B Exposé
des motifs, par M. Roland Blum
1 Introduction
1. Il n’existe pas de définition
partagée et consensuelle de ce qu’est une émeute. Certains préfèrent
le terme d’agitation urbaine. Certains voient dans les émeutes des
mouvements de soulèvement, des sortes d’insurrections urbaines contre
l’injustice. D’autres préfèrent y lire une somme de délits commis
par des personnes ayant souvent des antécédents policiers sinon
un casier judiciaire. En tout cas, l’émeute reste un moyen d’expression
plus ou moins violent pour certaines catégories de population qui
sont dépourvues d’autres moyens.
2. Le terme «émeutes» a souvent été retenu pour qualifier des
événements multiformes et violents. Cette désignation sert à décrire
des violences collectives qui se déroulent dans les espaces publics
et se traduisent par des attaques contre des habitants appartenant
à un groupe ethnique (émeute raciale) et/ou contre les forces de
police, ainsi que par des destructions (incendies de bâtiments ou
de véhicules) assorties de pillages (magasins, concessions automobiles).
3. Nous proposons ici une définition minimale, qui est un point
de départ de l’analyse et non un aboutissement. Une émeute correspond
à une concentration dans l’espace et dans le temps de comportements
agressifs et destructeurs. Les motivations des participants sont
diverses et mal connues (haine raciale, discriminations sociales,
conflit avec la police, engagement politique ou religieux) car peu
ou pas étudiées.
2 Etat des lieux en Europe
4. La difficulté de définition
et le caractère protéiforme des émeutes expliquent en partie cette
lenteur à appréhender les émeutes. Selon le Forum européen pour
la sécurité urbaine, «ces situations sont souvent à la source de
malentendus, de peurs, de violences, de replis sur soi mais aussi
de perte de confiance dans les institutions et dans leur capacité
à apporter des réponses»
Note. Chaque pays a une manière différente de comptabiliser
les infractions qui constituent les «éléments de base», les atomes
qui forment une émeute (vols, incendies, destructions de véhicules,
agression contre les policiers, atteintes physiques à l’intégrité
des personnes, etc.). Surtout, l’approche par le système pénal (police
et justice) aboutit à rechercher la responsabilité d’un individu
donné dans la commission d’un délit précis. De sorte que la dimension
collective du phénomène est mal appréhendée. Or, il s’avère que
cette dimension collective est centrale dès lors qu’on veut étudier
les émeutes.
5. Il est nécessaire de rappeler que chaque émeute s’inscrit
dans un contexte national bien particulier et que toute uniformisation
de ce phénomène est à proscrire. Néanmoins, il est possible de distinguer
deux types d’émeutes, les émeutes de type «raciales» ou «ethniques»
lorsque ces dernières opposent des communautés ethniques, linguistiques
ou religieuses entre elles, et les émeutes sociales et politiques
lorsque des affrontements se cristallisent autour de différences
ou de revendications sociales ou d’une remise en cause de l’autorité
publique, étatique. Il est également possible que les origines de
ces deux types d’émeutes soient mêlées et que les causes des premières
sous-tendent les causes des secondes.
2.1 Emeutes raciales
6. Une «émeute raciale» se définit
comme une violente explosion de troubles civils, dont le caractère
racial ou ethnique représente un facteur essentiel. Ces émeutes
reflètent bien souvent un sentiment de colère éprouvé par des groupes
minoritaires socialement et économiquement défavorisés à l’égard
des brutalités policières, des contrôles au faciès, du racisme institutionnel
et vivant dans des environnements urbains dégradés. Les émeutes
raciales se déroulent à chaque fois dans des quartiers défavorisés,
avec une forte présence démographique des minorités, et dans un
contexte de tension avec les forces de l’ordre.
7. En Europe, la Grande-Bretagne a été le premier pays confronté
aux émeutes raciales puisqu’elle a été concernée par deux fois au
début des années 1980 à Bristol en 1980 mais surtout à Brixton en
1981. Cette année-là, 30 villes ont été concernées, suivies par
4 autres en 1982 et des éruptions majeures en 1985 (notamment à
Tottenham dans la ville de Londres). En 2001, des «mini-émeutes»
se sont déroulées à Bradford, puis à Oldham et à Burnley. Enfin,
en 2005, de violents affrontements à Birmingham opposèrent les forces
de l’ordre aux émeutiers.
8. A Brixton en 1981, ces violentes émeutes qui firent au total
300 fonctionnaires de police blessés, 65 civils grièvement blessés,
plus d’une centaine de voitures brûlées, près de 150 immeubles endommagés
et 82 arrestations furent suivies d’un rapport parlementaire (rapport
Scarman). Il montra du doigt essentiellement le manque de confiance
et de communication entre les services de police et les communautés.
Il soulignait par ailleurs les frustrations générées par la situation
d’infériorité raciale endémique au sein de la société britannique.
Le rapport préconisait de mettre désormais l’accent sur l’îlotage
et sur une représentation accrue des minorités ethniques au sein
des forces de police. En outre, Lord Scarman invitait instamment
le gouvernement à lutter contre les inconvénients liés à l’appartenance
raciale et contre le taux de chômage disproportionné
Note des jeunes
hommes noirs de Brixton par un recours à la discrimination positive.
9. La Grande-Bretagne ne fut pas le seul Etat européen touché
par ces émeutes ethniques. L’Espagne (émeutes d’El Ejido en février
2000, émeutes d’Alcorcon en octobre 2007 entre jeunes Espagnols
et Latino-Américains), les Pays-Bas (Utrecht en mars 2007 et Amsterdam
en octobre 2007), le Danemark (février 2008), la Belgique (Anderlecht
en mai 2008) ou la Fédération de Russie (affrontements entre Caucasiens
et Russes à Kondopoga en Carélie en septembre 2007) ont également
connu ce type d’émeutes. Malgré la complexité des facteurs qui interagissent
dans ce type d’émeutes, où les éléments migratoires et religieux
– notamment à l’égard de l’islam – peuvent jouer un rôle plus ou
moins important selon les situations, ces violences peuvent être
qualifiées d’émeutes ethniques.
10. En dehors du continent européen, en Amérique du Nord notamment,
des émeutes raciales entraînèrent la mort de plusieurs personnes,
notamment à Los Angeles en 1992 dans ce qu’on a appelé les émeutes «Rodney
King», du nom de ce conducteur noir sans défense passé à tabac par
des policiers. Des émeutes de plus faible ampleur ont éclaté dans
d’autres villes américaines, notamment à Las Vegas, Atlanta et San Francisco,
ainsi que, dans une moindre mesure, à Oakland, New York, Seattle,
Chicago, Phoenix, Madison et Toronto (Canada).
2.2 Emeutes sociales et politiques
11. Les émeutes sociales et politiques
sont bien souvent des émeutes en réaction à une discrimination et une
exclusion sociale, économique, humaine et/ou géographique, et elles
se traduisent par des réactions violentes face aux forces de l’ordre
ou aux représentants de l’Etat, jugés responsables de ces problèmes sociaux.
La discrimination sociale touchant plus les immigrés et les étrangers,
ces émeutes peuvent prendre un aspect racial mais le passage de
l’émeute sociale à l’émeute raciale n’est jamais automatique et
dépend bien souvent des spécificités nationales ou régionales. De
plus, et l’exemple du Danemark le prouve, l’exclusion sociale, même
si elle est un facteur majeur, n’est pas systématique dans le déclenchement d’émeutes.
Au Danemark, alors que le taux d’emploi pour les immigrés a augmenté
de 50 % ces quinze dernières années, c’est plus la discrimination
et la stigmatisation qui sont les causes premières des émeutes.
12. La France a été le pays le plus touché par ces émeutes sociales.
C’est ce que l’on a appelé la crise des banlieues, aboutissement
de plusieurs décennies de politique de la ville sans résultats qui
conduisit à l’établissement de banlieues, sorte de «ghettos» suburbains
où se sont progressivement installés les classes populaires, les
travailleurs pauvres et parmi ces classes populaires, les différentes
générations de travailleurs immigrés, notamment maghrébines. L’absence
de mixité sociale a conduit à augmenter la pauvreté et l’insécurité,
et, surtout, a fait de ces banlieues des zones géographiques discriminées.
Par association, de nouvelles discriminations et une forme de racisme
à l’égard des enfants d’immigrés se perpétuent sur les questions
de logement ou de travail par exemple.
13. De nombreuses émeutes ont tenté d’alerter les pouvoirs publics
(Vénissieux en 1981, Vaulx-en-Velin en 1990), mais c’est en octobre
2005 que la France a connu une vague d’émeutes sans précédent sur
l’ensemble de son territoire.
14. Au cours de la nuit du 25 octobre 2005, dans la banlieue parisienne
de Clichy-sous-Bois, deux jeunes Français issus de l’immigration
sont électrocutés et un troisième est grièvement blessé alors qu’ils
cherchaient refuge dans un transformateur à haute tension pour échapper,
semble-t-il, à la police. Le même soir, des véhicules sont incendiés
en signe de protestation et les jeunes du quartier s’attaquent à
des locaux de la police et bâtiments publics; ces émeutes ne tardent
pas à s’étendre aux villes et départements voisins, prenant de plus
en plus d’ampleur. La rumeur selon laquelle une grenade lacrymogène
aurait été lancée contre une mosquée de Clichy le 30 octobre provoque
un regain de tensions, bien qu’elle se soit par la suite révélée fausse
et, le 2 novembre, une femme handicapée est gravement brûlée dans
l’incendie d’un bus à Sevran, en Seine-Saint-Denis.
15. Les déclarations du ministre français de l’Intérieur, quelques
jours auparavant, qualifiant certains habitants des banlieues de
«racaille»
Note et voulant «nettoyer au Karcher»
Note ces
quartiers, ont cristallisé la colère des émeutiers. A partir du
3 novembre 2005, les émeutes se propagent à la France entière et
à d’autres pays, et très rapidement les incendies de véhicules et
les arrestations se multiplient; établissements scolaires, crèches,
commissariats, édifices publics et certains lieux de culte sont
également la cible de ces débordements.
16. L’ampleur des violences commence à diminuer après la proclamation
de l’état d’urgence pour une période de douze jours (qui sera étendue
ensuite à trois mois) le 8 novembre, et le retour à la normale est annoncé
le 17 novembre. Au total, approximativement 8 973 véhicules auront
été incendiés, 2 888 personnes arrêtées (dont la plus jeune était
âgée de 10 ans) et 126 fonctionnaires de police blessés. Une première estimation
de la Fédération française des sociétés d’assurance évaluera le
montant des dommages à plus de 200 millions d’euros.
17. Les récentes violences survenues à Montfermeil fin mai et
début juin 2006 et à Villiers-le-Bel en novembre 2007 ont ravivé
la crainte que d’autres explosions de même nature puissent se déclencher
à tout instant.
18. En Italie, des émeutes ont également opposé forces de l’ordre
et émeutiers. A chaque fois, les affrontements étaient dirigés contre
les représentants de l’Etat, accusés d’agir contre la volonté populaire.
Ce fut le cas à Gênes, à l’occasion du sommet du G8 en 2001, qui
fit un mort, ou à Naples, en décembre 2007 et en janvier 2008 lors
de la crise des ordures. La population napolitaine s’opposa avec
violence à l’ouverture d’une décharge en plein air, nuisible pour
les riverains. Les violences se répandirent à toute l’Italie puisque
le transfert de ces ordures vers d’autres provinces du pays provoqua
de nombreuses échauffourées, en Sardaigne, dans les Pouilles et
dans les Abruzzes. La Finlande en 2006, la Suède et la Grèce en
2007 ont également dû faire face à des émeutes menées par des jeunes.
3 Les causes
19. Parmi les différentes causes
entraînant la manifestation d’émeutes urbaines, chaque cas répond
à une situation particulière où une ou plusieurs causes décrites
ci-dessous sont à l’origine de leur déclenchement. Parfois, une
cause peut en entraîner une autre et il existe également certains
exemples où toutes les causes étaient présentes. La violence des
émeutes en fut alors beaucoup plus forte. Ce fut le cas par exemple
à Brixton en 1981 qui connaissait un grand nombre de difficultés
sociales identiques à celles des banlieues françaises: un chômage
élevé, une criminalité importante, des logements insalubres, aucun
équipement et une population minoritaire très nettement visible;
à cela s’ajoutait une antipathie pour les policiers, par qui la jeunesse
noire se sentait injustement prise pour cible.
3.1 Pauvreté et chômage
20. Tous ces incidents et émeutes
survenus en Europe dans un passé récent ont éclaté dans des quartiers défavorisés.
Dans les banlieues françaises par exemple, le taux de chômage est
deux fois supérieur à la moyenne nationale, tout comme le taux d’abandon
scolaire, tandis que les revenus des ménages y sont en général inférieurs
de 40 %, les centres médicaux moitié moins nombreux et la délinquance
supérieure de 50 %. Les emplois non qualifiés et faiblement rémunérés
et les contrats temporaires
Note qui sont le lot
d’une bonne part de la population active des banlieues sont extrêmement
vulnérables aux fluctuations de l’économie nationale. Cette précarité
et cette pauvreté alimentent les frustrations et le ressentiment,
ainsi que la conviction de n’avoir «rien à perdre», qui pousse plus
facilement au passage à l’acte. Selon Alain Bertho, les «jeunes,
immigrés, précaires sont à la ville-monde ce que les ouvriers ont
été à l’usine: les plus dominés dans l’atomisation»
Note.
3.2 Des logements délabrés
21. Les banlieues sont souvent
définies comme des zones périphériques en déclin, dans lesquelles
se concentre une forte densité de logements sociaux dégradés; elles
sont également qualifiées de ghettos suburbains. La plupart des
projets immobiliers de grande ampleur réalisés entre les années
1950 et 1970 obéissaient à de nobles intentions: il s’agissait de
loger les populations pauvres et les travailleurs immigrés
Note. Cette politique de regroupement
des travailleurs immigrés au sein des mêmes quartiers n’a pas favorisé
la mixité sociale et, avec la montée du chômage, ils ont été la
cible de sentiments xénophobes. Aux Pays-Bas, par exemple, les quartiers
regroupant les travailleurs immigrés et les «allochtones» sont appelés
quartiers noirs et cela non pas en raison de la pollution.
22. Ces immeubles édifiés à la hâte n’ayant pas soigneusement
été entretenus, nombre d’entre eux se sont détériorés au point de
devenir indignes d’abriter des êtres humains, insalubres et dangereux.
La quasi-totalité des familles qui ont les moyens de quitter ces
quartiers déménagent, ce qui contribue à la concentration et à la
ségrégation sans cesse croissante des catégories les plus défavorisées
de la société. Le souci d’améliorer l’état de ces logements manifesté
par les milieux politiques survient généralement en réaction à une
situation, plutôt que de manière préventive. Approximatives et improvisées,
ces politiques nationales se sont dans l’ensemble révélées inefficaces.
23. La France et le Royaume-Uni sont ceux qui ont construit le
plus de logements sociaux de type «cités»; ils sont également, peut-être
par voie de conséquence, ceux qui ont connu le plus grand nombre
de violences urbaines dans ces espaces. C’est principalement la
jeunesse de quartiers urbains pauvres et délabrés, où sévit la ségrégation,
qui a été impliquée dans la majorité des incidents, lesquels semblent
avoir été nourris par des tensions raciales croissantes à l’intérieur
et autour de ces zones. Des porte-parole belges, danois et allemands ont
tous estimé que la relative absence de grands projets de logements
sociaux dans leurs pays expliquait en partie que ces derniers n’aient
pas connu dans des proportions analogues les graves émeutes dont
la France a été le théâtre. Mais le problème n’est pas de savoir
s’il faut une politique de logement social ou non mais une meilleure
application de cette dernière qui tienne compte notamment de la
mixité sociale et d’un urbanisme à taille humaine, c’est-à-dire
de logements collectifs de deux ou trois étages ou de logements
individuels.
3.3 Discrimination et marginalisation
sociale
24. Bien que la quasi-totalité
des émeutiers soient des citoyens européens, bien souvent de deuxième
ou de troisième génération d’immigrés, qui ont vécu toute leur existence
sur le continent, ils sont fréquemment présentés comme ayant le
sentiment d’être tenus à l’écart de la société européenne et victimes
de stigmatisation et de discrimination sur le marché du travail.
«Les jeunes veulent tout casser parce qu’ils en ont assez d’être
appelés “allochtones”, ou de se voir refuser du travail sous prétexte
qu’ils ne parlent pas assez bien le néerlandais, alors qu’ils sont
nés et ont grandi ici», rappelle Aïcha Azzough, assistante sociale
de Slotervaart, quartier d’Amsterdam qui fut le lieu de violentes
émeutes en octobre 2007
Note.
25. Le discours politique et les médias désignent régulièrement
les jeunes des banlieues comme une menace, en faisant de petits
délinquants et fondamentalistes sexistes, voire des violeurs et
terroristes en herbe. Selon des études menées en France, parmi plusieurs
candidats présentant des références analogues, un nom à consonance
maghrébine ou une adresse dans un quartier sensible suffisent à
diviser par cinq les chances du postulant d’obtenir un entretien.
Cette discrimination dans les domaines de l’emploi, du logement ou
de l’éducation pénalise un peu plus une population qui socialement
est déjà désocialisée et discriminée et pour qui la violence devient
le seul moyen d’expression ou de revendication. Il est symptomatique
de constater que l’école de Slotervaart fut parmi les premières
écoles en terme d’échec scolaire.
26. En dehors de la question de l’inégalité des chances et de
la sous-représentation des minorités visibles au sein de la direction
des entreprises et du gouvernement, les jeunes de certains pays
manquent de modèles de réussite autres que les artistes et les grands
noms du sport. Malgré l’adoption de quelques réformes visant à faciliter
l’accès à l’enseignement supérieur, la plupart des gouvernements
européens se sont montrés hostiles à l’idée d’une discrimination
positive destinée à accroître l’embauche et la représentation des
minorités visibles. Une initiative comme celle de Richard Descoings,
directeur de l’Institut d’études politiques de Paris, qui créa une
filière spéciale d’accès à l’IEP aux élèves venant de lycées de
banlieues, devrait se généraliser.
3.4 Ressentiment à l’égard des
services de police
27. La grande majorité des émeutes
récentes et anciennes évoquées dans ce rapport étaient attisées
par un ressentiment à l’égard de ce qui était perçu comme la prise
pour cible par la police des minorités visibles et/ou un usage excessif
de la force; elles ont éclaté le plus souvent à l’occasion d’un
affrontement avec les forces de l’ordre. Il a fréquemment été reproché
aux tactiques de fermeté policière employées pour réprimer les émeutes
d’aggraver les tensions et de susciter de nouvelles violences. En
outre, l’état d’urgence décrété en Conseil des ministres et voté
par l’Assemblée nationale française a été condamné par de nombreuses organisations
qui y voyaient une connotation répressive rappelant l’époque coloniale.
28. «L’hostilité des habitants contre la présence des forces de
l’ordre dans leur quartier est palpable, comme le manque de confiance
en l’Etat et les institutions publiques», estime le Centre d’analyse
stratégique
Note. Ainsi, la police est perçue
comme le représentant des pouvoirs publics, de l’Etat et encore
plus comme son «bras armé» et ne joue plus selon les habitants de
ces quartiers son rôle d’arbitre indépendant dans la résolution
des conflits. Le ressentiment à l’égard des services de police est
d’autant plus fort que non seulement il symbolise un Etat jugé injuste
mais qu’il est également l’instrument de nouvelles injustices selon
les émeutiers, c’est-à-dire les contrôles à répétition, les éventuelles
bavures.
29. Les rapports souvent conflictuels entre les minorités visibles
ou les habitants de quartiers défavorisés tiennent également à l’inexpérience
et au manque de formation de certains policiers. En effet, les forces
de police présentes dans ces zones sensibles sont souvent composées
de jeunes policiers sans aucune expérience et surtout sans aucune
formation sur les réalités et les problèmes existant dans ces banlieues. Ainsi,
des policiers plus expérimentés et mieux formés pourraient apporter
des solutions plus adéquates, notamment en termes de prévention.
3.5 Couverture médiatique
30. La question des médias et de
leur contribution à la violence a également alimenté la polémique.
Les médias s’étaient vu reprocher autrefois d’encourager, par leur
décompte des véhicules incendiés, les destructions matérielles,
en instaurant une compétition entre les différents foyers d’agitation
urbaine; aussi certaines sources d’information avaient-elles décidé
de s’abstenir de publier des statistiques quotidiennes. Au cours
des émeutes d’octobre et de novembre 2005, la plupart des sources
médiatiques françaises ont donné un compte rendu quotidien du niveau
de violence, contrairement à la Belgique, où le gouvernement s’est efforcé
de limiter les comptes rendus publics des événements, pour éviter
autant que faire se pouvait de nouveaux délits inspirés des précédents.
31. Certaines sources ont relevé que les émeutes ont été l’occasion
d’attirer l’attention du public et du gouvernement sur des quartiers
et des populations souvent commodément négligés, victimes d’une
absence de canaux de communication légitimes et efficaces. D’autres
observateurs ont mis en garde contre cette focalisation médiatique
négative, susceptible de stigmatiser davantage ceux qui en étaient
l’objet. La couverture étrangère des événements a eu en particulier
tendance à dramatiser les causes et l’ampleur des émeutes, surtout
en ce qui concerne leur évolution en France.
3.6 Autres causes invoquées
32. Divers responsables politiques
et sources médiatiques ont également fait preuve d’une dangereuse démagogie
vis-à-vis des populations immigrées, notamment musulmanes, vivant
dans ces cités en affirmant que ces émeutes avaient été exacerbées
par l’extrémisme et le terrorisme islamiques, la polygamie et certains artistes
de rap. Plusieurs ONG et groupes sociaux ont réagi en accusant les
auteurs de ces propos de racisme, ainsi qu’en leur reprochant de
désigner des boucs émissaires et de tenter de détourner l’attention
du public des problèmes économiques et sociaux auxquels le pays
était confronté
Note.
4 Des réactions européennes
contrastées
4.1 Maintien de l’ordre
33. Le degré de réaction et de
répression policière des pays européens a été variable en fonction
de la gravité des violences et de leur perception. En France, où
les émeutes ont été les plus répandues et les plus intenses, la
proclamation de l’état d’urgence sur le territoire national a étendu
les pouvoirs de police, autorisé les perquisitions sans mandat et
attribué aux préfets des départements la compétence d’instaurer
un couvre-feu et d’interdire la réunion d’importants groupes de
personnes. Cette décision a été critiquée par nombre de groupes
sociaux et d’intellectuels comme une restriction extrême et injustifiée
des droits de la personne, plusieurs sources prédisant qu’une militarisation
policière aggraverait la situation; la violence a diminué cependant
régulièrement après l’instauration de l’état d’urgence.
34. A l’inverse, la plupart des autres gouvernements européens
ont traité les événements qui se sont produits dans leurs pays comme
des actes de délinquance isolés, dépourvus de large mobilisation
sociale et d’organisation, jugeant dès lors qu’un accroissement
des pouvoirs de police ou un déploiement des forces de l’ordre ne
s’imposait pas. Les autorités municipales de Belgique ont préféré
renforcer les mesures préventives et les dispositifs de contrôle
social en vigueur plutôt que de recourir à une tactique de fermeté
policière. Le ministre allemand de l’Intérieur a vu dans ces incidents
violents une criminalité isolée inspirée des exemples extérieurs
et s’est soucié davantage de relever les défis de l’intégration
que du maintien de l’ordre. De la même manière, le Premier ministre
danois a qualifié les événements d’Århus de «bêtises», se refusant,
comme l’aurait voulu le Parti populaire danois, à traiter ces troubles
comme des actes terroristes au titre de la nouvelle législation
de lutte contre le terrorisme, et ne suivant pas les demandes de
certains responsables politiques locaux qui exigeaient l’application
de mesures policières plus strictes et d’une tolérance zéro.
35. Ces diverses réactions dénotent un manque de perception globale
d’une situation plus profonde et encore méconnue dans sa complexité.
Les responsables politiques restent assez démunis aujourd’hui pour appréhender
ce problème. Malgré les travaux du Forum européen sur la sécurité
urbaine, le sujet reste encore inexploré. D’autant plus que les
responsables politiques nient souvent la gravité de ce dernier pour
éviter de révéler leurs propres échecs sur ce sujet.
4.2 Dialogue social
36. De nombreux gouvernements ont
prévu de renforcer le dialogue social pour comprendre les frustrations sous-jacentes
et les motivations de cette violence, et pour y remédier. Les services
de police danois ont annoncé leur intention de répondre aux perturbations
en favorisant le dialogue entre les jeunes et leurs parents, les
travailleurs sociaux, la police, les enseignants et les membres
des associations de logement. De même, les forces de police belges
souhaitaient éviter autant que possible une confrontation entre
leurs agents et les jeunes en engageant un dialogue avec la jeunesse
des quartiers sensibles. Plusieurs gouvernements de pays modérément
touchés, tels que le Royaume-Uni, l’Allemagne, l’Italie, l’Espagne,
les Pays-Bas et la Grèce, ont vu dans ces émeutes un avertissement
de ce qui pourrait arriver dans leur propre pays si des mesures
sociales préventives n’étaient pas prises pour combattre la ségrégation,
le chômage et l’aliénation sociale.
4.3 Rénovations urbaines
37. La concentration des émeutes
dans les banlieues dégradées du territoire français a rappelé au gouvernement
la revitalisation des zones urbaines «sensibles» prévue dans le
programme national de renouvellement urbain de 2003
Note,
qui mettait l’accent sur la réponse donnée aux préoccupations architecturales,
économiques et sociales par l’amélioration des conditions de vie
Note.
38. En effet, les populations défavorisées et les minorités visibles
habitent très souvent dans des quartiers éloignés, désenclavés,
à la périphérie des villes (près de voies ferrées ou d’aéroports)
et où se succèdent des barres d’immeubles d’une vingtaine d’étages,
délabrées et mal entretenues. A cela s’ajoutent la fermeture de commerce
de proximité, le manque de lieux de vie (centres sociaux, bibliothèques,
cafés, aires de jeu). Cette atmosphère n’offre pas un cadre de vie
optimal pour des jeunes qui doivent en plus subir de nombreuses discriminations.
Comme le rappelle la présidente d’une ONG colombienne à Madrid,
à propos des émeutes d’Alcorcon, «il manque effectivement des espaces
publics, de sport pour tous ces jeunes (…) Cherchons à savoir pourquoi
ces jeunes, tant espagnols qu’étrangers, passent tant de temps dans
la rue. Le manque de structures familiales est très préoccupant»
Note.
39. Au Danemark, une commission gouvernementale chargée d’élaborer
des stratégies visant à prévenir la formation de ghettos a préconisé
l’emploi de mesures incitatives telles que des prêts immobiliers
ou des réductions d’impôt accordées aux personnes titulaires d’un
emploi à plein temps domiciliées dans des zones sensibles
Note.
L’Union européenne applique également une stratégie d’aménagement
urbain, qui donne la priorité à la participation locale à la prise
de décisions et aux partenariats nationaux/régionaux, en vue de combattre
la ghettoïsation, la discrimination et l’exclusion sociale des immigrés
à la périphérie des grandes agglomérations européennes
Note.
4.4 Opportunités nouvelles en
matière d’éducation et d’emploi
40. La réponse sociale du Gouvernement
français aux émeutes a porté principalement sur la réduction du chômage
dans les banlieues, surtout parmi les jeunes, la lutte contre la
discrimination à l’emploi et la promotion de l’égalité des chances.
En matière d’éducation, 5000 enseignants et auxiliaires supplémentaires
seront recrutés pour les zones concernées, 250 «équipes de réussite
scolaire» seront créées et une orientation en faveur des carrières
de la fonction publique sera proposée dans toutes les universités.
41. La Commission européenne, dans le cadre d’une stratégie pour
l’emploi destinée à créer un marché du travail européen plus diversifié,
a mis sur pied l’initiative EQUAL destinée à expérimenter différents
moyens de remédier à la discrimination et de surmonter les obstacles
à l’emploi; des techniques innovantes, telles que le financement
de microprêts communautaires pour l’exercice d’une activité au sein
de l’économie informelle, ont obtenu des taux de viabilité élevés
et sont effectivement parvenues à toucher des populations traditionnellement
marginalisées.
4.5 Débats sur l’immigration
et l’intégration
42. La plupart des pays européens
appliquent à l’heure actuelle une politique d’immigration extrêmement restrictive,
mais sont toujours confrontés à l’immigration illégale et à des
tensions raciales croissantes. Par suite du vieillissement de la
population et de la diminution des taux de natalité, la majorité
d’entre eux devraient, selon les prévisions, dépendre de plus en
plus de l’immigration pour maintenir une proportion économiquement
viable d’actifs au sein de la population totale
Note.
L’Espagne a ainsi régularisé près de 700 000 sans-papiers en 2005.
Les difficultés et les limites des stratégies nationales d’immigration
et d’intégration, dont témoignent les récentes violences urbaines,
ont en conséquence ravivé le débat sur l’efficacité des politiques européennes
d’immigration et ont abouti à diverses propositions de réformes.
43. L’EMCEMO (Centre euro-méditerranéen migration et développement)
basé à Amsterdam mène ainsi plusieurs programmes visant à une meilleure
intégration des migrants dans les sociétés occidentales. L’un d’eux,
baptisé «Migration, développement et intégration pluriculturels»
souhaite entre autres insister sur les valeurs ajoutées des personnes
issues de l’immigration dans le développement de toute société et
tente de promouvoir un changement de l’état et de la perception
des opinions publiques sur les personnes issues de l’immigration,
dans le sens d’une plus grande ouverture à l’autre et aux richesses
dont il est porteur.
44. Face aux émeutes, le Gouvernement français a durci la législation
en vigueur en matière de regroupement familial et d’acquisition
de la nationalité française. Le ministre de l’Intérieur a également
réitéré sa proposition en faveur d’une immigration reposant sur
un système de quotas, qui a rencontré une résistance politique considérable.
Une autre proposition, inspirée du dispositif canadien, consistait
en une immigration fondée sur le principe du capital humain, avec
un système de points déterminant l’admissibilité des candidats à
partir de diverses qualités, telles que le niveau d’éducation, les
aptitudes professionnelles et les connaissances linguistiques
Note.
Le 20 juin 2006, le Gouvernement danois a annoncé la mise en place
d’une carte verte destinée à attirer une main-d’œuvre étrangère
qualifiée, qui attribuerait en parallèle des points aux éventuels
immigrants qualifiés; ce nouveau système bénéficie d’un large soutien,
y compris de la part du Parti populaire danois, traditionnellement
hostile à l’immigration.
45. Les événements sont par ailleurs susceptibles d’accélérer
la tendance en faveur de programmes d’intégration officielle à caractère
obligatoire, qui se dessine dans certains pays d’Europe. Le ministère allemand
de l’Intérieur s’est particulièrement inquiété des violents incidents,
jugés symptomatiques des défis actuels de l’intégration, surtout
en ce qui concerne les mauvais résultats scolaires et l’aptitude
linguistique.
46. En Grande-Bretagne, après les émeutes de Brixton en 1981,
plusieurs mesures préconisées par les rapports Scarman, Denham et
Cantle ont été prises, notamment la promotion du dialogue entre
communautés au niveau local grâce à la médiation et à une meilleure
prise en compte de la dimension communautaire dans les politiques
publiques (éducation, emploi, mixité sociale, etc.).
47. Enfin, aux Pays-Bas où le rapporteur s’est rendu en visite
(29-30 mai 2008), un ministre est spécialement chargé de l’intégration
et de l’amélioration des quartiers. Ce ministre, Mme Ella
Vogelaar, a décidé d’opter pour une approche géographique où 40
quartiers «sensibles» bénéficient de politiques transversales (logement,
travail, éducation, sécurité, lutte contre l’alcoolisme, etc.).
Ces mesures, prises en concertation avec les acteurs présents sur
place (directeurs d’écoles, forces de police, associations de quartiers
ou simples citoyens) entraînent une application plus efficace sur
le terrain.
5 Les enseignements à tirer
et les réponses du Conseil de l’Europe
5.1 Centre européen de ressources
pour la sécurité urbaine
48. Compte tenu de la capacité
des émeutes à s’étendre et à se propager au-delà des frontières
nationales, la création d’une institution intereuropéenne apparaît
essentielle pour faciliter la coopération et l’échange d’informations
entre les Etats. Un centre européen de ressources pour la sécurité
urbaine pourrait jouer le rôle d’un coordinateur essentiel entre
les administrations nationales, en vue de comparer l’efficacité
des tactiques policières destinées à aborder la violence urbaine
et les initiatives sociales visant à prévenir l’explosion de nouvelles
émeutes.
49. C’est dans cette optique que le Congrès des pouvoirs locaux
et régionaux, par l’intermédiaire de l’un de ses rapporteurs, M. Jean-Marie
Bockel, a proposé la création de ce centre car «il apparaissait
urgent de mettre en place une structure permettant le développement
d’une méthodologie commune de recueil de données, d’échange d’information
sur l’évolution des situations nationales, des initiatives innovantes
et des exemples de bonnes pratiques»
Note.
Cet organisme pourrait mettre en synergie les acteurs opérant dans
les différents domaines de la sécurité urbaine. De plus, ce centre
permettrait de définir et de piloter des politiques globales, transversales
et d’engager ainsi une prise de conscience de ce problème majeur.
5.2 Renforcement des collectivités
locales
50. L’efficacité des stratégies
de prévention des troubles sociaux et des émeutes, ainsi que de
réponse à ces dernières, dépend de leur pertinence dans un contexte
local. Les collectivités locales sont les mieux à même de connaître
les défis et les besoins spécifiques de leurs quartiers et de leurs
habitants, ainsi que d’y être sensibles; aussi convient-il que le
Conseil de l’Europe s’attache à renforcer la capacité de ces autorités
à prévenir les émeutes et à y réagir. Il importe que les organismes
intereuropéens et les instances nationales jouent un rôle de soutien
et de coordination des initiatives locales, en promouvant l’intégration
des politiques de sécurité, de la ville et la jeunesse dans un cadre
qui permette leur renforcement mutuel, ainsi qu’en contribuant à
façonner et à adapter des politiques globales propres à satisfaire
les demandes locales. C’est le cas par exemple dans le district
de Slotervaart, à Amsterdam, où le maire, Ahmed Marcouch, a lancé
une coordination mixte associant aussi bien le niveau local (district
et ville) que le niveau national (Etat) pour prévenir de nouveaux
troubles. Il est ainsi démontré qu’une démarche locale peut désamorcer
les escalades de violences.
51. Ce renforcement permettra aux collectivités locales de mener
des actions appropriées et pertinentes pour traiter à la racine
les maux qui engendrent les émeutes. Dans les domaines de la prévention
(sécurité, efficacité des services publics de proximité, urbanisme,
développement durable) et de l’éducation (politiques envers la jeunesse),
les villes doivent donc disposer de moyens supplémentaires qui transformeront
la violence et la peur qui sous-tendent bien souvent ces émeutes
en une ouverture sur les autres.
5.3 Stratégies de lutte contre
la discrimination
52. En tant qu’organisation de
défense des droits de l’homme, le Conseil de l’Europe a un rôle
important à jouer dans le domaine du racisme et de la discrimination.
La Charte urbaine européenne II du Congrès des pouvoirs locaux et
régionaux rappelle qu’«il faut écarter de nos villes toutes les
formes de stigmatisation à l’égard de tel ou tel groupe, qui nuisent
gravement au sentiment d’appartenance à la collectivité urbaine,
et qui sont le plus souvent à la source des violences urbaines,
des incivilités et de l’insécurité ressentie douloureusement par
nos citadins, notamment par ceux qui sont les plus fragiles»
Note.
Les initiatives prises pour améliorer l’égalité des chances intensifieront
la mobilité sociale et accroîtront le coût relatif de la commission d’actes
de violence pour les personnes convaincues de n’avoir «rien à perdre».
Il convient de mener des études supplémentaires sur la pertinence
de la discrimination positive et des autres politiques envisageables de
réduction de la discrimination à l’embauche pratiquée à l’encontre
de groupes défavorisés par leur appartenance ethnique, leur âge
ou leur lieu de résidence.
53. Des campagnes en faveur de la non-discrimination sociale,
au logement, au travail et à l’éducation pourraient se mettre en
place, sur le même modèle par exemple que celles menées par le Conseil
de l’Europe contre les discriminations à l’égard des Roms ou contre
la violence domestique.
5.4 Autonomisation et participation
aux rénovations urbaines
54. Les efforts politiques déployés
en faveur des rénovations urbaines se révèlent nettement plus efficaces lorsqu’ils
sont associés à un désir de changement et à une détermination à
le réaliser de la part de la population. Si l’on remplace le paternalisme
public et la répression par l’autonomisation et la participation stratégiques
des communautés défavorisées, ces dernières renoueront avec le sentiment
de maîtriser leur propre destin.
55. Il convient par ailleurs que le Conseil de l’Europe aide ces
instances locales à convaincre les gouvernements nationaux de donner
la priorité à la rénovation des logements et à la construction d’un
habitat financièrement accessible plus répandu dans les agglomérations
et humainement viable, en mettant l’accent sur les transports publics,
l’accès aux services éducatifs, la création d’emplois et un cadre
de vie attrayant. Les politiques menées ces dernières années et
visant à relier la réhabilitation urbaine à l’utilisation des espaces publics
en tant que lieux de rencontres, de contacts sociaux et d’échanges
entre les générations et les cultures doivent se poursuivre.
5.5 Reconstruire le lien Etat-citoyen
56. Il appartient au Conseil de
l’Europe de s’employer à encourager l’autonomisation citoyenne et
sociale des populations locales et à favoriser leur implication
dans les stratégies de changement et de maintien de la sécurité,
telles que la promotion de la formation d’unités de forces policières
conjointes et le renouvellement de partenariats avec la police de
proximité.
57. La police de proximité composée de fonctionnaires vivant dans
ces quartiers défavorisés et d’agents expérimentés permettra d’atténuer
ce sentiment de méfiance ou de violence à l’égard de ce service
public. Cette politique préventive doit donc reconstruire une nouvelle
relation entre policiers et habitants des quartiers défavorisés
et redéfinir la place de la police dans la ville du XIXe siècle
en la déterritorialisant notamment.
58. Ainsi, les politiques publiques doivent se donner comme priorité
la reconstruction du lien de confiance qui existait entre l’Etat
et ses citoyens, ce lien qui mobilise les électeurs et qui assure
la sécurité des personnes. «On l’oublie trop souvent, ce dont souffrent
ces quartiers ce n’est pas seulement d’un déficit de cohésion sociale
ou d’une dégradation des territoires mais d’un déficit démocratique
et politique», soulignent les sociologues Michel Kokoreff, Odile
Steinauer et Pierre Barron
Note.
59. Il faut donc revenir à un esprit de prévention car le «recours
à la conciliation, à la médiation, à l’arbitrage apaise les relations
à partir de règles et de normes proches de nos traditions et de
nos usages; les liens de proximité, de convivialité et de communauté
et le sentiment d’appartenir à une ville communautaire et multiculturelle
sont renforcés», estime le Forum européen pour la sécurité urbaine
Note.
5.6 Stratégies d’immigration
et d’intégration
60. Les projections des besoins
en travailleurs immigrés en Europe montrent une augmentation constante dans
les années qui viennent; les tensions actuelles et les défis de
l’intégration s’intensifieront donc probablement à l’avenir et pourraient
conduire à une explosion de violence plus dramatique et plus étendue encore.
Il importe que le Conseil de l’Europe encourage les études comparatives
consacrées à l’efficacité des stratégies d’immigration et d’intégration,
tant en Europe qu’à l’extérieur du continent, et promeuve la diffusion et
la mise en œuvre de leurs conclusions. Il s’avère notamment indispensable
de disposer d’outils efficaces qui permettent de prévoir les besoins
en main-d’œuvre; la création d’observatoires de l’emploi et des migrations
attachés à des secteurs professionnels particuliers et à des régions
précises pourrait être un moyen de combler cette lacune.
6 Propositions pour éviter
de nouvelles émeutes et améliorer la gestion des crises
61. Trois éléments (pauvreté, ségrégation
ethnique et sociale, hostilité mutuelle des forces de l’ordre et
des minorités) semblent devoir retenir l’attention du fait de leur
généralité à travers les pays. La connaissance des émeutes à travers
l’Union européenne doit être améliorée par étapes successives.
62. Une première recension qualitative doit être opérée dans les
Etats membres afin de déterminer les types d’émeutes qui s’y produisent
le cas échéant. Cette recension doit être centrée sur les grandes
métropoles qui sont le principal théâtre des émeutes. Un groupe
de travail sur la mesure quantitative des émeutes devrait ensuite
être mis sur pied de manière à permettre la comparaison à terme,
ou tout au moins des termes de comparaison, au niveau des agglomérations.
Les facteurs sociaux, démographiques, économiques et ethniques doivent
être mesurés et analysés de façon transversale.
63. Par ailleurs, les pratiques policières, identifiées par divers
rapports officiels ainsi que des travaux sociologiques, pouvant
poser problème doivent être mieux expliquées et respectueuses de
la loi, de la dignité humaine et des droits de l’homme. Comme le
rappelle le Manifeste de Saragosse (novembre 2006), «la police doit
intégrer dans son action des paramètres de déontologie et d’évaluation
qualitative, en maintenant un haut niveau d’éthique et d’efficacité
dans l’exercice de leur fonction, qui doit se faire au sein de la
communauté et pour la communauté». Ainsi, la question des relations
entre forces de l’ordre et minorités doit être identifiée par les
autorités politiques, et il faut chercher les moyens de les améliorer,
notamment par la généralisation de politiques de prévention.
64. Les moyens d’anticiper les émeutes par une meilleure connaissance
statistique des contextes locaux, mais également par celle des trajectoires
des villes pourraient être établis. La possibilité de construire
des échelles de risque (sur le modèle de l’échelle de Richter) pourrait
être envisagée.
Commission chargée du rapport: commission des questions sociales,
de la santé et de la famille.
Renvoi en commission: Doc. 10782 et Renvoi no 3166 du 23 novembre
2007.
Projet de résolution adopté par la commission le 26 juin 2008.
Membres de la commission: Mme Christine McCafferty (Présidente), M. Denis Jacquat (1er Vice-Président), Mme Minodora Cliveti (2e Vice-Présidente),
Mme Darinka Stantcheva (3e Vice-Présidente),
M. Francis Agius, M. Konstantinos Aivaliotis, M. Farkhad Akhmedov,
M. Vicenç Alay Ferrer, Mme Sirpa Asko-Seljavaara, M. Jorodd Asphjell, M. Lokman Ayva, M. Zigmantas Balčytis, M. Miguel
Barceló Pérez, M. Andris Bērzinš, M. Jaime Blanco García, M. Roland
Blum, Mme Olena Bondarenko, Mme Monika
Brüning, Mme Bożenna Bukiewicz, Mme Karmela
Caparin, M. Igor Chernyshenko (remplaçante: Mme Tatiana Volozhinskaya), M. Imre Czinege, M. Karl Donabauer, Mme Daniela
Filipiová, M. Ilija Filipović, M. André Flahaut, M. Paul Flynn, M. Pernille Frahm, Mme Doris
Frommelt, M. Renato Galeazzi (remplaçant: M. Manfred Pinzger), M. Henk van Gerven, Mme Sophia
Giannaka, M. Stepan Glăvan, M. Marcel Glesener,
M. Luc Goutry, M. Claude Greff (remplaçant: M. Laurent Béteille), M. Michael Hancock, Mme Olha
Herasym’yuk, M. Ali Huseynov, M. Fazail Ibrahimli, Mme Evguenia
Jivkova, Mme Marietta Karamanli, M. András
Kelemen, M. Peter Kelly, Baroness Knight of Collingtree (remplaçant:
M. Tim Boswell), M. Haluk Koç, M. Andrija Mandić, M. Michał
Marcinkiewicz (remplaçant: M. Marek Wikiński),
M. Bernard Marquet, M. Ruzhdi
Matoshi, Mme Liliane Maury Pasquier, M. Donato Mosella,
M. Felix Müri (remplaçante: Mme Doris Stump) Mme Maia Nadiradzé,
Mme Carina Ohlsson,
M. Peter Omtzigt, Mme Lajla Pernaska, Mme Marietta
de Pourbaix-Lundin, M. Cezar Florin Preda, Mme Adoración
Quesada Bravo (remplaçante: Mme Blanca Fernández-Capel), Mme Vjerica
Radeta, M. Walter Riester, M. Andrea Rigoni, M. Ricardo Rodrigues,
Mme Maria de Belém Roseira, M. Alessandro
Rossi, Mme Marlene Rupprecht, M. Indrek Saar, M. Fidias Sarikas, M. Andreas Schieder, M. Ellert
B. Schram (remplaçante: Mme Kristinn
H. Gunnarsson), M. Gianpaolo
Silvestri, Mme Anna Sobecka, Mme Michaela Šojdrová, M. Oleg Ţulea, M. Alexander
Ulrich, M. Mustafa Ünal,
M. Milan Urbáni, Mme Nataša Vučković,
M. Dmitry Vyatkin (remplaçante: Mme Svetlana Goryacheva), M. Victor Yanukovych (remplaçant:
M. Ivan Popescu), Mme Barbara
Žgajner-Tavš, M; Vladimir Zhidkikh, Mme Naira Zohrabyan
N.B. Les noms des membres qui ont pris part à la réunion sont
indiqués en gras.
Ce texte sera débattu ultérieurement.
