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Création d’un statut de «partenaire pour la démocratie» auprès de l’Assemblée parlementaire

Rapport | Doc. 11913 | 14 mai 2009

Commission
Commission des questions politiques et de la démocratie
Rapporteur :
M. Luc Van den BRANDE, Belgique
Origine
Renvoi en commission: Renvoi 3378 du 5 octobre 2007. 2009 - Troisième partie de session
Thesaurus

Résumé

Le rapport répond à un certain nombre de demandes, formelles ou informelles, de parlements d’Etats non membres afin de renforcer leurs relations avec l’Assemblée parlementaire et de leur donner une base institutionnelle.

Il rappelle que la coopération au niveau parlementaire a joué un rôle essentiel dans le processus de rapprochement entre les Etats d’Europe centrale et orientale et le Conseil de l’Europe et se réfère au statut d’invité spécial, qui a été conçu pour fournir un cadre institutionnel aux parlements candidats afin de participer aux travaux de l’Assemblée.

Bien que reconnaissant que l’intensification des relations avec les parlements des Etats voisins contribuerait à promouvoir de façon plus approfondie les valeurs du Conseil de l’Europe dans ces pays, le rapport conclut que le Règlement actuel n’offre pas de cadre approprié pour une telle coopération.

Par conséquent, le rapport suggère la création d’un nouveau statut de «partenaire pour la démocratie» auprès de l’Assemblée et en présente les paramètres spécifiques.

A Projet de résolution

1. L’Assemblée parlementaire réaffirme sa ferme volonté de développer la coopération avec les régions voisines, en tant que moyen de consolider les transformations démocratiques et de promouvoir la stabilité, la bonne gouvernance, le respect des droits de l’homme et l’Etat de droit, comme exprimé, notamment, dans sa Recommandation 1724 (2005) sur le Conseil de l’Europe et la politique européenne de voisinage de l’Union européenne, sa Résolution 1506 (2006) sur les relations extérieures du Conseil de l’Europe, sa Résolution 1598 (2008) Renforcer la coopération avec les pays du Maghreb et sa Résolution 1599 (2008) sur la situation dans les républiques d’Asie centrale.
2. Elle rappelle également que les chefs d’Etat et de gouvernement du Conseil de l’Europe réunis au Sommet de Varsovie en mai 2005 se sont engagés à encourager un nouveau dialogue interculturel et interreligieux avec les régions voisines – la rive sud de la Méditerranée, le Moyen-Orient et l’Asie centrale – basé sur le respect des droits humains universels.
3. Dans ce contexte, l’Assemblée prend note avec satisfaction des progrès récemment accomplis par les divers instances, institutions et mécanismes, dans le développement de la coopération du Conseil de l’Europe avec les Etats non membres des régions voisines. Elle se félicite tout particulièrement de l’adhésion de plusieurs Etats non membres aux conventions et accords partiels du Conseil de l’Europe.
4. L’Assemblée note également, qu’à la fois, l’Union européenne, dans le cadre de sa politique européenne de voisinage, et l’OSCE, par ses relations avec les partenaires méditerranéens pour la coopération, contribuent à la promotion des principes démocratiques dans les pays voisins de l’Europe.
5. L’Assemblée rappelle également ses propres efforts pour établir des relations de travail avec les parlements de pays voisins et se félicite de la coopération engagée avec les Parlements algérien, kazakh, marocain et tunisien, ainsi qu’avec le Conseil législatif palestinien.
6. Elle constate que certains de ces parlements ont manifesté l’intérêt de renforcer le statut de la coopération existante et d’établir des relations permanentes avec elle.
7. L’Assemblée rappelle que le dialogue politique et la coopération au niveau parlementaire ont joué un rôle essentiel dans le processus de rapprochement entre les Etats d’Europe centrale et orientale et le Conseil de l’Europe au début des années 1990.
8. Elle est convaincue que le renforcement des relations de travail avec les parlements des pays voisins serait tout aussi décisif pour la création d’un nouveau partenariat et pour la promotion dans ces pays de la démocratie parlementaire et du respect des droits de l’homme, des libertés fondamentales et des principes de l’Etat de droit. Elle se tient prête à jouer pleinement son rôle en tant que moteur politique du Conseil de l’Europe et à ouvrir la voie à l’établissement de relations institutionnalisées avec les pays voisins.
9. L’Assemblée est persuadée que sa coopération actuelle avec les parlements des pays voisins gagnerait en cohérence, en efficacité et en visibilité si on lui donnait une base institutionnelle. Cependant, elle est consciente du fait que son Règlement actuel n’offre pas de cadre approprié pour une telle coopération.
10. Le statut d’invité spécial auprès de l’Assemblée (article 59 du Règlement de l’Assemblée) a été créé en tant que statut provisoire pour les parlements des Etats européens non membres qui avaient présenté leur candidature à l’adhésion au Conseil de l’Europe. Le statut d’observateur auprès de l’Assemblée (article 60), pour sa part, a été conçu pour les parlements des démocraties non européennes qui souhaitent contribuer aux transitions démocratiques en Europe.
11. Par conséquent, l’Assemblée décide de créer un nouveau statut pour la coopération institutionnelle avec les parlements des Etats non membres des régions voisines qui souhaitent bénéficier de l’expérience de l’Assemblée en matière de renforcement de la démocratie et participer au débat politique sur les enjeux communs dépassant les frontières européennes.
12. L’Assemblée décide que le nouveau statut s’intitulera «partenaire pour la démocratie». Il serait défini dans des termes similaires au statut d’invité spécial (article 59 du Règlement), moyennant les modifications nécessaires et, en particulier:
12.1 la décision d’octroyer, de suspendre et/ou de retirer le statut de «partenaire pour la démocratie» sera prise par l’Assemblée à l’issue d’un débat en séance plénière sur la base d’un rapport de la commission des questions politiques et d’un avis de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme;
12.2 la demande formelle de statut de «partenaire pour la démocratie», à adresser au Président de l’Assemblée par le président du parlement concerné, devra contenir les éléments suivants:
12.2.1 une référence explicite à l’aspiration dudit parlement à faire siennes les valeurs du Conseil de l’Europe, que sont la démocratie pluraliste, l’Etat de droit et le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales;
12.2.2 un engagement à agir et encourager les autorités compétentes à introduire un moratoire sur les exécutions et à abolir la peine capitale;
12.2.3 une déclaration relative à l’intention du parlement de s’appuyer sur l’expérience de l’Assemblée ainsi que sur l’expertise de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) dans ses travaux institutionnels et législatifs;
12.2.4 un engagement à organiser des élections libres et équitables conformes aux standards internationaux en la matière;
12.2.5 un engagement à encourager les autorités compétentes de son pays à adhérer aux conventions pertinentes du Conseil de l’Europe pouvant être signées et ratifiées par des Etats non membres, en particulier celles traitant des droits de l’homme, de l’Etat de droit et de la démocratie;
12.2.6 une obligation d’informer régulièrement l’Assemblée des progrès accomplis dans la mise en œuvre des principes du Conseil de l’Europe;
12.3 le nombre de membres d’une délégation de «partenaire pour la démocratie» sera fixé par l’Assemblée; sa composition devra respecter, entre autres, le principe d’égalité des sexes;
12.4 l’Assemblée passera périodiquement en revue les progrès accomplis par les parlements concernés dans le cadre du statut de «partenaire pour la démocratie».
13. Par ailleurs, lors de l’examen d’une demande de statut de «partenaire pour la démocratie», une attention particulière devra être accordée à l’existence d’une représentation des différents partis politiques au parlement et au respect des droits de l’opposition.
14. Au vu de la situation particulière de chaque pays dont le parlement souhaiterait obtenir le statut de partenaire pour la démocratie, l’Assemblée pourrait, sur proposition des commissions concernées, formuler des conditions spécifiques à remplir avant ou après l’octroi du statut.
15. Les parlements nationaux de l’ensemble des Etats du sud de la Méditerranée et du Proche-Orient participant au processus de Barcelone – Union pour la Méditerranée (y compris le Conseil législatif palestinien) et des Etats d’Asie centrale participants de l’OSCE (Kazakhstan, Kirghizistan, Tadjikistan, Turkménistan et Ouzbékistan) devraient pouvoir demander le statut de «partenaire pour la démocratie» auprès de l’Assemblée. Toutefois, les demandes de parlements d’autres Etats pourront également être examinées si le Bureau de l’Assemblée le décide.
16. L’Assemblée demande à la commission compétente de préparer les amendements à son Règlement conformément à la présente résolution.

B Exposé des motifs, par M. Van den Brande, rapporteur

1 Introduction

1. La proposition de résolution intitulée «Nécessité d’une politique de voisinage du Conseil de l’Europe» qui est à l’origine de ce rapport a été présentée par l’ancien président de la commission des questions politiques, M. Ateş. Elle porte sur la «politique européenne de voisinage» (PEV) que l’Union européenne a lancée en 2004 afin de renforcer la prospérité, la stabilité et la sécurité dans les régions qui ont des frontières terrestres ou maritimes avec l’Union européenne.
2. La proposition note en outre que certains éléments de la PEV, tels que la promotion de la démocratie, de l’Etat de droit et du respect des droits de l’homme, sont des domaines dans lesquels le Conseil de l’Europe est une référence. Elle rappelle également que, d’un point de vue géographique, certains pays qui font partie de la PEV sont également voisins du Conseil de l’Europe. Cependant, notre Organisation a un voisinage plus large.
3. En conclusion, la proposition indique que le Conseil de l’Europe a également besoin d’une politique cohérente à l’égard de ses voisins. Elle préconise l’élaboration d’une telle politique, qu’il conviendrait de coordonner avec l’Union européenne afin d’éviter les doubles emplois et de promouvoir les mêmes valeurs.
4. Sur la base de cette proposition, j’ai présenté à la commission un schéma préliminaire de rapport en juin 2008, et un mémorandum introductif en décembre 2008. Dans ce dernier document, j’ai fait part de quelques réflexions et interrogations quant à la pertinence, l’utilité et la faisabilité d’une politique de voisinage du Conseil de l’Europe. Au cours de la discussion en commission, plusieurs de mes collègues ont exprimé les mêmes doutes.
5. A la suite de cette discussion, ainsi que de deux visites d’information que j’ai effectuées à Bruxelles (Commission européenne) et à Vienne (Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe – OSCE), j’en suis arrivé à la conclusion qu’il n’est pas opportun, à l’heure actuelle, d’envisager une nouvelle politique ambitieuse du Conseil de l’Europe concernant le voisinage de notre Organisation. Les activités menées dans le cadre des différents mécanismes de coopération existants – qui peuvent bien entendu être intensifiées sous réserve des moyens disponibles – contribuent déjà utilement à la promotion des valeurs fondamentales du Conseil de l’Europe au-delà de ses frontières.
6. Cependant, compte tenu du souhait exprimé par plusieurs parlements des pays voisins de renforcer leurs liens avec l’Assemblée parlementaire, je propose la création d’un nouveau statut auprès de l’Assemblée, qui permettra de développer la coopération interparlementaire avec ces partenaires dans un cadre institutionnel approprié.
7. En conséquence, je propose de modifier le titre du rapport pour bien refléter la teneur de cette initiative.

2 Faut-il une nouvelle politique de voisinage du Conseil de l’Europe?

8. Rappelons que dans le passé, l’Assemblée s’est à plusieurs reprises prononcée en faveur d’une ouverture plus active du Conseil de l’Europe aux Etats non membres. La Résolution 1506 (2006) sur les relations extérieures du Conseil de l’Europe, en particulier, a appelé à développer la coopération avec les régions voisines, en tant que moyen d’y consolider les transformations démocratiques et de promouvoir la stabilité, la bonne gouvernance, le respect des droits de l’homme et l’Etat de droit.
9. La Résolution 1598 (2008) «Renforcer la coopération avec les pays du Maghreb» et la Résolution 1599 (2008) sur la situation dans les républiques d’Asie centrale contiennent également des propositions concrètes visant à intensifier les relations avec ces deux régions du monde qui se trouvent dans le voisinage proche de l’Europe.
10. Cette volonté d’ouverture a également été confirmée par les chefs d’Etat et de gouvernement du Conseil de l’Europe: le Plan d’action adopté lors du Sommet de Varsovie (mai 2005) contient l’engagement à encourager un nouveau dialogue interculturel et interreligieux avec les régions voisines – la rive sud de la Méditerranée, le Moyen-Orient et l’Asie centrale – basé sur le respect des droits humains universels.
11. Cependant, le Comité des Ministres a exprimé une position plus réservée. Dans la réponse à la Recommandation 1753 (2006) sur les relations extérieures du Conseil de l’Europe, il déclarait que:
«2. S’il reconnaît l’importance des relations extérieures pour le Conseil de l’Europe, et de la contribution de l’Organisation à la promotion des valeurs universelles au-delà de l’Europe, le Comité des Ministres est cependant convaincu qu’il faut donner la priorité à la dimension européenne de la mission de l’Organisation.»
12. Cette approche me paraît tout à fait justifiée dans les circonstances actuelles. En effet, tout en étant en faveur d’une démarche globale, cohérente et plus active au niveau de l’Organisation, je suis convaincu qu’une action extérieure ambitieuse du Conseil de l’Europe n’est pas, en ce moment, à l’ordre du jour, notamment eu égard aux problèmes graves auxquels il faut faire face en Europe. Je rappelle toutefois que, dans le passé, l’Assemblée a aussi souvent joué un rôle de pionnier, qui a ouvert la voie aux activités du Conseil de l’Europe dans de nouveaux domaines d’actualité.
13. En même temps, il ne faut pas sous-estimer les résultats déjà atteints et le potentiel de la coopération entre le Conseil de l’Europe et les Etats non membres, qui se développe depuis des années et peut prendre des formes variées suivant les besoins concrets exprimés par les partenaires et les priorités de l’Organisation.
14. Le Conseil de l’Europe étant une organisation fondée sur les valeurs et les principes de la démocratie, des droits de l’homme et de l’Etat de droit et sur les normes en la matière, son principal acquis est constitué par ses conventions. Il faut encore rappeler que la plupart des conventions du Conseil de l’Europe sont ouvertes aux Etats non membres. A cette occasion, je me félicite de l’intérêt qu’elles suscitent dans les régions voisines.
15. Il faut également souligner le rôle important, dans la promotion des principes du Conseil de l’Europe, que jouent les accords partiels élargis, notamment le Centre européen pour l’interdépendance et la solidarité mondiales (Centre Nord-Sud) et la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise), ainsi que l’Accord européen et méditerranéen sur les risques majeurs (EUR-OPA). Ces activités sont très appréciées aussi bien par nos partenaires dans les Etats non membres qui y participent que par les partenaires institutionnels du Conseil de l’Europe, notamment l’Union européenne et l’OSCE.
16. S’agissant du Centre Nord-Sud, je constate avec satisfaction que ses activités se sont considérablement intensifiées ces derniers temps, et je me félicite en particulier de la récente demande du Maroc d’adhérer à cet instrument de coopération.
17. En ce qui concerne la Commission de Venise, il est à noter qu’elle compte parmi ses membres à part entière plusieurs Etats non membres du Conseil de l’Europe, y compris ceux appartenant aux régions voisines (par exemple l’Algérie, le Maroc, le Kirghizistan et la Tunisie).
18. Le Groupe de coopération en matière de lutte contre l’abus et le trafic illicite des stupéfiants (Groupe Pompidou) développe également la coopération avec des pays voisins de la région méditerranéenne. Depuis 2006, le réseau méditerranéen MedNET de coopération sur les drogues et les addictions (y compris l’alcool et le tabac) a été créé pour promouvoir la coopération, l’échange et le transfert réciproque de connaissances entre pays du pourtour méditerranéen et pays européens membres du Groupe Pompidou. L’Algérie, le Liban, le Maroc et la Tunisie participent déjà à ce réseau, et des contacts ont été établis avec l’Egypte.
19. Compte tenu de ce qui précède, tout en restant partisan d’une approche globale à l’échelle du Conseil de l’Europe, j’estime que le moment n’est pas opportun pour l’Assemblée de proposer de lancer une nouvelle politique de voisinage du Conseil de l’Europe au niveau intergouvernemental. Cette idée pourrait éventuellement être reprise ultérieurement si les partenaires potentiels manifestent un intérêt clair et si les conditions le permettent. Il faut constater que tel n’est pas le cas actuellement. Dans l’intervalle, il convient de mieux mettre en œuvre, stimuler et promouvoir toutes les potentialités des mécanismes de coopération existants.
20. En revanche, il me paraît utile et opportun de proposer la création d’un cadre institutionnel pour intensifier la coopération avec les parlements des pays voisins au niveau de l’Assemblée parlementaire, en vue de promouvoir le dialogue sur les valeurs essentielles et susciter des progrès et des réformes en ce sens dans les pays concernés. Si cette expérience se montre utile au niveau parlementaire et si elle suscite de l’intérêt, on pourrait envisager son extension à d’autres niveaux.

3 Pour un nouveau statut visant à renforcer la dimension parlementaire de la coopération

3.1 Importance de la dimension parlementaire

21. La démocratie parlementaire constitue l’un des éléments fondamentaux des sociétés européennes. Les parlements ont apporté une contribution essentielle au processus des réformes démocratiques à travers l’Europe, et continuent à promouvoir et à protéger au niveau national les valeurs universelles.
22. L’expérience parlementaire européenne suscite un grand intérêt dans bon nombre de pays voisins, qui tentent de s’en inspirer pour avancer dans la voie de réformes vers une meilleure gouvernance, fondée sur ces valeurs et principes universels.
23. Sur ce plan, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, en tant qu’émanation directe des parlements européens, joue un rôle unique en tant que lieu où sont réunies les expériences parlementaires nationales de toute l’Europe. Le partage de ces expériences représente une part essentielle de la promotion des valeurs universelles communes de la démocratie, des droits de l’homme et de l’Etat de droit.

3.2 Rôle de la coopération parlementaire dans les transformations des années 1990

24. Dans ce contexte, il faut rappeler que les contacts, le dialogue politique et la coopération entre l’Assemblée et les parlements des pays de l’Europe centrale et de l’Est ont joué un rôle important dans le processus de réformes démocratiques au début des années 1990 et, avec les activités des autres instances de l’Organisation, ont préparé les bases pour rapprocher les systèmes politiques et les institutions de ces pays des normes européennes, ce qui a rendu possible leur adhésion au Conseil de l’Europe.
25. Pour permettre aux parlementaires des pays de l’Europe centrale et de l’Est de participer à ses travaux, et pour les aider à atteindre le niveau de développement démocratique nécessaire pour l’adhésion, l’Assemblée a mis en place un cadre institutionnel – le statut d’invité spécial, qui leur a offert l’occasion de se familiariser avec la culture, les traditions et les pratiques parlementaires européennes, tout en prenant part au débat politique.
26. Cette expérience pourrait être prise en compte afin de répondre de manière adéquate aux souhaits d’intensifier la coopération avec l’Assemblée et de mieux l’encadrer exprimés par certains parlements des pays voisins avec lesquels l’Assemblée entretient déjà des contacts plus ou moins suivis. Cependant, il convient de rappeler, comme indiqué au paragraphe 39 ci-dessous, que le statut d’invité spécial dans sa forme existante n’est pas adapté à la situation actuelle, puisqu’il a été conçu selon la logique de l’adhésion au Conseil de l’Europe.

3.3 Coopération existante et attentes des partenaires

27. Comme déjà indiqué, depuis plusieurs années, l’Assemblée attache une grande importance à la promotion de relations de travail avec les parlements de certains pays voisins du Conseil de l’Europe.
28. Il est à rappeler que dans sa Résolution 1598 (2008) «Renforcer la coopération avec les pays du Maghreb», l’Assemblée s’est déclarée «déterminée à développer la coopération avec les parlements des trois pays du Maghreb, en invitant des délégations parlementaires à assister aux sessions plénières de l’Assemblée et à être entendues par la commission des questions politiques».
29. A leur tour, les parlements des trois pays du Maghreb (Algérie, Maroc et Tunisie) se sont montrés intéressés par l’intensification des contacts – déjà existants auparavant – et le renforcement de la coopération avec l’Assemblée. Les trois parlements ont accepté l’invitation du Président de l’Assemblée parlementaire à désigner des représentants pour assister aux parties de session de janvier et avril 2009. Cela a permis aux parlementaires algériens, marocains et tunisiens de se familiariser avec les travaux de l’Assemblée et d’avoir des échanges de vues avec des rapporteurs des différentes commissions en charge des dossiers relatifs à leurs pays.
30. La commission des questions politiques a aussi organisé, dans le cadre de sa sous-commission des relations extérieures, un échange de vues plus approfondi sur les relations avec les parlements des pays du Maghreb. Les représentants de ces parlements ont fait part de leur souhait de profiter de l’expérience européenne dans la mise en place des normes et la protection des valeurs auxquelles ils aspirent à adhérer, et se sont nettement prononcés pour le renforcement de la coopération avec l’Assemblée comme moyen de parvenir à ces fins.
31. Les représentants des trois parlements des pays du Maghreb ont clairement laissé entendre qu’ils souhaitent obtenir le statut d’observateur auprès de l’Assemblée, même si aucune demande formelle n’a, à ce jour, été déposée.
32. Par ailleurs, dans la Résolution 1599 (2008) sur la situation dans les républiques d’Asie centrale, l’Assemblée s’est dite «prête à contribuer à nouer un dialogue politique avec l’Asie centrale au niveau parlementaire, visant au renforcement des principes et normes démocratiques». Elle a décidé d’envisager une série de mesures pour lancer ce dialogue, y compris d’inviter des représentants de ces parlements à participer aux sessions plénières, aux réunions de commissions et à d’autres activités traitant de questions d’intérêt commun.
33. Parmi les cinq pays d’Asie centrale, c’est le Parlement du Kazakhstan qui se montre le plus intéressé par le développement de la coopération avec l’Assemblée. Depuis 2004, le Parlement du Kazakhstan développe ses relations avec l’Assemblée sur la base d’un accord de coopération. Des parlementaires représentant les deux chambres assistent régulièrement aux sessions plénières de l’Assemblée et participent aux travaux de certaines commissions. En novembre 2006, le Parlement du Kazakhstan a officiellement demandé le statut d’observateur auprès de l’Assemblée.
34. L’Assemblée développe également des contacts avec le Conseil législatif palestinien, qui se situent principalement dans le cadre des efforts de l’Assemblée visant à contribuer à la création des conditions propices au règlement du conflit au Proche-Orient, compte tenu du fait que la Knesset israélienne bénéficie du statut d’observateur auprès de l’Assemblée depuis 1957. Depuis un certain temps, les représentants du Conseil législatif palestinien demandent informellement que le statut d’observateur leur soit accordé pour les mettre sur un pied d’égalité avec leurs collègues membres de la Knesset, même si aucune demande formelle n’a été déposée.
35. Ainsi, on constate qu’il y a un certain nombre de demandes, formelles ou informelles, d’accorder le statut d’observateur auprès de l’Assemblée à quelques parlements qui coopèrent déjà avec elle, mais qui estiment qu’une reconnaissance institutionnalisée de cette coopération pourrait la rendre plus visible, structurée et efficace.
36. Je partage l’avis selon lequel la coopération de l’Assemblée avec les parlements des pays voisins pourrait gagner en cohérence, en efficacité et en visibilité si on lui donnait une base institutionnelle. Cependant, celle-ci devrait être bien définie et pleinement refléter les objectifs et les conditions de la coopération.

3.4 Cadre réglementaire existant

37. Dans la Recommandation 1247 (1994) relative à l’élargissement du Conseil de l’Europe, l’Assemblée a estimé que:
«9. Des pays limitrophes d’Etats membres du Conseil de l’Europe doivent pouvoir bénéficier de relations privilégiées avec l’Assemblée parlementaire s’ils le souhaitent. Cela vaut notamment pour les Etats des rives est et sud de la Méditerranée.»
38. Le Règlement de l’Assemblée prévoit deux formes de coopération et d’association institutionnalisées avec les parlements de pays non membres du Conseil de l’Europe. Il s’agit du statut d’invité spécial défini à l’article 59, et du statut d’observateur auprès de l’Assemblée (article 60). Toutefois, aucun de ces deux statuts ne me semble être adapté à la situation des parlements mentionnés ci-dessus.
39. En effet, le statut d’invité spécial introduit en 1989 vise à promouvoir des relations plus étroites avec les parlements nationaux des Etats européens non membres. Même si le libellé de ce statut ne fait pas de référence directe à l’adhésion au Conseil de l’Europe, en pratique, son octroi a toujours été considéré comme une étape intermédiaire dans le processus de l’adhésion, en permettant au parlement concerné d’être représenté à l’Assemblée et de coopérer avec elle, notamment en ce qui concerne la définition des conditions de l’adhésion.
40. S’agissant des pays appartenant aux régions voisines de l’Europe, il est clair qu’ils ne peuvent pas être considérés comme candidats potentiels à l’adhésion. Il convient de rappeler à cet égard la Recommandation 1247 (1994) relative à l’élargissement du Conseil de l’Europe, ainsi que le document sur les relations extérieures de l’Assemblée approuvé par le Bureau en 2003. Par conséquent, le statut d’invité spécial ne peut être octroyé aux parlements de ces pays, d’autant plus que l’article 59 se réfère expressément aux parlements des Etats européens.
41. En ce qui concerne le statut d’observateur auprès de l’Assemblée, il doit être considéré dans le contexte historique et en connexion avec le statut d’observateur auprès du Conseil de l’Europe institué par la Résolution statutaire (93) 26 du Comité des Ministres. Celle-ci visait à créer un cadre institutionnel pour permettre aux Etats démocratiques non européens, tels que les Etats-Unis, le Canada et le Japon, de participer aux activités du Conseil de l’Europe ayant pour but de contribuer aux transformations démocratiques et aux réformes institutionnelles dans les pays en transition vers la démocratie.
42. Le statut d’observateur auprès de l’Assemblée est censé assurer la dimension parlementaire de cette coopération, et son octroi était initialement directement conditionné par l’obtention du statut d’observateur auprès de l’Organisation.
43. Il faut souligner que l’Assemblée, qui a été saisie d’avis sur les demandes des Etats et des parlements souhaitant se voir octroyer le statut d’observateur, a été particulièrement sensible au fait que ces Etats contribuaient de manière importante, y compris financièrement, aux activités du Conseil de l’Europe dans les pays en transition. Plusieurs Etats observateurs continuent d’ailleurs à apporter leurs contributions financières aux projets et programmes du Conseil de l’Europe.
44. Il est à supposer que l’intérêt manifesté par des parlements de pays voisins pour l’obtention du statut d’observateur auprès de l’Assemblée est lié à leur souhait de bénéficier de l’expérience en mise en œuvre des normes et des valeurs démocratiques et de participer au débat politique, plutôt qu’à leur intention de contribuer aux réformes en Europe centrale et de l’Est.
45. Par ailleurs, il faut rappeler que l’octroi du statut d’observateur est soumis aux conditions du respect des principes de la démocratie, de la prééminence du droit et du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales – respect qui est apprécié par l’Assemblée au moment de l’examen de la demande. A ce jour, les Etats-Unis, le Canada, le Japon, le Mexique et le Saint-Siège bénéficient du statut d’observateur auprès du Conseil de l’Europe. De plus, les parlements du Canada, du Mexique et d’Israël ont le statut d’observateur auprès de l’Assemblée. S’il est à espérer que le respect de ces principes constitue, à l’avenir, l’objectif principal des demandes de statut d’observateur, les pays intéressés ne sont probablement pas encore en mesure de garantir pleinement la mise en œuvre de ces principes.
46. J’en viens donc à la conclusion que le statut d’observateur n’est pas non plus l’option adaptée aux besoins et attentes des parlements des pays voisins.
47. Il existe également la possibilité, pour les parlements des pays limitrophes d’Etats membres du Conseil de l’Europe, de conclure des accords spéciaux de coopération avec l’Assemblée. Cette option se fonde sur la Recommandation 1247 (1994) relative à l’élargissement du Conseil de l’Europe; elle est également mentionnée dans le document pararéglementaire sur les relations extérieures de l’Assemblée approuvé par le Bureau de l’Assemblée.
48. Cependant, cette forme de coopération n’a pas suscité un grand intérêt auprès des parlements concernés, ce qui laisse entendre qu’elle n’offre pas suffisamment de clarté et de visibilité. Actuellement, seul le Parlement du Kazakhstan en a fait l’usage.
49. Je suis donc amené à constater que le Règlement actuel de l’Assemblée n’offre pas de cadre approprié pour institutionnaliser la coopération parlementaire avec les partenaires de l’Assemblée dans le voisinage du Conseil de l’Europe.

3.5 Proposition d’un nouveau statut

50. Pour pallier cette situation, je propose la création d’un nouveau statut réglementaire auprès de l’Assemblée. Ce statut doit viser à renforcer graduellement les relations institutionnelles avec les parlements des pays non membres situés dans les régions géographiques proches de l’Europe qui souhaitent bénéficier de l’expérience de l’Assemblée en matière de renforcement de la démocratie et participer au débat politique sur les enjeux communs dépassant les frontières européennes, et qui coopèrent déjà avec l’Assemblée dans le cadre d’un accord de travail.
51. Ce nouveau statut pourrait s’intituler «partenaire pour la démocratie», pour mieux souligner sa principale finalité – qui est de contribuer à la construction, à la consolidation et au perfectionnement de la démocratie, ainsi qu’à la protection des principes de respect des droits de l’homme et de l’Etat de droit qui doivent faire partie intégrante de toute véritable démocratie.
52. Etant donné cette finalité de favoriser et d’accompagner les transitions démocratiques, j’estime que le nouveau statut pourrait largement s’inspirer du statut d’invité spécial, sans toutefois ouvrir la perspective d’adhésion à l’Organisation. Cependant, quelques modifications importantes devraient y être apportées.
53. La procédure d’octroyer le statut d’invité spécial est décidée par le Bureau après consultation de la commission des questions politiques. Il me semble qu’il serait plus approprié que la décision d’octroyer le statut de partenaire pour la démocratie soit prise par l’Assemblée à l’issue d’un débat en séance plénière sur la base d’un rapport de la commission des questions politiques et d’un avis de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme. Cela aurait plus de visibilité et de transparence, et assurerait un caractère plus solennel à la procédure – comme c’est le cas pour l’adhésion d’un Etat au Conseil de l’Europe.
54. De même, si les circonstances venaient à nous obliger de revoir le statut octroyé à un parlement pour le suspendre ou le retirer, une telle décision devrait également revenir à l’Assemblée sur proposition de la commission des questions politiques avec un avis de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme.
55. L’article 59.2 du Règlement stipule qu’une demande formelle du statut d’invité spécial doit être adressée au Président de l’Assemblée par le président du parlement concerné, mais ne précise pas le contenu de cette demande. Compte tenu de la finalité principale du nouveau statut, il me semble important qu’une telle demande comporte certains engagements généraux quant aux objectifs à atteindre. Il pourrait s’agir, entre autres, des éléments suivants:
55.1 une référence explicite à l’aspiration dudit parlement à faire siennes les valeurs universelles que défend le Conseil de l’Europe, qui sont la démocratie pluraliste, l’Etat de droit et le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales;
55.2 un engagement à agir et encourager les autorités compétentes à introduire un moratoire sur les exécutions et à abolir la peine capitale;
55.3 une déclaration relative à l’intention du parlement concerné de s’appuyer sur l’expérience de l’Assemblée ainsi que sur celle de l’expertise de la Commission de Venise dans ses travaux institutionnels et législatifs;
55.4 un engagement à organiser des élections libres et équitables conformes aux standards internationaux en la matière;
55.5 un engagement à encourager les autorités compétentes de son pays à adhérer aux conventions pertinentes du Conseil de l’Europe pouvant être signées et ratifiées par des Etats non membres, en particulier celles traitant des droits de l’homme, de l’Etat de droit et de la démocratie;
55.6 une obligation d’informer régulièrement l’Assemblée des progrès accomplis dans la mise en œuvre des principes du Conseil de l’Europe.
56. Au vu de la situation particulière de chaque pays dont le parlement souhaiterait obtenir le statut de partenaire pour la démocratie, l’Assemblée pourrait, sur proposition des commissions concernées, formuler des conditions spécifiques à remplir avant ou après l’octroi du statut.
57. Parmi ces conditions, compte tenu de l’attachement de l’Assemblée au principe de démocratie pluraliste, lors de l’examen d’une demande de statut de partenaire pour la démocratie, une attention particulière devrait être accordée à l’existence d’une représentation des différents partis politiques au parlement concerné et au respect des droits de l’opposition.
58. Comme il est proposé que la décision d’octroyer le statut de partenaire pour la démocratie soit prise par l’Assemblée, il est logique que le nombre de membres d’une délégation bénéficiant de ce statut soit également fixé par l’Assemblée. Par ailleurs, outre le critère de représentation équitable des partis et groupes politiques au sein d’une délégation (tel que défini au paragraphe 59.5 du Règlement), le critère d’égalité des sexes doit être respecté.
59. Il est important que l’adhésion au statut de partenaire pour la démocratie ne soit pas vue comme l’acte d’un jour mais comme le début d’un processus qui s’inscrit dans la durée. L’Assemblée doit donc avoir la possibilité de passer périodiquement en revue les progrès accomplis par les parlements concernés dans le cadre de ce statut. On pourrait ainsi demander à la commission des questions politiques de présenter des rapports périodiques à ce sujet et d’examiner la mise en œuvre par le parlement concerné des engagements généraux contenus dans la demande formelle, ainsi que, s’il y a lieu, de toutes conditions spécifiques formulées par l’Assemblée.
60. A mon avis, les parlements nationaux de l’ensemble des Etats du sud de la Méditerranée et du Proche-Orient participant au processus de Barcelone – Union pour la Méditerranée, y compris le Conseil législatif palestinien – et des Etats d’Asie centrale participants de l’OSCE (Kazakhstan, Kirghizistan, Tadjikistan, Turkménistan et Ouzbékistan) devraient pouvoir demander le statut de partenaire pour la démocratie auprès de l’Assemblée.
61. Toutefois, au cas où il y aurait des demandes de bénéficier de ce statut de la part de parlements d’autres Etats, il serait utile de laisser au Bureau le soin d’apprécier, au cas par cas, la recevabilité de telles demandes.

4 Conclusions

62. Mes principales conclusions peuvent être résumées comme suit:
62.1 même si l’idée de proposer une nouvelle et ambitieuse politique de voisinage du Conseil de l’Europe pourrait être intéressante sous réserve de la disponibilité des moyens et d’un intérêt confirmé de la part des partenaires potentiels, il faut constater qu’elle n’est pas opportune en ce moment;
62.2 les activités menées, au niveau intergouvernemental, dans le cadre des différents mécanismes existants de coopération avec des partenaires non membres du Conseil de l’Europe – qui peuvent bien entendu être intensifiées sous réserve des moyens disponibles – contribuent déjà utilement à la promotion des valeurs fondamentales de l’Organisation au-delà de ses limites;
62.3 cependant, au niveau parlementaire, le potentiel existe pour intensifier la coopération avec des parlements de certains pays voisins du Conseil de l’Europe. Pour répondre à l’intérêt de voir cette coopération mieux encadrée, je propose la création d’un nouveau statut auprès de l’Assemblée: «partenaire pour la démocratie».

Commission chargée du rapport: commission des questions politiques

Renvoi en commission: Renvoi 3378 du 5 octobre 2007

Projet de résolution adopté le 28 avril 2009

Membres de la commission: M. Göran Lindblad (Président), M. David Wilshire (Vice-Président), M. Björn von Sydow (Vice-Président), Mme Kristina Ojuland (Vice-Présidente), Mme Fátima Aburto Baselga, M. Francis Agius, M. Alexandre Babakov (remplaçant: M. Sergey Markov), M. Viorel Badea, M. Denis Badré (remplaçant: M. Laurent Béteille), M. Ryszard Bender, M. Andris Bērzinš, Mme Gudfinna Bjarnadóttir, M. Predrag Boškovic, M. Luc Van den Brande, M. Mevlüt Çavuşoğlu, M. Lorenzo Cesa, M. Titus Corlătean, Mme Anna Čurdová, M. Rick Daems, M. Dumitru Diacov, Mme Josette Durrieu, M. Frank Fahey, M. Joan Albert Farré Santuré, M. Pietro Fassino, M. Per-Kristian Foss, M. György Frunda, M. Jean-Charles Gardetto, M. Marco Gatti, M. Charles Goerens, M. Andreas Gross, M. Michael Hancock, M. Davit Harutyunyan (remplaçant: M. Avet Adonts), M. Joachim Hörster, Mme Sinikka Hurskainen, M. Tadeusz Iwiński, M. Bakir Izetbegović, M. Michael Aastrup Jensen, M. Miloš Jevtić (remplaçant: M. Miloš Aligrudić), Mme Birgen Keleş, M. Victor Kolesnikov (remplaçante: Mme Olha Herasym’yuk), M. Konstantin Kosachev, M. Jean-Pierre Kucheida, Mme Darja Lavtižar-Bebler, M. René van der Linden (remplaçant: M. Tuur Elzinga), M. Dariusz Lipiński, M. Juan Fernando López Aguilar, M. Younal Loutfi, M. Gennaro Malgieri, M. Dick Marty, M. Frano Matušić, M. Dragoljub Mićunović, M. Jean-Claude Mignon, Mme Nadezhda Mikhailova (remplaçant: M. Ivan Ivanov), M. Aydin Mirzazada (remplaçant: M. Sabir Hajiyev), M. Joāo Bosco Mota Amaral, M. Gebhard Negele, Mme Miroslava Němcová, M. Zsolt Németh, M. Fritz Neugebauer, M. Hryhoriy Omelchenko, M. Theodoros Pangalos, M. Aristotelis Pavlidis, M. Ivan Popescu, M. Christos Pourgourides, M. John Prescott, M. Gabino Puche, M. Ilir Rusmali, M. Oliver Sambevski, M. Ingo Schmitt, M. Samad Seyidov, M. Leonid Slutsky, M. Rainder Steenblock, M. Zoltán Szabó, M. Mehmet Tekelioğlu, M. Han Ten Broeke, Lord Tomlinson (remplaçant: M. Denis MacShane), M. Petré Tsiskarishvili, M. Mihai Tudose, M. Ilyas Umakhanov, M. José Vera Jardim, M. Luigi Vitali, M. Wolfgang Wodarg (remplaçant: M. Johannes Pflug), Mme Gisela Wurm, M. Boris Zala, M. Emanuelis Zingeris

Ex officio: MM. Mátyás Eörsi, Tiny Kox

N.B.Les noms des membres qui ont pris part à la réunion sont indiqués en gras

Secrétariat de la commission: M. Perin, Mme Nachilo, M. Chevtchenko, Mme Sirtori-Milner, Mme Alléon