue pour l'Occident et d'une contrepartie sous la forme d'un désengagement politique vis-à-vis de l'Allemagne et des pays de l'Europe centrale qui ont connu jadis l'indépendance.
40. Par contre, un fait nouveau et en lui-même éminemment favorable a motivé d'amples délibérations de votre commission : c'est — à la suite du travail des experts atomiques internationaux réunis à Genève et de leurs conclusions sur les possibilités de détection — l'acceptation le 22 août 1958 par les États-Unis, le Royaume-Uni et l'Union Soviétique de la suspension des expériences nucléaires à dater du 31 octobre 1958.
41. Cette détermination soulève, en effet, trois ordres de questions : d'une part celle de l'organisation effective du contrôle de cette cessatiôn, celle de l'extension possible, par une mise au point sérieuse du système établi, d'une même méthode à d'autres domaines que celui des expériences nucléaires, celle enfin des- conséquences d'ordre politique résultant de l'accord intervenu pour les puissances non signataires et actuellement non détentrices de bombes atomiques.
42. Sur les deux premières questions ainsi soulevées, votre commission a invité le Comité des Ministres à être son interprète auprès des gouvernements pour leur demander non seulement de réaliser cette suspension contrôlée, mais d'étendre la méthode ainsi inaugurée à d'autres domaines de désarmement, comme la prévention des attaques-surprise par exemple.
43. Pour importante, en effet, que soit l'acceptation du principe du contrôle, il faut encore que celui-ci soit minutieusement organisé. Si les experts atomiques de Genève ont conclu à l'établissement de 180 postes de détection dans le monde, il reste à déterminer l'emplacement exact de ces stations de contrôle, la composition du personnel qui y sera affecté et l'organisation internationale à la direction de laquelle ils seront soumis. Pour l'Assemblée Consultative dont la préoccupation dominante a toujours été celle du contrôle, il importe qu'elle puisse suivre l'application rigoureuse de cette suspension contrôlée des expériences nucléaires.
44. Cette exigence est d'autant plus normale que le progrès réalisé en ce domaine doit être considéré comme une première tentative de désarmement limité susceptible de dépasser prochainement le cadre qui lui a donné naissance. La mise au point de la procédure suivie — réunion préalable d'experts de diverses nationalités en vue de fixer les possibilités techniques du contrôle, décision sur le fond, puis mise en oeuvre en commun des moyens de détection — doit être si réussie qu'elle puisse devenir un précédent permettant par bonds limités et précis de parvenir, de façon pratique et efficace, à un désarmement de plus en plus généralisé. On ne saurait donc trop insister sur les avantages actuels et virtuels de cette innovation en cours.
45. Cependant, malgré les avantages certains de la suspension contrôlée des expériences nucléaires, votre commission n'en a pas moins porté ses regards sur l'insécurité et, dans une certaine mesure, sur l'impression de subordination que peuvent éprouver, du fait de l'accord intervenu, les puissances qui, n'ayant encore réalisé aucune expérience atomique, se verraient ainsi définitivement privées des moyens les plus modernes de leur défense et en quelque sorte en état d'infériorité définitive, par rapport aux puissances détentrices de ces bombes.
46. L'arrêt des expériences nucléaires, en effet, n'atteint ni la détention des stocks — dont la détection à distance est impossible et exige un contrôle sur place — ni la possibilité de fabriquer des bombes selon des procédés anciens qui n'ont plus besoin d'être éprouvés par de nouvelles expérimentations. II en résulte que l'arrêt des expériences nucléaires — en lui-même heureux — n'est qu'une solution trop fragmentaire du problème de la sécurité, parce qu'une sécurité véritable implique la destruction des stocks existants ou leur reconversion à des fins industrielles, l'interdiction totale de fabrication des bombes, en même temps qu'une convention parallèle sur les armes classiques, si l'on ne veut pas consacrer sur ce dernier plan l'écrasante supériorité de l'Union Soviétique sur le monde libre. D'un mot, la sauvegarde réelle ne peut résulter que d'un désarmement portant sur toutes les formes d'armements, et minutieusement contrôlé.
47. Il est non moins certain que l'interruption des essais a pour effet d'empêcher toutes nations encore non productrices de parvenir à détenir de telles bombes, c'est-à-dire de leur interdire à jamais l'accès du « club atomique » où peut se décider entre puissances déjà détentrices de telles bombes la stratégie mondiale de l'Occident. Autrement dit, sous l'apparence généreuse d'un geste hautement humanitaire — la suspension des expériences nucléaires — peut se créer une sorte de monopole de direction au profit des puissances déjà détentrices de bombes.
48. Votre commission a examiné les positions prises à ce sujet par la France, désireuse de pouvoir, à l'aide d'expériences qui ne seraient pas pour elle interdites, fabriquer sa propre bombe, par la Suisse, par la Suède qui s'inquiètent également de ne pouvoir réaliser, sans cette bombe, une politique de neutralité efficace. Elle a bien compris les dangers d'une prolifération des nations disposant de bombes atomiques et recherché si une solution européenne ne pourrait pas être trouvée en ce domaine sous la garantie soit de l'Europe des Six, soit de l'U.E.O. Finalement devant la difficulté d'un tel problème, elle n'a pas cru devoir formuler une quelconque conclusion.
49. Sans doute, le Statut du Conseil de l'Europe fait interdiction à celui-ci de s'occuper des questions militaires, mais il est depuis longtemps reconnu qu'il a compétence pour étudier les aspects politiques du problème de la défense. Aussi, est-il apparu nécessaire à votre commission de discuter, sans conclure, sur de tels sujets dont l'Assemblée Consultative voudra peut-être elle-même se saisir.
La paix
50. Par un vote unanime, votre commission a une fois de plus souligné que le processus par étapes limitées du désarmement ne devait être considéré que comme la marche progressive vers un désarmement généralisé et contrôlé, mais elle a demandé en outre que l'effort de toutes les nations soit orienté vers des compétitions pacifiques grâce à l'extension des échanges scientifiques et culturels. La réunion récente de savants pour l'étude des utilisations de l'énergie nucléaire à des fins pacifiques rentre ainsi tout à fait dans ses vues. D'une manière plus générale, elle pense qu'une interpénétration en tous domaines ne peut, au détriment de la dictature, que favoriser IesTégimes de liberté.
51. Elle a voulu aussi lier les deux problèmes — désarmement et coopération — en demandant que les sommes libérées par l'allégement des charges sur le plan militaire servent à aider les pays dont les circonstances ont retardé le développement.
52. Telles sont les considérations qui expliquent et justifient le projet de recommandation soumis à l'Assemblée Consultative.
53. Les temps actuels n'autorisent plus les silences précédents. Votre commission souhaite que l'Assemblée Consultative émette, après un large examen, un vote positif sur les questions présentées, afin qu'au lieu de réagir après les événements survenus, elle agisse maintenant de son mieux pour les prévenir.
