1 Introduction
1. A la suite de l’invitation
du Président du Parlement du Monténégro, le Bureau de l’Assemblée
a décidé, lors de sa réunion du 25 janvier 2008, de créer une commission
ad hoc pour observer l’élection présidentielle au Monténégro qui
devait avoir lieu le 6 avril 2008. Lors de sa réunion du 13 mars
2008, le Bureau m’a désigné comme président de cette commission
ad hoc.
2. Le 4 octobre 2004, un accord de coopération a été signé entre
l’Assemblée parlementaire et la Commission européenne pour la démocratie
par le droit (Commission de Venise). Conformément à l’article 15 de
cet accord, selon lequel: «Lorsque le Bureau de l’Assemblée décide
d’observer une élection dans un pays dont la législation électorale
a été auparavant examinée par la Commission de Venise, l’un des
rapporteurs de la Commission de Venise sur cette question peut être
invité à se joindre à la mission d’observation des élections de
l’Assemblée en qualité de conseiller juridique», le Bureau de l’Assemblée
a invité un expert de la Commission de Venise à se joindre à la
commission ad hoc en qualité de conseiller.
3. Conformément aux propositions des groupes politiques de l’Assemblée,
la commission ad hoc se composait de:
- M. David Wilshire, chef de délégation
- Groupe du Parti populaire européen (PPE/DC)
- M. Jean-Charles Gardetto, Monaco
- Alliance des libéraux et des démocrates pour l’Europe
(ADLE)
- M. Serhiy Holovaty,
Ukraine
- Groupe démocrate européen (GDE)
- M. David Wilshire, Royaume-Uni
- Commission de Venise
- M. Owen
Masters, Royaume-Uni
- Secrétariat
- M. Vladimir
Dronov, chef du secrétariat
- Mme Danièle Gastl, assistante
4. La commission ad hoc faisait
partie de la Mission internationale d’observation des élections
(MIOE) qui comprenait aussi la Mission d’observation des élections
du Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme
de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (BIDDH
de l’OSCE). Il n’a pas été évident de travailler ensemble efficacement.
5. La commission ad hoc s’est réunie du 4 au 7 avril 2008 à Podgorica
où elle a, entre autres, rencontré les candidats en lice, le président
du Parlement du Monténégro, la délégation du Monténégro à l’Assemblée parlementaire
du Conseil de l’Europe (APCE), le responsable de la Commission électorale
centrale, le chef de la Mission d’observation des élections du BIDDH
de l’OSCE et ses collaborateurs, le chef du bureau de la Commission
européenne au Monténégro, ainsi que des représentants de la société
civile et des médias.
6. Le jour du scrutin, la commission ad hoc s’est divisée en
trois équipes qui ont observé les élections à Podgorica, Tuzi, Golobovci,
Virpazar, Kotor, Vranjina, Petrovac, Vlcinj, Bar, Cetinje, Bijeln,
Prcanj, ainsi que dans leurs environs.
7. La commission ad hoc a conclu que pratiquement tous les aspects
de l’élection présidentielle organisée au Monténégro le 6 avril
2008 étaient conformes aux normes européennes d’élections libres.
Les citoyens du Monténégro ont pu voter librement et en toute impartialité
le jour du scrutin, parmi une pluralité de programmes électoraux.
Le communiqué de presse publié à l’issue de cette élection fait
l’objet de l’annexe.
8. La commission ad hoc tient à remercier le représentant spécial
du Secrétaire Général du Conseil de l’Europe (RSSG) et le personnel
du bureau du Conseil de l’Europe à Podgorica pour la coopération
et le soutien qu’ils ont apportés à la commission ad hoc.
2 Contexte politique et juridique et inscription
des candidats
9. L’élection du 6 avril 2008
était la première élection présidentielle organisée depuis que les
Monténégrins ont voté pour l’indépendance lors d’un référendum qui
s’est tenu le 21 avril 2006. L’élection s’est déroulée dans le cadre
de la nouvelle Constitution du Monténégro, adoptée en 2007.
10. Le Monténégro est un Etat multiethnique, avec une population
de 670 000 habitants (selon le recensement de 2003), dont 40 % de
Monténégrins, 30 % de Serbes, 14 % de Bosniaques et de musulmans, 7%
d’Albanais, 1% de Croates et 1% de Roms.
11. Le paysage politique est pluraliste. La coalition au pouvoir
est constituée du Parti démocratique des socialistes (DPS), dirigé
par Milo Djukanović, et de son principal partenaire, le Parti social-démocrate
(SDP), dirigé par le président du parlement, Ranko Krivokapić. Deux
partis minoritaires, l’Initiative civique croate (HGI) et l’Union
démocratique des Albanais (DUA), sont aussi représentés au gouvernement.
12. L’opposition est représentée par le Parti populaire socialiste
(SNP), le Parti populaire (NS), Le Mouvement pour les changements
(PzP), le Parti populaire serbe (SNS), le Parti du peuple socialiste
Party (NSS), le Parti démocratique de l’Unité (DSJ), le Parti radical
serbe (SSR), le Parti libéral du Monténégro (LPCG), le Parti bosniaque
(BS), l’Alliance démocratique (DA) et l’Alternative albanaise (AA).
13. L’élection présidentielle était régie par un nouveau cadre
juridique, amendé dans la foulée de la déclaration d’indépendance
de juin 2006. Ce cadre comprend la loi relative à l’élection présidentielle (décembre
2007) et la loi relative aux listes électorales (2000). Le cadre
législatif prévoit la possibilité pour des observateurs locaux et
internationaux d’observer la totalité du processus électoral. Tous
nos interlocuteurs ont souligné l’importance que ce scrutin se déroule
en présence d’observateurs internationaux.
14. La nouvelle loi sur l’élection présidentielle reprend une
disposition qui figurait dans l’ancienne législation, à savoir que
si aucun des candidats n’obtient au moins 50 % des voix plus une,
un second tour sera organisé opposant les deux candidats ayant obtenu
le plus grand nombre de voix.
15. Les candidats à l’élection présidentielle doivent recueillir
les signatures d’un certain nombre de partisans (1,5 % de l’électorat).
Les électeurs qui soutiennent un candidat doivent venir signer dans
le Bureau de la commission électorale municipale (CEM) devant au
moins deux membres de cette commission. Le candidat à l’élection
présidentielle du PzP, Nebojša Medojević, a introduit un recours
constitutionnel contre cette disposition, au motif que cette procédure
compromettrait la notion de secret du vote. La Cour constitutionnelle a
décidé le 28 février 2008 que cette procédure n’était pas inconstitutionnelle.
16. Conformément à la législation en vigueur relative au financement
des partis politiques, des crédits d’un montant de 2,7 millions
d’euros (0,4 % du budget national) doivent être affectés aux activités
des partis politiques représentés au parlement. En outre, le 6 février
2008, le parlement, conformément à la loi susmentionnée, a alloué
un montant de 400 000 € pour la campagne électorale. Cette somme
doit être répartie de manière égale entre les candidats ayant obtenu
au moins 5% des suffrages.
17. Quatre candidats se présentaient à l’élection présidentielle,
parmi lesquels le président sortant, Filip Vujanović. Les autres
candidats étaient le leader du SNP, Srdjan Milić, le leader du SNS,
Andrija Mandić (qui se présentait pour la liste proserbe comprenant,
en plus du SNS, le NSS, le DSJ et le SSR) et le leader du PzP, Nebojša
Medojević. Les quatre candidats et les partis les ayant désignés
ont tous signé le Code de conduite proposé par le Centre pour la
transition démocratique, le 19 mars 2008, par lequel ils se sont
engagés à mener une campagne électorale tolérante et démocratique.
La campagne était axée sur l’économie, l’intégration européenne
et des questions de protection sociale.
3 Administration
des élections
18. Le Monténégro a une administration
électorale à trois niveaux, composée de la Commission électorale d’Etat
(SEC), de 21 commissions électorales municipales (CEM) et de 1 141
bureaux de vote. Les membres de la SEC sont nommés par l’Assemblée
nationale (le parlement) pour une période de quatre ans, les membres
actuels n’ayant été nommés que fin 2006, lorsque le nouveau parlement
a démarré ses activités. Les membres des CEM sont nommés par les
municipalités pour la même durée. Les membres des bureaux de vote
sont désignés pour chaque scrutin (un membre par bureau de vote).
19. Tous les organes chargés de l’administration électorale étaient
composés de membres reflétant la composition politique de l’organe
ayant procédé à leur nomination et d’un membre pour chaque candidat.
Cela a permis d’assurer un équilibre politique et de renforcer la
confiance dans le processus électoral ainsi que la transparence.
20. Tous les interlocuteurs rencontrés par la commission ad hoc
ont exprimé leur soutien et leur confiance à l’égard de la SEC.
21. Le Monténégro a un système passif d’inscription des électeurs.
Le nom des personnes ayant les conditions requises pour voter est
ajouté aux listes électorales publiques par les administrations
municipales, sur la base des informations fournies par le ministère
de l’Intérieur. Les administrations municipales biffent les noms
des personnes décédées des listes. La SEC n’a pas pour mission de
veiller à l’exactitude des listes électorales.
22. Le 29 mars 2008, la SEC a publié la liste électorale finale,
faisant apparaître un nombre total de 490 412 électeurs inscrits
au Monténégro.
23. Lorsque le Monténégro a pris son indépendance de la Serbie,
environ 25 000 Serbes vivaient au Monténégro sans être des ressortissants
du pays. Bien que, selon la Constitution, seuls les ressortissants monténégrins
soient autorisés à voter, les autorités ont décidé, avec l’accord
de tous les partis politiques, de ne pas priver du droit électoral
les électeurs qui avaient déjà été autorisés à participer aux élections
et aux référendums organisés avant cette élection présidentielle.
Le parlement a l’intention de trouver une solution à cette question
avant les prochaines élections.
4 L’environnement
médiatique
24. Il y a environ 15 chaînes de
télévision, 42 stations de radio et 45 titres de presse écrite au
Monténégro. Les chaînes de télévision publiques ainsi que 4 chaînes
privées ont une couverture nationale. Les autres chaînes de télévision
privées ont une couverture locale.
25. Il existe plusieurs journaux hebdomadaires et quotidiens offrant
aux lecteurs des points de vue diversifiés. Selon nos interlocuteurs,
l’environnement médiatique au Monténégro est libéral et il y a peu
de restrictions sur l’attribution des licences de diffusion.
26. La couverture de l’élection présidentielle par le diffuseur
de service public, RTCG, est régie par des règles adoptées par son
conseil, dont les membres sont nommés par le parlement. Le parlement
a toutefois pris du retard pour ratifier les nouvelles nominations
au conseil, de sorte que pendant longtemps le nombre de ses membres
a été inférieur aux règles prévues par la loi. En l’absence du quorum
requis, l’équipe éditoriale du RTCG a élaboré un ensemble de règles,
à partir de celles qui étaient en vigueur pour les dernières élections.
Le 21 mars 2008, ces règles ont été adoptées.
27. Les médias privés sont régis par leurs propres règles internes,
tandis que les chaînes détenues ou contrôlées par l’Etat sont régies
par la législation, cela afin de garantir une égalité d’accès et
de couverture pour tous les candidats, y compris du temps d’antenne
gratuit dans le cadre de la campagne.
28. Les règles adoptées le 21 mars prévoyaient la mise à disposition
de trente minutes de temps de parole pour chaque candidat à l’élection
présidentielle, le 25 ou 26 mars. Elles prévoyaient également deux reportages
de cinq minutes gratuits sur les meetings des candidats, ainsi qu’un
débat télévisé en direct, la participation à cet événement n’étant
pas obligatoire.
29. Les programmes d’information qui avaient pour obligation d’attribuer
le même temps d’antenne aux candidats ont légèrement favorisé M. Vujanović
avec 33,8 % de couverture. Cette couverture se réfère uniquement
aux événements relatifs à la campagne, et non à son rôle en tant
que président sortant. En comparaison, M. Milić a bénéficié d’un
taux de 23,8 %, M. Medojević de 22,2 % et M. Mandić de 20,1 %.
30. Tous les candidats ont acheté du temps de parole sur plusieurs
chaînes de télévision, ainsi que des publicités dans les journaux
pour soutenir leur campagne politique. Bien que tous les candidats
n’aient pas acheté du temps d’antenne sur toutes les chaînes de
télévision, aucune demande n’a été refusée.
31. La télévision est le média de diffusion le plus important
au Monténégro, alors que le taux de diffusion de la presse est l’un
des plus faibles en Europe. Les diffuseurs publics ont couvert la
campagne électorale de manière équilibrée et ils ont respecté les
obligations légales en ce qui concerne l’égalité d’accès et de couverture.
La plupart des médias privés ont couvert la campagne de manière
relativement équilibrée, certains d’entre eux ayant montré une préférence
pour l’un ou l’autre parti.
5 Plaintes
et recours
32. Dans les délais impartis, 1
306 plaintes ont été introduites auprès du tribunal administratif,
toutes ces plaintes se référant aux décisions prises par des autorités
municipales au sujet des listes électorales. 81 plaintes sur les
856 plaintes relatives à l’inscription sur les listes électorales
ont été rejetées, dont 60 sur la base de la citoyenneté serbe de
leurs auteurs.
33. L’un des candidats, M. Medojević, a formé un recours devant
la Cour constitutionnelle afin de contester la procédure de collecte
des signatures, au motif que la règle imposant de signer devant
deux membres de la CEM enfreindrait le droit au secret du vote.
Le 28 février 2008, la cour a confirmé la constitutionnalité des dispositions
en vigueur, estimant que le secret du vote n’était pas compromis
par le mécanisme séparé régissant la collecte des signatures.
34. Une plainte a également été introduite devant le tribunal
administratif le 1er février 2008 par une personne qui espérait
être nommée au conseil de RTCG et reprochait au parlement de ne
pas avoir confirmé la nomination des membres du conseil. Le tribunal
a rejeté la plainte et la formation du conseil a été différée.
6 La
campagne
35. Le BIDDH/OSCE nous a informés
que la campagne électorale s’est déroulée dans un climat politique calme;
que le ton de la campagne était constructif; que les candidats se
sont concentrés sur l’économie, les investissements, la protection
sociale et l’intégration européenne; que tous les candidats se sont
efforcés de toucher un large public (y compris les électeurs des
minorités religieuses et ethniques) et qu’il y a eu très peu de
discours provocateurs et nationalistes.
36. Tous les candidats ont fait campagne dans l’ensemble du pays
et se sont rendus dans les 21 municipalités. Ils ont pu exposer
leurs politiques en toute liberté et sans ingérence. La liberté
de mouvement et la liberté de réunion ont été respectées. De nombreux
meetings ont été organisés. Tous les candidats ont largement eu
recours aux affiches.
37. Nos interlocuteurs ont confirmé une amélioration dans le style
et la qualité du discours politique au cours de ce scrutin, comparé
à des élections précédentes. Ils y ont vu le signe d’une plus grande
maturité politique.
38. La principale préoccupation des partis de l’opposition était
de ne pas être traités sur un pied d’égalité dans cette campagne,
en raison de la distinction qui reste trop floue entre l’Etat et
les partis au pouvoir. Ils ont également fait part de leurs préoccupations
au sujet de la législation régissant le financement de la campagne, qu’ils
jugent inadaptée, et de la couverture non équitable dans les médias
publics.
39. Il y a eu des rumeurs persistantes à propos d’achat de voix
et d’intimidation de la police. La commission ad hoc n’a trouvé
aucune preuve permettant d’étayer ces rumeurs.
7 Le
jour du scrutin
40. Nos interlocuteurs nous ont
dit ne pas s’attendre à des fraudes le jour du scrutin et ils ont
exprimé une grande confiance dans l’intégrité du vote et du décompte
des voix, assuré par des garanties et un contrôle politiques, juridiques
et administratifs.
41. Tout au long de la journée, les élections se sont déroulées
de manière pacifique et ordonnée. Selon l’évaluation des observateurs
de la MIOE présents à l’ouverture de 59 bureaux de vote, les conditions
étaient positives dans 97 % des cas. 12 % des bureaux de vote observés
n’ont pas ouvert à l’heure prévue et certains points de procédure
n’ont pas toujours été respectés, par exemple le fait de ne pas
tirer au sort les responsabilités des membres du bureau de vote
dans 31 % des cas. Des personnes non autorisées, généralement des
militants d’un parti, ont été observées dans 14 % des procédures
d’ouverture observées.
42. Pendant le déroulement du vote, les observateurs de la MIOE
se sont rendus dans 654 bureaux de vote où ils ont estimé que les
conditions étaient bonnes ou très bonnes dans 97 % des cas. Seuls
2 cas où des électeurs se sont vu refuser le droit de voter pour
des raisons inappropriées ont été observés. Personne n’a été observé
en train de voter plus d’une fois, et aucun incident n’a été observé
au sujet de personnes qui auraient tenté d’influencer le vote des
électeurs.
43. Les points de procédure ont été généralement respectés; le
marquage à l’encre des doigts des électeurs a été effectué dans
plus de 99 % des cas, les pièces d’identité ont été vérifiées dans
près de 100 % des cas et le secret du vote a été assuré dans plus
de 99 % des bureaux de vote visités.
44. Il y a eu quelques problèmes. Les urnes n’étaient pas correctement
scellées dans 20 % des bureaux de vote visités et des personnes
non autorisées ont été observées dans 9 % des bureaux de vote visités.
Il semblerait qu’il y ait eu un manque de cohérence dans le rôle
joué par certains membres des bureaux de vote.
45. Le niveau de vote à domicile a été relativement élevé, à près
de 3 %. Il était naturellement plus important dans les zones rurales.
46. La MIOE a observé la fermeture des bureaux de vote et la procédure
de décompte des voix dans 64 bureaux de vote. Les observateurs ont
estimé que le dépouillement s’était effectué dans de bonnes ou très bonnes
conditions dans 87 % des cas. Il y a eu néanmoins quelques problèmes.
Les coupons de contrôle n’ont pas été décomptés par le bureau de
vote avant l’ouverture de l’urne dans pratiquement un quart des
cas et le nombre de bulletins non utilisés n’a pas été décompté
avant l’ouverture de l’urne dans 19 % des bureaux de vote observés.
De même, le nombre d’électeurs ayant voté n’a pas été déterminé
par le bureau de vote avant l’ouverture de l’urne dans 13 % des
cas. 10 % des observateurs ont observé de graves irrégularités au
cours des procédures de décompte. Des personnes non autorisées ont
également été observées dans près de 10 % des bureaux de vote visités.
47. La présentation en tableaux des résultats électoraux dans
les CEM a été observée par 13 équipes d’observateurs de la MIOE
dans l’ensemble des municipalités. Les observateurs ont évalué l’ensemble
de la procédure de présentation comme bonne ou très bonne dans les
21 cas. Dans deux cas, des tensions ont été observées au niveau
de la CEM et, dans un cas observé, il y avait des différences mathématiques
dans les procès-verbaux établis par les bureaux de vote.
8 Conclusions
et recommandations
48. La commission ad hoc a conclu
que l’élection présidentielle du 6 avril 2008 au Monténégro constituait une
nouvelle étape de la création d’une démocratie du XXIe siècle et
qu’elle s’était déroulée dans presque tous ses aspects conformément
aux normes européennes d’élections libres.
49. La commission ad hoc est certaine que l’APCE reste tout à
fait disposée à contribuer à la création d’une démocratie au Monténégro
et souhaite que la Commission de Venise puisse participer à ce processus.
50. Afin de continuer à améliorer le processus électoral du Monténégro,
la commission ad hoc recommande ce qui suit:
a les pouvoirs de la SEC devraient être étendus de manière
que cet organe puisse contrôler tous les aspects de la campagne;
b la séparation entre l’Etat et les partis politiques/candidats
doit être considérablement améliorée pour satisfaire aux exigences
du Code de bonne conduite en matière électorale du Conseil de l’Europe;
c une nouvelle législation est nécessaire pour couvrir tous
les aspects du financement de la campagne, y compris s’agissant
de l’obligation de communiquer la provenance des dons, le plafonnement
des dépenses et la protection des dénonciateurs (whistle-blowers);
d le processus de nomination des candidats devrait être
amélioré. Les règles actuelles relatives à la collecte des signatures
devraient être mises en conformité avec les recommandations de la
Commission de Venise (maximum de 1% de l’électorat). Il conviendrait
également de prendre des mesures visant à minimiser le risque de
compromettre le principe du secret dans le processus de collecte
des signatures;
e la question du droit de vote au Monténégro doit être réglée
et les registres électoraux doivent être mis à jour à temps pour
les élections législatives de 2009;
f la législation sur la corruption électorale devrait être
renforcée de manière que la corruption et les tentatives de corruption
soient considérées comme des infractions pénales, la loi en vigueur
ne pénalisant que les pots-devin réellement offerts et acceptés;
g si l’électorat monténégrin a démontré qu’il maîtrisait
bien le processus électoral, il pourrait être utile à l’avenir d’organiser
des campagnes de sensibilisation des électeurs.
51. Le président de la commission ad hoc souhaite également formuler
une autre recommandation:
a il est
vivement conseillé au Bureau d’organiser une réunion avec tous les
membres de l’APCE qui ont conduit des missions d’observation afin
de discuter des moyens d’améliorer les relations de travail avec le
BIDDH/OSCE.
