B Exposé
des motifs, par M. Agramunt, rapporteur
1 Avant-propos
1. Le présent rapport émane de la proposition de résolution
soumise par M. Biberaj et plusieurs de ses collègues concernant
le mandat des corapporteurs de la commission de suivi
Note. Dans cette proposition, les auteurs
notaient que, contrairement à la règle générale qui limite, dans
la plupart des cas, le mandat des rapporteurs de la commission à
deux ans (voir l’article 25.3 du Règlement de l’Assemblée), le mandat
des corapporteurs de la commission de suivi est d’une durée illimitée.
Ils soulignaient également que «bien qu’une certaine continuité
soit souhaitable dans les travaux des corapporteurs de la commission
de suivi, il y a danger de manque d’indépendance et d’impartialité
si la durée du mandat en question se prolonge trop longtemps». Enfin,
les auteurs de la proposition suggéraient que l’Assemblée devrait
inviter la commission de suivi à envisager une limitation de la
durée du mandat de ses corapporteurs.
2. A sa réunion du 9 janvier 2009, le Bureau de l’Assemblée a
décidé de renvoyer cette proposition à la commission de suivi, pour
rapport, et à la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles,
pour avis. C’est ainsi que le 1er octobre 2009, la commission de
suivi m’a nommé rapporteur sur cette question. Le 18 novembre 2009,
j’ai présenté à la commission un schéma de projet de rapport (voir document
AS/Mon (2009) 35) qui a servi de base à la rédaction du présent
rapport.
3. Comme la proposition fait état de préoccupations concernant
le manque d’indépendance et d’impartialité des corapporteurs, je
me suis senti obligé, dans le présent rapport, de soulever la question
des critères régissant la procédure de nomination des corapporteurs
de la commission de suivi, ainsi que celle de la durée de leur mandat.
Je précise que mon rapport n’a pas pour but de remplacer le travail
de la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles
qui, à la demande du Bureau, examine la possibilité d’ajouter le
Code de conduite à l’usage des corapporteurs de la commission de
suivi au Règlement de l’Assemblée. Je me contente d’examiner les
critères de nomination des corapporteurs en laissant à la commission
du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles le
soin d’examiner les règles concernant le comportement des rapporteurs.
4. Par ailleurs, à la suite de l’adoption récente par la Commission
permanente de la
Résolution
1698 (2009) qui comporte des amendements à la
Résolution 1115 (1997) concernant
le dialogue postsuivi, j’examine dans le présent rapport les conséquences
de ces changements sur la procédure de nomination des rapporteurs chargés
du dialogue postsuivi.
5. Le présent rapport est donc structuré en trois parties: dans
la première, je rappelle les dispositions actuelles régissant la
nomination des corapporteurs de la commission de suivi qui sont
chargés du suivi des dossiers et du dialogue postsuivi; dans la
deuxième, je montre les avantages résultant de la limitation du mandat
des corapporteurs de la commission de suivi à une durée particulière;
dans la troisième, je formule des propositions concrètes pour amender
la
Résolution 1115 (2007) sur
la création de la commission de suivi (telle que modifiée par la
Résolution 1431(2005),
la
Résolution 1515 (2006) et
la
Résolution 1698 (2009)).
2 Dispositions
régissant la nomination des corapporteurs de la commission de suivi
et pratique actuelle
7. Pour chaque Etat membre qui fait l’objet d’une procédure de
suivi, deux corapporteurs sont nommés par la commission; un certain
équilibre politique et régional doit être respecté dans le processus
de nomination (paragraphe 9). Les rapporteurs de la commission restent
membres de celle-ci jusqu’à ce que l’Assemblée prenne une décision
sur le rapport pertinent, à condition qu’ils restent membres par
ailleurs de l’Assemblée (paragraphe 11).
2.2 Dispositions relatives
à la transparence et à la déclaration des intérêts des membres
8. L’article 12 du Règlement de l’Assemblée relatif
à la transparence et à la déclaration des intérêts des membres s’applique
aux corapporteurs de la commission de suivi ainsi qu’au président
et vice-présidents de la commission engagés dans la préparation
des rapports sur le dialogue postsuivi. Selon cet article, les candidats
aux fonctions de rapporteur (ainsi que, mutatis
mutandis, le président et les vice-présidents de la commission)
sont tenus de faire une déclaration orale concernant tout intérêt
professionnel, personnel, financier ou économique susceptible d’être
jugé pertinent ou d’entrer en conflit avec le sujet du rapport ou
avec le pays concerné par le rapport au moment de la nomination
en commission. La déclaration est consignée dans le procès-verbal
de la réunion.
2.3 Autres critères
régissant la nomination des corapporteurs de la commission de suivi
9. Ces critères sont contenus dans le Code de conduite
à l’usage des rapporteurs chargés du suivi des obligations et engagements
des Etats membres du Conseil de l’Europe (ci-après le «Code de conduite»),
qui figure à l’annexe H du rapport d’activité de la commission de
suivi pour 2001
Note.
Le Code de conduite a été approuvé par la commission de suivi le
6 septembre 2001. Il a été utilisé depuis par la commission comme
un ensemble de dispositions et de lignes directrices régissant la
nomination des corapporteurs.
10. Selon le Code de conduite, les corapporteurs ne peuvent pas
prendre en charge plus d’un pays à la fois (le cumul des mandats
au sein de la commission de suivi est interdit). Ils ne doivent
pas être originaires d’un pays voisin ou d’un pays entretenant des
relations particulières avec le pays suivi (critère de «proximité
ou d’intérêt particulier»). Les deux corapporteurs doivent être
originaires de pays différents et appartenir à des groupes politiques
distincts (critère d’«équilibre géographique et politique»).
11. Trois critères supplémentaires découlant de la pratique du
suivi sont établis par le Code de conduite. Il s’agit du «critère
linguistique» (il est souhaitable que les corapporteurs puissent
s’exprimer dans une même langue), du «critère de disponibilité»
(en gros, les corapporteurs doivent être pleinement engagés dans
la procédure de suivi) et du «critère de connaissance préalable»
(les candidats à la fonction de rapporteur doivent de préférence
connaître le pays concerné, par des visites préalables dans le pays
ou leur participation antérieure à l’observation des élections).
Ces trois critères supplémentaires fournissent en fait des lignes directrices
supplémentaires que la commission doit suivre dans le processus
de nomination des corapporteurs. En général, ces lignes directrices
sont respectées dans la pratique, à quelques exceptions près.
2.4 Pratique de la
commission concernant la durée du mandat des corapporteurs
12. Bien que les critères formels mentionnés dans les
sous-sections i-iii aient toujours été strictement respectés par
la commission lors de la nomination des corapporteurs, la durée
du mandat des corapporteurs de la commission n’a pas fait l’objet
d’une pratique uniforme.
13. Les statistiques montrent, qu’en moyenne, les corapporteurs
travaillent entre trois et cinq ans sur le pays soumis à un suivi.
Néanmoins, certains corapporteurs ont été engagés dans la procédure
de suivi concernant un pays particulier pendant des périodes beaucoup
plus longues (dix ou douze ans par exemple).
3 Arguments en faveur
de la limitation de la durée du mandat des corapporteurs de la commission
de suivi
14. Il est généralement admis que les corapporteurs en
fonction depuis longtemps connaissent bien le pays et ses processus
de réforme. Ils peuvent ainsi anticiper les développements politiques
et suggérer à la commission de prendre des mesures appropriées en
temps utile. Ils nouent par ailleurs des relations de travail étroites
avec les principaux acteurs nationaux. Jouissant de la confiance
des hommes politiques locaux, leurs messages sont écoutés, ce qui
renforce l’impact de la procédure de suivi de l’Assemblée. Enfin,
leur exposition médiatique nationale et internationale donne une
meilleure visibilité à la procédure en question.
15. Cela dit, je pense qu’un renouvellement régulier des corapporteurs,
s’il ne se produit pas à des intervalles très courts, peut combiner
les avantages de la continuité tout en apportant un «regard neuf»
à la situation qui existe dans un pays donné. En fait, pour que
la procédure de suivi soit véritablement efficace, il est essentiel
de s’assurer que les bonnes pratiques et les expériences acquises
dans les pays suivis sont mises en commun et que l’approche de suivi
appliquée aux différents pays est harmonisée. Cela permettra à la
commission d’élaborer une pratique de suivi cohérente et d’éviter
les accusations de «deux poids, deux mesures».
16. La participation progressive d’un plus grand nombre de membres
de la commission de suivi à des tâches habituellement dévolues aux
rapporteurs renforcera l’intérêt et l’engagement des membres, la
visibilité et l’impact du processus de suivi, ainsi que la confiance
des parties prenantes nationales et internationales dans l’impartialité
de la procédure de suivi de l’Assemblée.
17. Il est évident que la limitation de la durée du mandat des
corapporteurs de la commission imposera de les remplacer plus fréquemment.
Les membres de la commission devraient donc participer activement
aux travaux de la commission en s’acquittant des nouvelles tâches
dévolues aux rapporteurs. Les groupes politiques devraient être
également informés de cette conséquence importante afin que les
candidats qui pourraient être membres de la commission puissent
être sélectionnés compte tenu des critères de «disponibilité» et
de «connaissance préalable» prescrits par le Code de conduite.
18. Afin de permettre aux membres de la commission qui exécutent
des tâches dévolues aux rapporteurs de partager leurs connaissances
et l’expérience acquise, les corapporteurs en fin de mandat devraient
être autorisés à effectuer des tâches dévolues aux rapporteurs concernant
d’autres pays engagés dans la procédure de suivi ou le dialogue
postsuivi. La commission pourrait ainsi les nommer corapporteurs
pour un autre pays, selon les mêmes règles et critères.
4 Propositions
19. A la lumière de l’analyse précédente, je présente
ci-après trois ensembles de propositions. Je soumets tout d’abord
des propositions concrètes concernant la limitation de la durée
du mandat des corapporteurs de la commission de suivi. Je formule
ensuite des propositions concernant les règles de nomination des rapporteurs
chargés du dialogue postsuivi, en vue d’harmoniser la procédure
de désignation avec les amendements à la
Résolution 1115 (1997) récemment
adoptés par la Commission permanente. Je suggère enfin d’ajouter
à la
Résolution 1115
(1997) un certain nombre de critères formels pour la
nomination des corapporteurs. Ces critères découlent de la pratique
de la commission de suivi et sont fondés sur les dispositions du
Code de conduite à l’usage des corapporteurs, approuvées par la
commission le 6 septembre 2001. Les amendements proposés visent
à codifier la pratique existante afin que la commission dispose
de règles clairement définies régissant la nomination des corapporteurs.
4.1 Propositions liées
à la durée du mandat des corapporteurs
4.1.1 Limitation de la
durée du mandat
20. A la lumière de ce qui précède et compte tenu de
l’obligation de la commission de suivi de présenter tous les deux
ans des rapports sur les pays qui font l’objet d’un suivi (voir
le paragraphe 6 ci-dessus), je suggère que la durée du mandat des
corapporteurs soit limitée à cinq ans. Aucun membre de la commission ne
devrait être désigné corapporteur deux fois pour un même Etat membre
soumis à la procédure de suivi.
21. Un mandat de cinq ans permettra au nouveau corapporteur de
se familiariser avec le dossier et de préparer deux rapports sur
le pays concerné. La continuité sera préservée et le corapporteur
pourra acquérir une connaissance approfondie de la situation et
donc délivrer des messages politiques cohérents et développer sa
propre approche de la procédure de suivi.
4.1.2 Nécessité d’éviter
que les corapporteurs soient remplacés en même temps
22. Comme susmentionné, la connaissance et la continuité
sont les atouts principaux de la procédure de suivi de l’Assemblée.
Dans le processus de nomination des corapporteurs, la commission
devrait donc éviter, dans la mesure du possible, de remplacer en
même temps les deux corapporteurs.
23. Cependant, pour préserver le fonctionnement harmonieux de
la procédure de suivi, la commission devrait disposer du droit de
décider de prolonger le mandat d’un des corapporteurs, de six mois
au maximum. Cette mesure serait justifiée lorsque les mandats des
deux corapporteurs expirent simultanément (sauf s’ils ont démissionné
ou cessé d’êtres membres de l’Assemblée) ou lorsque le mandat d’un
des corapporteurs expire quand le rapport de suivi correspondant
est presque terminé (c’est-à-dire dans les cas où un avant-projet
de rapport est préparé, les observations de la délégation sont reçues
et analysées et un débat à l’Assemblée est prévu).
4.2 Propositions liées
à l’harmonisation de la nomination des rapporteurs chargés du dialogue postsuivi
avec les amendements récents à la Résolution 1115 (1997)
24. Dans la
Résolution
1698 (2009), adoptée par la Commission permanente le
20 novembre 2009, l’Assemblée a modifié certaines dispositions de
la
Résolution 1115 (1997) concernant
le dialogue postsuivi. L’Assemblée a décidé en particulier que la
commission de suivi devra présenter des rapports à l’Assemblée sur
les pays engagés dans le dialogue postsuivi au moins une fois tous
les quatre ans
Note. Il est clair que ce changement
important vise à harmoniser la procédure de postsuivi avec la procédure
de suivi.
25. Dans ce contexte, il pourrait sembler judicieux d’harmoniser
les dispositions régissant les fonctions de rapporteur chargé du
dialogue postsuivi avec la nouvelle procédure, en permettant à la
commission de désigner n’importe lequel de ses membres rapporteur
chargé du dialogue postsuivi. Il est entendu que les mêmes critères
formels de désignation des corapporteurs chargés du suivi doivent
s’appliquer dans le cas d’une nomination de collègues s’occupant
du dialogue postsuivi. En outre, pour éviter tout conflit d’intérêts,
je suggère que les rapporteurs précédemment engagés dans la procédure
de suivi concernant un pays donné ne soient pas autorisés à devenir
rapporteurs chargés du dialogue postsuivi.
26. Par analogie avec la procédure de suivi et pour préserver
le fonctionnement harmonieux du dialogue postsuivi, la commission
devrait disposer du droit de décider de prolonger, s’il y a lieu
et si c’est possible, le mandat du rapporteur de six mois au maximum
(par exemple pour donner la possibilité à un rapporteur en fin de
mandat de présenter un rapport déjà inscrit à l’ordre du jour et
à l’ordre des travaux d’une partie de session de l’Assemblée).
4.3 Ajout de critères
formels pour la nomination des corapporteurs à la Résolution 1115 (1997)
27. On peut déduire de l’analyse précédente qu’au cours
de ces dernières années, la commission de suivi a appliqué rigoureusement
les critères formels de nomination des corapporteurs établis par
le Code de conduite (c’est-à-dire l’interdiction de cumuler les
mandats, le critère de «proximité et d’intérêt particulier» et le critère
d’«équilibre géographique et politique»). Je considère par conséquent
qu’il pourrait être judicieux d’ajouter ces trois critères formels
aux dispositions régissant la nomination des corapporteurs, telles qu’établies
par la
Résolution 1115
(1997) (telle que modifiée par la
Résolution 1431 (2005), la
Résolution 1515 (2006) et
la
Résolution 1698 (2009)).
5 Conclusion
28. La commission est invitée à examiner et à adopter
l’avant-projet de résolution ci-dessus pour que la Commission permanente
puisse débattre du rapport en mars 2010. Afin que les groupes politiques
de l’Assemblée disposent d’un temps suffisant pour prendre pleinement
en compte les amendements proposés dans le processus de nomination
des candidats qui pourraient être membres de la commission de suivi,
les amendements à la
Résolution
1115 (1997) pourraient entrer en vigueur à l’ouverture
de la partie de session de juin 2010 (21-25 juin 2010).
29. Lorsque les amendements proposés entreront en vigueur, selon
les statistiques actuelles, la commission devra remplacer simultanément
les deux corapporteurs engagés dans une procédure de suivi pour
un certain nombre de pays, du fait qu’ils sont en fonction depuis
plus de cinq ans. Comme il faut éviter de remplacer les deux corapporteurs
en même temps, il pourrait s’avérer judicieux d’échelonner le processus
de remplacement. En conséquence, si les mandats des deux corapporteurs
pour un pays donné expirent en même temps, je suggère que la commission
soit autorisée à remplacer en premier lieu le corapporteur dont
le mandat est le plus long. Si la commission se prononce en ce sens,
le mandat du second corapporteur pourrait être prolongé de six mois
au maximum, pour assurer une transition harmonieuse.
30. Par ailleurs, une disposition provisoire devrait être introduite
afin que les collègues en fin de mandat, dont les rapports sont
en phase finale de préparation et seront inclus dans l’ordre du
jour et l’ordre des travaux des parties de sessions de l’Assemblée
de juin et de septembre 2010, puissent présenter leurs rapports.
***
Commission chargée du rapport: commission
pour le respect des obligations et engagements des Etats membres
du Conseil de l’Europe (commission de suivi)
Renvoi en commission: Renvoi
3510 du 26 janvier 2009
Projet de résolution adopté
à l’unanimité par la commission le 26 janvier 2010
Membres de la commission: M.
Dick Marty (Président), M.
Aydin Abbasov, M. Pedro Agramunt Font de Mora, M. Miloš Aligrudić, Mme Meritxell Batet
Lamaña, M. Ryszard Bender,
M. József Berényi, Mme Anne Brasseur,
Mme Lise Christoffersen,
M. Boriss Cilevičs, M. Georges Colombier,
M. Joseph Debono Grech, M.
Juris Dobelis, Mme Josette Durrieu, M. Mátyás Eörsi, Mme Mirjana Ferić-Vac, M. György Frunda, M. Giuseppe
Galati, M. Jean-Charles Gardetto,
M. Aristophanes Georgiou, M. Andreas Gross,
M. Michael Hagberg, M. Holger
Haibach, M. Michael Hancock,
M. Andres Herkel, Mme Sinikka Hurskainen, M. Kastriot Islami,
M. Mladen Ivanić, M. Zmago
Jelinčič Plemeniti, M. Michael Aastrup Jensen, M. Miloš Jevtić,
M. Tomáš Jirsa, M. Haluk Koç, Mme Kateřina Konečná,
M. Jaakko Laakso, M. Pietro
Marcenaro, M. Bernard Marquet, M. Miloš Melčák,
Mme Nursuna Memecan, M. Jean-Claude Mignon, M. João Bosco Mota Amaral,
M. Adrian Năstase, Mme Elsa Papadimitriou,
M. Alexander Pochinok, Mme Marietta de Pourbaix-Lundin, M. Christos Pourgourides,
M. John Prescott, Mme Mailis Reps, M. Andrea Rigoni, M. Ilir
Rusmali, M. Indrek Saar, M. Kimmo Sasi,
M. Samad Seyidov, M. Leonid Slutsky, M. Yanaki Stoilov, M. Christoph Strässer, M. Björn von Sydow, Mme
Chiora Taktakishvili, M.
Egidijus Vareikis, M. José
Vera Jardim, M. Piotr Wach,
M. Robert Walter, M. David Wilshire,
Mme Renate Wohlwend, Mme
Karin S. Woldseth, Mme Gisela
Wurm, M. Andrej Zernovski
N.B. Les noms des membres ayant participé à la réunion sont
indiqués en gras
Secrétariat de la commission: Mme
Nachilo, M. Klein, Mme Trévisan, M. Karpenko
