C Exposé
des motifs par M. Cilevičs, rapporteur
1 Introduction
1. Au cours de la période 2001-2006, le nombre de demandes
d’asile dans les Etats membres du Conseil de l’Europe a nettement
baissé excepté dans certains pays d’Europe du Sud et en 2007, où
l’on note une légère augmentation consécutive à l’arrivée d’un nombre
important de demandeurs d’asile originaires d’Irak. Dans les 27
Etats membres de l’Union européenne, le nombre total de demandes
a diminué de plus de moitié durant cette période. Cette constatation
ne peut néanmoins occulter le fait qu’il existe des insuffisances majeures
au niveau de la qualité et de la cohérence des décisions prises
par les Etats membres du Conseil de l’Europe en matière d’asile.
Comme preuve, en 2007, les taux d’acceptation ont considérablement
varié, de 1 % à 39 %, entre les pays qui reçoivent un nombre élevé
de demandeurs d’asile. La situation est encore plus frappante lorsque
l’on se penche sur certains groupes spécifiques de demandeurs d’asile.
A titre d’exemple, en 2007 le taux d’acceptation des Irakiens qui
cherchaient à trouver refuge en Europe se situait entre 0 et 81 %.
2. Les très faibles taux de reconnaissance dans certains pays,
ou pour certains groupes de demandeurs d’asile, peuvent être dus
à divers facteurs, notamment aux difficultés d’accès au processus
d’asile, aux règles procédurales qui entravent l’appréciation des
données factuelles et empêchent le demandeur de livrer un récit détaillé;
aux garanties procédurales insuffisantes dans les procédures d’asile,
à des interprétations restrictives et divergentes des critères d’éligibilité,
à une formation insuffisante des autorités compétentes et de leurs agents,
à un manque d’informations objectives et fiables sur le pays d’origine,
à un défaut d’appréciation des faits, à des pressions exercées par
les responsables politiques ou les médias, ou encore à plusieurs
de ces facteurs à la fois. Les décisions en matière d’asile sont
incohérentes au sein d’un même pays, mais aussi entre Etats membres
du Conseil de l’Europe. Cette incohérence signifie que des demandes
similaires sont traitées différemment. Or, une telle situation porte
atteinte à la prééminence du droit et est foncièrement injuste.
3. On constate également des écarts importants au niveau du rapport
entre le nombre d’octrois du statut de réfugié et le nombre de décisions
d’accorder une protection complémentaire
Note ou
une autre forme de protection. A titre d’exemple en 2007, aux Pays-Bas,
parmi les demandeurs d’asile à qui l’on a accordé une protection,
12 % ont bénéficié du statut de réfugié et 88 % d’une protection
complémentaire. En France et en Allemagne, la proportion s’inverse
dans les deux pays avec 91 % d’octroi du statut de réfugié et 9 %
de décisions d’accorder une protection complémentaire. Le niveau
de protection peut ainsi considérablement varier selon la forme
de protection. L’option retenue par l’autorité chargée d’examiner
la demande d’asile quant à la forme de protection accordée peut
avoir des conséquences notables pour le demandeur d’asile. En fonction
de la législation du pays concerné, la protection complémentaire
peut supposer un droit à un permis de séjour d’une durée plus ou
moins longue et engendrer une situation plus ou moins favorable
en termes d’accès aux droits économiques et sociaux.
4. Dans certains Etats membres du Conseil de l’Europe, jusqu’à
50 % des décisions de première instance relatives à l’asile sont
annulées en appel, ce qui peut faire douter de la fiabilité de ces
décisions. Une concentration des ressources dès le début de la procédure
d’asile est une mesure préconisée de longue date en vue d’améliorer
la prise de décision en première instance. L’introduction d’un recours
non seulement crée une situation d’insécurité pour le demandeur
d’asile et rallonge la période d’attente avant la prise de décision finale,
mais soulève également des interrogations quant à la qualité des
décisions de première instance. En outre, l’introduction d’un recours
entraîne manifestement des coûts supplémentaires pour les autorités.
5. Il est parfois avancé que la pratique dite de «l’asylum shopping» à laquelle s’adonneraient
les demandeurs d’asile laisse sous-entendre de façon plutôt péjorative
que le choix du lieu de dépôt de la demande d’asile s’effectue selon
des convenances ou goûts personnels et repose sur la générosité
réelle ou perçue du pays de destination. Pourtant, le demandeur
d’asile n’a pas véritablement la possibilité de faire un choix éclairé
quant au pays de destination. Celui-ci est davantage dicté par la
facilité d’accès ou les relations avec le pays concerné (présence
de membres de la famille, connaissance de la langue, liens historiques (notamment
coloniaux), etc.).
6. Par ailleurs, pour les Etats membres de l’Union européenne,
la mise en œuvre du Règlement de Dublin II et des mécanismes de
«pays sûr»
Note, oriente les demandeurs
d’asile vers d’autres Etats considérés comme étant principalement
responsables. Cette situation entrave grandement la possibilité
de choisir le pays dans lequel déposer une demande. Le transfert
de responsabilité d’un Etat à un autre a des conséquences graves en
termes d’accès à une procédure équitable et efficace, traduites
dans l’expression «la loterie de l’asile». Il y a longtemps que
l’on aurait dû mettre un terme à cette loterie. Le Règlement de
Dublin et les mécanismes de «pays sûrs» n’ont pas pris en compte
les écarts importants des taux d’acceptation entre les Etats membres
et partent du principe erroné que les normes de protection sont
les mêmes dans toute l’Europe.
7. En l’an 2000, suite au rapport «Restrictions au droit d’asile
dans les Etats membres du Conseil de l’Europe et de l’Union européenne»
préparé par ce rapporteur, l’Assemblée a recommandé au Comité des Ministres
(CM) d’envisager l’élaboration d’une convention européenne pour
l’harmonisation des politiques en matière d’asile, qui reposerait
sur le plus grand dénominateur commun, afin de renforcer la norme
de protection des réfugiés et des demandeurs d’asile en Europe (
Recommandation 1440 (2000)). Il était par ailleurs recommandé d’engager l’incorporation
du droit d’asile dans la CEDH. Ces recommandations n’ont pas encore été
traduites dans les actes et il est de ce fait pertinent de les répéter
à nouveau dans le cadre du présent rapport. Il peut également s’avérer
utile de rappeler qu’en 1967 déjà, le Comité des ministres recommandait aux
Etats membres de traiter les réfugiés et les demandeurs d’asile
dans un «esprit particulièrement libéral et humanitaire», en plein
accord avec le principe du non-refoulement (Résolution (67) 14 du
CM). Cela permettrait probablement de garantir la cohérence et une
qualité élevée des décisions en matière d’asile.
8. C’est à la lumière des éléments susmentionnés que ce rapport
sur l’amélioration de la qualité et de la cohérence des décisions
en matière d’asile dans les Etats membres du Conseil de l’Europe
a été rédigé. Le rapporteur a effectué le 2 avril 2008 une visite
d’étude à Londres durant laquelle il s’est entretenu avec des représentants
du HCR, de certaines ONG, ainsi que du ministère de l’Intérieur
britannique et du tribunal de l’asile et de l’immigration, ces divers
interlocuteurs lui ayant tous fourni de précieuses informations.
Par ailleurs, une audition a été organisée à Paris le 19 mai 2008,
un accent particulier étant mis sur les procédures d’asile en France.
La réunion a permis la tenue d’un échange de vues avec l’Office
français de protection des réfugies et apatrides (OFPRA) et des
membres de la société civile. Le rapporteur a également bénéficié
de l’aide précieuse d’une consultante juridique, Mme Cathryn Costello,
membre et professeure au Worcester College, Oxford, qui s’est chargée
de préparer un document d’information sur la littérature en la matière
dont il s’est inspiré dans ses travaux et l’élaboration du présent
rapport. Le rapporteur tient à remercier chaleureusement toutes
les personnes susmentionnées pour leur précieuse contribution.
2 Initiatives
pertinentes de l’Union européenne
9. L’Union européenne a entrepris un travail considérable
auquel il sera fait référence dans ce rapport. A cet égard, le rapporteur
tient à souligner dès à présent certaines des mesures les plus importantes
prises au niveau de l’Union européenne et qui ont une incidence
sur les questions abordées.
10. Le Traité d’Amsterdam, entré en vigueur en mai 1999, a permis
l’adoption de normes européennes contraignantes dans le domaine
du droit des réfugiés. L’Union européenne avait alors adopté les
Conventions de Schengen et Dublin et diverses mesures portant notamment
sur les pays d’origine sûrs et les pays tiers sûrs. En 1999, le
Conseil européen a adopté un programme définissant les objectifs
d’un Régime d’asile européen commun (RAEC), ainsi qu’un autre programme
d’action quinquennal dans ce domaine en 2004. Celui-ci a désigné
en tant que priorité la mise en place d’une procédure d’asile commune
et d’un statut uniforme pour les personnes qui se voient accorder
l’asile ou une protection complémentaire.
11. C’est dans ce contexte que l’Union européenne a pris de nouvelles
initiatives. Le Règlement de Dublin II vise à garantir que les demandeurs
d’asile ne puissent déposer leur demande que dans un seul Etat membre de
l’Union. Il s’agira généralement du pays d’entrée du demandeur d’asile
sur le territoire de l’Union européenne, que ce soit clandestinement
ou muni d’un visa. Le Règlement fixe les critères et mécanismes permettant
de déterminer l’Etat membre responsable de l’examen de la demande
d’asile déposée dans l’Union européenne par un ressortissant d’un
pays tiers.
12. Par ailleurs, conformément aux objectifs du RAEC, le Conseil
européen a adopté les directives suivantes: la Directive de qualification
et la Directive relative aux procédures d’asile, ainsi que la Directive
sur la protection temporaire et celle sur les conditions d’accueil,
bien que ces dernières soient moins pertinentes aux fins du présent
rapport. La Directive de qualification d’avril 2004 a pour objet
de mettre un terme aux différences d’interprétation, entre les Etats
membres, de la Convention de Genève de 1951. L’article 6 de la directive
énonce que «l’objectif premier de la directive est …. de veiller
à ce que les Etats membres appliquent des critères communs pour
l’identification des personnes requérant véritablement une protection internationale».
La Directive relative aux procédures d’asile contient des dispositions
sur le premier pays d’asile, les pays d’origine sûrs et les pays
tiers sûrs.
13. En 2007, le Parlement européen a publié un rapport sur l’asile
intitulé «Rapport sur l’Asile: coopération pratique, qualité des
décisions prises dans le cadre du régime d’asile européen commun»
(rapporteur: Hubert Pirker). Selon ce rapport, le renforcement de
la confiance mutuelle constitue l’une des pierres angulaires de
la création d’un système d’asile commun. Le texte appelle aussi
à la mise en place d’une base de données commune sur les pays d’origine,
au développement de lignes directrices communes concernant la collecte
et l’analyse des informations sur les pays d’origine et à la formation
adéquate des fonctionnaires.
14. En juin 2008, la Commission européenne a relevé un vice rédhibitoire
du RAEC, en l’occurrence que l’absence de pratiques communes, les
différentes traditions et la diversité des sources d’information
sur les pays d’origine, produisent des résultats incohérents. Il
est également noté qu’un pourcentage toujours plus élevé de demandeurs
d’asile se voient octroyer une protection complémentaire plutôt
que le statut de réfugié. La Commission a estimé que cette évolution
était probablement due au fait qu’une part croissante des conflits et
persécutions actuels ne sont pas couverts par la convention de 1951,
mais elle tient certainement aussi aux droits moindres généralement
rattachés à la protection complémentaire.
15. En 2009, la Commission a proposé la création d’un bureau européen
d’appui en matière d’asile. Une fois mis en place, celui-ci travaillera
en étroite collaboration avec le HCR. Il est censé fournir une assistance pratique
aux pays qui reçoivent le plus de demandes d’asile. Le bureau aidera
également les Etats membres en comparant les bonnes pratiques et
en organisant des formations au niveau de l’Union européenne. Il facilitera
par ailleurs la coopération pratique entre les pays membres et non-membres
de l’Union. Le bureau devrait reposer sur les principes de responsabilité
démocratique et de transparence et travailler en étroite coopération
avec le HCR et d’autres experts indépendants en matière d’asile.
16. Il convient d’évaluer méthodiquement le projet de création
d’un régime d’asile commun au sein de l’Union européenne et de le
modifier au besoin afin de garantir qu’il contribue efficacement
à améliorer la qualité et la cohérence, et qu’il n’a pas d’effet
défavorable pour les demandeurs d’asile. Il importe en particulier de
veiller à ce que la cohérence ne soit pas renforcée aux dépens des
garanties procédurales et à ce que les normes minimales ne deviennent
pas des normes maximales. Si l’harmonisation au sein de l’Union européenne
s’avère fructueuse en termes d’amélioration de la qualité et cohérence
des décisions et, par là même, d’augmentation du niveau de protection,
il est essentiel que ces effets s’étendent également à tous les Etats
membres du Conseil de l’Europe qui ne sont pas membres de l’Union
européenne. Le Conseil de l’Europe devrait jouer un rôle éminent
en veillant à ce que la cohérence et une qualité commune élevée
des décisions en matière d’asile concernent aussi les Etats non
membres de l’Union européenne.
17. Selon le rapporteur, même si l’initiative de l’Union européenne
visant à créer un bureau européen d’appui en matière d’asile peut
être considérée comme un élément positif, il est important de suivre attentivement
ses travaux futurs, au même titre que la mise en œuvre du Pacte
européen sur l’immigration et l’asile récemment conclu.
3 Analyse des statistiques
concernant les taux d’acceptation
3.1 Comparaison des
taux d’acceptation
18. Les statistiques nationales sur l’asile présentent
des imperfections. Les données de certains pays n’ont trait qu’aux
décisions de première instance et ne tiennent pas compte des décisions
positives en appel. D’autres amalgament celles prises en appel ou
suite à un recours administratif à celles de première instance dans
le nombre total des décisions relatives à une période donnée. Cela
signifie qu’un même individu peut être comptabilisé plusieurs fois.
La détermination de la protection complémentaire concerne diverses
formes de statuts ad hoc, qui ne sont pas toutes comptées dans les
statistiques officielles en tant que demandes d’asile ayant reçu
une réponse positive. Certains Etats appliquent des stratégies de
suspension ou de report des procédures de demande d’asile jusqu’au
moment où ils estiment qu’une décision négative peut être prise.
Les statistiques peuvent classer dans la catégorie des rejets les
décisions de retour des demandeurs d’asile aux termes du Règlement
de Dublin ou de politiques de pays tiers sûrs. Les critères de nationalité
sont davantage pris en compte que les caractéristiques ethniques,
ce qui est d’une importance toute particulière dans le cas des Tchétchènes
ou des Roms. Fort de ce qui précède, il est manifestement indispensable
de poursuivre l’harmonisation de la collecte et de la présentation
des statistiques
Note. Le résumé ci-dessous repose
sur des statistiques fournies par le HCR
Note et
Eurostat
Note.
19. Taux d’acceptation globalNote. En 2007, la France a clos 61.945
demandes d’asile. Dans 23 % des cas, une protection a été accordée
Note. En
Allemagne, 28.572 demandes d’asile ont été jugées en 2007, avec
un taux d’acceptation de 27,5 %. Le Royaume-Uni a tranché 41.184
demandes et octroyé une protection dans 24,7 % des cas. Dans certains
autres pays européens ayant eu à se prononcer sur un nombre significatif
de demandes d’asile en 2007, les taux d’acceptation ont été les
suivants: Pays-Bas 37 %, Belgique 27 %, Suisse 35 %, Suède 39 %
et Norvège 36 %. La Grèce a examiné 27.282 demandes en 2007 mais
n’a accordé de protection qu’à 163 personnes, soit moins de 1 %.
La Slovaquie a jugé 2.966 demandes et octroyé une protection à 96 demandeurs
d’asiles, représentant 3 % des cas. La conclusion que l’on peut
en tirer est que les taux d’acceptation varient grandement entre
les divers Etats membres. Il est vrai qu’ils accueillent des demandeurs d’asile
en provenance de différents pays, avec des besoins de protection
très divers. Cependant, comme le montrent les statistiques présentées
ci-dessous sur l’origine des demandeurs d’asile en fonction de leur
pays de destination, le taux d’acceptation varie également en fonction
de ces facteurs.
20. Taux de variation du stock d’affaires
pendantes. Ce taux correspond à la différence entre le
nombre de demandes d’asile en cours dans un pays au début et à la
fin de l’année. Il permet de constater que certains pays ont un
«arriéré» plus important que d’autres. Fin 2007, en France, 31.051
demandes étaient en cours alors que ce chiffre était de 39.571 au
début de l’année, soit une diminution de 22 %. En Allemagne, le
nombre de demandes en cours à la fin de l’année s’élevait à 34.063
contre 43.978 en début d’année, soit une diminution de 23 %. Le
Royaume-Uni comptait 10.900 demandes en instance en fin d’année
contre 12.400 en début de période, soit une diminution de 12 %.
Pour certains autres pays, les chiffres étaient les suivants: Pays-Bas
-23 %, Belgique -12 %, Suisse +112 %
Note, Suède +39 %
Note et Norvège ‑18 %. En dépit
de la difficulté à interpréter ces statistiques, il est important
d’en dégager les grandes tendances. Une augmentation de l’arriéré
peut indiquer un surcroît d’arrivées dans le pays et être un signal
d’alarme des pressions exercées sur le système. Une diminution excessivement
rapide nécessite cependant aussi une explication car la promptitude
à régler les dossiers ne doit pas prendre le pas sur l’équité des
procédures.
21. Statistiques de l’Union européenne
pour 2008Note.
En ne prenant en considération que les 27 Etats membres de l’Union
européenne, les statistiques disponibles pour 2008 permettent une
comparaison avec les chiffres de 2007. En 2008, près de 240.000
demandeurs d’asile ont été enregistrés dans ces 27 pays. C’est la France
qui a connu le plus grand nombre de demandes en 2008, avec 41.800
requérants. Fin 2007, 31.000 dossiers étaient en instance en France,
soit une augmentation de 35 %. Le Royaume-Uni a enregistré 30.500 demandes
(uniquement des nouvelles demandes) en 2008, contre 42.000 en 2007,
soit une diminution de 27 %. Voici les chiffres pour quelques autres
pays: Allemagne -12 %, Suède -10 %, Grèce -30 % et Belgique +4 %.
Ces demandeurs d’asile provenaient pour l’essentiel d’Irak (29.000
personnes, soit 12% du total des demandes), de Russie (21.100 personnes,
soit 9 %), de Somalie (14.300 personnes, soit 6 %), de Serbie (13.600
personnes soit 6 %) et d’Afghanistan (12.600 personnes soit 5 %).
22. Comparativement à la population de chaque Etat membre de l’Union
européenne, en 2008, le taux le plus fort de demandes (par million
d’habitants) a été enregistré par Malte (6.350 demandes par million),
Chypre (4.370), la Suède (2.710), la Grèce (1.775), l’Autriche (1.530)
et la Belgique (1.495). Dans certains Etats membres, une large proportion
de demandeurs d’asile venait d’un seul et même pays. Les Etats membres connaissant
les plus fortes concentrations ont été la Pologne (91 % des demandeurs
venaient de Russie), la Lituanie (77 % en provenance de Russie),
la Hongrie (52 % en provenance de Serbie), le Luxembourg (48 % en
provenance de Serbie) et la Bulgarie (47 % en provenance d’Irak).
3.2 Analyse des taux
d’acceptation pour des groupes spécifiques
23. Demandeurs d’asile tchétchènes. Les
disparités dans le traitement des demandeurs d’asile tchétchènes en
Europe ont donné lieu à des interventions répétées du HCR, recommandant
que tous les Tchétchènes soient considérés comme ayant besoin de
la protection internationale, sauf en cas de raison sérieuse de
les exclure du statut de réfugié. Néanmoins, comme le note le Conseil
européen pour les réfugiés et les exilés (CERE): «Dans toute l’Europe,
la façon dont sont traités les Tchétchènes recherchant une protection
varie considérablement, avec des taux de reconnaissance du statut
de réfugié en 2003 allant de 0 (Slovaquie) à 76,9 % (Autriche),
montrant que pour de nombreux Tchétchènes, le résultat de la «loterie
de l’asile» dépendra beaucoup du pays dans lequel ils instruisent
leur demande.»
Note.
Le CERE a répété plus récemment ses préoccupations, soulignant les
écarts énormes en matière de taux de reconnaissance et de conditions d’accueil
dans le cas des Tchétchènes
Note. Il
est tout aussi inquiétant de constater qu’en 2007, le taux de reconnaissance
en République slovaque (349 décisions) a aussi été de 0 % pour les
Tchétchènes.
24. Demandeurs d’asile irakiens.
Une étude de 2007 a permis d’analyser les taux de reconnaissance
des demandeurs d’asile irakiens dans quatre pays européens: l’Allemagne,
la Grèce, la Suède et le Royaume-Uni
Note. En
Grèce, le taux de reconnaissance était négligeable (0 en 2006).
Au Royaume-Uni, ce taux pour les demandes d’asile déposées par des
Irakiens a très fortement diminué, passant de 44 % durant la période 1997-2001,
à 0,4 % en 2004 et 2005. Les Notes d’orientation opérationnelle
du ministère de l’Intérieur britannique sur l’Irak diffèrent de
l’avis du HCR. Alors que ce dernier estime qu’en général il n’existe
pas d’option de fuite intérieure en Irak, le ministère de l’Intérieur
britannique maintient que le pays connaît une liberté générale de
circulation et qu’il est peu probable que la réinsertion interne
soit une épreuve d’une dureté inacceptable pour les hommes et les
femmes ayant des partenaires ou des proches. Il a conclu que, sauf risque
grave de traitement défavorable ou de dureté inacceptable de la
réinsertion interne, il n’est pas approprié d’octroyer le statut
de réfugié.
25. L’Allemagne a également enregistré des taux de reconnaissance
des Irakiens peu élevés et les autorités allemandes ont même retiré
le statut de protection à ceux auxquels il avait été octroyé avant
2003. Entre 2003 et 2006, quelque 19.000 réfugiés irakiens se sont
vus retirer le statut de réfugié, au motif qu’ils avaient fui le régime
de Saddam Hussein et que, par conséquent, les circonstances à l’origine
de leur reconnaissance n’existaient plus
Note. Cette politique
a néanmoins été modifiée en juin 2007. Les Irakiens dont le statut
de réfugié avait été révoqué ont cependant été autorisés à rester
en Allemagne jusqu’à nouvel ordre.
26. L’étude a mis en contraste les pratiques grecques, britanniques
et allemandes avec celles de la Suède, qui a accueilli avec générosité
la grande majorité des demandeurs d’asiles irakiens venus en Europe. Auparavant,
les autorités suédoises avaient octroyé une protection complémentaire
à une proportion significative (24 %) d’Irakiens, même si le nombre
de ceux bénéficiant du statut de réfugié était peu élevé. En 2006,
la Suède a reconnu que 91 % des Irakiens avaient besoin de protection,
se fondant sur un avis du HCR. Selon cette étude, le Conseil des
migrations suédois a décidé au début de l’année 2006 que tous les demandeurs
d’asile irakiens venant du centre et du sud du pays, dont les demandes
avaient été rejetées dans le cadre de la procédure ordinaire de
détermination du statut, se verraient néanmoins octroyer un permis
de résidence permanente en Suède. Cette décision était conforme
aux directives du HCR, selon lesquelles tout retour dans ces régions
dangereuses était impossible dans un avenir proche. Au lieu de passer
des années à attendre l’expulsion en tant que demandeurs d’asile
déboutés, jouissant de droits minimaux, la majorité des Irakiens
de Suède ont ainsi été en mesure d’engager un véritable processus
d’intégration dans la société suédoise, avec un statut juridique
sûr. En 2007, 81 % des Irakiens ayant demandé une protection ont
obtenu gain de cause. Sur l’ensemble des demandeurs, 1 % seulement
a bénéficié du statut de réfugié, les 99 % restant obtenant une
protection complémentaire.
27. Cependant, cette décision a été suivie d’une augmentation
significative des demandes, conduisant la Suède à faire appel aux
gouvernements de l’Union européenne pour que soit instaurée une
plus grande solidarité dans la protection des réfugiés irakiens.
En juillet 2007, suite à un arrêt de la Cour suprême de la migration
estimant que la situation en Irak ne relevait pas d’un «conflit
armé interne», un changement de la politique suédoise a été annoncé.
Par la suite, seuls les Irakiens personnellement menacés ou harcelés devaient
se voir accorder une protection. Depuis lors, l’asile en Suède est
refusé aux Irakiens et les autorités ont fait l’objet de critiques
de la part d’Amnesty International en raison de leur refus de reconnaître
la poursuite du conflit armé interne en Irak
Note. La Suède a récemment signé un accord
de réadmission avec l’Irak.
28. Le CERE a entrepris une autre étude, publiée en mars 2008,
selon laquelle le taux de reconnaissance en première instance des
demandeurs d’asile irakiens variait de 0 à 90 % en Europe. Il est
donc manifeste que les taux d’acceptation continuent de fluctuer
grandement pour les Irakiens.
29. Demandeurs d’asile afghans. En
Autriche en 2007, 84 % des demandeurs d’asile afghans se sont vus accorder
une protection, soit en tant que réfugiés, soit une protection complémentaire.
En Russie ce taux est de 100 % et en Italie de 98 %. Les chiffres
pour la Turquie et l’Ukraine étaient respectivement de 89 % et 50 %. Cette
même année, la Grèce n’a accordé de protection à aucun Afghan. En
chiffres absolus, aucune différence significative n’a été relevée
entre les pays susmentionnés dans le nombre de demandes en instance
pour ce groupe.
30. Demandeurs d’asile roms du KosovoNote. Dans le document exposant sa position
(2006) sur la situation des Roms au Kosovo, le HCR recommandait
de ne pas renvoyer au Kosovo, ou en Serbie à proprement parler, les
Roms, Ashkalis et Egyptiens, en raison des menaces persistantes
qui pèsent sur ces groupes au Kosovo. Les Etats membres du Conseil
de l’Europe ont répondu de diverses manières à cette recommandation. L’Allemagne
a adopté une position ferme concernant les demandes d’asile déposées
par les Roms du Kosovo et conclu un accord de réadmission avec la
Serbie, suite auquel de nombreux réfugiés roms ont été renvoyés dans
ce pays. Il est prévu que le HCR publie prochainement un nouveau
document exposant sa position sur ce problème.
3.3 Recours
31. Il est également intéressant de se pencher sur le
nombre de demandes d’asile acceptées en première instance et celles
acceptées sur appel
Note. En France en 2007,
14.196 personnes ont obtenu une protection. Sur ce chiffre, 24 %
ont bénéficié d’une décision positive en première instance, dont
38 % après examen administratif du dossier, et 38 % ont obtenu une
décision positive après une nouvelle demande ou réouverture de la
demande initiale. Sur les 7.870 demandes de protection acceptées
par l’Allemagne, 39 % relevaient d’une demande initiale et 62 %
d’une demande réitérée ou de la réouverture d’un dossier. Au Royaume-Uni, sur
10.189 demandes de protection acceptées, 67 % l’ont été en première
instance et 33 % après examen administratif du dossier. Sur les
5.717 demandes ayant fait l’objet d’une décision positive aux Pays-Bas,
78 % ont été acceptées en première instance et 22 % après recours
administratif. En Suède, 16.451 personnes se sont vues octroyer
une protection en 2007, dont 95 % en première instance et 5 % après
recours administratif du dossier. En Norvège, 4.492 décisions positives
ont été rendues, dont 65 % en première instance et 35 % lors du
recours administratif. On peut en conclure que dans la plupart des
pays, pour obtenir une réponse positive, les demandeurs d’asile
doivent se pourvoir en appel, demander un recours administratif
ou encore renouveler la demande ou requérir la réouverture du dossier.
La seule exception semble être la Suède, où une large majorité de
personnes a obtenu une réponse positive en première instance. Il
ressort cependant du paragraphe suivant qu’il s’agissait pour l’essentiel
de cas de protection complémentaire et non de statut de réfugié.
3.4 Protection complémentaire
32. Il est intéressant d’étudier également le ratio entre
le nombre de demandeurs d’asile bénéficiant d’une protection au
titre de la Convention de Genève et celui des personnes auxquelles
a été accordée une protection complémentaire, offrant en principe
moins de droits et de sûreté que la protection des réfugiés. En France
en 2007, sur l’ensemble des personnes bénéficiant d’une protection,
91 % ont obtenu le statut de réfugié et 9 % une protection complémentaire.
Dans d’autres pays, la proportion des demandeurs auxquels a été
octroyé le statut de réfugié, par opposition à la protection complémentaire,
était la suivante: Allemagne 91 %,Royaume-Uni
77 %, Suisse 36 %, Norvège 24 %, Suède 7 %, Malte 1 % et Pays-Bas
12 %. On peut manifestement en conclure qu’il existe deux catégories
de pays, ceux privilégiant la protection au titre de la Convention
de Genève, notamment laFrance
et l’Allemagne, et ceux estimant plus justifié l’octroi de la protection
complémentaire, notamment la Suède, Malte et les Pays-Bas.
4 Raisons expliquant
les écarts de taux d’acceptation
33. Le rapporteur a mis en lumière sept raisons expliquant
les écarts de taux d’acceptation qui sont abordées dans cette section
du rapport. Il s’agit:
i des difficultés
d’accès à la procédure d’asile;
ii de l’insuffisance des garanties procédurales, y compris
au niveau de l’appel;
iii d’interprétations restrictives et divergentes des critères
d’éligibilité;
iv de la qualité des données factuelles, des témoignages
personnels et des informations relatives au pays d’origine;
v de l’appréciation des faits;
vi de la formation des personnes impliquées dans les décisions
en matière d’asile;
vii des pressions politiques.
4.1 Difficultés d’accès
à la procédure d’asile
34. Il est essentiel que les demandeurs d’asile reçoivent
des informations complètes sur la procédure à suivre, en une langue
qu’ils comprennent. Par ailleurs, ils doivent disposer d’un temps
suffisant pour préparer leur dossier, être en mesure de présenter
en personne leur demande et de bénéficier d’une assistance et d’une aide
judiciaires. Ces facteurs sont déterminants dans l’accès à la procédure
d’asile.
35. Droit de recevoir des informations
et de communiquer avec le HCR et d’autres. Il est essentiel
que les informations relatives à la procédure d’asile soient communiquées
en une langue compréhensible pour le demandeur d’asile. De plus,
pour qu’il soit en mesure de tirer le meilleur parti de sa demande,
il doit pouvoir recevoir des informations, par exemple des courriers
en provenance du pays d’origine, susceptibles de contenir des preuves
indispensables pour l’acceptation de sa demande. Il est important
également qu’il soit autorisé à communiquer avec le HCR, permettant
ainsi à ce dernier de remplir son mandat de protection internationale
Note. La
Directive relative aux procédures d’asile stipule que le HCR a le
droit de communiquer avec le demandeur d’asile (article 21), mais
malheureusement pas vice versa. Dans la pratique, le droit de communication
pose avant tout problème pour les demandeurs d’asile placés en rétention.
36. Accès à un interprète. Les
demandeurs d’asile ont souvent besoin d’un interprète pour présenter correctement
et efficacement leurs arguments. Si l’accès à un interprète est
refusé, la qualité de la décision risque d’en pâtir. La question
de la langue se pose dès qu’il est requis du demandeur d’asile de
remplir le formulaire dans la langue du pays où il souhaite déposer
sa demande. En France, par exemple, le demandeur d’asile a obligation
de remplir le formulaire en français et dans un délai assez réduit
de 21 jours s’il est autorisé à rester dans le pays, de 15 jours
s’il n’est pas autorisé à rester dans le pays et de cinq jours s’il
est placé dans un centre de rétention. Aucun interprète rémunéré
par l’Etat n’est mis à disposition pour l’aider à effectuer cette démarche.
Les autorités françaises avancent toutefois que ce premier formulaire
n’a pour seul objet que d’exposer les raisons principales de la
demande. Si le formulaire n’est pas rempli en français, il est renvoyé
au demandeur d’asile. Des ONG ont vivement critiqué cette pratique,
affirmant que bon nombre de demandes échouent en raison de cette
exigence.
37. Entretien personnel. L’article
12 de la Directive de l’Union européenne relative aux procédures
d’asile stipule qu’avant qu’une décision sur la demande d’asile
soit prise, la possibilité est donnée au demandeur d’asile d’avoir
un entretien personnel sur sa demande. Cependant, cette disposition
énonce également un certain nombre d’exceptions à cette règle. A
titre d’exemple, l’entretien personnel peut ne pas avoir lieu lorsque l’autorité
responsable de la détermination est en mesure de prendre une décision
positive sur la base des éléments de preuve disponibles. De plus,
l’absence d’entretien personnel n’empêche pas l’autorité responsable
de la détermination de se prononcer sur une demande d’asile. Les
Etats membres peuvent déterminer dans leur droit national dans quels
cas un mineur se verra offrir la possibilité d’un entretien personnel.
C’est pourquoi le texte de la Directive relative aux procédures
d’asile est troublant, notamment, dans l’éventail des motifs au
titre desquels les Etats membres de l’Union européenne sont apparemment autorisés
à ne pas mener d’entretien, y compris par exemple lorsque la demande
formulée par le demandeur est manifestement peu convaincante en
raison des déclarations incohérentes, contradictoires, peu plausibles ou
insuffisantes qu’il a faites sur les persécutions dont il prétend
avoir fait l’objet
Note. Comme il sera expliqué ci-dessous,
la jurisprudence de la CEDH établit clairement que les incohérences
ne doivent pas mener à la conclusion trop hâtive d’un manque de
crédibilité. L’entretien personnel devrait être l’une des pierres angulaires
de la procédure d’asile. Il en va par exemple ainsi en France où
tous les demandeurs sont convoqués à un entretien personnel.
38. Droit à l’assistance judiciaire
et à la représentation. L’article 15 de la Directive
relative aux procédures d’asile énonce que les Etats membres de
l’Union européenne accordent aux demandeurs d’asile la possibilité effective
de consulter, à leurs frais, un conseil juridique sur des questions
touchant à leur demande d’asile. En cas de décision négative de
l’autorité responsable de la détermination, les Etats membres veillent
à ce que l’assistance judiciaire et/ou la représentation gratuite
soient accordées sur demande. Le droit à l’assistance judiciaire
et à la représentation, gratuites, selon les règles nationales pertinentes
relatives à l’aide judiciaire est défini dans les Vingt principes
directeurs sur le retour forcé du Conseil de l’Europe. Ce droit
est applicable «lors du processus aboutissant à la décision d’éloignement»,
c’est-à-dire dès le début de la procédure, aucune distinction n’étant
faite entre la première instance et l’appel. Les Etats membres ont
aussi la possibilité de soumettre l’aide judiciaire à des conditions
qu’ils jugent appropriées, dans la mesure où elles ne sont pas discriminatoires
et qu’elles sont conformes à leurs obligations juridiques internationales
(y compris la notion de procédures équitables de la Communauté européenne,
l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne,
et par la même, la jurisprudence de la Cour européenne des droits
de l’homme s’agissant de la fourniture d’une assistance judiciaire
pour une «protection réelle et concrète de l’individu»
Note).
39. Dans les cas où le demandeur d’asile n’est pas en mesure d’exercer
lui-même ce droit, il existe un risque manifeste que le dossier
ne soit pas examiné de manière aussi approfondie que s’il était
défendu par un représentant judiciaire. Les décisions relatives
aux demandes d’asile qui ne tiennent pas compte de toutes les circonstances
pertinentes seront à l’évidence de moins bonne qualité. Dans la
pratique, beaucoup de demandeurs d’asile ne disposent pas d’une
assistance judiciaire et ne sont pas représentés en dépit de la gravité
de la décision à leur égard. Le Conseil de l’Europe devrait examiner
plus en détail l’ampleur du problème de l’absence de représentation
dans les Etats membres en tant que limitation du droit d’accès à
la justice.
4.2 Insuffisance des
garanties procédurales, y compris au niveau de l’appel
40. Les garanties procédurales sont des conditions préalables
indispensables pour rendre des décisions précises, fiables et cohérentes
en matière d’asile et protéger la dignité des requérants. L’absence
de certaines garanties dans les Etats membres est une source importante
d’incohérence.
41. Directive relative aux procédures
d’asile. Cette directive aurait dû améliorer la qualité
et la cohérence des décisions concernant les demandes d’asile, mais
elle reflète malheureusement certaines caractéristiques négatives
des procédures d’asile nationales. Des critiques y ont vu un moyen
de refuser aux réfugiés l’accès aux procédures de demande d’asile
et, pour certains pays, de se débarrasser des demandeurs d’asile
en facilitant leur transfert vers des pays hors de l’Union européenne.
Le HCR a notamment critiqué la directive pour ses dispositions sur
les pays tiers sûrs et les appels non suspensifs, qui ne répondent
pas aux normes établies par la Convention européenne des droits
de l’homme et à la jurisprudence de la Cour européenne des droits
de l’homme.
42. Dans sa publication de 2007 «Response to the European Commission’s
Green Paper on the Future Common European Asylum System», le HCR
a formulé les commentaires suivants:
43. «Un système commun et un certain degré d’harmonisation des
procédures des Etats membres sont indispensables pour assurer un
niveau approprié de cohérence. Le système actuel, dans lequel les
Etats membres et leurs institutions nationales d’asile portent la
responsabilité de l’examen des demandes de protection, produit des
résultats très divers selon les pays. De ce fait, les personnes
nécessitant une protection internationale ont des chances très variables
d’obtenir satisfaction selon le pays où elles déposent leur demande.
Une structure institutionnelle centralisée jugeant les demandes
d’asile serait une des façons de remédier au problème. Cependant,
dans le climat actuel de prudence qui règne dans les Etats membres
dès lors qu’il est question de procéder à des changements d’envergure
et à des transferts de compétence procédurale, l’élaboration d’une
procédure d’asile propre à l’Union européenne régie par une institution
unique de l’Union semble peu réaliste, du moins dans le contexte
actuel de finalisation du système européen commun de droit d’asile
d’ici 2010. Elle n’est d’ailleurs pas nécessaire. Le HCR est d’avis
que le système existant, reposant sur des institutions et des procédures
nationales, pourrait être renforcé et permettre des résultats plus conséquents
et satisfaisants à condition que les institutions communautaires
puissent assurer un meilleur suivi et contrôle de qualité et que
les instruments communautaires garantissent des normes appropriées
dans l’ensemble de l’Union.». (traduction non officielle)
44. La Commission européenne, dans sa Communication 2008, a reconnu
la nécessité d’un alignement beaucoup plus poussé des procédures
d’asile des Etats membres. La Commission a préparé les amendements
suivants à la directive, qui seront proposés en 2009:
- instaurer une procédure d’asile
commune et unique, évitant les divergences entre les régimes procéduraux
dans les Etats membres;
- établir des garanties procédurales obligatoires ainsi
que des notions et mécanismes communs, qui consolideront la procédure
d’asile et en garantissant l’égalité d’accès dans toute l’Union;
- faire face à la situation particulière des arrivées mixtes,
notamment lorsque des personnes demandant une protection internationale
se présentent aux frontières extérieures de l’Union européenne;
- renforcer l’égalité entre hommes et femmes dans la procédure
d’asile et prévoir des garanties supplémentaires pour les demandeurs
vulnérables.
45. Recours juridiques effectifs.
Il incombe aux tribunaux nationaux de garantir la fiabilité et la
cohérence des décisions prises en matière d’asile. Dans certains
Etats membres, jusqu’à 50 % des décisions de première instance sont
infirmées en appel, mettant en doute la fiabilité de ces décisions
(voir section sur les statistiques, ci-dessus). Une telle situation
n’est pas souhaitable en raison de l’incertitude qu’elle fait naître
pour les demandeurs d’asile, mais aussi du coût et du temps perdu
dans les procédures aux deux niveaux. En France, par exemple, la
plupart des décisions d’octroi de protection sont prises par la
Cour d’appel et non par la juridiction de première instance. Les
ONG avancent que cette situation pourrait résulter d’un quota trop
élevé de demandes (2,2 par jour) que le personnel de l’OFPRA (l’organe
français de première instance en charge des migrations), doit juger
chaque jour, et de la durée maximale de la procédure fixée à 60
jours. Les ONG proposent de prendre en compte non seulement des
critères quantitatifs mais aussi qualitatifs lors de la fixation des
objectifs et des évaluations. Il conviendrait ainsi de prendre notamment
en considération des critères comme le taux d’entretien, la durée
des entretiens, la qualification des interprètes, la motivation
des décisions, la production de rapports d’entretien et bien évidemment
le nombre de décisions infirmées par la Cour d’appel.
46. Il est important de disposer d’une seconde instance chargée
de contrôler les décisions des autorités de première instance. Les
décisions définitives devraient néanmoins être prises pour l’essentiel
en première instance. Dans les tribunaux de deuxième instance, la
décision en appel devrait être rendue par plusieurs juges. Le système
français, c’est-à-dire une deuxième instance formée de plusieurs
membres (des juristes et des juges non professionnels, dont l’un
nommé par le HCR) pourrait être considéré comme une bonne pratique.
47. Le recours à des procédures accéléréesNote.
Ces dernières années, les Etats membres du Conseil de l’Europe ont
été soumis à une pression de plus en plus intense pour traiter les
demandes d’asile rapidement, d’où l’introduction de diverses procédures
d’asile accélérées en Europe. Il n’existe pas de définition commune des
«procédures d’asile accélérées» au niveau international ou régional.
L’expression indique simplement que certaines demandes sont traitées
de façon plus rapide que d’autres. Elle couvre ainsi des procédures
variées, par exemple la notion de pays d’origine sûr, l’application
du principe de pays tiers sûr ainsi que les procédures de traitement
des demandes d’asile prises aux frontières.
48. Le grand nombre de procédures accélérées différentes appliquées
dans les Etats membres du Conseil de l’Europe contribue à ce qui
a été qualifié de «loterie de l’asile». Il convient de trouver un
équilibre entre la nécessité pour les Etats de traiter les demandes
d’asile d’une manière rapide et efficace, et leur obligation, toutefois,
de donner accès à une procédure équitable de détermination de l’asile
aux personnes qui ont besoin d’une protection internationale. Or
«équilibre» ne signifie pas «compromis», car les Etats ne peuvent
en aucun cas transiger avec leurs obligations internationales découlant
des traités.
49. Dans sa
Résolution
1471 (2005) Jabari c. TurquieNote, «Procédures d’asile accélérées dans les
Etats membres du Conseil de l’Europe», l’Assemblée parlementaire
a recommandé que les procédures d’asile accélérées ne soient appliquées
qu’à titre exceptionnel et souligné que de telles procédures, en
raison de l’accent mis sur la rapidité, risquaient de nuire à la
qualité et la cohérence des décisions. L’Assemblée a invité le Comité
des Ministres à élaborer des lignes directrices au niveau intergouvernemental.
Le rapporteur se félicite de ces travaux, mais regrette que les
lignes directrices qui ont été préparées sous l’autorité du Comité directeur
pour les droits de l’homme (CDDH) soient quelques peu décevantes.
A l’évidence, le projet de document est relativement édulcoré et
les lignes directrices ne sont pas suffisamment ambitieuses en termes de
protection. Par exemple, le principe selon lequel les procédures
accélérées doivent être l’exception n’a pas été clairement exprimé.
La recommandation antérieure de l’Assemblée demandant aux Etats
membres de s’abstenir de l’application automatique et mécanique
de délais courts pour le dépôt d’une demande, notamment au vu de
l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire
n’a pas été prise en compte dans ces lignes directrices. Elles
devraient néanmoins contribuer à garantir un recours plus équitable aux
procédures d’asile accélérées dans toute l’Europe et réduire le
risque d’incohérence et de défaut de qualité des décisions.
50. Recours à la notion de «pays d’origine
sûr» et de «pays tiers sûr». Divers mécanismes procéduraux permettent,
dans toute l’Europe, le transfert des demandeurs d’asile vers ce
que l’on appelle des «pays d’origine sûrs» ou des «pays tiers sûrs».
L’idée est qu’il n’est pas nécessaire de procéder à un examen complet d’une
demande d’asile lorsque le requérant est originaire ou peut être
renvoyé vers un pays tiers considéré comme «sûr» selon certains
paramètres. La personne est généralement habilitée à réfuter cette
présomption de sûreté. Pour qu’un transfert soit légal, les autorités
de l’Etat procédant au transfert doivent par ailleurs s’assurer
que le pays tiers sera sûr pour le requérant concerné. En se fondant
sur la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme,
les tribunaux nationaux sont intervenus sporadiquement pour empêcher le
rapatriement en vertu du Règlement de Dublin II et des politiques
de pays tiers sûrs, lorsque les normes de protection applicables
dans d’autres Etats membres ne répondaient pas aux normes de Strasbourg. Cependant,
dans certains cas les tribunaux nationaux semblent trop indulgents
et ont autorisé des transferts qui auraient dû être empêchés
Note. Plus
récemment, les tribunaux de plusieurs Etats membres ainsi que plusieurs
gouvernements ont jugé que la Grèce était un pays «peu sûr» pour
le retour de demandeurs d’asile. Ces exemples sont le signe des
graves défaillances dans la détermination de l’asile dans les pays
d’accueil.
51. Le rapporteur est d’avis que les Etats membres devraient s’abstenir
d’utiliser des listes de pays tiers sûrs et de pays d’origine sûrs.
Si elles sont toutefois employées, cette pratique devrait être analysée méthodiquement.
Il est de toute première importance d’examiner les circonstances
spécifiques propres à chaque demandeur d’asile, sans préjuger de
la sûreté générale dans le pays d’origine ou le pays tiers. En tout état
de cause, le demandeur d’asile doit pouvoir réfuter la présomption
de sûreté.
52. Le Règlement de Dublin II.
Un instrument visant à garantir un partage réel des responsabilités
dans les décisions en matière d’asile peut s’avérer souhaitable.
Toutefois, il a été avancé que la mise en œuvre du Règlement de
Dublin II de l’Union européenne aggravait les problèmes d’incohérence
et de qualité variable des décisions d’asile en Europe. Certains
Etats, par exemple, refusent l’accès à la procédure d’asile aux personnes
transférées en vertu du système de Dublin, ces dernières étant ainsi
exposées au risque de refoulement. Par ailleurs, les requérants
ne sont que rarement informés des rouages du système de Dublin dans
les cas où l’identification d’un Etat responsable serait susceptible
d’être réellement utile au demandeur, par exemple lorsqu’il compte
des membres de sa famille dans un autre Etat. Les Etats ne procèdent
pas au partage des informations, ce qui peut faire obstacle à l’identification
rapide et correcte de l’Etat responsable. La plupart des pays ne
garantissent pas le droit à un appel suspensif permettant aux individus
de contester un transfert en vertu du Règlement de Dublin, si des
erreurs ont pu être commises. De même, certains Etats membres du
Conseil de l’Europe, qui ne sont pas membres de l’Union européenne,
en l’occurrence l’Islande, la Norvège et la Suisse, ont convenu
de mettre en œuvre le Règlement de Dublin. Il est néanmoins manifeste que
l’adhésion à des traités ou des organisations internationales, dont
l’Union européenne, ne relève pas les Etats membres du Conseil de
l’Europe de leurs obligations au titre de la CEDH de sorte que la
Cour européenne des droits de l’homme examinera systématiquement
avec le plus grand soin les affaires relevant de l’article 3
Note.
53. Le HCR a conclu que le Règlement de Dublin pouvait donner
lieu à un partage inégal des responsabilités en matière de protection
des demandeurs d’asile, notamment lorsqu’il est question des frontières
extérieures de l’Union européenne. Il a suggéré que les Etats soumis
à une pression disproportionnée puissent dans certaines circonstances
être déchargés de leur responsabilité quant à la réadmission des
demandeurs d’asile partis dans un autre Etat membre de l’Union européenne
et transférer cette responsabilité à ce dernier. Le partage des
responsabilités s’en trouverait amélioré
Note. Cette
solution pourrait également contribuer à l’amélioration de la qualité
et de la cohérence des décisions en matière d’asile.
54. Procédures aux frontières.
Le problème des procédures aux frontières est qu’elles sont susceptibles d’empêcher
un demandeur d’asile de déposer sa demande. Dans les accords de
réadmission entre l’Union européenne et la Russie et l’Ukraine,
respectivement, certaines procédures accélérées sont prévues en
cas d’arrestation de migrants en situation irrégulière à moins de
30 kilomètres des deux côtés de la frontière. Dans ces cas, la Russie
et l’Ukraine, qu’ils soient pays d’origine ou simplement de transit,
ont obligation de réadmettre le migrant en situation irrégulière
dans les deux jours qui suivent son arrestation. Bien que cette solution
donne théoriquement au migrant la possibilité de déposer une demande
d’asile, dans la pratique le temps est trop court pour ce faire.
Et même si la personne est en mesure de déposer sa demande d’asile,
il convient de ne pas négliger les dangers d’une procédure d’asile
accélérée. D’où l’importance pour les Etats de suivre l’évolution
de la pratique et des procédures aux frontières.
55. Le rapporteur considère particulièrement important de veiller
à ce que des contrôles renforcés aux frontières n’aient pas pour
conséquence d’interdire aux demandeurs d’asile l’accès à la procédure
d’asile. A titre d’exemple, les accords de réadmission signés par
l’Union européenne avec la Russie et l’Ukraine devraient être appliqués
de façon généreuse et leur mise en œuvre évaluée. Il est important
aussi que les mesures d’interception et de contrôle des migrations
prises en dehors de l’Europe n’entravent pas l’accès au système
d’asile, d’autant que les demandeurs d’asile empruntent souvent
les mêmes voies que les migrants en situation irrégulière. Dans
ce contexte, le plan d’action en dix points du HCR (La Protection
des Réfugiés et les Mouvements Migratoires Mixtes: Un Plan d’Action
en Dix Points) devrait être pris en compte. Il formule des suggestions
visant à aider les Etats à intégrer les considérations liées à la
protection des réfugiés dans leurs politiques des migrations et
de contrôle des frontières.
56. Le rapporteur prend note d’une bonne initiative développée
en Hongrie pour garantir l’accès à la procédure d’asile aux frontières.
Le Comité Helsinki hongrois, le HCR et l’agence/autorité nationale
en charge du contrôle aux frontières ont mis en place un accord
tripartite de contrôle aux frontières (mémorandum d’accord) permettant
au HCR et au Comité Helsinki hongrois de visiter les zones frontalières
et les centres de rétention afin de vérifier l’accès pour les demandeurs
d’asile au territoire et à la procédure d’asile. Cette expérience
a aussi été étendue à d’autres pays d’Europe centrale et le rapporteur
estime qu’il s’agit d’une bonne pratique qui pourrait être reproduite
ailleurs.
4.3 Interprétations
restrictives et divergentes des critères d’éligibilité
57. Dans bien des domaines les Etats adoptent des positions
divergentes quant aux critères d’éligibilité. Quelques exemples
particuliers posant problème sont mis en lumière ci-dessous:
58. Distinction entre la persécution
par des acteurs étatiques et non étatiques. La pratique
de l’asile en Europe varie entre autres par la prise en compte ou
non, comme base d’une demande d’asile, des actes de persécution
ou des violations des droits de l’homme perpétrés par des acteurs
non étatique
s. La Cour européenne
des droits de l’homme a établi que la question essentielle n’est
pas tant de savoir qui est l’auteur des prétendus mauvais traitements
ou de la persécution mais bien plus l’assurance d’une protection
réelle
Note.
59. La Directive de qualification de l’Union européenne est censée
résoudre la question des acteurs non-étatiques dans son article 6.
Cet article stipule que les acteurs des persécutions ou des atteintes
graves peuvent être des acteurs non étatiques, s’il peut être démontré
que l’Etat ou des organisations contrôlant l’Etat ou une partie
importante de son territoire, y compris les organisations internationales,
ne peuvent pas ou ne veulent pas accorder une protection contre
les persécutions ou les atteintes graves commises par l’acteur non étatique.
Le HCR a par exemple estimé que l’article 6 avait contribué à modifier
la position de l’Allemagne et concouru à l’augmentation du nombre
de réfugiés somalis reconnus dans le pays.
60. La Directive de qualification a cependant introduit une nouvelle
incertitude concernant les acteurs de la protection. Son article
7 établit que la protection peut être accordée par l’Etat, mais
également par des partis ou organisations, y compris des organisations
internationales, qui contrôlent l’Etat ou une partie importante
de son territoire. L’inclusion d’une référence aux acteurs non étatiques
en tant que dispensateurs de protection pose problème. Le HCR a
fait remarquer que les acteurs non étatiques ne devaient être considérés
comme tels que dans les cas les plus exceptionnels. Dans le cadre
de l’application de la Directive de qualification en Autriche, la
Mission des Nations Unies au Kosovo (MINUK) a été considérée comme
un acteur de la protection
Note.
Dans certains cas, il a été estimé que le HCR ou la Croix rouge
offraient une protection. D’autres pays n’ont pas considéré que
ces organisations assuraient une protection formelle, d’où le risque d’incohérence
dans les décisions en matière d’asile en Europe.
61. Options de protection à l’intérieur
du pays. L’article 8 de la Directive de qualification
stipule que les Etats membres peuvent déterminer qu’un demandeur
n’a pas besoin de protection internationale lorsque, dans une partie
de son pays d’origine, il n’y a aucune raison de craindre d’être
persécuté ni aucun risque réel de subir des atteintes graves et
qu’il est raisonnable d’estimer que le demandeur peut rester dans
cette partie du pays, malgré les problèmes techniques possibles
liés au retour dans le pays d’origine. Malheureusement, cette disposition
ne répond pas aux normes internationales car elle n’exige pas que
«la zone de réinstallation soit accessible à l’intéressé sur le
plan pratique, sur le plan juridique et en termes de sécurité».
En Suède, un comité d’experts a conclu que l’article 8 de la Directive
de qualification n’était pas raisonnable et conforme à l’article
1 A de la Convention de Genève de 1951, d’où la non mise en œuvre
de la disposition dans ce pays. La Cour européenne des droits de
l’homme a jugé qu’en ce qui concerne certains pays et dans certaines situations,
l’absence de possibilité de réinstallation interne engendrait une
violation de la Convention pour la personne concernée
Note.
62. Une étude du HCR a identifié une incohérence significative
dans l’application du critère d’option de protection à l’intérieur
du pays dans des affaires relatives à des Tchétchènes. Il s’est
avéré que les autorités allemandes et slovaques, contrairement aux
autorités françaises, motivaient souvent leurs décisions négatives en
matière de demande d’asile en se référant à des options de protection
à l’intérieur du pays. En République slovaque, il a notamment été
relevé une tendance à appliquer une évaluation générique de ces
options à l’ensemble des demandes déposées par des Tchétchènes,
et non une évaluation individuelle comme l’exige l’article 4 de
la Directive de qualification. Sur un plan général, selon le HCR,
les diverses interprétations de ce qui est «raisonnable» en matière
d’options de protection à l’intérieur du pays sont très différentes
Note.
63. Persécution liée au genre.
Le rapporteur est préoccupé par le fait que certaines formes de
persécution liée au genre ne sont pas toujours pleinement prises
en compte et traitées de manière systématique, affectant la qualité
et la cohérence des décisions en matière d’asile. Il est de ce fait
important que les acteurs impliqués dans la procédure d’asile soient
pleinement sensibilisés et formés aux questions de genre.
64. Le HCR recommande aux Etats de promouvoir une approche respectueuse
des questions d’âge, de genre et de diversité dans les procédures
d’asile, afin de garantir l’égalité des genres et une jouissance
égale des droits, quels que soient l’âge, le genre ou l’origine
Note. Ceci permettrait d’améliorer l’approche
restrictive adoptée par certains Etats et de remédier aux incohérences
significatives qui existent au sein ou entre les Etats, non seulement
en matière de taux de reconnaissance pour les personnes alléguant
une persécution liée au genre, mais également en matière d’inégalité
de traitement et/ou d’accès aux prestations. Les demandes d’asile
liées au genre peuvent être présentées aussi bien par des femmes
que par des hommes, en raison de formes spécifiques de persécutions,
dont celles basées sur une orientation ou des pratiques sexuelles différentes
(demandes impliquant des homosexuels, transsexuels ou travestis)
ou plus communément, dans le cas des femmes, sur des violences domestiques,
liées à la dot ou à d’autres abus. Il existe également de grandes
divergences dans les prestations accessibles aux personnes vivant
en partenariat homosexuel non enregistré et aux familles élargies.
65. Traitement des membres de la famille: la
base factuelle des demandes d’asile déposées par des familles est
à l’évidence plus complexe que celle des demandes individuelles,
ne serait-ce qu’en raison des divers droits et intérêts réclamés
ou en jeu dans le cas d’une famille (ceux du père, de la mère, des
enfants, voire des adultes dépendants). A titre d’exemple, dans
le cas des jeunes Tamouls, les mauvais traitements infligés à un membre
d’une famille peuvent engendrer, en dérivé, un risque réel de mauvais
traitement pour d’autres membres de la famille. Le manque de cohérence
dans ce contexte met en lumière l’impératif d’une plus grande clarté
dans la jurisprudence et la pratique de l’Etat.
66. Recours à la protection complémentaire. Comme
souligné précédemment dans la section consacrée aux statistiques,
la préférence accordée par les pays à l’octroi du statut de réfugié
ou d’une protection complémentaire varie beaucoup. Par ailleurs,
le HCR a estimé par exemple que la Grèce avait systématiquement
omis de procéder à une appréciation en matière de protection complémentaire,
risquant ainsi de contrevenir à la Directive de qualification de
l’Union européenne
Note. Dans d’autres pays,
notamment à Malte, les autorités ont dans une large mesure opté
pour l’octroi d’une protection complémentaire plutôt que du statut
de réfugié (voir le rapport de la Commission des migrations, des
réfugiés et de la population «Les «boat people» de l’Europe: arrivée
par mer en Europe du Sud de flux migratoires mixtes», Doc. 11688, rapporteur
M. Morten Østergaard, Danemark, ADLE). Pour les demandeurs d’asile,
les conséquences découlant de la protection accordée peuvent être
considérables. En France, par exemple, le statut de réfugié permet
aux personnes concernées de bénéficier d’un permis de résidence
de dix ans, alors que la protection complémentaire n’octroie qu’un
titre de séjour d’un an, renouvelable toutefois plus ou moins automatiquement. De
plus, l’accès aux droits sociaux et économiques varie beaucoup entre
les deux formes de protection.
67. En vertu de l’article 2(e) de la Directive de qualification
de l’Union européenne, est considérée comme «pouvant bénéficier
de la protection subsidiaire»
Note, toute personne qui ne peut être
considérée comme un réfugié, mais pour laquelle il y a des motifs
sérieux et avérés de croire que la personne concernée courrait un risque
réel de subir les atteintes graves définies à l’article 15. Aux
termes de l’article 15 (c) de la Directive, les atteintes graves
sont «des menaces graves et individuelles contre la vie ou la personne
d’un civil en raison d’une violence aveugle ou en cas de conflit
armé interne ou international». La signification de l’article 15(c)
a fait l’objet d’actions en justice devant les tribunaux nationaux,
donnant lieu à des résultats très différents et à plusieurs renvois
devant la Cour de justice des Communautés européennes pour clarification.
La Grande Chambre de la Cour de justice des Communautés européennes
a considéré que l’article 15(c) diffère en substance de l’article
3 de la CEDH et que «son interprétation doit, dès lors, être effectuée
de manière autonome tout en restant dans le respect des droits fondamentaux,
tels qu’ils sont garantis par la CEDH»
Note. Le HCR a estimé
que ladite disposition était mise à mal par une interprétation hautement
restrictive du concept de «menace individuelle», rendant «illusoire»
la possibilité d’une protection subsidiaire en cas de fuite devant un
conflit violent
Note.
68. D’autre part, sur un plan général, le HCR a jugé incohérente
l’interprétation du concept de «conflit armé interne»
Note.
Ce concept a notamment fait l’objet d’appréciations diverses dans
le cadre de dossiers soumis par des Irakiens. Alors que les autorités
françaises responsables de l’asile jugeaient que la situation en
Irak s’apparentait à un «conflit armé interne», la Suède estimait
qu’il s’agissait d’un «conflit grave». Par contre, à l’inverse,
les autorités suédoises considéraient que la Tchétchénie était le
théâtre d’un «conflit armé interne», ce que réfutaient leurs homologues
slovaques.
69. De l’avis du rapporteur, lors de la création de normes communes
de protection internationale des réfugiés, il conviendrait d’harmoniser
davantage la protection complémentaire et de ne pas s’en tenir au
«plus petit dénominateur commun». Les Etats membres du Conseil de
l’Europe devraient être incités à développer des normes de protection
plus élevées reposant sur leurs propres normes nationales en matière
de droits de l’homme ou élan humanitaire et reflétant la nature
de la CEDH en tant que standard minimum pan-européen de protection
des droits de l’homme. Les droits des demandeurs d’asile qui bénéficient
d’une protection complémentaire devraient être alignés sur les normes
de protection applicables à ceux jouissant du statut de réfugié.
4.4 Qualité des données
factuelles, des témoignages personnels et des informations relatives au
pays d’origine
70. Pour qu’une décision de qualité puisse être prise,
elle doit reposer sur des preuves solides, fournies par le demandeur
ou d’autres sources, le témoignage personnel du requérant (évoqué
ci-dessus comme un élément essentiel pour accéder à la procédure
d’asile) et des informations précises et à jour sur le pays d’origine.
71. Il appartient en principe au requérant de produire des preuves
démontrant le risque réel de mauvais traitement
Note. Cependant, la Cour européenne des droits
de l’homme estime que les autorités nationales ont le devoir positif,
en cas de besoin, d’aller au-delà des preuves produites dans la
demande et de recourir à un large éventail de sources d’informations
actualisées pour apprécier correctement le dossier du requérant,
au regard de leur connaissance de la situation du pays concerné
Note. Une exactitude
parfaite
Note ne peut guère
être attendue du requérant et dans la présentation de ses preuves,
il convient de lui accorder le bénéfice du doute et l’occasion de
fournir des explications satisfaisantes en cas d’inexactitude ou
d’imprécision
Note.
72. La prise en compte de tous les faits pertinents concernant
le pays d’origine est obligatoire au moment de statuer sur la demande
d’asile. Cette obligation découle clairement de l’article 4(3)(a)
de la Directive de qualification et de la jurisprudence de la Cour
européenne des droits de l’homme
Note. Le résultat
de la procédure d’asile manquera de cohérence et de qualité si les
informations essentielles sous-tendant la décision diffèrent au
sein d’un même pays ou entre les pays. Pour améliorer cette cohérence
et cette qualité, les autorités nationales en charge de l’asile
doivent coopérer étroitement avec des organisations indépendantes,
afin de réunir des informations équilibrées sur le pays d’origine
et en cas de besoin des notes d’orientation par pays. Il est par
ailleurs nécessaire de partager les informations entre les pays
d’asile y compris les précédents jurisprudentiels. Le Conseil de
l’Europe devrait encourager ses Etats membres à instaurer une coopération élargie
quant aux informations relatives aux pays d’origine, aux précédents
jurisprudentiels et au besoin aux notes d’orientation par pays.
Il est à noter que, dans le contexte de la seconde phase du RAEC,
la Commission européenne travaille également à la production de
lignes directrices communes de l’Union européenne pour le traitement
des informations relatives aux pays d’origine.
73. Au Royaume-Uni, plusieurs mesures ont été prises pour améliorer
la qualité des informations examinées dans une affaire donnée. Il
s’agit en l’occurrence de la préparation de rapports d’information
sur les pays d’origine par le ministère de l’Intérieur britannique,
supervisée par un groupe consultatif indépendant regroupant des
universitaires et des membres indépendants des principales ONG.
Par ailleurs, des Notes d’orientation opérationnelle sont élaborées.
Ces documents peuvent s’avérer des sources d’information fort utiles
à condition qu’ils soient actualisés et utilisés avec une certaine
souplesse. D’autre part au Royaume-Uni les décideurs de la justice
formulent des orientations par pays (sur ce qui se passe dans certains
pays «producteurs d’asile»), soulignant certaines décisions faisant
autorité, ainsi qu’un système de sélection des dossiers qu’il convient
de signaler pour garantir une plus grande cohérence, qualité et
homogénéité du corpus jurisprudentiel.
74. L’Association internationale des juges spécialistes du droit
des réfugiés (IARLJ) a pris un certain nombre de dispositions importantes
contribuant à l’amélioration de la qualité des décisions et des
informations relatives aux pays d’origine. L’une d’entre elles a
été l’élaboration d’une liste de contrôle des critères judiciaires
pour évaluer les informations concernant les pays d’origine. L’association
s’est également penchée sur la question de l’égalité des armes et
de la justice naturelle entre les demandeurs d’asile et les agences
gouvernementales qui ont souvent les moyens et les ressources pour
accéder à un large éventail de sources d’informations sur les pays
d’origine.
75. Le rapporteur estime que le Conseil de l’Europe devrait encourager
les Etats membres à instaurer une coopération élargie en matière
d’informations sur les pays d’origine. Une étape importante vers
le recours à des informations fiables et cohérentes sur les pays
d’origine sera la création d’une base de données commune à tous
les Etats membres du Conseil de l’Europe, actualisée régulièrement
par des experts. Il convient de la rendre accessible dans un nombre
suffisant de langues.
4.5 Appréciation des
faits
76. L’appréciation des faits
Note est
déterminante, car beaucoup de décisions reposent sur la crédibilité
du requérant. Il est donc essentiel de rendre des décisions motivées
en fait et en droit.
77. A cet égard, la pratique diffère selon les Etats membres du
Conseil de l’Europe. Elle diffère également entre les décisions
de première instance et les décisions en appel. Au Royaume-Uni par
exemple, où la procédure est accusatoire par nature, elle repose
généralement sur un raisonnement fondé sur les conclusions des parties.
En France et dans d’autres pays où les procédures sont de nature
inquisitoriale, les décisions sont sensiblement plus rapides et
moins motivées. Il est essentiel que des décisions motivées en fait
et en droit soient rendues dans toutes les demandes de protection
internationale et que les travaux se poursuivent dans ce domaine,
y compris au niveau européen, pour harmoniser l’ensemble.
78. Une question soulevée devant le rapporteur à de multiples
occasions est celle de la «culture de l’incrédulité» de ceux en
charge des demandes d’asile ainsi que leur «burn-out»
Note. Au vu du grand nombre
de cas dans lesquels la crédibilité des requérants joue un rôle
décisif dans le résultat de la demande, il est absolument essentiel
de lutter contre la culture de l’incrédulité et de soutenir de manière
appropriée les décideurs victimes du «burn-out». Il est par ailleurs
important d’analyser les mesures d’incitation institutionnelle qui
entrent en jeu dans les systèmes de décision en matière d’asile,
susceptibles de récompenser ou d’encourager les décideurs à statuer
négativement de manière trop hâtive.
4.6 Formation des personnes
impliquées dans les décisions en matière d’asile
79. Il va sans dire que la qualité et la cohérence des
décisions en matière d’asile sont étroitement liées à la compétence
des personnes chargées de prendre les décisions. Le niveau de compétence
est fonction dans une large mesure de la formation qui leur est
offerte et du soutien qui leur est accordé dans leur activité, y compris
dans la gestion des situations de «burn-out». Le HCR a lancé ce
qu’il appelle son Initiative Qualité, actuellement en phase pilote
au Royaume-Uni, contenant des propositions sur la formation qu’il
convient d’assurer aux fonctionnaires impliqués dans les décisions
d’asile. L’Initiative Qualité est décrite ci-après en section VII.
80. Il faut néanmoins souligner que tous les décideurs ont besoin
de formation, y compris les juges. Il s’agit notamment d’une formation
au droit international des réfugiés, aux principes des droits de
l’homme, ainsi que d’une formation en matière de communication transculturelle
et de sensibilité pour les questions liées au sexe et à l’âge. Une
formation devrait également être dispensée aux agents chargés de
mener des entretiens avec des enfants.
81. Les juges du Royaume-Uni font l’objet d’évaluations périodiques
et ont obligation de participer régulièrement à des conférences
et des ateliers de formation. La question ne se limite cependant
pas au niveau de qualification des décideurs, mais aussi à celui
des avocats chargés de représenter les demandeurs d’asile, qui devraient
également suivre des formations appropriées.
82. Au plan international, le rapporteur relève que l’Association
internationale des juges spécialistes de la législation relative
aux réfugiés (IARLJ) est impliquée dans la formation des juges et
estime que cette initiative mérite d’être pleinement soutenue.
83. La formation n’est toutefois pas le seul facteur en jeu, il
convient également de sélectionner dès le départ les bonnes personnes
chargées de l’examen du statut de réfugié. A cet égard, il est important
que les personnes soient recrutées à un niveau adéquat pour remplir
cette mission.
84. Révision par les pairs et audit. Le
rapporteur note l’importance de l’aide et du soutien des pairs.
Des mécanismes de révision, y compris par les pairs, doivent être
mis en place, tant pour les décisions positives que négatives.
85. Il est également indispensable de procéder en permanence à
des audits de l’activité des personnes en charge des décisions en
matière d’asile et le rapporteur se félicite de la création au Royaume-Uni,
dès 2004, d’une équipe d’audit. Cette «bonne pratique» devrait être
adoptée dans tous les Etats membres.
4.7 Pressions politiques
86. Quelle est la relation entre le travail de l’appareil
judiciaire ou des autorités administratives en termes de décisions
relatives aux demandes d’asile d’un côté, et l’ordre du jour du
gouvernement et des assemblées législatives de l’autre? Chaque pays
dispose, en vertu du droit international, de la prérogative de contrôler
ses frontières et de décider qui doit être admis dans le pays et
qui doit se voir octroyer un permis de résidence. Les responsables
politiques peuvent souhaiter user de cette prérogative pour contrôler
le flux des étrangers, en fonction par exemple de la situation économique
du pays. La CEDH contient des restrictions et des dérogations afin
de parvenir à un juste équilibre, dans certains cas, entre les intérêts
de l’Etat et ceux de l’individu. Cependant, ces restrictions ou
équilibrages ne peuvent intervenir en ce qui concerne certaines
garanties, y compris les droits absolus (par exemple article 3 ECHR)
Note et le principe de
non-refoulement. A l’évidence, la procédure
d’asile doit être régie par le droit et non par les impératifs politiques,
et il convient de veiller à ce que l’appareil politique, relayé
par la presse et la publicité, ne serve pas à influencer les décisions
en matière d’asile. La Convention est conçue pour protéger l’individu
de l’«intérêt» sans frein de l’exécutif ou même parfois du pouvoir
législatif de l’Etat
Note.
5 Rôle du Haut Commissariat
des Nations Unies pour les réfugiés
87. L’article 35 de la Convention de Genève de 1951 énonce
que le HCR a pour tâche de surveiller l’application de la Convention.
L’agence a pour mandat de coordonner l’action internationale pour
la protection des réfugiés et de chercher des solutions aux problèmes
des réfugiés dans le monde. Son but premier est de sauvegarder les
droits et le bien-être des demandeurs d’asile, des réfugiés, des
personnes déplacées à l’intérieur du pays et des apatrides. L’agence
s’efforce ainsi d’assurer à tous ceux qui fuient les persécutions le
respect du droit à demander l’asile et à trouver refuge dans un
autre Etat. A terme, les solutions qu’elle met en œuvre sont le
retour volontaire dans le pays d’origine, l’intégration dans le
pays d’accueil ou la réinstallation dans un pays tiers.
88. L’article 21 de la Directive de l’Union européenne citée ci-dessus,
relative à des normes minimales pour les procédures, confère également
un rôle au HCR. Les Etats membres de l’Union européenne doivent autoriser
le HCR à accéder aux demandeurs d’asile, aux informations relatives
aux demandes d’asile individuelles et aux décisions prises, et à
donner son avis à toute autorité compétente en ce qui concerne chaque
demande d’asile à tout stade de la procédure.
89. Le HCR a aussi œuvré à l’amélioration de la qualité et de
la cohérence des décisions en matière d’asile sur un plan général.
A ce titre, l’agence couvre l’ensemble de l’Europe et pas seulement
les Etats membres de l’Union européenne. Le HCR a mené des études
sur la qualité et la cohérence des décisions en matière d’asile. Nous
avons d’ailleurs évoqué précédemment l’étude sur la mise en œuvre
de la Directive de qualification, et nous reviendrons plus loin
sur l’Initiative Qualité au Royaume-Uni.
90. Parmi les autres publications importantes du HCR, citons le
Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le
statut du réfugié et les Principes directeurs sur la protection
internationale
Note.
Le document du HCR intitulé «La protection des réfugiés et les mouvements
migratoires mixtes: un plan d’action en 10 points» formule des suggestions
aux Etats sur la façon d’intégrer les aspects de la protection des
réfugiés dans les politiques de migration et de contrôle des frontières.
Le HCR est présent dans presque tous les pays d’Europe et exerce
un contrôle de la qualité et de la cohérence des décisions en matière
d’asile. Il est essentiel que le HCR veille à la collecte de statistiques,
qu’il fasse état des facteurs susceptibles d’affecter la qualité
et la cohérence des décisions et qu’il tire la sonnette d’alarme
en cas de besoin. Par ailleurs, le HCR doit être en mesure d’intervenir
pour améliorer la situation si nécessaire. A cet égard, l’Initiative
Qualité du Royaume-Uni est une mesure susceptible d’être répliquée
dans d’autres pays. Il conviendrait par ailleurs d’examiner s’il
est préférable de charger le HCR d’une procédure de suivi et de
rapport plus formelle sur la qualité et la cohérence des décisions
en matière d’asile, ou si, en Europe, cette tâche doit être confiée
à une autre organisation, par exemple le Conseil de l’Europe.
6 Rôle de la Cour
européenne des droits de l’homme
6.1 Application de
la Convention européenne des droits de l’homme aux affaires d’asile
91. Un grand nombre de requêtes sont déposées chaque
année devant la Cour européenne des droits de l’homme par des demandeurs
d’asile dont les demandes ont été rejetées par un Etat membre ou
qui sont menacés d’expulsion. S’il existe des motifs sérieux de
croire qu’en cas de retour, le requérant courra un risque réel d’être
soumis à un traitement contraire à l’article 3, l’Etat défendeur
a obligation de surseoir à l’expulsion. L’article 3 de la Convention
stipule un droit absolu de ne pas être soumis à la torture ni à
des peines ou traitements inhumains ou dégradants. La persécution
par des acteurs non étatiques peut aussi poser problème au regard
de l’article 3. Si le pays vers lequel le réfugié est sur le point
d’être expulsé est un Etat membre du Conseil de l’Europe, la Cour
peut déclarer l’affaire irrecevable, ou prendre l’initiative d’étendre
la requête à l’Etat membre de destination
Note.
92. Un risque de violation d’autres articles de la Convention,
notamment de l’article 2 et de l’article 6, suite à un retour après
expulsion peut aussi poser exceptionnellement problème au regard
de la Convention. Une requête au titre de l’article 6 (droit à un
procès équitable) peut être couronnée de succès dans des affaires
où le demandeur d’asile court un risque de déni flagrant d’un procès
équitable dans le pays vers lequel il est expulsé
Note. L’article 2 (droit
à la vie) n’est pas absolu et ne contient pas d’interdiction de
la peine de mort (bien que ce soit le cas du Protocole n° 6 et du
Protocole n° 13 à la Convention). L’expulsion vers un pays où le requérant
risque la peine de mort n’est pas interdite
per
se aux termes de la Convention, la Cour évaluant si oui
ou non le requérant courra un
risque
réel d’être soumis à la peine de mort ou à un traitement
interdit
Note. Néanmoins, la Cour
a empêché l’expulsion dans des cas où les requérants risquent la
peine de mort après un procès manifestement inéquitable dans le
pays de destination, ou lorsqu’ils pourraient être exposés au «phénomène
du couloir de la mort», expressément défini comme une violation
de l’article 3 de la Convention. Il est possible l’invoquer l’article
4 pour prévenir une expulsion lorsque les mauvais traitements allégués
sont liés à des situations d’exploitation sexuelle
Note. L’expulsion collective d’étrangers est
également interdite
Note.
93. Le droit au respect de la vie privée et familiale énoncé à
l’article 8 devrait être accordé aux demandeurs d’asile et aux membres
de leur famille tout au long de la procédure d’asile, tout comme
le droit à l’unité familiale
Note. L’article 8 – dans ses aspects liés à la
vie familiale ou privée – peut être invoqué dans les cas d’expulsion.
A titre d’exemple, il en va ainsi lorsque la mesure d’expulsion
entraînerait une rupture injustifiée de la vie familiale, ou lorsque,
du point de vue de la vie privée, un individu allègue des mauvais
traitements n’atteignant pas le seuil de gravité exigé par l’article
3 (par exemple des allégations de mauvais traitement au retour,
y compris sur la base de l’orientation sexuelle)
Note. L’article 8 peut également être invoqué
dans des affaires où il n’est pas question d’expulsion, par exemple
dans le contexte d’un regroupement familial, dans les situations
impliquant des enfants (lorsque leur intérêt supérieur est une considération
primordiale)
Note ou
l’accès à des prestations sociales ou médicales
Note. Il est important de souligner
que le concept de «vie familiale» doit être interprété de manière
large pour protéger les relations au-delà des simples liens du sang,
y compris les relations familiales de facto ou de jure, lorsque
des personnes vivent ensemble, par exemple des partenaires de même
sexe ou ayant adopté un enfant
Note.
Pour sa part, la «vie privée» protège des éléments importants de la
sphère personnelle
Note.
94. Par ailleurs, l’article 1 du Protocole n° 7 à la Convention
européenne a son importance. Cette disposition établit certaines
garanties procédurales pour les étrangers résidant légalement sur
le territoire d’un Etat, y compris les demandeurs d’asile, car l’article
6 de la Convention (droit à un procès équitable) n’est en principe pas
applicable aux procédures d’asile.
6.2 Mesures provisoires
– Règle 39
95. Ces dernières années, la Cour a de plus en plus été
amenée à appliquer l’article 39 du Règlement de la Cour, pour empêcher
l’expulsion de requérants sur le point d’être déportés vers un pays
où ils risquent un traitement contraire à l’article 3. Bien que
la Règle 39 ne fasse pas, en tant que telle, partie intégrante de
la Convention, la Cour a décidé que les Etats membres avaient obligation
de mettre en œuvre les décisions en vertu de la Règle 39. Généralement,
les Etats membres se sont conformés à ces mesures provisoires. Dans certains
cas cependant, l’expulsion a été mise en œuvre en dépit de la décision
de la Cour aux termes de la Règle 39
Note.
6.3 Implications pour
la qualité et la cohérence des décisions en matière d’asile
96. La jurisprudence de la Cour européenne des droits
de l’homme fixe les normes dans les Etats membres du Conseil de
l’Europe. La Cour a interprété certains concepts en matière de droit
de l’asile et défini le niveau minimum de protection que les demandeurs
d’asile sont en droit d’attendre. Elle a contribué de manière significative
à renforcer la sécurité de la procédure d’asile et par la même,
la qualité des décisions et la dignité des demandeurs d’asile. A
titre d’exemple, elle a décidé que la protection en vertu de l’article
3 de la Convention devait être «concrète et effective». L’influence
paneuropéenne de la Cour contribue à l’harmonisation de la législation
et de la pratique en matière d’asile, et donc à la cohérence des
décisions dans les Etats membres. La Convention de Genève de 1951
pèche par absence d’un organe en charge de sa mise en œuvre. Dans
le contexte européen, la mise en œuvre est assurée de facto par
la Cour européenne.
97. La jurisprudence concernant les articles 3 et 13 de la Convention
définit clairement les exigences pour une procédure d’asile complète
et équitable
Note. Sur
la base de celle-ci, il est possible d’identifier les pratiques suivantes
comme étant incompatibles avec la nature «concrète et effective»
des garanties de la Convention:
97.1 Délais: les délais empêchant le
demandeur de déposer une requête détaillée et les règles procédurales
faisant obstacle à une appréciation correcte des preuves, y compris
de celles soumises après l’entretien mené suite à la requête initiale,
posent problème.
97.2 Appréciation erronée de la
crédibilité: s’il appartient au requérant de fournir
les preuves étayant sa demande, un défaut de présentation de preuve
ou des incohérences dans les déclarations ne doivent pas automatiquement
remettre en cause la crédibilité du requérant. Des conclusions trop
hâtives quant à la crédibilité nuisent à l’intégrité de la procédure
d’asile
Note.
97.3 Appels non-suspensifs: dans
les affaires
Jabari,
Conka,
Gebremedhin et
Sultani, la Cour européenne des
droits de l’homme a souligné que l’article 13 de la Convention imposait
un recours de plein droit suspensif
Note.
97.4 Normes déficientes de recours
en appel: l’article 13 de la Convention (concernant la
protection judiciaire effective) requiert un examen indépendant
et rigoureux des décisions d’asile, notamment pour garantir le respect
de l’article 3 de la Convention.
98. Par ailleurs, le rapporteur rappelle que la Cour européenne
des droits de l’homme impose, dans toutes les situations où un argument
défendable laisse entrevoir que l’expulsion viole la Convention,
un examen complet des faits au moment où l’expulsion est envisagée.
Ceci exige d’accepter de nouvelles preuves dans une évaluation complète
ex nunc (actuelle), y compris la
collecte d’informations
motu proprio (de
sa propre initiative)
Note.
99. Salah Sheekh c. Pays-Bas et
Jabari c. TurquieNote sont deux
affaires récentes exemplaires de la manière dont la Cour fixe des
normes en matière de droit d’asile.
Dans
la première, la Cour a jugé que, compte tenu de la nature absolue
de la protection accordée par l’article 3, l’évaluation conduite
par les autorités d’un Etat envisageant une expulsion doit être
adéquate et suffisamment étayée par des informations en provenance
de sources fiables et objectives. Ces informations doivent par ailleurs
être d’actualité, la situation du pays de destination risquant de
changer au fil du temps, d’où la nécessité d’une nouvelle appréciation
des preuves au moment de l’expulsion.
100. La seconde affaire présente un intérêt particulier dans le
contexte des procédures accélérées. La Turquie avait refusé l’octroi
d’un permis de résidence temporaire à une requérante au motif qu’elle
n’avait pas respecté le délai de cinq jours imposé pour la soumission
de la demande d’asile. Le tribunal national n’avait pas examiné
l’aspect substantiel de la demande. De l’avis de la Cour, «l’application
automatique et systématique d’un délai aussi court pour la présentation
d’une demande d’asile doit être considérée comme contraire à la
protection de la valeur fondamentale consacrée par l’article 3 de
la Convention». La Cour a conclu à la violation de l’article 3.
Dans le dossier
Bahaddar c. Pays-BasNote, la Cour a noté que les délais doivent
être suffisamment longs et être appliqués de manière suffisamment
flexible pour donner à une personne sollicitant le statut de réfugié
une chance réaliste de prouver ses allégations. Elle a également
répété que l’examen de l’action intentée quant au fond devait être
«indépendant et rigoureux”.
7 Bonnes pratiques
visant à améliorer la qualité et la cohérence des décisions en matière
d’asile
7.1 Initiative Qualité
du HCR au Royaume-Uni
101. En 2005, le HCR a lancé son «Initiative Qualité»
(IQ), consistant en une révision des procédures de détermination
du statut de réfugié du ministère de l’Intérieur britannique. Des
rapports réguliers ont été rendus publics et la révision se poursuit.
Le Projet IQ repose sur le rôle de supervision du HCR aux termes
de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés. Il vise
à aider le ministère de l’Intérieur britannique dans le processus
de détermination du statut de réfugié en effectuant un suivi des
procédures et en appliquant des critères de réfugié. Certaines des
conclusions clés de la révision mettent en lumière des priorités
que d’autres Etats membres devraient également suivre dans l’examen
de leur approche des procédures de détermination du statut de réfugié.
Le rapporteur souhaite notamment souligner les conclusions suivantes.
102. L’une des principales propositions du HCR dans le cadre de
l’Initiative Qualité a été de promouvoir la «concentration des ressources».
Il s’agit en fait de concentrer les ressources aussi tôt que possible
dans la procédure d’asile de manière à ce que les décisions de première
instance soient, dans toute la mesure du possible, fiables. Cette
solution permettrait d’économiser de l’argent et du temps pour l’Etat
comme pour le demandeur d’asile, qui n’a pas à être confronté à
une période prolongée d’attente et d’incertitude.
103. Dans cette révision, le HCR est parti de l’idée que la solution
pour améliorer la qualité des procédures de détermination du statut
de réfugié était de recruter et de pérenniser l’emploi d’assistants
sociaux hautement qualifiés. Le HCR a recommandé comme qualification
minimale de ces assistants un diplôme universitaire ou une qualification
équivalente associés à des compétences spécifiques en matière d’asile.
Une meilleure formation de ces agents devrait permettre d’améliorer
la qualité des décisions et de garantir leur cohérence. Cette formation
contribuerait au maintien en poste de décideurs experts en la matière.
Les assistants sociaux devraient bénéficier d’une formation approfondie
concernant la Convention de 1951 et la Convention européenne des
droits de l’homme pour améliorer leur capacité à identifier et axer
leurs entretiens sur les points les plus saillants.
104. Il a été estimé que l’accréditation était un facteur clé dans
l’amélioration de la qualité. Toute personne impliquée dans une
décision de première instance, y compris les candidats internes,
devrait être accréditée par un mécanisme conçu pour tester les compétences,
les connaissances et les capacités d’analyse à un niveau adéquat.
L’identification et la gestion du stress sont des éléments essentiels
pour inciter les bons assistants sociaux en matière d’asile à rester
en poste. Le fait d’ignorer le stress a été identifié comme engendrant
le phénomène de «burn-out» et un fort taux de renouvellement du
personnel. Les objectifs de traitement de dossiers devraient être
d’un niveau raisonnable et suffisamment flexibles pour permettre
un examen attentif de chaque affaire.
105. La qualité des décisions tient également à celle des informations
relatives aux pays d’origine, combinée à une bonne maîtrise de leur
utilisation dans le cadre des requêtes. Des études par pays menées
par des sources éminentes telles que le HCR (prises de position),
Amnesty International et Human Rights Watch devraient être intégralement
disponibles sur la base de données de connaissances de l’instance
de décision. La nécessité d’informations par pays actualisées et
détaillées a une nouvelle fois été soulignée. Les assistants sociaux
devraient disposer des aptitudes requises pour mener leur propre
recherche par pays. Il convient de les encourager à consulter un
vaste éventail de sources d’informations sur les pays d’origine
et à en apprécier la fiabilité et la pertinence au regard de la
demande du requérant. Ils devraient être formés à citer toutes leurs sources
relatives aux informations sur les pays d’origine. Il s’agit également
de veiller à la disponibilité d’informations et d’orientations relatives
à tous les pays d’origine ayant mauvaise réputation en matière de droits
de l’homme, quel que soit le nombre de demandes d’asile reçues de
ces pays.
106. Les travailleurs sociaux devraient consacrer un temps raisonnable
à la préparation des entretiens et à la recherche d’informations.
De même, la durée des entretiens avec les demandeurs d’asile ne
devrait pas être limitée. Dans toute la mesure du possible, l’assistant
qui a mené l’entretien devrait également rédiger la décision en
matière d’asile. Tous les entretiens sur le fond devraient être
enregistrés. Les entretiens et leur interprétation devraient automatiquement
tenir compte du genre et à défaut, être instaurés avec effet immédiat. Lorsqu’un
entretien non adapté au genre est programmé pour une raison quelconque,
un mécanisme devrait en permettre le report.
107. Des orientations sur le travail avec des interprètes devraient
être intégrées dans les formations aux entretiens déjà en place.
Il convient de rappeler aux assistants sociaux qu’ils peuvent mener
un entretien complémentaire avec le demandeur d’asile ou, au besoin,
des membres de sa famille et de les inciter à le faire. Des mesures
doivent garantir la cohérence de la pratique et des procédures d’entretien
au sein de l’ensemble du ministère de l’Intérieur britannique et
le partage des meilleures pratiques entre ses divers services. Les requérants
devraient avoir accès aux informations relatives au processus d’asile
et d’entretien, à leurs droits et à leurs obligations. Ces informations
pourraient prendre la forme de brochures proposées dans des langues appropriées
et largement mises à disposition dans la zone d’attente. Les requérants
devraient également recevoir, dès les premiers temps, des informations
sur la procédure d’asile, autres que celles relatives à la procédure
de recours, dans les langues les plus courantes.
108. Le rapporteur prend note des bonnes pratiques tirées de l’Initiative
Qualité. A la lumière de l’expérience du Royaume-Uni, il considère
qu’il est important de souligner notamment que dans un certain nombre
de pays, les assistants sociaux ont à assumer des objectifs et une
charge de travail irréalistes. Il convient de faire preuve de flexibilité
et de ne pas imposer au personnel de sacrifier la qualité sur l’autel
des statistiques. Le rapporteur est également préoccupé par l’impact
du grand nombre de dossiers en souffrance et des délais excessifs
dans le rendu des décisions. Il est clair que la qualité d’une décision
n’en est que plus difficile à garantir après un long délai et on
peut douter de son équité lorsqu’elle est parfois prise cinq ans
ou plus après le dépôt initial de la demande.
109. Au Royaume-Uni, la garantie qu’un même assistant prenne en
charge un dossier du début à la fin est une pratique particulièrement
positive. Elle favorise l’instauration d’une culture de respect
dont l’importance pour le demandeur d’asile est à souligner. Cette
pratique devrait être reprise dans d’autres pays.
110. Comme mentionné précédemment dans ce rapport, dans certains
Etats membres du Conseil de l’Europe, jusqu’à 50 % des décisions
de première instance sont infirmées en appel, témoignant du manque
de fiabilité de beaucoup d’entre elles. L’une des principales propositions
du HCR dans l’Initiative Qualité a été de promouvoir la «concentration
des ressources». Elle consiste à concentrer les ressources aussi
tôt que possible dans la procédure d’asile de manière à ce que les
décisions de première instance soient dans toute la mesure du possible
fiables. Le rapporteur considère qu’il s’agit là d’une proposition
essentielle de l’Initiative Qualité, qui devrait être prise en considération
par les autres Etats. Un système basé sur la concentration des ressources
permet d’économiser de l’argent et du temps, aussi bien pour l’Etat
que pour le demandeur d’asile, qui ne sera plus confronté à des
périodes aussi longues d’attente et d’incertitude.
7.2 Projet pour la
mise en place d’un mécanisme d’évaluation, d’assurance et de qualité
des systèmes d’asile du Haut Commissariat des Nations Unies pour
les réfugiés, dans la sous-région d’Europe centrale (ASQAEM)
111. L’objectif du projet, mené par le HCR et mis en œuvre
en République slovaque, est de soutenir de manière «harmonisée et
transnationale» le développement continu et l’amélioration de procédures
d’asile équitables et efficaces reposant sur l’application pleine
et entière de la Convention de Genève de 1951. Pour y parvenir,
le projet est chargé de promouvoir l’adhésion à des normes établies
et communes de protection internationale dans l’Union européenne,
telles que la Directive de qualification ou la Directive relative
aux procédures d’asile, censées apporter des clarifications et une
orientation utile quant à l’interprétation des instruments de protection
internationale, notamment la Convention de Genève.
112. Le projet est axé sur la façon dont la République slovaque
procède à l’évaluation des demandes de protection internationale
après transposition de la législation communautaire. Après une évaluation indépendante
et objective, des actions spécifiques seront mises au point pour
améliorer la qualité, l’équité et l’efficacité des décisions de
première et deuxième instances dans le système d’asile slovaque.
Le projet vise également à progresser sur la voie d’un système européen
commun et harmonisé d’asile en développant des partenariats entre
divers systèmes nationaux.
113. En avril 2009, le HCR a soumis une nouvelle proposition à
la Commission européenne pour un projet financé par le Fonds européen
pour les réfugiés et intitulé «Améliorer la qualité de l’asile au
sein de l’Union européenne – Mise en place de nouveaux mécanismes
d’assurance-qualité en Europe du Sud et consolidation des mécanismes
nationaux pour la Qualité en Europe centrale et orientale». Il est
mené dans le prolongement du précédent projet ASQAEM. Cette seconde
phase consistera à instaurer un suivi ciblé de la préparation des adjudicateurs,
des entretiens et des décisions écrites, à consolider les nouveaux
mécanismes récemment introduits de révision interne et à développer
une méthodologie pour la création future de mécanismes similaires
dans d’autres Etats membres de l’Union européenne.
114. Le projet vise à examiner, évaluer et développer des systèmes
d’assurance qualité dans les procédures d’asile de dix Etats membres:
Bulgarie, Chypre, Grèce, Hongrie, Italie, Pologne, Portugal, Roumanie, Slovaquie
et Slovénie. Il bénéficiera de l’assistance des autorités en charge
des questions d’asile de l’Autriche, de l’Allemagne et du Royaume-Uni,
qui dispenseront des conseils en matière de bonne pratique. L’objectif premier
est d’améliorer la qualité des procédures d’asile en renforçant
les capacités et l’expertise des autorités en charge du traitement,
de l’examen et de la prise de décision en première et deuxième instances,
et de garantir un fonctionnement effectif et durable des Cellules
d’évaluation de la qualité.
7.3 Le Curriculum européen
en matière d’asile
115. Ce programme est une initiative des Etats membres
de l’Union européenne, financée par cette dernière, visant à améliorer
la capacité et la qualité du processus européen d’asile et à renforcer
la coopération pratique entre les divers systèmes d’asile en Europe.
Le but est de créer un curriculum européen en matière d’asile afin d’assurer
une formation professionnelle commune des agents des services d’immigration
de l’Union européenne et de créer un outil d’apprentissage complet
et harmonisé destiné aux assistants sociaux. Au vu des commentaires
précédents sur l’importance de la formation, il est clair qu’une
forme de programme européen commun est indispensable si l’on attend
des acteurs intervenant dans les procédures d’asile qu’ils rendent
des décisions de qualité et cohérentes dans toute l’Europe. Ce programme
devrait prendre en compte les meilleures pratiques des Etats membres,
les principes pertinents du droit des réfugiés, la jurisprudence
de la Cour européenne des droits de l’homme et d’autres normes pertinentes
du Conseil de l’Europe.
8 Conclusions
116. Le rapporteur a souligné dans le présent document
la persistance de nombreuses préoccupations concernant la qualité
et la cohérence des décisions prises en matière d’asile. Elles sont
illustrées de manière brutale dans certaines des statistiques fournies.
117. Il a relevé sept grandes raisons expliquant les problèmes
de qualité et de cohérence des décisions en matière d’asile, en
l’occurrence:
a les difficultés
d’accès à la procédure d’asile;
b les règles procédurales faisant obstacle à l’appréciation
des faits et nuisant à la présentation du dossier par le requérant;
c les interprétations restrictives et divergentes des critères
d’éligibilité;
d l’insuffisance de garanties procédurales dans les procédures
d’asile, y compris au stade de l’appel;
e le manque d’informations objectives et fiables sur les
pays d’origine;
f la formation insuffisante des personnes impliquées dans
la prise de décision en matière d’asile;
g les pressions politiques sur le processus de demande d’asile,
exercées notamment par les responsables politiques et les médias.
118. Le projet de résolution et le projet de recommandation incluent
les mesures à prendre par les Etats membres et le Comité des Ministres
du Conseil de l’Europe pour améliorer la qualité et la cohérence
des décisions en matière d’asile.
119. Le rapporteur souhaite rappeler que le but premier du Conseil
de l’Europe est de créer sur tout le continent européen un espace
démocratique et juridique commun, en veillant au respect de ses
valeurs fondamentales: les droits de l’homme, la démocratie et la
prééminence du droit. Le Conseil de l’Europe portant la responsabilité
principale de garantir le respect, la protection et la promotion
des droits fondamentaux en Europe, il lui incombe de veiller à ce
que les systèmes d’asile en Europe respectent et protègent pleinement les
droits fondamentaux, en accord avec la CEDH, la Convention sur les
réfugiés et d’autres instruments internationaux. Le Conseil de l’Europe
doit notamment garantir qu’en cas d’équivoque sur les normes de l’Union
européenne, ces dernières ne servent pas de prétexte aux Etats membres
du Conseil de l’Europe pour violer les droits fondamentaux. S’agissant
notamment des critères d’éligibilité, la jurisprudence de la Cour européenne
des droits de l’homme invite les Etats à procéder à une évaluation
appropriée des risques, qu’ils soient liés à des acteurs étatiques
ou non étatiques.
120. Enfin, il souhaiterait souligner la nécessité désormais impérieuse
pour le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe de mettre en
place un nouveau Comité intergouvernemental ayant pour mandat permanent
de poursuivre les travaux de l’ancien Comité ad hoc d’experts sur
les aspects juridiques de l’asile territorial, des réfugiés et des
apatrides (CAHAR). Ce comité a produit par le passé un travail de
qualité, par exemple les Vingt principes directeurs sur le retour
forcé qui sont devenus une référence européenne essentielle. Il
est désormais déterminant d’instaurer un comité d’experts spécialisés
pour mener à bien cette tâche et aborder d’autres questions liées
à l’asile, y compris celles soulevées par le présent rapport.
***
Commission charge du rapport: Commission
des migrations, des réfugiés et de la population
Renvoi en commission: Doc.
11103, Renvoi n° 3305 du 22 janvier 2007
Projet de résolution et projet
de recommandation adoptés à l’unanimité par la commission
le 25 juin 2009
Membres de la commission: Mme Corien
W.A. Jonker (Chairperson), M. Hakki Keskin (1st Vice-Chairperson), M. Doug
Henderson, (2nd Vice-Chairperson) (alternate: M. Bill Etherington), M. Pedro Agramunt, (3rd Vice-Chairperson),
Mme Tina Acketoft, M. Francis Agius, M. Ioannis Banias, M. Alexander van der Bellen, M. Márton Braun,
M. André Bugnon, M. Sergej Chelemendik, M. Vannino Chiti, M. Christopher
Chope, M. Boriss Cilevičs,
M. Titus Corlăţean, M. Telmo Correia, Mme Claire Curtis-Thomas,
M. David Darchiashvili (remplaçant: M. Guiorgui Kandelaki), M. Arcadio Díaz Tejera, M. Mitko Dimitrov, M. Vangjel
Dule, M. Tuur Elzinga, M. Valeriy Fedorov,
M. Oleksandr Feldman, M. Relu Fenechiu, Mme Doris Fiala, M. Bernard Fournier,
M. Aristophanes Georgiou, M. Paul Giacobbi, Mme Gunn Karin Gjul,
Mme Angelika Graf, M. John Greenway (remplaçant: M. Michael Hancock), M. Andrzej Grzyb (remplaçant:
M. Bronisław Korfanty), M. Michael Hagberg, Mme Gultakin Hajibayli, M. Davit Harutyunyan,
M. Jürgen Herrmann, M. Bernd Heynemann, M. Jean Huss, M. Tadeusz
Iwiński, M. Zmago Jelinčič Plemeniti,
M. Mustafa Jemiliev, M. Tomáš Jirsa,
M. Reijo Kallio, M. Ruslan
Kondratov (remplaçant: M. Oleg Panteleev),
M. Franz Eduard Kühnel, M. Andros
Kyprianou, M. Geert Lambert, M. Pavel Lebeda, M. Younal Loutfi,
M. Arminas Lydeka, M. Andrija Mandić, M. Jean-Pierre Masseret (remplaçant:
M. Jean-Claude Frécon), M. Slavko
Matić, Mme Nursuna Memecan,
Mme Ana Catarina Mendonça, M. Gebhard Negele, M. Hryhoriy Omelchenko, Mme Steinunn Valdís
Óskarsdóttir, M. Alexey Ostrovsky, M. Grigore Petrenco, M. Jørgen Poulsen, M. Cezar Florin Preda
(remplaçant: M. Iosif Veniamin Blaga),
M. Milorad Pupovac, Mme Mailis Reps, M. Gonzalo Robles, M. Branko
Ružić,M. Giacomo Santini, M. André Schneider, M. Samad Seyidov, Mme Miet
Smet, M. Dimitrios Stamatis, M. Florenzo Stolfi, M. Giacomo Stucchi,
M. László Szakács, M. Dragan Todorović, M. Tuğrul Türkeş, Mme Özlem Türköne, M. Michał
Wojtczak, M. Marco Zacchera, M. Yury Zelenskiy, M. Andrej Zernovski.
N.B.: Les noms des membres ayant participé à la réunion sont
imprimés en caractères gras
Secrétariat du Comité:M. Neville,
Mme Odrats, M. Ekström, Mme Meredith
