Observation des élections législatives en Géorgie (21 mai 2008)
Rapport d’observation d’élection
| Doc. 11651
| 23 juin 2008
- Commission
- Bureau de l'Assemblée
- Rapporteur :
- M. Mátyás EÖRSI,
Hongrie, ADLE
- Origine
- Approuvé
par le Bureau lors de sa réunion du 23 juin 2008. 2008 - Troisième partie de session
- Thesaurus
1 Introduction
1. Le Bureau de l’Assemblée a décidé, le 25 janvier
2008, de créer une commission ad hoc de 30 membres au maximum pour
observer les élections législatives en Géorgie, sous réserve de
recevoir une invitation à cet effet. Lors de sa réunion du 18 avril
2008, le Bureau a nommé M. Mátyás Eörsi (ADLE, Hongrie) président
de cette commission ad hoc.
2. Sur la base des propositions des groupes politiques représentés
à l’Assemblée, la commission ad hoc se composait comme suit:
- Groupe du Parti populaire européen
(PPE/DC)
- M. Pedro Agramunt,
Espagne
- M. Rony Bargetze, Liechtenstein
- M. Andres Herkel, Estonie
- Mme Danuta Jazłowiecka, Pologne
- M. Eduard Lintner, Allemagne
- M. Piotr Wach, Pologne
- Groupe socialiste (SOC)
- Mme Elvira
Cortajarena, Espagne
- M. Zahari Georgiev, Bulgarie
- M. Kastriot Islami, Albanie
- M. Tadeusz Iwiński, Pologne
- M. Pietro Marcenaro, Italie
- M. Andrew McIntosh, Royaume-Uni
- Mme Tineke Strik, Pays-Bas
- Groupe démocrate européen (GDE)
- M. Remigijus Ačas, Lituanie
- Mme Ganira Pashayeva, Azerbaïdjan
- M. Łukas Zbonikowski, Pologne
- M. Yury Zelenskiy, Fédération de Russie
- Alliance des démocrates et des libéraux pour l’Europe
(ADLE)
- M. Mátyás Eörsi, Hongrie
- M. Andrea Rigoni, Italie
- Groupe pour la gauche unitaire européenne (GUE)
- Commission de Venise
- M. Owen
Masters, Royaume-Uni
- Secrétariat
- M. Chemavon
Chahbazian, chef du secrétariat adjoint, Unité de coopération interparlementaire et
d’observation des élections
- M. Bas Klein, cosecrétaire, commission de suivi
- Mme Daniele Gastl, assistante,
Unité de coopération interparlementaire et d’observation des élections
- M. Gaël Martin-Micaleff, Commission de Venise, Conseil
de l’Europe
3. La commission ad hoc a agi dans le cadre de la mission
internationale d’observation des élections (MIOE), qui comprenait
également les délégations de la mission d’observation des élections
de l’Assemblée parlementaire de l’OSCE, du Parlement européen, de
l’Assemblée parlementaire de l’OTAN et de la mission d’observation
des élections du Bureau des institutions démocratiques et des droits
de l’homme (BIDDH) de l’Organisation pour la sécurité et la coopération
en Europe (OSCE).
4. La commission ad hoc a séjourné du 18 au 22 mai 2008 à Tbilissi,
où elle a rencontré le chef de la délégation de la Commission européenne,
le chef de la mission de l’OSCE, le représentant spécial du Secrétaire
Général du Conseil de l’Europe, le représentant spécial de l’Union
européenne pour le Caucase du Sud et le représentant de l’OTAN en
Géorgie. La commission ad hoc a également rencontré les représentants des
partis politiques ayant présenté des candidats à ces élections,
le président de la Commission électorale centrale, le chef de la
mission d’observation du Bureau des institutions démocratiques et
des droits de l’homme de l’OSCE (OSCE/BIDDH) et ses collaborateurs,
les représentants d’ONG nationales et internationales, ainsi que
les représentants des médias. Immédiatement après les élections,
la commission ad hoc a rencontré le Président géorgien.
5. Afin de procéder à une évaluation de la campagne électorale
et du climat politique existant pendant la période électorale, le
Bureau a envoyé une mission préélectorale en Géorgie, où elle a
séjourné du 23 au 26 avril 2008. La délégation préélectorale multipartite
comprenait Mátyás Eörsi (Hongrie, ADLE), président de la commission
ad hoc et chef de délégation, Kastriot Islami (Albanie, SOC), Andres
Herkel (Estonie, PPE/DC) et Ganira Pashayeva (Azerbaïdjan, GDE).
Malheureusement, le Groupe pour la gauche unitaire européenne (GUE)
n’a pas été en mesure d’envoyer un représentant pour prendre part
à cette mission. Le mémorandum et la déclaration sur la visite de
la mission préélectorale sont reproduits en annexe I.
6. La MIOE a conclu ce qui suit: «Dans l’ensemble, ces élections
ont manifestement mis à la disposition du peuple géorgien un large
choix pour désigner ses représentants. Les autorités et les autres
acteurs politiques se sont efforcés d’organiser ces élections d’une
manière conforme aux normes de l’OSCE et du Conseil de l’Europe.
La mission internationale d’observation des élections a recensé
un certain nombre de problèmes qui ont fait que l’application de
ces normes a été inégale et incomplète.»
7. Le jour de l’élection, la commission ad hoc s’est répartie
en 11 équipes, qui ont observé le déroulement et le dépouillement
du scrutin dans Tbilissi et ses environs, ainsi qu’à Bolnisi, Marneuli,
Mtskheta et Gori. On trouvera en annexe II le communiqué de presse
commun publié par la MIOE après les élections.
8. La commission ad hoc a reçu l’appui de la mission d’observation
des élections du BIDDH de l’OSCE en Géorgie et tient à remercier
le représentant spécial du Secrétaire Général du Conseil de l’Europe
en Géorgie, M. Igor Gaon, pour le concours qu’il lui a apporté.
2 Contexte politique et juridique
9. Les élections se sont déroulées dans un climat politique
très polarisé, caractérisé par le fait que les partis se disputant
ces élections se défiaient profondément les uns des autres et que
la population n’avait qu’une confiance très limitée dans le processus
électoral. Les effets de la crise de novembre 2007 ont continué
de se faire sentir, encore qu’avec une intensité moindre qu’avant
l’élection présidentielle du 5 janvier 2008. Les démarches faites
par la Fédération de Russie pour améliorer unilatéralement ses liens
politiques et militaires avec les régions séparatistes de la Géorgie
ont, à la suite de la déclaration unilatérale d’indépendance du Kosovo
en février et des assurances données en avril par l’OTAN à la Géorgie
au Sommet de Bucarest au sujet de son adhésion ultérieure à l’Alliance,
radicalisé encore davantage le climat politique. Le gouvernement a
été contraint de gérer simultanément la menace à la sécurité nationale
et à l’intégrité territoriale et le processus complexe de réforme
électorale et politique – déterminant non seulement pour la consolidation
de la démocratie, mais aussi pour les relations du pays avec les
institutions euro-atlantiques.
10. Le 5 janvier 2008, jour de l’élection présidentielle anticipée,
un référendum n’ayant pas force obligatoire a eu lieu pour demander
au peuple géorgien s’il souhaitait que les élections législatives
se déroulent au printemps 2008, comme l’exigeait l’opposition, ou
en automne 2008, comme le prévoyait la Constitution modifiée précédemment.
Plus de 79 % des électeurs géorgiens se sont prononcés en faveur
de la tenue des élections législatives au printemps 2008.
11. Au lendemain de la proclamation de l’état d’urgence en Géorgie,
un dialogue a été engagé entre le parti au pouvoir et les partis
d’opposition en vue de résoudre la crise politique. Ce dialogue
a notamment débouché sur un accord en vue de réformer le système
électoral. Dans le cadre de cette réforme, il avait d’abord été convenu
de modifier le régime applicable aux 50 sièges du parlement désignés
par un vote majoritaire. Jusque-là élus au scrutin majoritaire à
un tour, les députés seraient désormais élus à la proportionnelle
sur des listes régionales. Cependant, l’opposition unie s’étant
détournée de l’accord négocié en refusant de voter sur les amendements
constitutionnels le 11 mars 2008 et à la suite de la vive insistance
des parlementaires désignés par un vote majoritaire, les changements
proposés ont été tellement modifiés que, en fin de compte, le système
du scrutin majoritaire a été maintenu pour les sièges concernés,
qui sont en outre passés de 50 à 75, tandis que le nombre de sièges
désignés à la proportionnelle était réduit d’un nombre égal (25)
et ramené à 75.
12. Le 21 mars 2008, le parlement a adopté les amendements au
Code électoral unifié (CEU) sur la base des modifications constitutionnelles.
Après l’adoption des modifications du Code électoral, le Président géorgien
a signé le 21 mars 2008 un décret prévoyant la tenue d’élections
législatives le 21 mai 2008.
13. En vertu des modifications apportées à la Constitution et
au Code électoral, 75 députés sont élus à la proportionnelle sur
la base de listes de partis ayant obtenu au moins 5 % des voix,
tandis que 75 députés sont élus selon le mode de scrutin majoritaire.
Le candidat qui recueille le plus grand nombre de suffrages est
élu s’il a obtenu au moins 30 % des voix exprimées dans la circonscription
concernée (article 105.5 du Code électoral).
14. La commission ad hoc déplore que le CEU n’exige pas l’existence
de circonscriptions uninominales de taille égale ou comparable,
comme le recommande le Code de bonne conduite en matière électorale
de la Commission de Venise du Conseil de l’Europe. Au paragraphe
2.2 de ce code, il est stipulé «qu’il ne peut être dérogé à la norme
de plus de 10 % et, en tout état de cause, de plus de 15 %, sauf
circonstances exceptionnelles»
Note. Dans le cas de la Géorgie,
la variation va de 6 000 à plus de 140 000 électeurs. Une aussi forte
variation met à mal le principe de l’égalité entre les électeurs.
En outre, les modifications du CEU ont, contrairement à la recommandation
formulée par la Commission de Venise, mis fin à la possibilité de
présenter des candidatures indépendantes aux législatives.
15. Les modifications apportées au CEU ont intégré plusieurs recommandations
antérieures de la MIOE: le nombre des membres des commissions électorales
de district est passé de cinq à 13; la période pendant laquelle
les électeurs peuvent vérifier qu’ils sont bien inscrits sur les
listes électorales a été portée à quatorze jours; le délai de présentation
de recours contre des actes administratifs liés aux élections a
été fixé à un jour, la forme du résumé des constatations a été simplifiée
et une procédure précise a été mise en place pour la demande et
le visionnage d’enregistrements vidéo. L’Assemblée se félicite de
ces modifications du CEU, mais ce dernier doit encore être amélioré
sur divers points.
16. Nonobstant les circonstances exceptionnelles en vertu desquelles
ces élections se sont tenues environ six mois avant la date initialement
prévue, la commission ad hoc rappelle aux autorités géorgiennes
que le Code de bonne conduite en matière électorale de la Commission
de Venise stipule que «les éléments fondamentaux du droit électoral,
en particulier le système électoral lui-même (…) ne doivent pas
être modifiables moins d’un an avant l’élection». Tout en comprenant
qu’à la suite des résultats du plébiscite, les autorités n’ont pas
eu beaucoup de temps pour préparer les élections législatives, elle
déplore que des modifications importantes aient dû une fois de plus
être apportées deux mois encore avant le scrutin. Ces changements
de dernière minute ont altéré encore un peu plus, si cela était
possible, la confiance du public dans le système électoral et donné
à l’opposition des raisons de penser qu’ils visaient spécifiquement
à donner un avantage électoral au parti au pouvoir
Note. Il est
donc très important que le parlement nouvellement élu entreprenne
dès le premier jour de la législature de remanier le système électoral
existant de façon à en créer un qui puisse jeter les bases vraiment
équitables d’une concurrence loyale. Le mieux serait que ce travail
soit achevé d’ici à la fin de 2008 et donne lieu à un consensus
aussi large que possible au Parlement géorgien.
17. Le manque de confiance du public dans le processus électoral
signalé par la mission préélectorale dans sa déclaration du 25 avril
2008 s’est maintenu jusqu’à une heure avancée du jour du scrutin.
Le fait que des différends au sujet du déroulement de l’élection
présidentielle ne soient toujours pas réglés, l’impression qu’avait
le public que les autorités étaient peu disposées à enquêter sur
les allégations fondées d’intimidation remontant aux élections précédentes
et/ou l’absence de communication au sujet de ces allégations, la prévisibilité
des résultats des élections et le fait que la plupart des partis
d’opposition n’avaient pas de programme électoral viable ont été
certains des principaux facteurs expliquant que le public se soit
dans l’ensemble désintéressé de ces élections, ce qui est attesté
par une baisse de 4,7 points du taux de participation électorale
(51 % contre 55,7 % en janvier).
18. La tension extérieure découlant de la situation en Abkhazie
et en Ossétie du Sud n’a pas eu des répercussions uniquement sur
le climat préélectoral. Le jour du scrutin, vers midi, près du village
de Khurcha, dans la région de Zugdidi, des inconnus ont tiré des
coups de feu et des obus sur des électeurs venus de la région de
Gali, à la suite de quoi une habitante du village de Nabakevi a
été blessée et deux autobus incendiés.
3 Administration électorale
19. Depuis les récentes modifications du CEU, la Commission
électorale centrale (CEC) compte 13 membres. La candidature de six
de ses membres, dont son président, est présentée par le Président
de la Géorgie et approuvée par le parlement. Les sept autres membres
sont nommés par les partis financés par imputation sur le budget
de l’Etat. Donnant suite aux recommandations antérieures de l’Assemblée parlementaire,
les autorités géorgiennes se sont attachées à reconstituer les commissions
électorales de district (CED) afin de les rendre politiquement mieux
équilibrées. Les CED se composent à présent de 13 membres: six d’entre
eux sont nommés par la CEC sur la base de la libre concurrence;
les sept autres membres sont nommés par les partis financés par
imputation sur le budget de l’Etat. Quant aux commissions électorales
de circonscription (CONEC), la candidature de six de leurs membres
est présentée par la majorité des CED correspondantes et les sept
autres sont nommés par les partis financés par imputation sur le
budget de l’Etat.
20. La CEC a manifestement cherché à s’acquitter de ses fonctions
d’une manière plus active et plus transparente en menant une campagne
d’information des électeurs plus efficace sur les différents aspects
du processus électoral. La mission d’observation des élections du
BIDDH de l’OSCE s’est déclarée satisfaite de la formation donnée
aux membres des CED et des CEC. Le traitement des plaintes et des
recours a clairement progressé par rapport aux élections de janvier,
mais ces procédures restent un défi pour la Géorgie. Par ailleurs,
contrairement aux dispositions de la loi, le fonctionnement de la
CEC n’a pas toujours été collégial et indépendant. Les partis d’opposition
et les ONG ont signalé aux membres de la commission ad hoc qu’ils n’avaient
pas confiance dans l’impartialité de la CEC. Il convient de noter
qu’avant que ne soient apportées, en décembre 2007, les modifications
au CEU conçues par l’opposition, la Géorgie avait voulu que les
membres de la CEC soient choisis en fonction de leurs compétences
professionnelles, initiative qui avait toutefois été critiquée comme
faisant la part trop belle au gouvernement. Une partie considérable
de l’électorat ne fait pas confiance à la CEC, ni à l’administration
des élections en général, ce qui tient pour partie aux insuffisances
des commissions électorales et pour partie au fait que ces dernières
ont été la cible d’attaques politiques incessantes.
21. L’un des incidents s’est produit le 21 avril 2008, lorsque
Mme Nino Burjanadze, présidente du Parlement géorgien
et l’une des personnalités marquantes de la vie politique géorgienne
de ces dix dernières années, a annoncé, de manière inattendue, sa
décision de ne pas se présenter aux élections législatives. Sa décision
a suscité une certaine controverse concernant la liste de candidats
présentée à la CEC par le «Mouvement national uni» (MNU), au pouvoir,
l’opposition accusant ce dernier de ne pas avoir respecté le délai
de présentation de sa liste. Après une controverse entre les représentants
de l’opposition et ceux du parti au pouvoir au sein de la CEC, la
liste de cette formation a fini par être présentée. Cet épisode
a soulevé des interrogations quant à la manière dont le problème
avait été traité par la CEC et a montré qu’il importait que les
activités de la CEC se déroulent en toute transparence afin de ne
pas susciter une défiance injustifiée.
22. La commission ad hoc salue l’initiative prise par la CEC,
le 18 avril, de signer avec quatre ONG géorgiennes de premier plan
un mémorandum commun sur une interprétation commune de l’article
73 du CEU, qui réglemente l’utilisation des ressources administratives
et la participation des fonctionnaires locaux et centraux à la campagne
électorale. La commission ad hoc estime que l’impact du mémorandum
commun doit encore être examiné plus avant.
23. Les procédures de dépôt de plaintes et de recours ont été
simplifiées et clarifiées dans une certaine mesure, mais elles sont
restées complexes et ambiguës. Une procédure en trois phases a été
mise en place pour clarifier le système de traitement des plaintes
et des recours. Cependant, les observateurs ont constaté que ce
système continuait de prêter dans une certaine mesure à confusion.
Selon les informations dont dispose le Groupe spécial inter-organisations
(IATF), les tribunaux ont été saisis de 42 dossiers, en ont examiné
36 et se sont prononcés sur 8 d’entre eux. Les nouveaux délais concernant
les plaintes ou les recours se sont révélés trop courts pour satisfaire
aux exigences d’une procédure équitable et d’un examen régulier des
plaintes ou des recours. Selon la MIOE, il a été difficile pour
un certain nombre de requérants et de décideurs de respecter ces
délais. Pour des raisons de procédure, un grand nombre de plaintes
n’ont pas été examinées.
24. D’une façon générale, l’administration des élections n’a pas
exercé les importants pouvoirs qui lui sont conférés pour enquêter
de sa propre initiative sur les violations du droit électoral. En
outre, les commissions électorales et les tribunaux n’ont généralement
pas examiné comme ils auraient dû le faire les plaintes et les recours
déposés, et ont eu tendance à favoriser le parti au pouvoir et les
fonctionnaires. Dans certains cas, ils ont refusé d’entendre des
témoins ou de recueillir des moyens de preuve, ont interprété la
loi d’une manière discutable ou ont rendu des décisions non motivées.
La CEC n’a pas examiné et analysé les plaintes d’une manière systématique
et conforme au droit et, d’une façon générale, n’a pas motivé ses
décisions.
4 Inscription sur les listes électorales
25. Le 16 mai 2008, la CEC a annoncé dans le délai légal
que le nombre total d’électeurs inscrits était de 3 456 936 et a
porté de douze à dix-neuf jours la durée de la période pendant laquelle
le public peut examiner les listes électorales.
26. Conformément aux recommandations de l’Assemblée parlementaire,
après l’élection présidentielle anticipée du 5 janvier 2008, le
CEU modifié a supprimé l’enregistrement des électeurs le jour du
scrutin, qui était un sujet de grave préoccupation.
27. La commission ad hoc sait gré à la CEC d’avoir amélioré les
listes électorales. Chaque citoyen a eu la possibilité de vérifier
sur le site web approprié s’il était inscrit sur la liste correspondante.
Toutefois, l’opposition et les ONG nationales ont continué d’exprimer
leur préoccupation au sujet de la fiabilité des listes électorales, en
particulier dans les zones rurales, et de la transparence de la
procédure de report sur les listes générales des noms inscrits sur
les listes supplémentaires.
5 Enregistrement des candidats
28. Le 1er avril 2008, 23
partis sur 60 avaient été enregistrés par la CEC en vue de leur
participation aux élections législatives. Les 37 autres partis se
sont vu refuser l’enregistrement au motif que leur demande n’était pas
conforme au règlement ou qu’ils ne pouvaient pas produire les listes
de supporters demandées. Conformément au CEU modifié, les partis
non représentés au parlement doivent recueillir la signature de 30 000
supporters dans un délai de six jours. Le nombre de signatures de
supporters requis a été ramené de 50 000 à 30 000 pour ces élections,
respectant ainsi à la lettre la recommandation de 1 % de l’électorat formulée
par la Commission de Venise, mais ce nombre n’en apparaît pas moins
élevé.
29. Le 8 avril 2008, certains partis enregistrés ont constitué
trois blocs électoraux. Ce sont donc trois blocs et neuf partis
politiques qui ont pris part aux élections, ce qui a représenté
un large choix pour les électeurs.
30. Conformément à la Constitution et au CEU modifié, seuls les
partis politiques et les blocs électoraux enregistrés par la CEC
peuvent présenter des listes et des candidats désignés par un vote
majoritaire, ce qui excluait donc la présentation de candidatures
individuelles pour les 75 circonscriptions uninominales. La commission
ad hoc déplore que, contrairement aux recommandations de la Commission
de Venise, les amendements aient supprimé la possibilité de candidatures
indépendantes en vue des élections législatives.
6 Les médias et la campagne
31. Après l’élection présidentielle anticipée de janvier
2008, conformément à l’accord passé entre le parti au pouvoir et
l’opposition, un nouveau conseil d’administration de l’Organisme
géorgien de radiodiffusion publique (OGRP) a été élu, ses membres
ayant été choisis dans le parti au pouvoir et les partis d’opposition.
L’OGRP a pris l’initiative de signer avec l’ensemble des candidats
un mémorandum d’accord sur une couverture impartiale de la campagne.
32. D’une manière générale, les médias ont présenté aux électeurs
des opinions effectivement diverses. En particulier, la télévision
publique a donné à l’électorat la possibilité de comparer partis
et candidats en organisant des émissions d’entretiens et des débats,
notamment entre le MNU et l’Opposition unie.
33. Les informations et les avis divergent quant à l’impartialité
des organismes de radiodiffusion privés. La mission d’observation
des élections de l’OSCE/BIDDH a signalé que la plupart de ces organismes
ont été moins impartiaux et n’ont pas rendu compte de façon objective
des activités de tous les candidats. C’est ainsi qu’ils ont fait
la partie belle au MNU, alors que la loi sur la radiodiffusion (article
54) garantit une couverture médiatique non discriminatoire de la
part des médias tant publics que privés. A titre de comparaison,
le suivi des médias confié en Géorgie à Gorbi par Transparency International
a permis de constater que 93 % de la couverture télévisuelle était
neutre. Le rapport de synthèse sur le suivi préélectoral des médias
aux heures de grande écoute indique que 80 % des 138 heures d’émissions
politiques diffusées sur les quatre principales chaînes de télévision
avaient rendu compte de la campagne menée par l’opposition, contre
20 % pour celle du MNU, l’Opposition unie se voyant consacrer 22 %
de ces heures contre 20 % au Mouvement national. La loi géorgienne
stipule que même les médias privés doivent traiter tous les candidats
aux élections d’une manière équitable et impartiale, mais la commission
ad hoc estime d’une manière générale que, dans une démocratie, les
organismes de radiodiffusion privés n’ont pas à être objectifs et
impartiaux dès l’instant que la liberté des médias permet à différents
organismes d’exprimer des opinions politiques différentes.
34. Par ailleurs, la commission ad hoc a observé des cas où des
partis politiques et des candidats individuels n’avaient pas respecté
la dignité des journalistes couvrant la campagne et n’avaient pas
participé aux débats organisés par les médias. Le cas du boycott
mutuel de la chaîne de télévision Rustavi 2 et de l’Opposition unie,
par exemple, a porté atteinte au droit fondamental des citoyens
à l’information.
35. La campagne électorale, d’une façon générale, n’a pas été
focalisée, à quelques exceptions près, sur l’examen des problèmes
importants. Les principaux partis politiques et candidats se sont
appliqués à se discréditer les uns les autres, tandis que les problèmes
les plus importants pour la société géorgienne, tels que le chômage,
la pauvreté ou les pensions, n’étaient pas suffisamment abordés.
36. L’un des principaux sujets de préoccupation pendant les élections
précédentes avait été l’utilisation abusive des ressources administratives
par les autorités. Malheureusement, les observateurs à long terme
de l’OSCE/BIDDH ont fait état, à l’occasion de ces élections, de
cas où il aurait encore été recouru à ces pratiques, surtout dans
les zones rurales du pays. Par exemple, la distribution de bons
d’essence aurait, dans certaines régions, coïncidé avec les activités
de campagne du parti au pouvoir
Note. La distribution des bons par
les autorités n’a plus été signalée après les plaintes de l’opposition.
Les représentants de partis d’opposition et d’ONG nationales ont
signalé à la commission ad hoc des cas où des gouverneurs de région
avaient fait campagne en faveur du parti au pouvoir. De fait, la
loi interdit aux gouverneurs de région de faire campagne, alors
qu’elle y autorise les élus.
37. Pendant la campagne électorale, les allégations d’intimidation
ont été nettement moins nombreuses que lors des élections précédentes.
Toutefois, des cas de ce genre ont été signalés, généralement en
milieu rural. La commission ad hoc a été informée par des partis
d’opposition d’un certain nombre d’allégations faisant état de mesures
d’intimidation, prises en particulier à l’encontre d’éventuels candidats
à désigner par un vote majoritaire et visant à ce qu’ils s’abstiennent
de se présenter à ces élections, ainsi que de cas de pressions exercées
sur des militants de l’opposition par des fonctionnaires locaux
et de menaces de perte d’emploi proférées à l’encontre des enseignants
qui collaboreraient avec les candidats de l’opposition. Ces allégations, certes
difficiles à vérifier, sont préoccupantes et révélatrices de la
polarisation du climat électoral.
38. La commission ad hoc sait gré au Président Saakashvili et
au ministère de l’Intérieur d’avoir réagi rapidement et sans ambiguïté
contre les pratiques illicites observées pendant la campagne électorale.
La CEC, agissant en collaboration avec le ministère de l’Intérieur,
a lancé une campagne de sensibilisation accrue du public, notamment
par la diffusion de messages à la télévision, contre toute forme
d’intimidation ou de harcèlement. Réagissant à des allégations d’intimidation
d’enseignants, le ministère de l’Education a mis en place un certain
nombre de garanties destinées à prévenir l’utilisation des établissements
d’enseignement à des fins politiques. Le défenseur public des droits,
les syndicats d’enseignants et les ONG ont été priés de coopérer
activement en donnant rapidement suite à toute allégation de pression
ou d’intimidation.
7 Le jour de l’élection et le dépouillement du scrutin
39. Le scrutin s’est déroulé dans une atmosphère généralement
calme et a été bien organisé. Certaines tensions et déficiences,
telles que l’intrusion de personnes non autorisées dans le processus
électoral, ont été observées, essentiellement en milieu rural. Les
observateurs locaux ont de leur côté signalé des cas d’intimidation
présumée.
40. Les autorités ont donné rapidement suite aux violations signalées.
Le soir même du scrutin, la CEC a annoncé l’annulation des élections
dans 13 bureaux de vote. Au moment de l’établissement du présent
rapport, le nombre des bureaux où les élections avaient été annulées
était passé à 45. C’est un progrès sur la voie de la transparence,
compte tenu du fait qu’en janvier les élections n’avaient été annulées
que dans huit bureaux de vote
Note.
41. Les membres de la commission ad hoc ont pris note d’une évolution
positive, à savoir que la CEC a été en mesure de commencer à diffuser
les résultats et les protocoles des bureaux de vote sur le site
web peu après minuit le 22 mai.
42. Par ailleurs, la commission ad hoc souligne l’importance du
rôle joué par les observateurs domestiques indépendants des partis
politiques et les ONG présents dans 83 % des bureaux de vote où
elle s’est rendue.
43. Selon les résultats définitifs proclamés par la CEC le 5 juin
2008, le MNU a très nettement remporté les élections en s’adjugeant
59,18 % des voix (119 sièges sur 150), dont 73 sièges dans les circonscriptions uninominales,
les deux autres sièges revenant à des candidats du Parti républicain.
Le bloc «Opposition unie (Conseil national, nouveaux droits)» a
obtenu 17,73 % des voix (17 sièges); le parti «Giorgi Targamadze
– Démocrates chrétiens», 8,66 % (6 sièges) et le parti «Shalva Natelashvili
– Parti travailliste», 7,44 % (2 sièges). Les autres candidats ont
obtenu moins de 5 % des voix et n’ont pu de ce fait entrer au parlement.
8 Plaintes et recours
44. La commission ad hoc sait gré aux autorités d’avoir
mieux su que lors des élections précédentes amener l’administration
des élections à traiter les plaintes et les recours dont elle était
saisie. En premier lieu, à la suite des recommandations de l’Assemblée
et d’autres entités, les compétences des commissions électorales
et des tribunaux ont été précisées et la procédure de recours simplifiée
dans le CEU modifié. Une procédure de recours en trois phases a
été mise en place, assortie de calendriers clairs concernant le
dépôt des plaintes et des recours ainsi que les décisions à rendre
par les commissions électorales et les tribunaux. En outre, le CEU modifié
permet de corriger les erreurs matérielles des plaintes et des recours,
et interdit leur rejet pour raisons techniques.
45. En deuxième lieu, la commission ad hoc se félicite de ce que,
du fait de ces modifications, un très petit nombre seulement de
plaintes ont été rejetées pour des raisons techniques, à la différence
de ce qui s’était passé lors de la récente élection présidentielle,
au cours de laquelle le rejet des plaintes pour des raisons techniques
avait été un sujet de grave préoccupation. La CEC, agissant en collaboration
avec les quatre principales ONG nationales, a élaboré un ensemble
de procédures d’examen des recours qui définissait une interprétation
convenue du CEU avant le jour du scrutin. Dans la pratique, toutefois,
le délai d’une journée stipulé dans le CEU s’est révélé être trop
court pour satisfaire aux exigences d’une procédure équitable et
d’un examen régulier des plaintes et recours en ce qui concerne
tant les requérants que ceux qui prennent les décisions. On croit
savoir qu’il a été difficile pour un certain nombre de requérants
et de «décideurs» de respecter ces délais. Il s’ensuit que, pour
des raisons de procédure, un trop grand nombre de plaintes n’ont pas
été examinées. Cette situation a été aggravée par le fait que, d’après
le CEU, le délai de présentation des recours commence à courir à
compter du jour où une décision est rendue sur la plainte initiale,
non de celui où la décision est reçue par l’intéressé(e), ce qui
peut remettre en cause la possibilité de bénéficier d’une procédure
régulière.
46. En troisième lieu, la commission ad hoc constate avec satisfaction
que le traitement des plaintes et des recours s’est considérablement
amélioré le jour du scrutin et par la suite, ce qui montre que les
autorités ont pris au sérieux les préoccupations suscitées par le
traitement des plaintes et des recours dans la période préélectorale.
Par ailleurs, un programme extensif de formation a permis à l’administration
des élections et aux tribunaux d’examiner les plaintes d’une manière
plus approfondie. A la suite de plaintes, les résultats de 13 CEC
ont été annulés le jour du scrutin et les tribunaux ont annulé les
résultats de 12 autres circonscriptions. Au moment où le présent
rapport était établi, les résultats avaient été annulés dans 45
circonscriptions.
47. Selon les informations fournies par l’IATF les tribunaux,
pendant la période préélectorale, ont été saisis de 42 dossiers,
en ont examiné 36 et ont donné raison au requérant dans 8 de ces
cas. Le jour du scrutin, 1 233 dossiers ont été examinés à l’échelon
des circonscriptions, 339 à celui des CED et 17 à celui de la CEC. Les
CED ont infligé des sanctions dans 45 cas. Les juridictions de première
instance ont examiné 41 dossiers et ont donné raison au requérant
dans 11 de ces cas. Les requérants ont présenté un recours auprès
de la juridiction supérieure dans 15 cas. Dans le cadre des enquêtes,
les tribunaux ont entendu plus de 100 témoins. Dans deux affaires,
il y a eu examen de l’enregistrement effectué par le système de
télévision en circuit fermé dans les circonscriptions.
48. En dépit des efforts déployés par les autorités, la manière
dont les plaintes et les recours ont été traités pendant la période
préélectorale a suscité des préoccupations. La mission d’observation
des élections de l’OSCE/BIDDH et d’autres entités ont relevé que
les commissions électorales et les tribunaux semblaient ne faire
que peu de cas du fond des plaintes et ont constaté qu’ils donnaient
de la loi une interprétation favorable au parti au pouvoir et aux
autorités. Ils auraient parfois refusé d’entendre des témoins ou
de recueillir des moyens de preuve, et n’auraient pas toujours motivé
leurs décisions. La commission ad hoc tient à souligner que, tout
particulièrement dans un climat politique hautement polarisé, bruissant
d’allégations d’intimidation et d’irrégularités électorales, une
procédure crédible d’examen des plaintes et des recours est essentielle
pour obtenir la confiance du public dans le processus électoral.
Seule une procédure crédible d’examen des plaintes jugée impartiale
peut permettre de donner la suite qui convient aux allégations,
d’y remédier ou de les infirmer.
49. Compte tenu de ce qui précède, la commission ad hoc demande
aux autorités de réexaminer la question des délais et des procédures
de traitement des plaintes et des recours à la lumière des enseignements
à tirer des élections législatives, en vue de mettre en place une
procédure de traitement des plaintes et des recours qui soit crédible
et permette de gagner toute la confiance du public. En outre, les
autorités devraient faire en sorte que toute carence électorale
fasse l’objet d’une enquête approfondie et, si des infractions ont
été commises, que leurs auteurs soient poursuivis et que les victimes
obtiennent réparation conformément à la loi.
9 Conclusions et recommandations
50. Les élections législatives organisées en Géorgie
ont été caractérisées par une amélioration manifeste du climat électoral,
en particulier dans la capitale, par rapport à l’élection présidentielle
de janvier 2008.
51. Ces élections ont donné au peuple géorgien l’occasion d’élire
ses représentants au parlement dans une atmosphère calme dans l’ensemble
et sur la base d’un large éventail d’options politiques.
52. La commission ad hoc se félicite des améliorations ci-après
apportées au processus électoral, lesquelles contribuent à rendre
les élections véritablement démocratiques:
- abaissement du seuil à atteindre pour pouvoir être représenté
au parlement, ramené de 7 % à 5 %, comme l’avait recommandé l’APCE;
- amélioration de la fiabilité des listes électorales;
- suppression de l’enregistrement des électeurs le jour
du scrutin;
- représentation équilibrée de l’opposition au niveau des
CED;
- représentation plus équilibrée de l’opposition au conseil
d’administration de l’Organisme géorgien de radiodiffusion publique
(OGRP);
- simplification de la procédure de traitement des plaintes
et des appels;
- simplification des protocoles;
- définition de la procédure de visionnage des enregistrements
vidéo.
53. Par ailleurs, la commission ad hoc a constaté une amélioration
de l’efficacité et du professionnalisme de l’administration des
élections, s’agissant en particulier du traitement des plaintes
et des recours, tout en relevant à ce sujet plusieurs problèmes
qu’il faudra régler dans un avenir proche.
54. En revanche, la commission ad hoc juge préoccupant le trop
faible niveau de confiance du public dans le processus électoral
en Géorgie. Les modifications de dernière minute du système électoral
– qui impliquaient souvent des mesures à motivations politiciennes
en période préélectorale – et l’absence de consensus entre les principaux
acteurs politiques sur les éléments les plus importants du système
électoral (indépendamment de la question de savoir qui était responsable
de l’échec des négociations sur cette question) n’ont pas contribué
à redonner au public confiance dans le processus électoral.
55. La commission ad hoc est convaincue que des élections libres
et régulières ne sont possibles que dans une société qui a toute
confiance dans le système électoral et dans l’administration des
élections. Or, force est de constater que ces élections n’ont pas
permis au peuple géorgien de donner la pleine mesure de ses capacités
démocratiques.
56. Afin de redonner confiance au public dans le processus démocratique
en Géorgie, la commission ad hoc recommande de prendre les mesures
suivantes:
- la CEC, l’IATF et
la commission du parlement nouvellement élu compétente devraient,
agissant en étroite coopération avec les ONG internationales et
nationales indépendantes des partis associées au processus électoral,
évaluer le CEU modifié à la lumière des problèmes rencontrés pendant
l’élection présidentielle anticipée et les élections législatives
de 2008;
- le parlement nouvellement élu devrait lancer, dès que
toutes les forces politiques se seront associées à ses travaux,
un processus pleinement transparent et crédible de consultations
en vue de procéder à une révision importante de la législation électorale
qui tienne compte de toutes les recommandations antérieures et permette
d’élaborer un système qui crée les conditions nécessaires au déroulement d’élections
pleinement libres et régulières. Ce processus devrait s’appuyer
sur un consensus social aussi large que possible et s’achever en
2008, bien avant les élections locales prévues pour 2010;
- la Commission de Venise du Conseil de l’Europe devrait
participer dès le début à cette réforme;
- en particulier, les limites des circonscriptions uninominales
devraient être mises en harmonie avec le principe de l’égalité entre
les électeurs;
- il faudrait continuer de mettre scrupuleusement à jour
les listes électorales à intervalles réguliers jusqu’aux prochaines
élections;
- il conviendrait d’allonger la durée du processus applicable
aux plaintes et aux recours afin que les requérants disposent de
suffisamment de temps pour déposer leurs plaintes et que les diverses instances
puissent satisfaire aux exigences d’une procédure équitable. A cette
fin, on pourrait envisager de repousser jusqu’à trente jours après
le jour des élections la convocation du parlement prévue par la Constitution;
- tous les cas avérés d’atteinte à la législation électorale,
sans exception, doivent faire l’objet d’une enquête et le public
doit être informé des résultats concrets de pareilles enquêtes;
- les organismes de radiodiffusion publics devraient assurer
à tous les candidats aux élections l’accès égal et équilibré aux
médias qui est garanti par la loi. En particulier, le coût excessivement
élevé des messages politiques, qui est dix fois supérieur à celui
des messages commerciaux, empêche les candidats de faire campagne
à la télévision sur un pied d’égalité. Il y aurait lieu de réexaminer
la législation sur le rôle des organismes de radiodiffusion publics
en tenant compte du fait que ces organismes n’ont pas besoin d’être
objectifs et impartiaux dès l’instant que la liberté des médias
permet à différents organismes d’exprimer des opinions politiques
différentes;
- tous les partis politiques, y compris ceux qui se trouvent
dans l’opposition, devraient s’abstenir de toute déclaration incitant
à la violence, contenant des menaces ou visant à intimider.
57. La commission ad hoc salue le travail efficace et utile accompli
par de nombreuses ONG nationales à toutes les étapes du processus
électoral.
Annexe 1 – Commission ad hoc pour l’observation des élections
législatives en Géorgie (21 mai 2008) – Mission préélectorale (Tbilissi,
23-26 avril 2008)
Mémorandum préparé par M. Mátyás Eörsi
(Hongrie, ADLE), président de la commission ad hoc
1. La mission préélectorale s’est rendue à Tbilissi
du 23 au 26 avril 2008 afin d’évaluer l’état des préparatifs et
le climat politique à l’approche des élections législatives du 21
mai 2008. La délégation multipartite était composée de M. Mátyás
Eörsi (Hongrie, ADLE), président de la commission ad hoc et chef
de délégation, et de M. Kastriot Islami (Albanie, SOC), M. Andres
Herkel (Estonie, PPE/DC) et Mme Ganira
Pashayeva (Azerbaïdjan, GDE). Malheureusement, aucun membre du Groupe
pour la gauche unitaire européenne (GUE) n’était disponible pour
représenter ce groupe au sein de la délégation.
2. La déclaration de la délégation à l’issue de sa visite est
jointe en annexe.
3. Durant sa visite à Tbilissi, la délégation a rencontré, entre
autres, le Président de la République, la présidente du Parlement
géorgien, le président de la Commission électorale centrale, le
président de la Cour suprême, le médiateur, plusieurs représentants
de l’opposition et de la coalition au pouvoir, des représentants de
partis politiques non représentés au parlement, des représentants
de la communauté internationale en Géorgie, ainsi que des représentants
des médias et de la société civile. La commission préélectorale
tient à remercier le Parlement géorgien, ainsi que le représentant
spécial du Secrétaire Général du Conseil de l’Europe à Tbilissi,
pour l’excellente organisation du programme et pour le soutien logistique
apporté à la délégation.
4. Le 5 janvier 2008, jour de l’élection présidentielle anticipée,
un référendum non contraignant a eu lieu pour consulter les Géorgiens
sur la date des législatives. Les électeurs devaient dire s’ils
voulaient avancer ce scrutin au printemps 2008, comme demandé par
l’opposition, ou le maintenir à l’automne, comme prévu par la Constitution
récemment modifiée. Plus de 79 % des électeurs se sont prononcés
en faveur de la tenue des législatives au printemps 2008.
5. Au lendemain de la proclamation de l’état d’urgence, un dialogue
a été entamé entre le parti au pouvoir et les partis d’opposition
pour résoudre la crise politique en Géorgie. Ce dialogue a notamment
débouché sur un accord en vue de réformer le système électoral.
Dans le cadre de cette réforme, il avait d’abord été convenu de
modifier le régime applicable aux 50 sièges du parlement désignés
par vote majoritaire. Jusque-là élus par scrutin majoritaire à un
tour, les députés seraient désormais élus à la proportionnelle sur
des listes régionales. Cependant, lors des débats sur les amendements
constitutionnels au parlement, les changements proposés ont été
tellement modifiés qu’en fin de compte le système du scrutin majoritaire
a été maintenu pour les sièges concernés, qui sont en outre passés
de 50 à 75, au détriment de 25 sièges jusqu’alors désignés à la proportionnelle.
Ces amendements constitutionnels ont été adoptés le 12 mars 2008.
Le 21 mars, après l’adoption par le parlement de modifications du
Code électoral conformes aux modifications constitutionnelles, le
Président géorgien a signé un décret prévoyant la tenue d’élections
législatives le 21 mai 2008.
6. En vertu des modifications apportées à la Constitution et
au Code électoral, 75 députés seront élus à la proportionnelle sur
la base de listes fermées ayant obtenu au moins 5 % des voix. En
outre, 75 députés seront élus selon le mode de scrutin majoritaire
dans les circonscriptions uninominales. Le candidat qui recueille
le plus grand nombre de suffrages est élu s’il a obtenu plus de
30 % des voix exprimées dans la circonscription concernée (article
105.5 du Code électoral).
7. La délégation préélectorale a noté que plusieurs modifications
du Code électoral allaient dans le sens des recommandations antérieures
de l’Assemblée, par exemple: suppression des listes d’électeurs supplémentaires
et de l’enregistrement des électeurs le jour du scrutin; abaissement
du seuil électoral de 7 % à 5 %; simplification et clarification
des procédures de plainte et de recours dans le cadre de ces élections; introduction
de représentants des partis au sein des commissions électorales
de district. Il est en revanche à déplorer que, contrairement aux
recommandations formulées par la Commission de Venise, les amendements adoptés
aient mis fin à la possibilité de présenter des candidatures indépendantes
aux législatives.
8. Pour ce scrutin, neuf partis politiques et trois blocs électoraux
ont été enregistrés par la Commission électorale centrale (CEC).
9. La conduite démocratique des prochaines élections sera essentielle
pour rétablir la confiance de l’opinion dans le processus démocratique
du pays. La délégation préélectorale était très préoccupée par le grand
nombre d’informations faisant état d’un manque de confiance du public
dans le processus électoral. La confiance est en effet un facteur
essentiel pour garantir des élections véritablement démocratiques
ainsi que la légitimité de leurs résultats aux yeux des électeurs
géorgiens.
10. Le climat politique en Géorgie est moins tendu qu’avant l’élection
présidentielle, mais reste fortement polarisé. La controverse politique
est notamment attisée par le non-respect de l’accord sur la réforme
du système électoral auquel l’opposition et le parti au pouvoir
étaient initialement parvenus. Chacun des deux côtés impute à l’autre
la responsabilité de cet échec. Cette polarisation persistante de
la vie politique ne favorise pas l’évolution des habitudes électorales
en Géorgie. Cela empêche la tenue d’une campagne constructive, axée
sur les problèmes de fond, et affaiblit la confiance de l’opinion
dans le processus électoral.
11. La délégation a constaté avec satisfaction que les informations
faisant état d’intimidation et le nombre de cas signalés ont nettement
diminué par rapport aux élections antérieures. Elle a cependant
relevé des allégations d’intimidation formulées par les partis d’opposition.
Des personnes figurant parmi les candidats potentiels dans les circonscriptions
où le vote se ferait au scrutin majoritaire auraient ainsi été dissuadées
de se présenter à ces élections. La délégation a exhorté les autorités
à mener des enquêtes exhaustives et transparentes sur toutes les
allégations fondées portées à leur connaissance. Il importe de restaurer
la confiance de l’opinion publique géorgienne dans le processus
électoral en démontrant qu’il est équitable.
12. Les membres de la mission préélectorale ont été informés de
préoccupations liées aux listes électorales. La délégation rappelle
que cette question constituait déjà un important motif d’inquiétude
lors de l’élection présidentielle. Elle a attiré l’attention des
autorités géorgiennes sur la nécessité de vérifier l’exactitude
des listes. Tout en reconnaissant qu’il était difficile d’améliorer
pleinement leur qualité dans le court laps de temps disponible entre
les présidentielles et les législatives, la délégation a souligné
la nécessité d’une coopération plus étroite entre la CEC, le registre
civil et les collectivités locales. L’exactitude des listes électorales
est aussi un élément clé du renforcement de la confiance de l’opinion
dans le processus électoral. Quelques aspects positifs ont aussi
été relevés. La période pendant laquelle les électeurs peuvent consulter
les listes a ainsi été portée à quatorze jours, et tous les Géorgiens
peuvent vérifier sur internet leur inscription sur les listes électorales.
13. Le 21 avril 2008, Mme Nino Burdjanadze,
présidente du Parlement géorgien et l’une des personnalités marquantes
de la vie politique géorgienne durant ces dix dernières années,
a annoncé, de manière inattendue, sa décision de ne pas se présenter
aux élections législatives. On s’attendait en effet à ce qu’elle
soit tête de liste du Mouvement national uni (MNU). Cette déclaration
a été faite peu avant 18 heures, dernier délai pour remettre les
listes des partis à la CEC. Les raisons sous-tendant cette décision
seraient liées à l’impossibilité de parvenir à un accord sur la
composition de la liste du parti au pouvoir avec les autres dirigeants
du MNU.
14. La décision de Mme Burdjanadze
a suscité une certaine controverse concernant la liste des candidats du
MNU soumise à la CEC. L’opposition a accusé le parti au pouvoir
de ne pas avoir respecté l’heure limite de présentation des listes.
Après une impasse entre les représentants de l’opposition et ceux
du MNU au sein de la CEC, la liste de cette formation a fini par
être présentée. Cet épisode a soulevé des interrogations quant à la
manière dont le problème avait été traité par la CEC. La mission
préélectorale a souligné à ce propos combien il est important que
les activités de la CEC et l’administration des élections se fassent
en toute transparence afin de ne pas provoquer des suspicions inutiles.
15. La mission préélectorale s’est félicitée de la volonté politique
affichée par les autorités d’organiser des élections législatives
dans le respect des normes du Conseil de l’Europe. Elle a toutefois
souligné que la conduite démocratique de ces élections dépendra
entièrement de la pleine application du cadre électoral, en toute
bonne foi, par l’ensemble des acteurs impliqués, à tous les stades
du processus politique.
16. La mission préélectorale a souligné l’importance du rôle des
médias, notamment électroniques, dans le processus électoral, afin
de garantir un accès parfaitement équitable à tous les opposants
ainsi qu’une couverture équilibrée de leur campagne. Dans ce contexte,
elle a appelé tous les partis politiques et les candidats individuels
à respecter la dignité des journalistes couvrant la campagne et
à participer aux débats organisés par les médias. A cet égard, elle
s’est félicitée de ce que la chaîne de télévision Rustavi 2 et l’Opposition
unie aient l’une et l’autre annoncé leur décision de mettre fin
à leur boycott mutuel.
Annexe 2 – Communiqués de presseNote
La conduite démocratique des prochaines
élections est essentielle pour rétablir la confiance dans le processus démocratique
en Géorgie (Tbilissi, 25 avril 2008)
Elections en Géorgie: des problèmes subsistent malgré
les efforts pour se conformer aux normes, selon les observateurs
(Strasbourg, 22 mai 2008)
