B Exposé des motifs,
par M. Bjørnstad
1 Introduction
«(...) l’Afrique, la première des grandes causes morales pour
laquelle le monde doit aujourd’hui s’engager (…)», selon Tony Blair,
alors Premier ministre britannique, s’exprimant devant les micros
de CNN lors du Forum économique mondial 2007 de Davos.
1. A la moitié du délai que la
communauté internationale s’est fixé pour atteindre les objectifs
du Millénaire pour le développement (OMD), la nécessité de redoubler
d’efforts est largement reconnue. Selon l’Organisation des Nations
Unies, il n’est pas improbable qu’aucun des objectifs convenus au
niveau international en matière de réduction de la pauvreté ne soit
atteint pour le continent africain. Si des progrès ont été enregistrés
jusqu’ici dans le domaine de l’éducation et de la réduction de la
pauvreté, l’engagement politique des dirigeants africains et de
la communauté internationale doit être soutenu et intensifié, afin d’accélérer
les progrès et d’améliorer ainsi les conditions de vie de millions
d’Africains.
2. Le Nouveau Partenariat pour le développement de l’Afrique
(NEPAD) a été lancé en 2001 et approuvé avec un grand retentissement
par les pays africains et leurs partenaires dans les pays industrialisés.
Fondé sur le postulat que les Africains assument la responsabilité
première du développement de leur continent, il souscrit à la réalisation
des OMD. Sur la base d’une appropriation par l’Afrique et de son
engagement, une nouvelle forme de partenariat avec la communauté
internationale a été définie. Tandis que les dirigeants africains
ont promis d’améliorer les structures de gouvernance et de prendre
en charge le processus de développement, la communauté internationale
s’est engagée à accroître sa contribution financière et à rendre l’aide
plus efficace. Les termes de cette nouvelle forme de coopération
ont été approuvés dans le Consensus de Monterrey de 2002 et la Déclaration
de Paris de 2005 sur l’efficacité de l’aide.
3. Il est largement reconnu que la bonne gouvernance est un facteur
essentiel de succès du développement social et économique. Par les
fonctions qu’ils remplissent en matière de législation, de contrôle et
de représentation, ainsi que par leurs pouvoirs budgétaires et électifs
et leur capacité à influer sur les affaires étrangères, les parlements
sont un acteur nécessaire pour garantir une bonne gouvernance. Les
chefs d’Etat qui ont approuvé le NEPAD ont reconnu l’importance
d’une bonne gouvernance pour le développement de l’Afrique. Il appartient
à présent aussi aux parlementaires d’assurer le suivi des engagements
pris à l’échelle de l’Afrique et de la communauté internationale,
et de surveiller leur mise en œuvre.
4. Le but du présent rapport est d’analyser la contribution des
parlementaires à l’avancement du programme de travail du NEPAD et
à la réalisation de l’objectif 2015 de réduction de la pauvreté.
Il fournit des informations sur le NEPAD et les engagements de Monterrey
et de Paris à partir desquelles il illustre les mécanismes de suivi
existants et identifie les domaines dans lesquels les parlementaires
peuvent jouer un rôle tant en Afrique qu’en Europe.
5. Par ses
Résolutions
1449 sur l’environnement et les OMD (2005) et
1450 sur la Banque mondiale et le Fonds monétaire international
(FMI) (2005), l’Assemblée a déjà contribué à mobiliser les parlementaires
et les gouvernements sur les questions de développement en soulignant
l’importance des OMD. Dans le cadre du rapport annuel sur l’Organisation
de coopération et de développement économiques (OCDE) et l’économie mondiale
à l’Assemblée parlementaire élargie, la commission examine également
le travail fourni par l’OCDE pour accroître l’efficacité des efforts
de coopération au développement de ses membres.
6. Le rapporteur aimerait remercier non seulement ses collègues
qui ont formulé des suggestions utiles, mais aussi les experts qui
ont apporté leur contribution aux auditions organisées par la commission
des questions économiques et du développement pendant la préparation
de ce rapport: M. Eugene Owusu, conseiller principal, Partenariats
stratégiques avec l’Afrique, Bureau de Bruxelles du PNUD; le Dr
Jeff Balch, directeur pour la recherche et l’évaluation, Association
des parlementaires européens pour l’Afrique (AWEPA); M. David Gakunzi,
ancien chef de l’Unité dialogue, Centre Nord-Sud du Conseil de l’Europe;
M. Denis Huber, directeur exécutif du Centre Nord-Sud; le professeur
Ben Turok, parlementaire, membre du Parlement sud-africain et président
du Groupe de contact des parlementaires africains pour le NEPAD;
le Dr Eckhard Deutscher, président du CAD (Comité d’aide au développement)
de l’OCDE; Mme Doris C. Ross, directrice adjointe
des bureaux européens du FMI; M. JeanChristophe Bas, directeur pour
le Dialogue politique en matière de développement pour la vice-présidence
des affaires extérieures de la Banque mondiale; et le professeur
Uwe Holtz, membre de la Société pour le développement international,
ancien président de la commission des questions économiques et du
développement de l’Assemblée parlementaire ainsi qu’ancien président
de la Commission sur la coopération économique et le développement
du Bundestag allemand. Bien entendu, le rapporteur prend l’entière
responsabilité de son rapport.
2 Le Nouveau Partenariat pour le développement
de l’Afrique
2.1 Contexte
et objectifs
7. Le NEPAD représente une «vision
et un cadre stratégique pour la renaissance de l’Afrique». Rédigé
par cinq chefs d’Etat africains
Note,
il a été appuyé par l’Organisation de l’unité africaine – rebaptisée
Union africaine (UA) – lors de son sommet en 2001. Son principal
intérêt réside dans le fait qu’il s’agit d’une stratégie de développement
menée par l’Afrique et qu’il implique de solides engagements politiques
de la part des chefs d’Etat qui y participent. Il représente donc
un point de référence à l’égard duquel les dirigeants peuvent être tenus
de rendre des comptes et un cadre dans lequel les efforts de la
communauté internationale peuvent s’intégrer. Il s’agit jusqu’à
présent d’un programme de l’Union africaine via son propre secrétariat
en Afrique du Sud. Toutefois, il y a de fervents partisans d’une
intégration formelle du NEPAD dans les structures de l’Union africaine,
ce qui alourdirait considérablement le poids de la bureaucratie
sur le programme (
Jeune Afrique 2007
Note).
8. La stratégie s’articule autour de quatre objectifs principaux: a. éradiquer la pauvreté; b. placer les pays africains sur
la voie d’une croissance et d’un développement durables; c. intégrer l’Afrique à l’économie mondiale
et mettre un terme à sa marginalisation dans le contexte de la mondialisation;
et d. accélérer l’autonomisation
des femmes. Afin d’atteindre ces objectifs, des priorités ont été
définies par secteur. Elles portent notamment sur les infrastructures
(par exemple dans les domaines de la communication, de l’énergie, des
transports, de l’eau et de l’assainissement) et le développement
des ressources humaines, mais concernent également l’agriculture,
l’environnement, la culture et les sciences et technologies.
9. Les fondateurs du NEPAD ont reconnu le fait qu’une bonne gouvernance
responsable est essentielle pour surmonter les obstacles au développement
de l’Afrique. Des gouvernements non soumis à l’obligation de rendre
des comptes, le gaspillage des ressources et la corruption ont,
pendant longtemps, entravé la croissance économique durable et le
développement social équitable. Dans le document-cadre du NEPAD,
les dirigeants politiques assument conjointement la responsabilité
de «promouvoir et protéger la démocratie et les droits de l’homme
dans leur pays et leur région en établissant des normes claires
de responsabilité, de transparence et de démocratie directe aux
niveaux local et national».
10. Le mécanisme le plus important visant à améliorer la gouvernance
dans les pays participants est le Mécanisme africain d’évaluation
des pairs (MAEP), créé par l’Union africaine deux ans après l’adoption
du document stratégique du NEPAD. Le mécanisme de mise en conformité
volontaire et d’apprentissage mutuel est ouvert aux 53 Etats de
l’Union africaine. Historiquement, les dirigeants africains étaient
peu enclins à débattre des questions de gouvernance à un niveau
régional ou international. Avec l’adoption du MAEP et malgré des
échecs répétés enregistrés dans divers pays, il y a de sérieux espoirs
de voir se développer un véritable débat et un engagement pour une
bonne gouvernance. Le concept d’évaluation des pairs et d’apprentissage
part du principe qu’une convergence non coercitive et progressive
des politiques et des pratiques dans les pays participants est plus
efficace pour construire des systèmes bien gouvernés que les tentatives
coercitives ou la conditionnalité.
11. Le MAEP reflète le diagnostic du NEPAD selon lequel une bonne
gouvernance est essentielle pour créer un climat d’investissement
positif comme condition préalable à une croissance économique soutenue. L’évaluation
d’un pays doit donc inclure les diverses dimensions de la gouvernance:
une gouvernance démocratique et politique impliquant une gouvernance
efficace du secteur public et la lutte contre la corruption; une
gouvernance économique impliquant la mise en œuvre de politiques
macroéconomiques transparentes, prévisibles et saines ainsi que
des systèmes de finances publiques sains et transparents; une gouvernance des
entreprises impliquant la création d’un environnement industriel
et commercial favorable, des réglementations saines, et des codes
de conduite pour une gestion éthique des entreprises. En outre,
le MAEP étudie le développement socio-économique du pays et sa capacité
à concevoir ses propres processus et mécanismes destinés à mettre
en œuvre des politiques de développement.
12. A ce jour, 28 pays ont adhéré au MAEP et, ce faisant, ont
en principe déclaré qu’ils étaient prêts à se soumettre à une évaluation
de leurs systèmes et pratiques de gouvernance. Il est intéressant
de noter que six des pays participants sont classés par Freedom
House comme «non libres» et 13 comme «en partie libres» seulement,
ce qui dissipe en partie les craintes que seuls ceux qui obtiendraient
les meilleurs résultats accepteraient d’affronter l’épreuve. Lors
de la première phase de l’évaluation, un comité du pays prépare
sa propre évaluation à travers un processus de consultation. A la
suite d’une visite d’évaluation effectuée par une équipe d’un pays
pair, le rapport d’auto-évaluation et le plan d’action du pays sont
finalisés. Ces documents constituent la base de l’évaluation par
le Forum MAEP de chefs d’Etat et de gouvernement. Les documents qui
en résultent fournissent à la société civile et aux parlements des
outils puissants pour imposer aux gouvernements l’obligation de
répondre de leurs actes. Dans le même temps, pendant tout le processus,
les Etats devraient être incités à améliorer leur gouvernance pour
éviter d’être dénoncés publiquement. Il faut espérer que les pays
seront plus nombreux à participer à ce processus d’évaluation constructif,
à même de contribuer à un climat de développement favorable, et
que des mesures seront prises pour remédier aux problèmes constatés.
13. En passant d’un document-cadre à un plan d’action stratégique,
le NEPAD entreprend des actions à l’échelle de l’Afrique, mais aussi
au niveau international. En souscrivant aux objectifs du Millénaire
pour le développement, les fondateurs du NEPAD estimaient qu’un
total de 64 milliards de dollars des Etats-Unis serait nécessaire
chaque année pour réduire de moitié le nombre de personnes vivant
dans des conditions de pauvreté d’ici à 2015. La majeure partie
de cette somme devra provenir de sources externes, et notamment de
l’aide publique au développement (APD). Les flux de capitaux privés
sont décrits comme étant une «préoccupation à plus long terme».
En outre, le NEPAD appelle les pays développés à ouvrir leurs marchés aux
produits africains.
14. En ce qu’il insiste sur l’appropriation africaine tout en
appelant à une augmentation de l’aide financière, le NEPAD est en
conformité avec les grandes orientations qui président à l’élaboration
des politiques de développement au niveau international depuis quelques
années. Les efforts pour obtenir davantage de fonds (qui soient
aussi utilisés plus efficacement) pour la coopération au développement
ont été au cœur des conférences internationales qui ont suivi le
Sommet du Millénaire de l’ONU en 2000. L’appropriation par les pays
et l’adaptation de l’aide aux plans et stratégies nationaux sont
parmi les éléments centraux d’une meilleure distribution des fonds.
Le NEPAD
dans le contexte des conférences internationales: relation avec
les objectifs du Millénaire pour le développement des Nations Unies,
le Consensus de Monterrey de 2002 et la Déclaration de Paris de
2005
15. A la fin de la guerre froide, l’on a fondé de grands espoirs
dans de nouveaux modèles de coopération au développement indépendants
des intérêts des grandes puissances et ouverts à un véritable partenariat.
Dix ans plus tard, toutefois, les décideurs ont été contraints de
reconnaître que les progrès réalisés étaient trop limités et trop
lents pour contribuer de façon significative à l’éradication de
la pauvreté et atténuer les déséquilibres mondiaux. Le sujet principal
de préoccupation était l’Afrique, où les indicateurs de développement
humain n’ont montré aucun signe d’amélioration. Au Sommet du Millénaire
des Nations Unies tenu en 2000, les dirigeants du monde ont ainsi
adopté les objectifs du Millénaire pour le développement, objectifs
clairs et quantifiables visant à améliorer les conditions de vie
des habitants des pays en développement. L’objectif général de réduire
de moitié la pauvreté d’ici à 2015 a été complété par des objectifs dans
les domaines de la santé, de l’éducation, de l’égalité des sexes
et de l’environnement.
16. A la Conférence de Monterrey sur le financement du développement
en 2002, plus de 50 chefs d’Etat, ministres des Finances et ministres
des Affaires étrangères sont parvenus à un accord sur un nouveau partenariat
entre pays en développement et pays développés pour réaliser les
OMD. Ils ont reconnu que la tâche relevait principalement de la
compétence des gouvernements des pays en développement eux-mêmes et
qu’elle dépendait notamment de leur capacité et de leur volonté
de mettre en place des cadres politiques et institutionnels appropriés.
Dans le même temps, ils ont reconnu que les pays ne seraient pas
en mesure d’atteindre ces objectifs sans une aide significative
de la communauté internationale. D’un point de vue quantitatif,
les participants ont appelé les «pays développés qui ne l’ont pas
encore fait à prendre des mesures concrètes pour atteindre les objectifs
consistant à consacrer 0,7 % de leur produit national brut (PNB)
à l’APD en faveur des pays en développement et à affecter une part
de 0,15 % à 0,20 % aux pays les moins avancés». D’un point de vue
qualitatif, l’accord appelle les donateurs à faire davantage d’efforts
pour harmoniser leurs procédures, délier l’aide et adopter des cadres
contrôlés et proposés par les pays en développement.
17. La qualité de l’aide a été la priorité du Forum de haut niveau
sur l’efficacité de l’aide tenu à Paris en mars 2005. Améliorer
la qualité de l’aide implique d’accorder davantage d’importance
aux résultats de la coopération au développement et à la réduction
des coûts de transaction. Les principes fondamentaux de la Déclaration de
Paris sur l’efficacité de l’aide sont par conséquent l’appropriation,
l’alignement, l’harmonisation, la gestion axée sur les résultats
et la responsabilité mutuelle. Il a été convenu que les pays en
développement exerceraient un leadership efficace sur leur processus
de développement et que les pays donateurs aligneraient leur soutien
sur les politiques nationales de développement. En améliorant la
coordination et l’harmonisation des procédures, on rendrait l’utilisation
de l’aide plus efficace. En outre, les pays donateurs et les pays
en développement se sont engagés à être mutuellement responsables
des résultats obtenus en matière de développement.
18. L’engagement d’accroître l’aide publique au développement
a été réaffirmé avec force par les pays du G8 lors de leur Sommet
de Gleneagles en juillet 2005. Sur les 50 milliards de dollars supplémentaires
par an d’aide publique au développement, la moitié a été allouée
à l’Afrique. Le continent constitue une priorité du G8 depuis la
présentation du document du NEPAD et l’adoption du Plan d’action
pour l’Afrique au Sommet de Kananaskis en 2002. A Evian, en 2003,
le partenariat entre le G8 élargi et le NEPAD a institué le Forum
pour le partenariat avec l’Afrique afin de procéder au suivi des
engagements et générer un soutien international pour le NEPAD.
2.2 Les
progrès réalisés à ce jour
19. La dynamique politique autour
du développement de l’Afrique a été, du moins en partie, accompagnée par
une forte hausse de la croissance économique. Depuis 1997, le taux
de croissance du produit intérieur brut (PIB) réel en Afrique subsaharienne
se situait à 3 % ou plus. En 2005 et 2006, il a même dépassé 5 %.
Il devrait, selon les estimations, être de 6,6 % en 2007 et, selon
les projections, de 6,5 % en 2008 (FMI, Perspectives
économiques régionales, Afrique subsaharienne, avril
2008). Bien que l’on puisse attribuer cette expansion à l’essor
de la production des pays exportateurs de pétrole, il est intéressant
de noter que les pays importateurs de pétrole ont eux aussi connu
des taux de croissance élevés, dus à un niveau d’investissements internes
soutenu, favorisé par une plus grande stabilité macroéconomique
et par l’avancement des réformes dans la plupart des pays. Les pays
de la région ont aussi tiré profit de la forte demande de leurs
produits de base, d’un afflux plus important de capitaux et d’un
allègement de leur dette. Malgré cette image positive, les observateurs
restent critiques quant aux effets de cette reprise économique,
qui restent vulnérables aux risques de ralentissement de l’économie
à l’échelle mondiale, d’une hausse de l’inflation, d’une mauvaise
mise en œuvre des politiques internes et de l’instabilité politique.
Si la proportion de la population vivant dans des conditions d’extrême
pauvreté a baissé de 4,7 points de pourcentage entre 1999 et 2004,
le nombre de pauvres demeure toutefois constant à près de 300 millions,
en raison d’une forte croissance démographique (Rapport mondial de suivi 2007 de
la Banque mondiale). Les observateurs s’attendent très largement
à ce que l’OMD consistant à réduire de moitié la pauvreté d’ici
à 2015 ne soit pas atteint pour l’Afrique subsaharienne. De plus,
le continent est également à la traîne en ce qui concerne la plupart
des autres indicateurs, bien que l’évaluation des progrès dans beaucoup
de pays soit difficile en raison des lacunes des statistiques.
Graphique 1: Croissance comparée
La croissance de l’Afrique subsaharienne est forte
Sources FMI, Perspectives de l’économie
mondiale et base de données du Département Afrique
20. Sur la base d’une nouvelle
approche de partenariat, un certain nombre de mécanismes de suivi
ont été proposés et mis en œuvre pour les actions prévues dans le
cadre du NEPAD et des engagements de la communauté internationale.
Au Sommet du G8 de 2003, les dirigeants africains et ceux du G8
ont institué le Forum pour le partenariat avec l’Afrique comme mécanisme
de suivi pour le NEPAD. Sa mission est «de catalyser l’action et
de coordonner le soutien aux priorités africaines et au NEPAD».
Une unité de soutien basée à l’OCDE coordonne le forum composé de
représentants personnels des chefs d’Etat ayant souscrit au NEPAD,
de l’Union africaine, des responsables des communautés économiques
régionales, du président de la Banque africaine de développement,
des chefs des Etats partenaires du développement, du président de
la Commission européenne et des responsables de diverses organisations
internationales.
21. Les derniers rapports d’activité publiés (présentés en 2006
à Saint-Pétersbourg) portent sur les infrastructures, la lutte contre
le VIH/sida, et l’agriculture. Ils concluent que «bien peu, voire
aucune avancée n’a été enregistrée» dans le secteur de l’agriculture.
En ce qui concerne le VIH/sida et les infrastructures, des progrès
ont été faits qui vont dans la bonne direction, mais il reste encore
bien plus à faire. Des efforts particuliers doivent être déployés
pour accélérer la mise en œuvre de projets et de programmes en matière d’infrastructures
et pour étudier les besoins des groupes vulnérables dans la lutte
contre le VIH/sida.
22. Le MAEP étant l’élément fondamental du NEPAD, il fait l’objet
d’une attention toute particulière pour en évaluer les progrès.
Jusqu’ici, trois pays seulement ont achevé le processus et publié
leurs résultats (le Ghana, le Kenya et le Rwanda). Deux pays ont
terminé le processus mais n’ont pas encore publié les résultats (l’Algérie
et l’Afrique du Sud) et neuf autres ont démarré l’évaluation. La
qualité du processus serait élevée au Ghana, avec une participation
très large de la société civile et des parlementaires. Au Rwanda,
au Kenya et en Afrique du Sud, elle aurait été dominée par l’exécutif.
De même, il a été noté que la participation parlementaire avait
été très faible tant pendant le processus d’évaluation que lors
de la phase ultérieure de suivi des plans d’action des pays. De
plus, les acteurs chefs de file, notamment la Commission économique de
l’ONU pour l’Afrique (CEA/ONU) et certains pays participants, ont
de plus en plus le sentiment que le mécanisme risque de s’atrophier
si l’on n’y injecte pas les ressources nécessaires pour mettre en
œuvre les plans d’action émanant du processus. En outre, des préoccupations
se sont exprimées concernant le manque de volonté politique de corriger
des faiblesses identifiées dans le processus, voire simplement de
les identifier correctement dans un premier temps (Manby, 2008).
23. Au final, le succès du MAEP sera déterminé selon qu’il aura
su trouver un difficile équilibre entre des normes élevées, d’une
part, et une large adhésion des pays africains, de l’autre. Des
normes strictes et élevées pourraient compromettre l’idée d’une
amélioration progressive en empêchant les pays d’adhérer au processus
et de le mener à bien. Rabaisser les normes affaiblirait la crédibilité
du mécanisme auprès de la communauté internationale et des organisations
de la société civile. Cela est important dans la mesure où l’on s’attend
implicitement à ce que les pays qui enregistrent de bons résultats
puissent espérer une augmentation des flux d’aide. Les principales
critiques portent sur la mise en œuvre du MAEP, jugée trop lente,
et sur le fait que le MAEP manque d’autorité pour obliger à un véritable
changement dans les pays mal gouvernés.
24. Du point de vue de la communauté internationale, la situation
en 2006 laissait apparaître que les pays donateurs étaient en bonne
voie de remplir les ambitieux engagements de Monterrey et Gleneagles.
L’aide publique au développement avait augmenté depuis 2004 de 25
milliards de dollars pour atteindre 104,4 milliards, ce qui représentait
0,3 % du RNB des membres du Comité d’aide au développement (CAD)
de l’OCDE. Toutefois, la part du lion de cette augmentation (18
milliards de dollars) pouvait être imputée à l’allègement de la
dette, à savoir l’encours de la dette des Etats ou sous garantie
des Etats qui est effacée par le pays créancier. Les années 2005
et 2006 ont vu un allègement exceptionnel de la dette à l’égard
du Nigeria et de l’Irak, qui a gonflé les chiffres de l’APD.
25. L’influence d’un allègement inhabituel de la dette doit également
être prise en compte lorsque l’on évalue les derniers chiffres du
CAD de l’OCDE sur l’APD en 2006. Selon ce dernier, l’APD des membres
du CAD a chuté de 4,5 % essentiellement en raison d’une réduction
de l’allègement de la dette. D’un point de vue positif, l’APD n’a
pas réellement baissé dans les mêmes proportions, car l’allègement
de la dette mentionné plus haut déforme la réalité. D’un point de
vue négatif, toutefois, si l’on excepte l’allègement de la dette,
l’APD a tout de même baissé de 0,8 % en 2006 par rapport à 2005.
Le total de l’APD des 15 membres du CAD-UE a connu une légère hausse
de 2,9 % en termes réels (compte tenu de l’inflation et des variations
de taux de change), passant de 55,8 milliards de dollars en 2005
à 59 milliards en 2006. Cela représentait 0,43 % de leur revenu
national brut (RNB) total, ce qui dépassait l’objectif collectif
d’APD/RNB de l’Union européenne de 0,39 %. Afin de remplir leurs
engagements internationaux d’ici à 2010, les pays de l’OCDE devront
encore considérablement accroître leur financement de projets et
de programmes de développement ainsi que la coopération technique.
Le CAD estime que les «promesses ne pourront être tenues que si
le taux actuel d’accroissement des crédits affectés aux programmes
axés sur le développement proprement dit fait plus que doubler au
cours des quatre prochaines années».
26. En ce qui concerne leur engagement de doubler l’aide à l’Afrique
d’ici à 2010, les donateurs du CAD sont aussi confrontés à des défis
majeurs. Depuis 2004, l’aide pour les projets et programmes de développement
et la coopération technique envers l’Afrique n’a quasiment pas augmenté.
En apparence, les chiffres de l’APD sont meilleurs en raison de
l’augmentation des allègements de dette et de l’aide humanitaire. Entre
2004 et 2006, le total de l’APD à l’Afrique est passé de 29,3 milliards
de dollars à 43,4 milliards
Note. Toutefois,
afin d’atteindre les objectifs de 2010, l’aide aux projets et programmes
doit augmenter dans de larges proportions. Ce qu’il faut reconnaître,
c’est que l’objectif sera d’autant plus difficile à atteindre pendant les
périodes de forte croissance économique que les cibles de l’APD
sont définies en termes de parts du PIB alors que les décisions
budgétaires sont débattues dans les parlements en chiffres absolus.
Cela a d’ores et déjà motivé la mise en place de nouveaux mécanismes
de financement (comme la taxe sur les billets d’avion) et les débats
concernant une redéfinition de l’APD dans le cadre du CAD de l’OCDE
pourraient bien s’intensifier.
Figure 1: Composants de l’APD
nette des donneurs du CAD
La plus grande part de l’augmentation est attribuée à l’allègement
de la dette
Source: CAD de l’OCDE
27. Comme nous l’avons déjà indiqué,
la communauté internationale n’a pas seulement promis de fournir davantage
d’aide mais aussi de fournir une aide de meilleure qualité. La première
phase de suivi des objectifs pour le versement d’une aide effective
en application de la Déclaration de Paris a été achevée en 2006.
Le rapport fait état d’une situation mitigée et d’un besoin considérable
de progrès. Selon le Secrétaire général de l’OCDE et le président
du CAD de l’OCDE, tous les organismes donateurs «ont consenti de
gros efforts pour mettre en œuvre la Déclaration de Paris en interne».
Les donateurs semblent aussi comprendre, de plus en plus, que les
pays ont besoin de définir leurs propres priorités, le rythme et
l’ordre des réformes. Toutefois, la mise en œuvre est lente. Les
pays se plaignent de la lenteur des changements dans les pratiques
des donateurs, en particulier lorsqu’il s’agit de coopération technique
dirigée par les donateurs et de la pratique, qui n’est abandonnée
qu’à contrecœur, de l’aide liée. Les donateurs ont également beaucoup
de progrès à faire en matière de coopération pour ce qui est des
missions et de la mise en œuvre des programmes. Les pays doivent
encore supporter un nombre élevé de visites de donateurs individuels,
qui prennent beaucoup de temps et entraînent des coûts de transaction
élevés (en 2005, les 34 pays en développement couverts par l’enquête
ont reçu 10 507 missions de donateurs, soit plus d’une par jour
ouvrable). La prochaine phase de suivi se déroule au cours du premier
trimestre 2008; ses résultats seront examinés lors du Forum de haut niveau
sur l’efficacité de l’aide, prévu à Accra (Ghana) du 2 au 4 septembre
2008.
3 Mobiliser
les parlements en faveur du développement de l’Afrique
28. En matière de politiques de
développement, les années 1990 peuvent être considérées comme la décennie
qui a mis l’accent sur le rôle de l’Etat dans la progression du
développement dans les pays pauvres (voir «Rapport mondial sur le
développement 1997: L’Etat dans un monde en mutation»). La notion
d’Etat efficace a été assimilée, toutefois, à un exécutif efficace
(Overseas Development Institute – ODI –, 2007) et largement axée
sur la société civile pour l’équilibre des pouvoirs. Ce n’est que
lentement et à la suite de réflexions de plus en plus critiques
quant au rôle des ONG que les parlements des pays en développement
ont retenu l’attention en tant qu’acteurs du développement. Ce sont
des institutions formelles qui tirent leur légitimité directe de
la population via un nombre croissant de consultations électorales
libres. En tant que tels, ils sont désormais considérés comme des
acteurs qui doivent jouer un rôle plus important dans la réduction
de la pauvreté.
29. Le nouveau concept de partenariat en matière de développement
tel qu’il est décrit ci-dessus implique également un rôle croissant
pour les parlements. Le fait que les accords internationaux sur
le développement comportent des objectifs clairs et des indicateurs
pour en effectuer le suivi constitue déjà un pas en avant. Jusqu’à
présent, toutefois, les mécanismes institutionnels de suivi des
engagements des Etats sont uniquement composés de représentants
de l’exécutif (comme le CAD de l’OCDE ou le Forum pour le partenariat
avec l’Afrique). Les parlementaires, tant en Afrique qu’en Europe,
peuvent jouer un rôle plus actif en matière de suivi et d’évaluation
des progrès et de la mise en œuvre des engagements et des politiques. C’était
aussi l’une des recommandations de la Déclaration du Cap, adoptée
par des parlementaires européens et africains en mai 2006.
30. En raison de la nature des systèmes politiques, de la différence
de capacité des parlements et des différents types d’actions nécessaires,
le rôle des parlements en Afrique et en Europe sera examiné ci-après de
façon séparée.
3.1 Le
rôle des parlements africains – Renforcer les capacités et élargir
l’espace parlementaire
31. Les années 1990 ont vu le retour
du multipartisme dans toute l’Afrique. Les parlements africains émergent
progressivement de leur rôle de «béni-oui-oui» de l’exécutif et
commencent à participer activement à l’élaboration des politiques
et au contrôle de leurs exécutifs. Bien que le degré d’influence
et d’indépendance des parlements varie considérablement d’un pays
à l’autre, ils sont «sans doute plus puissants aujourd’hui qu’à aucun
moment depuis l’indépendance» (Barkan et
al. 2004). Le Rapport 2005 de la Commission économique de
l’Organisation des Nations Unies sur la gouvernance en Afrique a
conclu qu’environ un tiers des parlements africains étaient «largement
libres de toute subordination à des organismes extérieurs dans les
grands domaines de la législation».
32. Si cela représente un progrès considérable, cette image optimiste
ne doit pas minimiser les immenses défis auxquels les parlements
africains doivent encore faire face. Plus de la moitié d’entre eux
ne peuvent agir indépendamment des autres agences gouvernementales
(CEA/ONU 2005). Les réformes constitutionnelles ont théoriquement
accru le pouvoir des parlements, mais les réalités politiques ne
correspondent pas toujours à ces prescriptions. Des exécutifs forts
caractérisent encore la politique africaine et le rôle constitutionnel
des parlements reste limité dans de nombreux pays. Peu de parlements
disposent d’un financement indépendant (au moyen de lignes budgétaires
spécifiques), ce qui les rend dépendants d’un financement ad hoc
émanant de l’exécutif.
33. Outre ces contraintes externes, il y a un certain nombre de
contraintes internes et de limites à la capacité parlementaire.
Les parlementaires africains comptent parmi les plus mal rémunérés
au monde. Cela retient les meilleurs et les plus brillants de siéger
au parlement. Les parlementaires sont contraints de compter sur d’autres
sources de revenu, ce qui a non seulement pour effet de réduire
le temps consacré au travail parlementaire mais est aussi une source
de corruption et de favoritisme (CEA/ONU 2005).
34. En outre, de nombreux parlements manquent de ressources de
base – bureaux, bibliothèques, matériel électronique, personnel
parlementaire. Le Parlement du Malawi, par exemple, ne se réunit
que huit à dix semaines par an en raison de contraintes financières.
Le Parlement malien emploie seulement cinq assistants parlementaires
pour 11 commissions (Barkan et al. 2004,
CEA/ONU 2005). Le manque d’accès à l’information et de moyens de
communication avec les électeurs de leur circonscription ne permet
pas de débats parlementaires informés ni un contrôle efficace de
l’exécutif.
35. Pour évaluer le rôle des parlementaires dans le développement
de l’Afrique, ces contraintes et ces difficultés doivent être prises
en compte. Les appels à un accroissement de leur rôle doivent tenir
compte des ressources humaines et financières disponibles, et de
la rapidité avec laquelle elles peuvent être accrues. La participation
des parlementaires ne peut se construire que progressivement et
en fonction de la structure institutionnelle du pays. Les tentatives
de dialogue doivent prendre soin de ne pas exclure ceux qui sont
plus difficiles à atteindre. Dans le même temps, l’absence de capacité
des parlements ne doit pas justifier leur mise à l’écart de l’élaboration
des politiques de développement. Le renforcement des capacités et
la participation parlementaire doivent aller de pair.
36. Le rôle des parlements dans les divers outils et stratégies
de développement tels que le NEPAD et la réalisation des OMD est
fondamentalement lié aux fonctions propres de tout parlement. Parmi
les divers rôles des parlements et parlementaires, trois apparaissent
particulièrement importants: la législation, le contrôle et la représentation.
Indépendamment de la forme spécifique des systèmes politiques ou
de la culture politique d’un pays, ce sont des moyens importants
pour les parlements et les parlementaires d’orienter les politiques et
de préparer l’avenir de leur pays.
37. En leur qualité de législateurs, les parlementaires débattent,
examinent et votent des lois qui constituent le cadre juridique
d’un pays et ont une incidence importante sur le développement économique
et social. Les stratégies de réduction de la pauvreté engagées par
la Banque mondiale sont un exemple frappant d’un accroissement de
la participation parlementaire à l’élaboration des politiques de
développement à l’échelle d’un pays. Les Documents de stratégie
pour la réduction de la pauvreté (DSRP) définissent les mesures macroéconomiques,
structurelles et sociales que comptent mettre en œuvre les pays
dans le cadre de programmes économiques d’ajustement structurel
triennaux destinés à encourager la croissance et à réduire la pauvreté.
Par le passé, les parlements ont été largement tenus à l’écart du
processus des DSRP. Toutefois, leur mise en œuvre s’est fréquemment
heurtée à la résistance des parlements nationaux quand il s’est
agi d’introduire ou de modifier les lois requises. C’est pourquoi
l’on s’accorde de plus en plus à considérer que les parlements doivent
être systématiquement associés à la rédaction des DSRP et aux tâches
ultérieures de mise en œuvre et de suivi.
38. Le suivi des politiques et une relation fortement fondée sur
l’obligation de rendre des comptes entre les différentes branches
gouvernementales sont au cœur du processus du NEPAD. Par l’intermédiaire
du contrôle parlementaire, les gouvernements et la communauté des
donateurs peuvent être contraints à rendre des comptes si les objectifs
ne sont pas atteints au vu des divers indicateurs liés aux programmes
de développement. Le Mécanisme africain d’évaluation des pairs dote
les parlementaires d’un puissant outil pour faire pression sur leurs
gouvernements. Plus le nombre de pays qui participent au MAEP est
important, plus il sera difficile pour les autres Etats d’ignorer
les appels à y adhérer et à se soumettre à une évaluation de leur système
de gouvernance. Les parlements doivent également être associés plus
systématiquement à la supervision de la mise en œuvre des plans
d’action nationaux qui résultent du processus du MAEP.
39. Le processus d’établissement du budget est le moyen le plus
efficace pour tout parlement d’assurer le contrôle de l’exécutif
et de le mettre devant sa responsabilité de rendre des comptes.
Les règles de transparence des finances publiques et les systèmes
de gestion des dépenses publiques (y compris la parité hommes-femmes
dans l’élaboration du budget et le financement du développement)
sont au cœur des programmes de développement qui sont proposés sous
forme d’aide budgétaire et d’autres approches fondées sur des programmes.
De nombreuses agences bilatérales et multilatérales distribuent
maintenant une part significative (entre 30 et 50 % pour la Commission
européenne, le Royaume-Uni, la Banque mondiale et d’autres) sous
forme de contributions directes au budget général d’un pays. Ces
contributions sont pour la plupart liées à l’introduction de règles
de transparence budgétaire et de programmes de réforme du secteur public.
Les parlements peuvent profiter de ce nouvel espace et de cette
transparence pour analyser et discuter de façon critique les budgets.
Chaque fois qu’une APD est allouée, une partie des fonds devrait
être réservée à la commission parlementaire compétente du pays bénéficiaire
pour lui permettre d’assurer un contrôle parlementaire.
40. Lorsque les flux d’aide ne sont pas directement liés au budget
d’un pays, le manque de transparence et de prévisibilité de ces
flux ne permet pas aux parlements de les suivre facilement ni de
contraindre les gouvernements à rendre des comptes. Les donateurs
doivent par conséquent fournir rapidement des informations transparentes
et complètes sur les flux d’aide afin de permettre aux partenaires
de présenter des rapports budgétaires complets tant à leurs parlements
qu’à leurs concitoyens. Les donateurs devraient autoriser les parlements
des pays bénéficiaires à décider conjointement des priorités et
des buts de l’APD et à comparer les objectifs à ceux du NEPAD, et
octroyer des ressources à un dialogue interparlementaire sur l’efficacité
de l’APD entre députés des pays donateurs et des pays bénéficiaires.
41. La fonction de représentation recouvre le rôle des parlementaires
en tant que lien entre l’exécutif et la population. Il s’agit de
recueillir, rassembler et exprimer les préoccupations et les préférences
de la population. En outre, les parlementaires sont aussi un canal
pour informer les citoyens qu’ils représentent sur les politiques publiques
et leur expliquer les choix et les arbitrages en la matière. En
ce qui concerne le NEPAD et la réduction de la pauvreté, il s’agit
d’une fonction particulièrement vitale. Les citoyens doivent être
associés au processus de sorte qu’une base solide puisse se créer
sur le terrain. Pour que les parlementaires soient des porte-parole
auprès de la population, il faut qu’ils aient eux-mêmes un accès
suffisant à l’information.
3.2 En
Europe (par exemple, commissions parlementaires)
42. Le contrôle de la mise en œuvre
du NEPAD étant avant tout une initiative africaine, il s’agit principalement
d’une tâche réservée aux parlementaires africains. Le rôle des parlements
européens est de soutenir leurs homologues africains dans cet effort.
Cela signifie, d’une part, contrôler les engagements de leurs gouvernements
en matière de coopération au développement. D’autre part, les parlements
peuvent entamer un dialogue avec leurs homologues africains afin
d’éclairer l’élaboration des politiques relatives aux questions
de développement et de les rationaliser.
43. Les parlementaires des pays donateurs sont bien placés pour
remplir une mission de supervision efficace sur les politiques de
développement et les engagements de leurs gouvernements en matière
d’aide. Les mécanismes et l’intensité avec laquelle les questions
de développement sont suivies dans les parlements nationaux varient
selon les pays européens. Certains d’entre eux ont mis en place
des commissions parlementaires sur les politiques de développement.
D’autres s’intéressent principalement aux questions de développement
dans le cadre des discussions budgétaires et au moment de décider
de l’allocation d’une aide au développement.
44. La façon la plus immédiate de participer pour les parlementaires
est d’étudier les résultats de leurs gouvernements en fonction d’indicateurs
convenus relatifs à la quantité et à la qualité de l’aide. Les rapports du
CAD de l’OCDE sur les montants de l’aide apportée par ses membres
fournissent aux parlementaires une base de questions aux gouvernements
si les engagements ne sont pas honorés.
45. Toutefois, la coopération au développement ne consiste pas
seulement à apporter une aide et à soutenir les programmes de développement
dans les pays pauvres. Une approche cohérente des politiques de développement
suppose également d’étudier d’autres domaines d’action qui ont une
incidence sur les pays en développement. Les flux d’aide ont des
effets moins prononcés s’ils sont compensés par des politiques génératrices
de distorsion, comme les subventions agricoles ou les restrictions
commerciales à l’encontre des produits des pays en développement.
La garantie de l’accès au marché pour les produits africains et
la réduction des subventions aux produits nationaux sont généralement
considérées comme une étape importante vers l’intégration des pays
africains dans les marchés et les chaînes de valeur au niveau mondial. Le
NEPAD traite de ce sujet dans son document «L’initiative pour l’accès
aux marchés». D’autres domaines qui ont une incidence plus ou moins
directe sur les pays africains sont l’agriculture, les migrations,
l’emploi, les finances, l’environnement, les sciences et technologies,
la sécurité et la défense.
46. Très peu de pays ont jusqu’ici mis en place des mécanismes
formels destinés à garantir une cohérence des politiques en matière
de développement. Avec sa politique en faveur du développement mondial,
la Suède est le premier pays de l’OCDE à formellement exiger que
tous les domaines politiques contribuent à la réduction de la pauvreté
dans le monde et à la réalisation des objectifs du Millénaire pour
le développement. Cette politique s’accompagne de mécanismes de
suivi très développés tels qu’un rapport annuel adressé au parlement.
Les Pays-Bas ont un organe chargé de veiller à la cohérence des
politiques. Celui-ci siège au ministère des Affaires étrangères;
il adresse des rapports au parlement et publie des indices de cohérence. Ces
rapports peuvent constituer un outil important pour le débat parlementaire
au-delà de la commission sur le développement.
47. Le Centre for Global Development (Centre pour le développement
mondial) souligne l’importance de la cohérence dans son indice d’engagement
en faveur du développement. Cet institut de réflexion, dont le siège est
à Washington, propose en effet une autre mesure de l’efficacité
des donateurs. Afin d’obtenir une image plus complète de la coopération
au développement, il mesure les résultats d’un pays dans les domaines
de l’aide, du commerce, des investissements, des mouvements migratoires,
de l’environnement, de la sécurité et de la technologie. A titre
d’exemple, l’indice pénalise les pays qui donnent d’une main (aide,
investissements) et reprennent de l’autre (barrières douanières,
pollution, etc.). Les Pays-Bas et les pays scandinaves figurent parmi
les Etats qui ont les meilleurs résultats selon cet indice.
48. L’information est aussi une condition préalable à la participation
effective des parlementaires européens au NEPAD et au développement
africain. Si le NEPAD a considérablement attiré l’attention à ses
débuts et lorsqu’il a reçu le soutien du G8, son évolution fait
en revanche rarement l’objet de débats. Ce phénomène ne s’applique
pas uniquement aux débats parlementaires. En général, la couverture
des questions africaines par les médias met principalement l’accent
sur les crises politiques et humanitaires. Rares sont les articles contenant
des informations ou des analyses sur l’état d’avancement des activités
du NEPAD ou du Mécanisme africain d’évaluation des pairs.
49. Les parlementaires qui prennent part à des politiques de coopération
au développement constateront souvent qu’ils doivent déployer des
efforts considérables pour expliquer les politiques de développement
aux électeurs de leur circonscription. La pratique de déliement
de l’aide en constitue une illustration. Alors que la coopération
au développement a souvent été définie comme favorisant l’entrée
sur le marché des produits nationaux, les Etats se sont engagés
au sein de l’OCDE à délier l’aide. Les parlementaires doivent être
en mesure d’informer leurs électeurs et les groupes de pression
industriels et de leur présenter des arguments en faveur du déliement
de l’aide. Selon une étude Eurobaromètre réalisée en 2005, 80 %
des citoyens ont une perception du développement réduite à l’aide,
mais néanmoins soutiennent l’aide au développement et les engagements
de leurs gouvernements. Une étude Eurobaromètre de 2007 confirme
ces conclusions, complétées par la perception que c’est l’Afrique
subsaharienne qui a le plus besoin de l’aide au développement européenne.
Si les parlementaires, dans leurs rapports avec les citoyens de
leur circonscription, suscitent un soutien public aux politiques
de développement globales, leurs arguments auront également plus
de poids vis-à-vis des exécutifs.
3.3 Coopération
parlementaire Afrique-Europe (Association des parlementaires européens
pour l’Afrique (AWEPA), Accord de coopération de l’Assemblée parlementaire
du Conseil de l’Europe avec le Parlement panafricain (PAP), etc.)
50. Outre les parlements nationaux,
les parlements régionaux et les réseaux et assemblées parlementaires jouent
un rôle de plus en plus grand en encourageant la coopération au
développement et le dialogue. Si, dans la forme, ils manquent d’autorité
pour contraindre les Etats à rendre des comptes, leurs résolutions
et recommandations sont largement reconnues comme des contributions
importantes à l’élaboration des politiques au niveau mondial. Ils
peuvent donner plus de poids à des opinions défendues par des parlementaires
nationaux qui autrement passeraient inaperçues ou seraient à peine
reconnues par les parlements nationaux.
51. Leur fonction sans doute la plus importante est de fournir
une plate-forme pour créer des réseaux entre les parlementaires
et leur permettre d’échanger des points de vue, des expériences
et des exemples de bonnes pratiques. Pour les parlementaires européens,
ils peuvent être une importante source d’inspiration pour leurs
propres politiques sur les questions africaines et le développement.
Pour les parlementaires africains, ils sont l’occasion de s’informer
sur une variété de systèmes politiques et de formes d’organisation afin
de déterminer lesquels pourraient être des modèles pour leur propre
pays.
52. L’AWEPA répond à ces objectifs. Elle a pour principale fonction
de renforcer les capacités parlementaires par l’échange et la sensibilisation
aux questions de développement. Cette organisation internationale
non gouvernementale compte quelque 1 500 membres issus de parlements
d’Etats membres de l’Union européenne, de la Norvège, de la Suisse
et du Parlement européen. Son origine remonte à la campagne visant
à mettre un terme à l’apartheid en Afrique du Sud. Fondée en 1984,
l’association a contribué, par l’intermédiaire de ses membres, à
la mise en place de politiques de sanctions fondées sur la législation,
le suivi et l’application. Actuellement, elle s’emploie à soutenir
les parlements d’Afrique et à faire en sorte que les questions africaines
restent en bonne place parmi les préoccupations politiques en Europe.
53. En tant qu’institution de l’Union africaine (UA), le Parlement
panafricain est à l’origine destiné à être un forum de consultation
sur les politiques de l’UA. Lancé en 2004 pour garantir que les
Etats tiennent leurs promesses en matière de développement, le parlement
doit en principe être doté à l’avenir de pouvoirs plus importants.
Durant sa session de mars 2005, le Parlement panafricain a voté
une résolution appelant les parlements nationaux à «exhorter leurs
gouvernements à adhérer au MAEP comme preuve de leur engagement
pour la démocratie et la bonne gouvernance en Afrique». Cela étant
dit, cette assemblée comprend un certain nombre de parlements _
son deuxième vice-président est libyen – dont les lettres de créances
démocratiques sont discutables. Néanmoins, en tant qu’organe de
l’Union africaine, c’est un forum naturel pour l’évaluation de l’état
d’avancement des travaux du NEPAD. Dans ce contexte, le rapporteur rappelle
l’accord conclu par l’Assemblée parlementaire avec le Parlement
panafricain en 2005 et estime que des mesures devraient être prises
pour le mettre en œuvre plus activement, notamment en vue de renforcer le
rôle de ce dernier en tant que tribune parlementaire pour passer
en revue les activités d’institutions telles que la Banque africaine
de développement. Il pourrait ainsi s’inspirer du rôle de l’Assemblée
en tant que tribune parlementaire pour des institutions internationales
telles que la BERD (Banque européenne pour la reconstruction et
le développement) et l’OCDE.
54. Parmi les autres institutions et réseaux parlementaires engagés
dans la mobilisation des parlements en Europe et en Afrique, dans
le renforcement de leurs capacités et de leur action en matière
de développement et dans la promotion du NEPAD, on citera l’Union
interparlementaire, le Parlement européen, le Réseau parlementaire
de la Banque mondiale (PNoWB), le Forum des parlementaires africains
sur le NEPAD, le Groupe de contact des parlementaires africains
pour le NEPAD, le Réseau des parlements africains pour la lutte
contre la corruption (APNAC) et, dans le cadre de la protection
de l’environnement en Afrique et de sa capacité d’autonomie alimentaire,
le Réseau parlementaire de la Convention des Nations Unies sur la
lutte contre la désertification (PNoUNCCD).
4 Le
rôle du Centre européen pour l’interdépendance et la solidarité
mondiales (Centre Nord-Sud)
55. Le Centre européen pour l’interdépendance
et la solidarité mondiales (Centre Nord-Sud) est le premier mécanisme
de dialogue du Conseil de l’Europe avec les pays en développement.
En tant qu’organe du Conseil de l’Europe, il défend les valeurs
fondamentales que sont la démocratie, les droits de l’homme et la prééminence
du droit. Il s’attache essentiellement à promouvoir le dialogue
entre l’Europe et ses voisins du sud du Bassin méditerranéen et
de l’Afrique.
56. Le Centre Nord-Sud facilite le dialogue par une série de réunions
Europe-Afrique. Préalablement au Sommet Union européenne-Afrique
qui s’est tenu à Lisbonne en décembre 2007, le centre a organisé
avec succès un Sommet Afrique-Europe de la jeunesse – qui sera suivi,
de juin 2008 à novembre 2009, d’un programme d’activités qui pourrait
bénéficier d’un concours financier de la Commission européenne (qui
le coparraine) – ainsi qu’une conférence interparlementaire qui
a été l’occasion pour les parlementaires d’apporter leur contribution
au sommet officiel. Lors de la Conférence du Cap, organisée par
le Centre Nord-Sud en mai 2006, les parlementaires ont fait un premier
pas. Leur Déclaration du Cap appelle à un suivi parlementaire de
la stratégie et des activités UEAfrique menées au titre du 10e Fonds
européen de développement dans le cadre de l’Accord de Cotonou.
57. Par son expertise en matière de promotion de la protection
des droits de l’homme et de la gouvernance démocratique, le Centre
Nord-Sud est bien placé pour mettre l’accent sur ces domaines dans
ses échanges avec les parlementaires africains. Le fait que le Conseil
de l’Europe compte parmi ses membres des pays qui ont eux-mêmes
récemment vécu et mené à bien la transition vers la démocratie est
en outre un avantage. Partager cette expérience avec les parlementaires
africains peut être une façon utile d’engager un dialogue constructif
sur un pied d’égalité.
58. Le Centre Nord-Sud, en tant qu’Accord partiel du Conseil de
l’Europe, connaît actuellement une crise due au retrait de l’Italie
et de la France, deux importants contributeurs à son budget. Il
faut absolument que le centre retrouve une assise financière solide
et que son programme d’activités corresponde mieux aux besoins et
aux intérêts de ses parties prenantes. L’adhésion du Monténégro,
le 1er mars 2008, est un signe encourageant qui laisse présager
un retour de la confiance. Dans un réseau de plus en plus vaste
de dialogues parlementaires et de programmes de renforcement des
capacités, il est particulièrement important que les activités soient
bien définies et ciblées. Les conférences ad hoc organisées par
les donateurs se limitent bien trop souvent à des déclarations et
à des rapports publiés sur internet. Si les processus de dialogue
n’ont en soi aucun résultat quantifiable, une certaine forme de
suivi ou de mise en œuvre d’activités garantit l’efficacité de ces
efforts.
5 Le
Sommet Union européenne-Afrique
59. Le Sommet Union européenne-Afrique,
qui s’est tenu les 8 et 9 décembre 2007 à Lisbonne, a adopté une
stratégie commune et un plan d’action afin de disposer des moyens
et des instruments nécessaires pour mettre en œuvre le nouveau partenariat
stratégique qui est censé caractériser les relations futures entre
les deux continents. Bien qu’il repose toujours sur la solidarité
de l’Europe envers l’Afrique dans les efforts pour vaincre la pauvreté
et atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement,
ce partenariat entend dépasser le cadre du développement et des
relations donateur-bénéficiaire. Le plan d’action prévoit des partenariats
dans huit domaines distincts pour la période 2008-2010 (date prévue
pour le prochain sommet): paix et sécurité; gouvernance démocratique
et droits de l’homme; commerce, intégration régionale et infrastructures;
objectifs du Millénaire pour le développement; énergie; changement
climatique; migrations, mobilité et emploi; science, société de
l’information et espace. Dans chaque domaine, le plan d’action définit les
objectifs, les résultats escomptés et les activités prévues; la
mise en œuvre du partenariat stratégique passera par des contacts
politiques à haut niveau plus fréquents, y compris entre le Parlement
panafricain et le Parlement européen ainsi qu’entre d’autres institutions
de l’Union africaine et de l’Union européenne, et fera appel à la
société civile, à des groupes d’experts mixtes, à des instituts
de recherche, etc. Il faut espérer que les parlements nationaux
seront eux aussi pleinement associés à la promotion et à la surveillance
de la mise en œuvre de la stratégie commune et du plan d’action.
60. Lors du Sommet de Lisbonne, l’Union européenne a signé les
documents de stratégie par pays du 10e Fonds européen de développement
(FED) avec 31 pays d’Afrique subsaharienne, pour un montant total
de 8 milliards d’euros sur la période 2008-2013. Ces programmes
de coopération, établis bilatéralement avec chaque pays, énoncent
en détail les priorités et les résultats escomptés d’ici à 2013
dans les huit domaines de partenariat prévus par le Plan d’action
du Sommet Union européenne-Afrique. L’une des nouvelles caractéristiques
du 10e FED est l’existence d’une «tranche incitative» de 2,7 milliards
d’euros qui doit servir à renforcer l’engagement mutuel en faveur
de la bonne gouvernance. Les documents de stratégie des autres pays
subsahariens sont en cours d’élaboration. Encore une fois, il est
important que les parlements contribuent à la mise en œuvre effective
de ces programmes.
61. En prévision du Sommet de Lisbonne, le Parlement européen
a adopté, le 25 octobre 2007, une résolution générale sur l’état
des relations entre l’Union européenne et l’Afrique
Note.
Dans ce texte, le Parlement européen souligne notamment que les
parlements nationaux et continentaux, tant en Afrique qu’en Europe, ont
un rôle important à jouer pour améliorer la gouvernance et la fiabilité
des engagements en matière d’aide ainsi que la coordination entre
les donateurs en vue d’une meilleure prise en considération des
«oubliés de l’aide» (paragraphe 36). Il relève que les parlements
devraient pouvoir procéder à un examen complet de la programmation
et considère comme une première étape la transmission à l’Assemblée
parlementaire paritaire ACP-UE des documents de stratégie par pays
(paragraphe 47). Il reconnaît l’utilité de l’appui budgétaire, qui permet
notamment de favoriser l’amélioration des services sociaux de base,
mais il souligne qu’il ne convient ni pour les Etats fragiles ni
pour les pays en conflit et qu’il doit s’accompagner d’un renforcement
des capacités des parlements (paragraphe 90). Il insiste aussi sur
le fait que les parlements nationaux, régionaux et continentaux
doivent être considérés comme bénéficiaires de l’aide (paragraphe
100) et estime que le contrôle parlementaire et l’approbation des
ensembles de mesures d’aide au développement doivent conditionner
le versement des crédits (paragraphe 105).
6 Le
point sur quelques questions fondamentales
62. Au vu de l’analyse qui précède,
il est clair que le contrôle parlementaire est important. De plus,
par leurs questions et leurs débats, les parlements contribuent
également à la fixation de l’ordre du jour. Deux thèmes du discours
actuel sur le développement doivent donc être mis en évidence: le
rôle de la bonne gouvernance pour le développement et l’autonomisation
des femmes.
63. La bonne gouvernance est devenue à la fois une condition de
l’aide au développement et un objectif en soi. Il est largement
reconnu que la bonne gouvernance est une condition préalable vitale
du développement. Le nombre croissant d’indices et de rapports sur
la gouvernance révèle qu’il n’y a jusqu’ici aucun indicateur ou méthodologie
parfait permettant d’évaluer la gouvernance. Pour les parlementaires,
l’indice Open Budget Index récemment créé pourrait être particulièrement
intéressant. Sur la base de questionnaires remplis par des experts
locaux dans 59 pays participants, l’index évalue la disponibilité
de documents budgétaires clés, la quantité d’informations qu’ils
fournissent et le moment de leur diffusion auprès des citoyens.
64. La lutte contre la corruption constituant un aspect particulier
de la gouvernance et étant spécialement applicable à la plupart
des pays africains, elle a conduit à la création d’un réseau spécialisé.
Le Réseau des parlements africains contre la corruption (APNAC),
très actif, a des sections dans les pays participants qui travaillent
en étroite coopération avec Transparency International. Il fournit
aux parlementaires des outils et des informations pour lutter contre
la corruption. Avant tout, il offre une plateforme d’échange d’expériences sur
ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas.
65. L’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes conformément
à la définition des Nations Unies – exigent un meilleur accès des
femmes aux droits (égalité juridique), aux ressources (égalité des
chances) et à la représentation (égalité politique). La promotion
de l’égalité des sexes a une incidence sur la réduction de la pauvreté
et la croissance, directement à travers la participation accrue
des femmes à la main-d’œuvre, à la productivité et aux revenus,
et, indirectement, à travers les effets bénéfiques qu’a l’autonomisation
des femmes sur le bienêtre des enfants et des familles.
66. Les parlements africains ne font pas beaucoup moins bien que
les parlements européens en matière de représentation des femmes
au parlement. D’après les statistiques communiquées par l’Union interparlementaire,
les femmes représentent 19,8 % des parlementaires à la Chambre basse
ou chambre unique dans les pays membres de l’OSCE. En Afrique subsaharienne,
elles représentent 16,8 %, ce qui est donc plus qu’en Asie ou dans
les pays arabes. Ces chiffres ne sont bien entendu pas représentatifs
de la situation des femmes dans leurs sociétés respectives.
67. L’examen du budget dans une perspective d’égalité des sexes
est un élément important du processus parlementaire (voir la
Recommandation 1739 (2006) de l’Assemblée parlementaire sur les budgets prenant
en compte l’égalité des sexes). D’après le
Rapport
de suivi mondial 2007, plus de 60 pays ont, au cours
de la dernière décennie, procédé à l’analyse des budgets publics
pour évaluer leurs incidences et leurs effets différentiels sur
les hommes et les femmes, ainsi que pour mesurer les contributions
économiques des hommes et des femmes. S’il faut admettre que les
parlements ne sont pas tous en mesure de procéder à ce type d’analyse,
l’examen public du budget sous l’angle de l’égalité des sexes est
un outil utile pour les parlementaires. Il est important à la fois
pour intégrer le principe d’égalité des sexes dans les politiques publiques
et pour donner aux citoyens la capacité d’influer sur l’élaboration
des politiques et de demander des comptes aux gouvernements en matière
de gestion des finances publiques.
7 Conclusions
et recommandations
68. Le présent rapport constitue
une tentative d’analyse de la contribution que peuvent apporter
les parlementaires, en Europe et en Afrique, au programme d’action
du NEPAD et à la réalisation de l’objectif de réduction de la pauvreté
et des autres objectifs du Millénaire pour le développement d’ici
à 2015. Après un bref historique du NEPAD et des engagements pris
à Monterrey, en 2002, en ce qui concerne le financement des OMD,
et à Paris, en 2005, en vue d’accroître l’efficacité de l’aide,
il a fait le point sur les progrès enregistrés à ce jour dans le
développement de l’Afrique, décrit les mécanismes de suivi existants
et expliqué quels rôles peuvent jouer les parlementaires en Afrique
et en Europe.
69. D’une manière générale, il convient d’intensifier le dialogue
et la coopération bilatéraux entre parlements sur la question de
l’aide publique au développement, que ce soit au niveau national
ou au niveau continental. A cet égard, l’Assemblée parlementaire
et le Parlement panafricain devraient prendre des dispositions pour concrétiser
plus activement leur accord. Par ailleurs, il y a lieu de se féliciter
de la déclaration commune adoptée par le Parlement européen et le
Parlement panafricain avant le Sommet Union européenne-Afrique de
Lisbonne en décembre 2007.
70. Les parlements devraient s’intéresser de plus près aux questions
relatives au développement. Les parlements nationaux pourraient
envisager de mettre en place des commissions sur la coopération
au développement s’ils ne l’ont pas encore fait. Les parlementaires
doivent être dûment mobilisés et informés et, dans ce contexte,
les travaux d’organismes non gouvernementaux comme l’AWEPA et le
PNoWB sont tout à fait essentiels.
71. Le MAEP est une importante initiative de l’Union africaine
qui a pour but d’améliorer la gouvernance dans les pays participants,
en partant du principe que la bonne gouvernance est primordiale
pour créer un climat d’investissement positif, condition préalable
à une croissance économique soutenue. L’Afrique devrait conserver
le leadership de ces initiatives, mais les Etats membres du Conseil
de l’Europe et leurs parlements devraient suivre attentivement l’évolution
de la situation et poursuivre leur soutien.
72. En Afrique, il faudrait que les parlements jouent un rôle
plus important et soient davantage impliqués dans l’élaboration
et le suivi des politiques (objectifs du Millénaire pour le développement,
Forum pour le partenariat avec l’Afrique, Mécanisme africain d’évaluation
des pairs, Nouveau Partenariat pour le développement de l’Afrique,
Documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté); il est
également nécessaire de renforcer les capacités et les institutions.
Les parlementaires devraient jouer pleinement leur rôle constitutionnel
vis-à-vis de l’exécutif.
73. En Europe, l’Assemblée parlementaire devrait soutenir et privilégier
le concept de participation parlementaire à l’aide publique au développement
et au contrôle de cette dernière. Il faudrait suivre de manière plus
effective les engagements sur les plans quantitatif et qualitatif,
et veiller davantage à la cohérence des politiques. Les parlementaires
devraient se mobiliser autour des questions relatives au développement
de l’Afrique, notamment, et en expliquer l’importance aux citoyens
de leurs circonscriptions.
74. L’expérience en matière de coopération internationale montre
que l’échange d’expériences et de bonnes pratiques améliore la qualité
des politiques. Parmi les institutions compétentes, le Centre Nord-Sud
du Conseil de l’Europe possède une vaste expérience à partir de
laquelle il pourrait engager de nouveaux travaux axés sur l’éducation
au développement mondial et sur la bonne gouvernance fondée sur
les droits de l’homme, la démocratie et la prééminence du droit.
Il est indispensable que le centre retrouve toute la confiance des Etats
membres du Conseil de l’Europe en menant des programmes qui correspondent
mieux aux besoins et aux intérêts de ses partenaires actuels et
potentiels, avec le plein appui de l’Assemblée parlementaire.
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Commission chargée du rapport: commission des questions économiques
et du développement.
Renvoi en commission: Doc. 10905 et Renvoi no 3236 du 26 juin 2006.
Projet de résolution adopté par la commission le 2 juin 2008.
Membres de la commission: M. Márton Braun (Président),
M. Robert Walter (Vice-Président) (remplaçante: Mme Claire Curtis-Thomas), Mme Doris Barnett (Vice-Présidente), Mme Antigoni
Papadopoulos (Vice-Présidente), MM. Ruhi Açikgöz,
Ulrich Adam, Mme Veronika Bellmann, M. Radu
Mircea Berceanu, Mme Guðfinna Bjarnadóttir,
MM. Vidar Bjørnstad, Jaime Blanco
Garcia (remplaçante: Mme Elvira Cortajarena), Luuk Blom, Predrag
Bošković, Patrick Breen, Gianpiero
Carlo Cantoni (remplaçant: M. Dario Rivolta),
Erol Aslan Cebeci, Ivané
Chkhartishvili, Valeriu Cosarciuc, Ignacio Cosidó Gutiérrez, Joan
Albert Farré Santuré, Relu Fenechiu, Carles Gasòliba i Böhm, Zahari
Georgiev, Francis Grignon, Mme Arlette
Grosskost, Mme Azra Hadžiahmetović, MM. Norbert Haupert, Stanisław Huskowski (remplaçante:
Mme Danuta Jazłowiecka),
Ivan Nikolaev Ivanov, Jan Jambon (remplaçant: M. Luc Van den Brande), Miloš Jevtić,
Mme Nataša Jovanović, MM. Antti Kaikkonen,
Serhiy Klyuev, Albrecht Konečný,
Bronisław Korfanty, Anatoliy
Korobeynikov, Ertuğrul Kumcuoğlu,
Bob Laxton, Harald Leibrecht, Mme Anna Lilliehöök, MM. Arthur Loepfe, Denis MacShane, Yevhen Marmazov, Jean-Pierre Masseret,
Ruzhdi Matoshi, Miloš Melčák,
José Mendes Bota, Mircea Mereută, Attila Mesterházy, Mme Olga
Nachtmannová, Mme Hermine Naghdalyan,
M. Gebhard Negele, Mme Mirosława Nykiel, M. Mark Oaten, Mme Ganira
Pashayeva, Mme Marija Pejčinović-Burić, MM. Manfred Pinzger, Viktor Pleskachevskiy (remplaçant:
M. Nikolay Tulaev), Claudio
Podeschi, Jakob Presečnik,
Jeffrey Pullicino Orlando, Maximilian Reimann,
Roland Ries, Mme Maria de Belém Roseira
(remplaçant: M. Maximiano Martins),
Mme Gitte Seeberg, M. Samad Seyidov,
Mme Sabina Siniscalchi (remplaçant: M. Giorgio Mele), MM. Giannicola Sinisi, Leonid
Slutsky, Serhiy Sobolev, Mme Aldona Staponkienė,
MM. Christophe Steiner, Vjačeslavs Stepanenko, Vyacheslav Timchenko
(remplaçant: M. Yury Isaev),
Mme Arenca Trashani, Mme Ester
Tuiksoo, MM. Miltiadis Varvitsiotis, Oldřich Vojíř,
Konstantinos Vrettos, Harm Evert Waalkens, Paul Wille, Mme Gisela Wurm, Mme Maryam
Yazdanfar.
N.B. Les noms des membres qui ont pris part à la réunion sont
imprimés en gras.
Ce texte sera débattu ultérieurement.
