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Réexamen, pour des raisons substantielles, des pouvoirs déjà ratifiés de la délégation ukrainienne (article 9 du Règlement de l’Assemblée)

Rapport | Doc. 11963 | 22 juin 2009

Commission
Commission des questions juridiques et des droits de l'homme
Rapporteur :
M. Dick MARTY, Suisse, ADLE
Origine
Renvoi en commission: Doc. 11921, Renvoi n°3573 du 29 mai 2009. 2009 - Troisième partie de session
Thesaurus

Résumé

Les juges auprès de la Cour européenne des droits de l’homme sont élus par l’Assemblée parlementaire sur la base d’une liste de trois candidats qui lui est transmise par chaque Etat Partie à la Convention européenne des droits de l’homme. Lorsqu’un(e) candidat(e) retire sa candidature, l’Etat doit le (la) remplacer. C’est ce que les autorités ukrainiennes ont refusé de faire, après qu’un candidat se soit désisté à la fin de l’année 2007. L’Ukraine a, à la place, transmis une nouvelle liste de trois candidats que l’Assemblée a décidé de ne pas accepter car aucune circonstance exceptionnelle ne le justifiait.

Selon la commission des questions juridiques et des droits de l’homme, le refus persistant de l’Ukraine de communiquer à l’Assemblée le nom d’un troisième candidat est contraire aux obligations du pays en vertu de la Convention européenne et constitue une violation grave des principes fondamentaux du Statut du Conseil de l’Europe. En l’absence d’un juge ukrainien à la Cour, la nomination, dans l’intervalle, de juges ad hoc, qui n’ont pas été élus par l’Assemblée, vient aggraver la situation insatisfaisante actuelle en contournant ainsi la procédure électorale prévue par la Convention et risque d’entamer la crédibilité de la Cour.

Cela dit, les autorités ukrainiennes ont récemment fait savoir à l’Assemblée qu’elles ont demandé au Comité des Ministres de saisir la Cour européenne d’une demande d’avis consultatif sur la question. Dans ce cas, la commission des questions juridiques et des droits de l’homme propose que l’Assemblée confirme les pouvoirs de la délégation parlementaire ukrainienne, étant entendu qu’il devra être remédié sans plus tarder à cette question.

La commission propose également que l’Assemblée recommande au Comité des Ministres de demander cet avis consultatif sans tarder. Toutefois, la demande ne devrait pas uniquement traiter du droit prétendu d’un Etat de retirer une liste, après sa transmission, mais devrait également couvrir la question de la conformité avec les exigences de la Convention européenne des droits de l’homme du refus par l’Assemblée d’accepter une nouvelle liste de candidats et de sa demande insistante pour que lui soit communiqué le nom d’un troisième candidat.

A Projet de résolution

1. Les juges auprès de la Cour européenne des droits de l’homme sont élus par l’Assemblée parlementaire sur la base d’une liste de trois candidats qui lui est transmise par chaque Etat Partie à la Convention européenne des droits de l’homme (ci-après «la Convention»). Lorsqu’un(e) candidat(e) retire sa candidature, l’état doit le (la) remplacer. C’est ce que les autorités ukrainiennes ont refusé de faire, après qu’un candidat se soit désisté à la fin de l’année 2007. L’Ukraine a, à la place, transmis une nouvelle liste de trois candidats que l’Assemblée a décidé de ne pas accepter car aucune circonstance exceptionnelle ne le justifiait.
2. L’Article 22, paragraphe 1, de la Convention impose à chaque État Partie de soumettre une liste de trois candidats à l’Assemblée parlementaire afin de permettre à cette dernière d’élire un juge au titre de l’Etat concerné. Le refus persistant des autorités ukrainiennes de communiquer à l’Assemblée le nom d’un troisième candidat a empêché l’élection d’un juge au titre de l’Ukraine et s’avère contraire aux obligations du pays en vertu de la Convention. Cela constitue également une violation grave des principes fondamentaux du Conseil de l’Europe mentionnés à l’article 3 et dans le Préambule du Statut de l’Organisation.
3. La nomination dans l’intervalle de juges ad hoc, pour une durée prolongée, qui n’ont pas été élus par l’Assemblée, constitue une violation d’une procédure spécifiquement mise en place pour conférer une légitimité démocratique aux juges de la Cour européenne des droits de l’homme élus par l’Assemblée. Contourner ainsi la procédure électorale prévue par la Convention risque d’entamer la crédibilité de la Cour.
4. Il appartient notamment aux autorités de l’Ukraine et à sa délégation parlementaire, ainsi qu’aux organes statutaires du Conseil de l’Europe, le Comité des Ministres et l’Assemblée parlementaire, de veiller à remédier sans plus tarder à cette situation.
5. Comme l’a indiqué l’Assemblée dans la Résolution 1646 (2009) sur la nomination des candidats et l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme, il est essentiel de veiller à ce que l’autorité et la crédibilité de la Cour ne soient pas mises en péril par des interventions ad hoc et politisées dans la nomination des candidats. Dans cette même optique, l’Assemblée a établi des règles claires empêchant la modification partielle ou intégrale par des Etats de listes de candidats déjà transmises, sauf si l’Assemblée considère qu’il existe des circonstances exceptionnelles justifiant cette modification (comme spécifié au paragraphe 1 de l’Annexe à la Résolution 1432 (2005) de l’Assemblée).
6. L’Assemblée constate que, c’est seulement après qu’une proposition de résolution visant à annuler les pouvoirs de la délégation parlementaire ukrainienne (Doc. 11921) ait été déposée, et juste avant la partie de session de juin 2009 de l’Assemblée, que les autorités ukrainiennes ont décidé d’informer le Président de l’Assemblée de la demande adressée au Comité des Ministres, en vertu de l’Article 47 de la Convention, de saisir la Cour européenne des droits de l’homme d’une demande d’avis consultatif sur la question du droit d’un Etat de retirer une liste de candidats après qu’elle ait été transmise. Cette question devrait permettre à la Cour de déterminer si le refus de l’Assemblée d’accepter une nouvelle liste de candidats et sa demande insistante pour que lui soit communiqué le nom d’un troisième candidat sont conformes aux exigences de la Convention.
7. Par conséquent, l’Assemblée décide, pour l’instant, de ne pas annuler et donc de confirmer les pouvoirs de la délégation parlementaire ukrainienne, étant entendu qu’il devra être remédié sans plus tarder au non-respect – par l’Ukraine – de ses obligations de base en vertu de la Convention et du Statut de l’Organisation.

B Projet de recommandation

1. L’Assemblée parlementaire se réfère à sa Résolution … (2009), dans laquelle elle a décidé, pour l’instant, de confirmer les pouvoirs de la délégation parlementaire ukrainienne à la lumière des informations récemment transmises par les autorités ukrainiennes selon lesquelles elles ont demandé au Comité des Ministres de solliciter un avis consultatif auprès de la Cour européenne des droits de l’homme sur les questions soulevées dans la Résolution.
2. L’Assemblée recommande par conséquent que le Comité des Ministres saisisse, sans plus tarder, la Cour européenne des droits de l’homme d’une demande d’avis consultatif. La demande ne devrait pas uniquement traiter du droit prétendu d’un Etat de retirer une liste, après sa transmission, mais devrait également couvrir la question de la conformité avec les exigences de la Convention européenne des droits de l’homme du refus par l’Assemblée d’accepter une nouvelle liste de candidats et de sa demande insistante pour que lui soit communiqué le nom d’un troisième candidat.

C Exposé des motifs, par M. Dick Marty

1 Introduction

1. L’Article 22, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l’homme (ci-après «la Convention») impose à chaque État partie de soumettre une liste de trois candidats à l’Assemblée parlementaire afin de permettre à cette dernière d’élire un juge au titre de l’État concerné. Le refus persistent des autorités ukrainiennes de communiquer à l’Assemblée le nom d’un troisième candidat a empêché l’élection d’un juge au titre de l’Ukraine, attendue depuis près de deux ans, et s’avère contraire aux obligations du pays en vertu de la Convention. Il s’agit par ailleurs d’une grave violation des principes fondamentaux du Conseil de l’Europe mentionnés à l’Article 3 et dans le Préambule du statut de l’OrganisationNote.
2. Cette situation intolérable a conduit plusieurs parlementaires à déposer une proposition de résolution intitulée «L’Ukraine passe outre ses obligations de base en vertu de la Convention européenne des droits de l’homme: annulation des pouvoirs de la délégation ukrainienne auprès de l’Assemblée parlementaire» (Doc. 11921), suggérant l’annulation des pouvoirs de la délégation ukrainienne auprès de l’Assemblée parlementaire.

2 Vue d’ensemble de la situationNote

3. Au printemps 2007, les autorités ukrainiennes ont soumis au Conseil de l’Europe une liste de trois candidats au poste de juge à la Cour européenne des droits de l’homme. Cette liste a été insérée dans un document publié par l’Assemblée parlementaire le 26 juillet 2007 (Doc. 11359). Le Secrétaire général de l’Assemblée a alors, comme le veut l’usage, invité les trois candidats à un entretien avec la sous-commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme à Paris, le 17 septembre 2007. Ces entretiens ont eu lieu avec deux des trois candidats; le troisième, M. Marmazov, qui n’avait pu y assister, a par la suite retiré sa candidature le 28 septembre.
4. Le vendredi 14 septembre 2007, un jour ouvrable seulement avant les entretiens, le Président ukrainien a informé par écrit le Président de l’Assemblée qu’il retirait la liste de candidats initiale et qu’une nouvelle liste serait présentée d’ici le 20 décembre 2007Note.
5. Le 1er octobre 2007, l’Assemblée parlementaire a estimé, en se fondant sur le paragraphe 1 de l’annexe à sa Résolution 1432 (2005)NoteNoteNote – qu’il n’existait aucune circonstance exceptionnelle justifiant le retrait de la liste transmise à l’Assemblée au printemps 2007 (confirmant ainsi la position adoptée par le Bureau de l’Assemblée, la commission des questions juridiques et des droits de l’homme et la sous-commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme). Une fois la liste de candidats présentée à l’Assemblée, en vertu de l’Article 22 de la Convention, les compétences permettant de déterminer s’il existe des motifs exceptionnels de retirer la liste ont été transférées à l’Assemblée – comme l’ont reconnu l’ensemble des membres de l’Assemblée, y compris la délégation ukrainienne. Aucun des membres de l’Assemblée n’a remis en cause la décision selon laquelle «aucune circonstance exceptionnelle» ne justifiait le retrait de la liste de trois candidats.
6. Le 3 octobre 2007, le gouvernement ukrainien a indiqué à l’Assemblée, à la demande du Président de cette dernière, le nom d’un (nouveau) troisième candidat, M. Shevchuk (voir Doc. 11446 du 29 octobre 2007), qui à son tour a retiré sa candidature le 5 novembre 2007. Les autorités ukrainiennes ont depuis lors été invitées à plusieurs reprises à compléter la liste de ses candidats, ce qui n’a pas été fait. Il est intéressant de noter, que les autorités ukrainiennes, ayant prétendument retiré la liste des candidats (voir paragraphes 4 et 5 ci-dessus), ont néanmoins transmis à l’Assemblée le nom d’un troisième candidat à ce moment (c’est-à-dire le 3 octobre 2007). On pourrait penser que la communication du nom d’un troisième candidat contredit l’argument des autorités ukrainiennes selon lequel la liste a été retirée au printemps 2007.
7. Je ferai un commentaire général complémentaire à cet égard. Alors que le 10 octobre 2007, le représentant permanent de l’Ukraine à Strasbourg indiquait que l’Ukraine «n’avait pas l’intention de compléter la liste en présentant de nouvelles candidatures»Note, mes collègues de la Commission de suivi de l’Assemblée et moi-même avons obtenu une réponse différente de la part du ministre de la Justice d’Ukraine et du Chef adjoint du Secrétariat du Président de l’Ukraine, lors de notre rencontre à Kiev, en mai 2008. Ils nous ont clairement fait savoir que le nom d’un troisième candidat serait transmis à l’Assemblée «bientôt, dans les tous prochains jours»Note. D’où ma perplexité devant ces déclarations contradictoires. Alors que l’Assemblée s’en est soigneusement tenue à des règles claires et préétablies (voir paragraphe 5, ci-dessus), la manière dont cette question importante a été traitée en Ukraine laisse entrevoir que ce qui avait été initialement une excellente procédure ouverte de nominationNote est devenue une question soumise à des «appréciations politiques fluctuantes de la part des autorités de l’État», expression que j’ai empruntée à un texte préparé sur ce sujet en septembre 2008 par notre respectée ancienne Présidente de la sous-commission sur l’élection des juges, Mme Bemelmans-Videc. Cette dernière a toujours souligné de manière particulièrement éloquente qu’il est essentiel pour l’Assemblée d’agir en toute conformité avec les exigences de la Convention et les résolutions pertinentes de l’Assemblée. Je pense que c’est ce que l’Assemblée a fait en l’occurrence.
8. Le 21 décembre 2007, les autorités ukrainiennes ont transmis une liste entièrement nouvelle de trois candidats, qui n’a pas été acceptée par l’Assemblée. Il était manifeste pour cette dernière, et ce dès le 1er octobre 2007, qu’aucune circonstance exceptionnelle ne justifiait le retrait de la liste communiquée à l’Assemblée au printemps 2007 (Doc. 11359).
9. Comme déjà évoqué, l’Article 22, paragraphe 1, de la Convention stipule que l’Assemblée doit élire un juge sur une liste de trois candidats. En dépit des nombreux rappels adressés aux autorités ukrainiennes par le Président de l’Assemblée et d’autres personnes – y compris une intervention du Président de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme lors de la réunion du Comité mixte du 2 octobre 2008 – le nom d’un troisième candidat en vue de compléter la liste existante n’a pas été communiqué. Ce manque de coopération et ce refus persistant des autorités ukrainiennes de transmettre à l’Assemblée le nom d’un troisième candidat est à mon avis contraire aux obligations du pays au titre de la Convention et des règles pertinentes de l’Assemblée. Cela constitue également une violation des principes fondamentaux du Conseil de l’Europe mentionnés à l’article 3 et dans le Préambule du Statut de l’Organisation.
10. Pour tenter de sortir de cette impasse, lasous-commission sur l’élection des juges a décidé le 11 décembre 2008, de solliciter l’avis juridique de deux éminents juristes, Messieurs Wildhaber et Caflisch, respectivement ancien Président et ancien juge de la Cour européenne des droits de l’homme. Elle souhaitait en effet savoir si elle pouvait demander au troisième candidat, qui avait retiré sa candidature, de réexaminer sa décision au vu du refus des autorités ukrainiennes de compléter la liste en question. Ayant obtenu une réponse favorable (voir document AS/Jur (2009) 10, du 29 janvier 2009, annexé au présent rapport), lasous-commission a mandaté son Président afin de prier par écrit M. Shevchuk de reconsidérer sa décision. A ce jour, M. Shevchuk n’a pas répondu à cette lettre et au courrier électronique qui lui ont été adressés le 6 février 2009 par le Président de la sous-commission, ni à plusieurs rappels ultérieurs.
11. Pour toutes ces raisons, la sous-commission, qui s’était déjà entretenue avec deux candidats le 17 septembre 2007, est dans la situation intolérable de ne pas être en mesure de finaliser la procédure d’entretien des candidats.
12. Cette situation s’est encore aggravée dans l’intervalle du fait d’un autre élément. Depuis la vacance du poste de juge au titre de l’Ukraine, fin novembre 2008Note, les autorités ukrainiennes ont désigné M. Shevchuk (qui a retiré sa candidature, voir paragraphe 6 ci-dessus) en tant que juge ad hoc pour toutes les affaires portées devant la Cour de Strasbourg à l’encontre de l’Ukraine. M. Shevchuk participe régulièrement aux travaux de la Cour depuis janvier 2009. Nous venons aujourd’hui, le 22 juin 2009, d’être informés que M. Buromenskiy lui succédera pour la période de septembre à novembre 2009. L’Ukraine a ainsi nommé des juges ad hoc qui n’ont pas été élus par l’Assemblée parlementaire. Comme l’Ukraine est le «quatrième plus important client»Note de la Cour en termes de requêtes déposées, la nomination, pour une période limitée, d’un juge ad hoc peut se comprendre. Mais du fait de l’impasse créée par les autorités ukrainiennes en bloquant l’élection d’un juge au titre de l’Ukraine, les procédures normales prévues par la Convention ont été contournées pour une période indéterminée. Ceci est un abus de la procédure spécifiquement mise en place pour conférer une légitimité démocratique aux juges de la Cour européenne des droits de l’homme, qui sont élus par l’Assemblée. De tels agissements risquent ainsi d’entamer la crédibilité de la Cour.

3 Nécessité impérieuse de résoudre le problème

13. Il incombe notamment au gouvernement et au parlement de l’Ukraine, ce dernier étant représenté par sa délégation parlementaire, ainsi qu’aux organes statutaires du Conseil de l’Europe, le Comité des Ministres et l’Assemblée parlementaire, de garantir une résolution sans plus tarder de cette situation. A l’évidence, je crois qu’un tel manque de coopération avec l’Assemblée est une violation des obligations d’un État membre au titre de la Convention et du Statut de l’Organisation. Mais surtout, si on la laisse perdurer, cette situation nuira au bon fonctionnement de la Cour de StrasbourgNote.
14. S’agissant de l’Assemblée, la situation est limpide. Comme énoncé dans sa récente Résolution 1646 (2009) sur la nomination des candidats et élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme, il est essentiel que l’autorité et la crédibilité de la Cour ne soient pas mises en péril par des interventions ad hoc et politisées dans la nomination des candidats. Dans le même ordre d’idée, elle a établi des règles claires empêchant la modification partielle ou intégrale par des Etats de listes de candidats déjà transmises, sauf si l’Assemblée considère qu’il existe des circonstances exceptionnelles justifiant un tel retrait ou modification (comme précisé au paragraphe 1 de l’Annexe à la Résolution 1432 (2005) de l’Assemblée). Une fois la liste transmise à l’Assemblée, la manière de gérer le processus d’élection relève de la compétence de l’Assemblée. La possibilité pour un État de changer les listes transmises à l’Assemblée, en décidant par exemple de retirer ou de modifier des noms sur la liste, ne respecte pas la logique des règles de l’Assemblée. Ces règles ont été instaurées pour garantir un cadre légal objectif et empêcher que l’élection d’un juge à la Cour par l’Assemblée, fonction importante qui incombe à cette dernière, soit soumise à des considérations politiques fluctuantes et sans rapport.
15. Avant de formuler une proposition spécifique en ce qui concerne la question des pouvoirs de la délégation ukrainienne, je pense devoir faire référence à la lettre récemment adressée, le 17 juin 2009, au Président de l’Assemblée par le ministre ukrainien de la Justice (datée du 15 juin 2009 – le texte figure en Annexe II), ainsi qu’à l’information communiquée à la commission des questions juridiques et des droits de l’homme par la délégation ukrainienne auprès de l’Assemblée. Comme en témoigne l’annexe à la note d’information, présentée par M. Boriss Cilevičs, le Président de la sous-commission sur l’élection des jugesNote, et sur la base de l’échange de vues mené aujourd’hui avec les membres de la délégation ukrainienne, à l’occasion duquel nous avons également entendu une intervention de la vice-ministre de la Justice ukrainienne, Mme Valeria Lutkovska, aucun progrès notable n’a été enregistré, à une exception près: l’initiative visant à demander à la Cour de Strasbourg un Avis consultatif sur cette question. Là encore, le secrétariat de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme n’a pu obtenir que cet après-midi, après notre réunion, une copie de la lettre du 12 juin 2009 adressée par le ministre ukrainien de la Justice au président du Comité des Ministres.
16. Bien que l’idée de demander un Avis consultatif, avancée par le ministre ukrainien de la Justice, mérite d’être saluée, je constate qu’il lui a fallu près d’un an pour faire ce qu’il avait annoncé dans une lettre au Président de l’Assemblée en date du 9 juillet 2008. En effet, c’est seulement après qu’une proposition de résolution visant à annuler les pouvoirs de la délégation parlementaire ukrainienne (Doc. 11921) ait été déposée, et juste avant la partie de session de juin 2009 de l’Assemblée, que cette demande a été faite. Quoi qu’il en soit, je propose que l’Assemblée prenne officiellement note de l’initiative des autorités ukrainiennes à cet égard. Les autorités ukrainiennes ont demandé au Comité des Ministres de saisir la Cour européenne des droits de l’homme d’une demande d’avis consultatif, comme envisagé à l’Article 47 de la Convention. Je suggère que l’Assemblée fasse part de son soutien à cette proposition, à la fois dans une résolution et une recommandation adressées au Comité des Ministres. Néanmoins, ce faisant, nous devrions nous assurer que le Comité des Ministres ne se limite pas à répondre à une question vague et générale «sur le droit d’un État de retirer une liste de candidats déjà soumise», comme l’envisage le courrier du ministre de la Justice du 15 juin 2009. Je ne pense pas non plus que le texte proposé dans la lettre du ministre ukrainien des Affaires étrangères en date du 12 juin 2009 (voir paragraphe 15 ci-dessus) – dont je viens juste de prendre connaissance – couvre de manière appropriée le problème essentiel qui fait l’objet du désaccord; à savoir, si l’insistance de l’Assemblée pour obtenir le nom d’un troisième candidat et son refus d’accepter une nouvelle liste de candidats sont conformes aux exigences de la Convention.
17. Dans l’hypothèse où cette procédure serait à nouveau retardée de manière injustifiée ou si la Cour de Strasbourg n’était pas saisie (le Comité des Ministres ne souhaitera peut-être pas suivre la proposition faite par les autorités ukrainiennes), où si la Cour déclinait de rendre un avis consultatif, je pense que l’Assemblée sera dans l’obligation de trouver une solution adéquate. Etant donné l’impasse dans laquelle elle se trouve, et le temps écoulé depuis les entretiens du 17 septembre 2007, l’Assemblée pourrait envisager de charger sa sous-commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme, de convoquer les trois candidats pour des entretiens et – peu importe si le troisième candidat accepte de se présenter à l’entretien – de faire des propositions à l’Assemblée afin qu’elle puisse élire un juge au titre de l’Ukraine.

4 Conclusion

18. Au vu des récents développements exposés ci-dessus, je propose que la commission des questions juridiques et des droits de l’homme demande à l’Assemblée de s’abstenir, pour l’instant, d’annuler les pouvoirs de la délégation ukrainienne, étant entendu qu’il sera remédié sans plus tarder au non-respect – par l’Ukraine – de ses obligations de base en vertu de la Convention et du Statut de l’Organisation.
19. La situation dans laquelle nous nous trouvons aujourd’hui est sérieuse. Elle affecte négativement le pays concerné et le Conseil de l’Europe. Nous devons à tout prix nous assurer qu’elle n’a pas de répercussions négatives sur le travail de la Cour européenne des droits de l’homme.

Annexe 1 – Texte de l’Avis juridique préparé par d’éminents experts à la demande de la sous-commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme de l’Assemblée parlementaireNote

Election, par l’Assemblée parlementaire, d’un juge au titre de l’Ukraine à la Cour européenne des droits de l’homme

par MM. Luzius Wildhaber et Lucius CaflischNote

I. Mandat

1. Par lettre du 19 décembre 2008, nous avons été mandatés pour indiquer si l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (appelée ci-après l’Assemblée) avait raison ou non de supposer qu’elle peut ne pas accepter le retrait d’une liste de candidats présentée par un gouvernement si elle estime qu’il n’existe pas de «circonstance exceptionnelle» motivant ce retrait; et, dans l’affirmative, dans le contexte particulier de l’Ukraine, d’indiquer si l’Assemblée est libre ou non de contacter un candidat qui a retiré son nom de la liste des candidatures présentée à l’Assemblée par le Gouvernement ukrainien, dans le cas où l’Ukraine n’a pas l’intention de compléter la liste en question, afin de demander à ce candidat de reconsidérer sa décision.

II. Les faits

2. Le 29 avril 2007, le représentant permanent de l’Ukraine auprès du Conseil de l’Europe, agissant au nom du ministre ukrainien de la Justice, a présenté une liste de trois candidats au poste de juge à la Cour européenne des droits de l’homme (appelée ci-après la Cour). Les candidats étaient M. Serhiy Holovaty, M. Vasyl Marmazov et Mme Ganna Yudkivska.

3. Le 17 septembre 2007, la sous-commission de l’Assemblée sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme a organisé des entretiens avec M. Holovaty et Mme Yudkivska. Elle n’a pas pu s’entretenir avec M. Marmazov, qui a annoncé dans une lettre du 28 septembre 2007 le retrait de sa candidature «pour des raisons … d’ordre personnel». Juste avant la date des entretiens, le 14 septembre 2007, le représentant permanent de l’Ukraine a transmis [au Conseil de l’Europe] un décret et une lettre du Président ukrainien, V. Iouchtchenko, annonçant le retrait de la liste des candidats au titre de l’Ukraine au motif qu’elle «ne correspondait pas aux exigences de l’article 21 de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) et des recommandations précédemment mentionnées du Conseil de l’Europe». Il ajoutait que «des violations notables de la procédure [avaient été] commises». «Notamment, il n’y avait pas eu de procédure de vote transparente pour la désignation des candidats», et le Conseil des juges d’Ukraine avait estimé que M. Holovaty «ne jouissait pas de la plus haute considération morale». Le 1er juin 2007, le Conseil des juges d’Ukraine s’était opposé à la candidature de M. Holovaty en raison de ses «activités précédentes» et en particulier d’incidents survenus en 2005.

4. Le 1er octobre 2007, l’Assemblée réunie en session plénière a décidé avec la sous-commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme et le Bureau de l’Assemblée qu’il n’existait aucune circonstance exceptionnelle justifiant le retrait de la liste ukrainienne, sur la base du paragraphe 1 de l’annexe à la Résolution 1432 (2005). Le Président de l’Assemblée, R. van der Linden, a annoncé cette décision le 2 octobre au Président Iouchtchenko et au ministre de la Justice, O. Lavrynovych, et leur a demandé de «compléter la liste en remplaçant le candidat qui s’était désisté», à savoir M. Marmazov.

5. Le 3 octobre 2007, le ministre de la Justice Lavrynovych a annoncé au Président de l’Assemblée, M. van der Linden, que le Gouvernement ukrainien avait «décidé de remplacer le candidat qui s’était désisté, à savoir M. Vasyl Marmazov, par M. Stanislav Shevchuk».

6. Cependant, le 10 octobre 2007, lors d’une réunion des Délégués des Ministres, le représentant permanent de l’Ukraine a indiqué que son gouvernement n’acceptait pas la décision de l’Assemblée concernant l’absence de circonstance exceptionnelle qui justifierait le retrait de la liste. Ce retrait «[respectait] pleinement l’article 22 de la CEDH et le droit souverain d’un Etat membre de présenter et de retirer des candidatures désignées. Le fait que l’Assemblée n’acceptait pas le retrait de cette liste était considéré comme «la non-reconnaissance de l’expression de la volonté de l’Etat, une tentative d’ingérence dans les affaires internes de l’Ukraine, une violation des normes et des principes du droit international moderne». Par conséquent, l’Ukraine n’avait pas l’intention de compléter la liste en présentant de nouvelles candidatures.

7. Le 5 novembre 2007, M. Shevchuk a annoncé qu’il ne pouvait que «se conformer» au décret du Président de l’Ukraine du 14 septembre 2007 retirant la liste et lançant une nouvelle procédure de sélection de candidatures. Il avait l’intention de «[participer] à cette nouvelle procédure» et si sa candidature était retenue, il serait «honoré de poursuivre [sa] collaboration avec [l’Assemblée] à l’avenir». La lettre est arrivée peu de temps avant l’entretien prévu avec M. Shevchuk, qui devait avoir lieu le 12 novembre 2007.

8. Le 20 décembre 2007, le représentant permanent de l’Ukraine a présenté au nom du ministre de la Justice M. Onishchuk une nouvelle liste de candidats comportant les noms de M. Vasyl Marmazov, M. Stanislav Shevchuk et Mme Ganna Yudkivska. En réponse, le Président de l’Assemblée, M. van der Linden, a répété le 21 décembre 2007 la position du Bureau de l’Assemblée qui attendait des autorités ukrainiennes «qu’elles présentent le nom d’un troisième candidat pour compléter la liste et non pas une liste entièrement nouvelle».

9. Les positions des uns et des autres n’ont pas évolué en 2008. Le 8 avril 2008, le représentant permanent de l’Ukraine a envoyé un aide-mémoire au Président des Délégués des Ministres selon lequel la Résolution 1432 (2005) de l’Assemblée avait «le caractère d’une recommandation et n’était pas légalement obligatoire». Il était clair qu’en aucune circonstance elle ne pouvait remplacer ou contester des dispositions pertinentes de la CEDH ou de la législation nationale d’un Etat membre. Depuis la décision du Président de l’Ukraine de retirer la (première) liste de candidats, cette liste «a[vait] perdu toute validité». Insister sur la nécessité de compléter un document qui avait perdu sa validité juridique pour l’Ukraine «conduirait à une impasse» et «serait aussi à l’origine d’une divergence d’opinions avec l’ensemble des magistrats ukrainiens».

10. Dans une lettre du 9 juillet 2008, le ministre de la Justice, M. Onishchuk, a confirmé ce point de vue et ajouté qu’un avis juridique pourrait être demandé à la Cour européenne des droits de l’homme sur la question de savoir si et dans quelles circonstances un Etat membre pouvait retirer une liste de candidats.

III. Avis juridique: principes généraux

11. Les articles 21 et 22 de la CEDH sont les dispositions pertinentes concernant l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme. Dans un premier temps, une Haute Partie contractante désigne trois candidats possédant les qualifications requises par l’article 21 de la CEDH. Dans un second temps, l’Assemblée sélectionne un juge figurant sur la liste des trois candidats.

12. Deux instances sont donc concernées par l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme. L’une et l’autre doivent contribuer de bonne foi au bon fonctionnement de la Cour. Les Hautes Parties contractantes doivent désigner les trois candidats de manière transparente et sans manipulation. Elles doivent proposer à la Cour des candidats jouissant de la plus haute considération morale. Elles doivent soumettre leurs propositions rapidement de manière à ne pas nuire à l’efficacité de la Cour, puisque la présence d’un juge national est nécessaire. Et elles doivent accepter le fait que la Convention confie à l’Assemblée, et non pas aux gouvernements nationaux, le choix du juge retenu parmi les trois candidats.

13. L’Assemblée est également tenue de respecter une procédure transparente et sans manipulation, de rechercher un candidat jouissant de la plus haute qualité morale et d’élire les juges rapidement pour ne pas nuire à l’efficacité de la Cour.

14. L’Assemblée peut mettre en place des règles concernant les procédures nationales, mais n’a pas le pouvoir de sélectionner elle-même les trois candidats; ce droit incombe à l’Etat concerné. En revanche, l’Etat concerné n’a pas le droit de se substituer à l’Assemblée lorsqu’il s’agit d’élire un juge.

15. Selon les recommandations et résolutions pertinentes de l’Assemblée, les gouvernements doivent s’assurer:

  • que les candidats acceptent de présenter un curriculum vitæ normalisé et de participer à des entretiens individuels organisés par la sous‑commission de l’Assemblée sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme;
  • qu’un appel à candidature a été publié dans la presse spécialisée;
  • que les candidats ont de l’expérience dans le domaine des droits de l’homme;
  • que figure sur chaque liste des candidats des deux sexes (cf. Avis consultatif du 12 février 2008 sur certaines questions juridiques relatives aux listes de candidats présentées en vue de l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme);
  • que les candidats ont une connaissance suffisante d’au moins l’une des deux langues officielles;
  • que les noms des candidats sont placés dans l’ordre alphabétique;
  • que dans la mesure du possible aucun des candidats proposés ne serait remplacé par un juge ad hoc en cas d’élection.

16. Les recommandations et résolutions de l’Assemblée ne sont pas légalement contraignantes, mais toutes doivent être conformes à la CEDH. Toutefois, étant donné la concision des articles 21 et 22 CEDH, l’Assemblée peut y apporter des ajouts raisonnables. Il peut aussi être souhaitable, et utile pour garantir la prévisibilité de la loi, d’expliquer aux Hautes Parties contractantes comment l’Assemblée souhaite que soit organisée la procédure d’élection.

IV. Avis juridique: élection du juge ukrainien

17. Venons en maintenant aux questions qui nous ont été posées. L’Ukraine a présenté une liste de trois candidats et l’Assemblée a organisé des entretiens avec ces candidats. Trois jours avant ces entretiens, alors que les membres et le secrétariat de la sous-commission de l’Assemblée et les candidats avaient tous supposément été convoqués, pris leurs dispositions en matière de transport et de séjour et adapté leurs horaires de travail, le Président de l’Ukraine a annoncé le retrait de la liste des trois candidats. Les raisons données n’étaient pas précisées et n’étaient aucunement liées à des faits intervenus depuis la présentation de la liste. Le Conseil des juges d’Ukraine s’était opposé ultérieurement à la candidature de M. Holovaty et avait critiqué ses activités antérieures. Le Gouvernement et le Conseil des juges d’Ukraine devaient être au courant de ces activités lorsqu’ils avaient présenté la première liste de trois candidats.

18. Un des trois candidats, M. Marmazov, n’a pas participé aux entretiens et a retiré ensuite sa candidature, là encore sans donner de raisons précises. Néanmoins, son nom figurait encore sur la seconde liste de candidats.

19. La sous-commission de l’Assemblée sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme a examiné ces événements à la lumière du paragraphe 1 de l’annexe à la Résolution 1432 (2005) qui précise:

«En principe, une fois soumise à l’Assemblée parlementaire, la liste des candidats à l’élection des juges ne doit pas être modifiée. L’Assemblée n’accepte qu’à titre exceptionnel une modification partielle ou complète de cette liste à l’initiative du gouvernement concerné».

20. La sous-commission a estimé qu’en l’occurrence il n’existait pas de «circonstance exceptionnelle» justifiant la modification complète et le retrait de la liste des trois candidats. Nous souscrivons à cette opinion parce qu’aucun nouveau fait important et matériel inconnu avant la présentation de la première liste de candidats n’a été établi ni évoqué. Puisque les noms de M. Marmazov et Mme Yudkivska figurent également sur la seconde liste de candidats, il semblerait que le retrait de la première liste tenait à la présence de M. Holovaty sur cette liste. Nous ne connaissons pas les raisons de ce retrait. Mais il est certain que M. Holovaty, qui a été deux fois ministre de la Justice de l’Ukraine et longtemps membre de la Verkhovna Rada et de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, est un responsable politique ukrainien bien connu dont personne ne peut ignorer les mérites ou les défauts, si bien que le Gouvernement ukrainien qui l’avait proposé comme candidat devait bien le connaître et – du moins au moment de la présentation de sa candidature – avoir jugé celle-ci acceptable. Evidemment, l’Assemblée est libre de se faire sa propre opinion sur tous ces points.

21. Le retrait de la liste peut difficilement être justifié uniquement par des erreurs de procédure parce que, quelle que soit la nouvelle procédure différente de la première qui ait été organisée en Ukraine, elle a conduit au renouvellement des candidatures de M. Marmazov et de Mme Yudkivska sur la seconde liste. Le seul changement a consisté à remplacement le nom de M. Holovaty par celui de M. Shevchuk. Cela confirme notre opinion que le retrait de la liste doit être considéré comme une tentative tardive d’écarter la candidature de M. Holovaty.

22. A notre avis, ces événements n’ont rien à voir avec la souveraineté ni avec la volonté de l’Ukraine et ne constituent pas une ingérence dans les affaires intérieures du pays. L’Ukraine était libre d’évaluer les candidats potentiels pour l’élection à la fonction de juge de la Cour. Elle a exercé sa souveraineté et exprimé sa volonté en présentant la première liste de trois candidats. Ce faisant, elle a apporté sa participation à l’élection d’un juge à la Cour, et il n’y avait aucune circonstance exceptionnelle autorisant une autre conclusion.

23. L’article 22 CEDH concerne la présentation des listes de candidats. Il ne prévoit pas, ni expressément, ni implicitement, le retrait de listes qui ont déjà été transmises à l’Assemblée. En ce qui concerne l’Ukraine, interpréter l’article 22 CEDH comme autorisant le retrait d’une liste déjà présentée à l’Assemblée serait contraire à la règle générale de l’interprétation des traités énoncée à l’article 31.1 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités. Selon cette règle, un traité doit être interprété, notamment, «suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but». Comme le suggère la jurisprudence de la Cour (voir par exemple Wemhoffc. Allemagne, arrêt du 27 juin 1968, Série A, no 7, paragraphe 8; Mamatkulovet Askarovc. Turquie, GC, nos 46827/99 et 46951/99, arrêt du 4 février 2005, paragraphe 101), cet élément est particulièrement pertinent pour l’interprétation des traités normatifs, tels que les instruments de protection internationale des droits de l’homme.

24. Quel est le but principal et l’objectif de la CEDH, notamment en ce qui concerne l’Ukraine? Sans aucun doute, c’est le bon fonctionnement du système de protection créé par la Convention, notamment du mécanisme des requêtes individuelles établi par l’article 34. Cela est particulièrement vrai pour l’Ukraine, un des principaux «clients» de la Cour (8 250 affaires pendantes sur un total de 97 000, ce qui signifie que l’Ukraine est le quatrième client de la Cour). Plus l’absence d’un juge ukrainien sera longue, plus longue sera l’inactivité de la Cour concernant ces requêtes et, par conséquent, plus faible sera la protection des droits de l’homme qui auraient été violés par l’Ukraine. C’est pourquoi, le recours à l’article 31.1 de la Convention de Vienne de 1969, et la prise en compte de «l’objet et [du] but» de la CEDH et notamment de son article 22, suggèrent fortement que ce dernier doit être interprété comme n’autorisant pas le retrait de la liste ukrainienne à tout moment si l’Assemblée est déjà en possession de cette liste.

25. La règle fondamentale énoncée à l’article 22 de la CEDH doit être qu’une fois qu’un gouvernement a présenté une liste de candidats à l’Assemblée, il y a un transfert de compétences vers celle-ci. Il peut cependant y avoir des circonstances où il existe de bonnes raisons pour le retrait d’une liste, à condition que le gouvernement concerné agisse rapidement, explique correctement son action et fournisse des raisons spécifiques. C’est pourquoi il paraît désirable d’autoriser le retrait d’une liste «à titre exceptionnel», comme il est indiqué à l’annexe à la Résolution 1432 (2005) de l’Assemblée. Toutefois, aucune «circonstance exceptionnelle» ne peut être invoquée dans le cas présent.

26. La sous-commission de l’Assemblée sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme a été confrontée au refus de l’Ukraine de nommer un troisième candidat. Au départ, le nom de M. Shevchuk avait été proposé, mais celui-ci a retiré sa candidature suite au décret du Président ukrainien appelant à une liste de candidats totalement nouvelle. La question qui se pose est de savoir si l’Assemblée pourrait contacter M. Shevchuk et l’inviter à passer un entretien.

27. Selon nous, cette démarche paraît légale et appropriée. Tout d’abord, il vaudrait mieux qu’il y ait trois candidats plutôt que deux, selon l’article 22 de la CEDH. Deuxièmement, le nom de M. Shevchuk figure sur la seconde liste de l’Ukraine, si bien qu’il est toujours un candidat officiel. Troisièmement, si l’Assemblée était autorisée à ne pas accepter le retrait de la liste complète de candidats, il s’ensuit logiquement qu’elle devrait rechercher un troisième candidat éventuel de la manière la plus rationnelle possible. Nous sommes d’accord pour dire que la meilleure solution, étant donné les circonstances, consisterait à contacter M. Shevchuk.

V. Conclusion

28. Nous répondons par l’affirmative aux deux questions qui nous ont été posées.

Annexe 2 – Lettre du 15 juin 2009 envoyée à M. Lluís Maria de Puig, Président de l’Assemblée parlementaire par M. Mykola Onischuk, ministre de la Justice ukrainien

Je soussigné le Ministre ukrainien de la Justice vous informe que, comme suite à ma lettre du 9 juillet 2008 sous référence 725-0-3-08-33 et compte tenu de la situation réelle concernant l’élection du juge à la Cour européenne des droits de l’homme au titre de l’Ukraine, mon pays, exerçant le droit prévu à l’article 47 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, a demandé au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe de déposer une demande auprès de la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après CEDH) afin que celle-ci émette un avis consultatif sur le droit d’un État à retirer sa liste de candidats après qu’elle a été soumise.

Je considère qu’un tel avis consultatif constituera un mécanisme supplémentaire vers la résolution des problèmes que l’Ukraine, en tant qu’État membre du Conseil de l’Europe, rencontre dans le cadre de l’élection des candidats pour le poste de juge à la CEDH.

Compte tenu de ce qui précède, toutes les procédures concernant l’élection du juge au titre de l’Ukraine seront, je l’espère, interrompues pendant le traitement de la demande.

Je considère que notre réunion du 28 avril 2009 a été pleinement satisfaisante et vous prie d’agréer, Monsieur le Président, l’assurance de ma haute considération.

***

Commission chargée du rapport: commission des questions juridiques et des droits de l’homme

Renvoi en commission: Doc. 11921, Renvoi n°3573 du 29 mai 2009

Projet de résolution adopté à l’unanimité, avec une abstention, et projet de recommandation adopté à l’unanimité par la commission le 22 juin 2009

Membres de la commission: Mme Herta Däubler-Gmelin (Présidente), M. Christos Pourgourides, M. Pietro Marcenaro, M. Rafael Huseynov (Vice-présidents), M. José Luis Arnaut, Mme Meritxell Batet Lamaña, Mme Marie-Louise Bemelmans-Videc, Mme Anna Benaki, M. Petru Călian, M. Erol Aslan Cebeci, Mme Ingrīda Circene (remplaçant: M. Boriss Cilevičs), Mme Ann Clwyd, Mme Alma Čolo, M. Joe Costello, Mme Lydie Err, M. Renato Farina, M. Valeriy Fedorov, M. Joseph Fenech Adami, Mme Mirjana Ferić-Vac, M. György Frunda, M. Jean-Charles Gardetto, M. Jószef Gedei, Mme Svetlana Goryacheva, Mme Carina Hägg, M. Holger Haibach, Mme Gultakin Hajibayli, M. Serhiy Holovaty, M. Johannes Hübner, M. Michel Hunault, Mme Fatme Ilyaz, M. Kastriot Islami, M. Želiko Ivanji, Mme Iglica Ivanova, Mme Kateřina Jacques, M. András Kelemen, Mme Kateřina Konečná, M. Franz Eduard Kühnel, Mme Darja Lavtižar-Bebler, Mme Sabine Leutheusser-Schnarrenberger, M. Aleksei Lotman, M. Humfrey Malins, M. Andrija Mandic, M. Alberto Martins, M. Dick Marty, Mme Ermira Mehmeti, M. Morten Messerschmidt, M. Akaki Minashvili (remplaçante: Mme Chiora Taktakishvili), M. Philippe Monfils, M. Alejandro Muñoz Alonso, M. Felix Müri, M. Philippe Nachbar, M. Adrian Năstase (remplaçant: M. Tudor Panţiru, Mme Steinunn Valdís Óskarsdóttir, Mme Elsa Papadimitriou, M. Valery Parfenov (remplaçant: M. Sergey Markov), M. Peter Pelegrini, Mme Maria Postoico, Mme Marietta de Pourbaix-Lundin, M. Valeriy Pysarenko (remplaçant: M. Hryhoriy Omelchenko), M. Janusz Rachoń, Mme Marie-Line Reynaud (remplaçant: M. René Rouquet), M. François Rochebloine, M. Paul Rowen, M. Armen Rustamyan, M. Kimmo Sasi, M. Fiorenzo Stolfi, M. Christoph Strässer, Lord John Tomlinson, M. Tuğrul Türkeş, Mme Özlem Türköne, M. Viktor Tykhonov (remplaçant: M. Ivan Popescu), M. Øyvind Vaksdal, M. Giuseppe Valentino, M. Hugo Vandenberghe, M. Egidijus Vareikis, M. Luigi VItali, M. Klaas de Vries,Mme Nataša Vučković,M. Dimitry Vyatkin, Mme Renate Wohlwend, M. Jordi Xuclà i Costa

N.B. Les noms des membres qui ont participé à la réunion sont indiqués en gras.

Secrétariat de la commission: M. Drzemczewski, M. Schirmer, Mme Heurtin