B Exposé des motifs,
par Mme de Pourbaix-Lundin, rapporteur
1 Introduction
1. Le 23 novembre 2007, l’Assemblée parlementaire a
décidé de renvoyer à la commission des questions juridiques et des
droits de l’homme, pour rapport, la proposition de résolution intitulée
«Pour un registre européen des délinquants sexuels» (
Doc. 11400, Renvoi 3382). A sa réunion de janvier 2008, la commission a
nommé Mme de Pourbaix-Lundin rapporteur.
2. Le rapporteur constate d’emblée que la délinquance sexuelle
est un sujet très sensible. De même, la mise en place d’un registre
européen des délinquants sexuels provoquera immanquablement des
réactions contrastées, car les avis quant à l’efficacité d’un tel
registre divergent.
3. Certains pays sont déjà dotés d’un registre des délinquants
sexuels; c’est le cas notamment du Canada, de la France, de l’Irlande,
du Royaume-Uni et des Etats-Unis. La consultation de ces registres
est ouverte, selon les pays, aux seules autorités compétentes ou
à un plus large public.
4. Une étude réalisée aux Etats-Unis en 1993 met en évidence
que sur 621 enlèvements d’enfants qui se sont terminés par un homicide,
44 % des enfants assassinés l’ont été dans la première heure, 74 %
dans les trois heures et 91 % dans les vingt-quatre heures suivant
l’enlèvement
Note. La sécurité, voire la survie, des victimes
dépendent donc parfois de la rapidité et de l’ampleur des efforts
déployés pour les localiser dès que l’enlèvement est signalé aux
autorités. Les délinquants sexuels sont parmi les récidivistes les
plus fréquents et se déplacent d’un pays à l’autre, en Europe notamment,
pour échapper à une condamnation.
5. La raison première qui justifierait l’instauration d’un registre
européen des délinquants sexuels serait de mieux protéger les citoyens
contre les agressions sexuelles. Toute récidive préoccupe l’opinion
publique, mais la prévention des violences sexuelles est particulièrement
importante compte tenu des dommages souvent irréparables qu’entraînent
ces actes pour les victimes et de la peur qu’ils suscitent au sein
de la société. Il est donc essentiel d’accroître la coopération
entre les pays européens pour assurer une gestion plus efficace
des délinquants sexuels.
6. Aux fins de l’établissement du présent rapport, son auteur
s’est entretenu, en septembre 2009, avec diverses autorités qui
s’occupent de ces questions au Royaume-Uni, pays qui a mis en place
un vaste programme de gestion des délinquants sexuels (avec notamment
un registre des délinquants sexuels). Elle a également mené à bien
une visite d’étude au siège d’Interpol, à Lyon, le 4 décembre 2009.
7. Un questionnaire a par ailleurs été envoyé à toutes les délégations
nationales auprès de l’Assemblée parlementaire, ainsi qu’aux représentants
des Etats dotés du statut d’observateur auprès de l’Assemblée
NoteNote.
8. Ce rapport passera tout d’abord en revue les problèmes que
pose l’instauration d’un registre des délinquants sexuels. Il examinera
ensuite la conformité de ces registres avec les droits consacrés
par la Convention européenne des droits de l’homme («la Convention»
ou «la CEDH») au regard de la jurisprudence de la Cour européenne
des droits de l’homme («la Cour»), et reviendra plus particulièrement
sur des affaires concernant le Royaume-Uni.
2 Problématique
9. L’idée d’instaurer un registre des délinquants sexuels
à l’échelon européen peut prêter à controverse. Bien que la gravité
de ce type de crime soit difficilement contestable, certaines interrogations
peuvent apparaître, notamment quant au bien-fondé de la mise en
place de ce type de registre. Par ailleurs, il faudrait également
justifier les raisons pour lesquelles il concernerait exclusivement
les agressions sexuelles.
10. On peut également se poser la question de l’efficacité d’un
registre de cet ordre. En effet, certains registres reposent sur
la communication volontaire d’informations par les délinquants sexuels.
Il est peu probable que tous les délinquants sexuels, en particulier
ceux qui sont les plus enclins à la récidive, transmettent ces informations.
11. D’autre part, il faudrait s’interroger sur la fiabilité d’un
tel registre. Un système fiable nécessiterait la mise à jour régulière
du registre afin de garantir l’exactitude des informations qu’il
contient.
12. Enfin, l’instauration d’un registre des délinquants sexuels
au niveau européen doit respecter le principe de proportionnalité.
En effet, l’inscription dans ce registre n’est pas sans conséquences
sur la vie privée du délinquant sexuel ainsi que sur sa réinsertion
dans la société. Comme nous le verrons dans la partie suivante, un
système à l’image de celui mis en place au Royaume-Uni est réputé
conforme à la Convention sous l’angle de l’article 8 concernant
le droit au respect de la vie privée. La Cour a en effet indiqué
que «les contraintes imposées [aux délinquants sexuels] étaient
proportionnelles aux buts poursuivis par le législateur au vu de
la gravité du préjudice que peuvent subir les victimes de délits
à caractère sexuel», ajoutant qu’elle avait «précédemment déclaré
que les Etats ont le droit, au regard de la Convention, de prendre
des mesures propres à mettre les individus à l’abri de formes aussi
graves d’ingérence»
Note.
3 Jurisprudence pertinente de
la Cour européenne des droits de l’homme
13. Les affaires dont la Cour européenne des droits de
l’homme a eu à connaître concernant le système britannique sont
les suivantes:
13.1 Adamson c. Royaume-UniNote (décision sur la recevabilité) – Le requérant
avait commis un seul délit d’attentat à la pudeur et avait été contraint
de communiquer à la police des renseignements personnels le concernant,
en application de la loi de 1997 relative aux délinquants sexuels.
Il considérait que cette obligation d’information était contraire
à l’article 8 de la CEDH. La Cour a estimé qu’il y avait effectivement
une ingérence dans les droits énoncés à l’article 8, mais que celle-ci
était nécessaire et proportionnée aux fins de «la prévention de
la criminalité et de la protection des droits et libertés d’autrui».
Elle a considéré que le grief était «manifestement mal fondé». Le
requérant avait également fait valoir que l’obligation de communiquer
ces renseignements personnels portait atteinte à ses droits au regard
de l’article 7, au motif que les dispositions l’y contraignant n’existaient
pas à l’époque où il avait commis les faits; il invoquait aussi
une violation de l’article 3, car il affirmait qu’il était inhumain
et dégradant de lui donner à vie l’étiquette d’un délinquant sexuel,
ajoutant que cela mettait sa famille en danger. Ces arguments ont
tous deux été écartés. De l’avis de la Cour, il s’agissait davantage
de mesures préventives que d’une peine supplémentaire sous l’angle
de l’article 7, et les obligations imposées n’atteignaient pas le
niveau minimal de sévérité requis pour constituer un manquement
à l’article 3.
13.2 Massey c. Royaume-UniNote – Le requérant avait été reconnu
coupable de plusieurs attentats à la pudeur et condamné à une peine
de six années d’emprisonnement. Il avait fait l’objet d’une obligation de
déclaration, illimitée dans le temps. S’appuyant sur la décision
rendue dans l’affaire Adamson, qui faisait à ses yeux autorité en
la matière, la Cour a estimé que l’ingérence dans la vie privée
du délinquant était, sous l’angle de l’article 8, nécessaire et
proportionnée aux fins de la prévention de la criminalité.
13.3 Ibbotson c. Royaume-UniNote – Cette affaire avait été portée
devant la Cour par l’une des premières personnes condamnées pour
un délit à caractère sexuel qui ait été contrainte à être inscrite
au registre des délinquants sexuels dans le cadre de la loi britannique
de 1997. L’intéressé soutenait que le fait de figurer dans ce registre
constituait une sanction supplémentaire qui lui avait été imposée
après qu’il eut été condamné pour le délit qu’il avait commis, et
estimait que les dispositions de la loi contrevenaient par conséquent
à l’article 7 de la CEDH. La Commission européenne des droits de
l’homme a cependant déclaré la requête irrecevable. Elle a estimé
que les obligations prévues par la loi étaient davantage de nature
préventive que répressive, en ce sens que l’inscription au registre
pouvait contribuer à dissuader un individu de récidiver.
Plus
récemment, la Cour s’est prononcée sur les affaires ci-après concernant
le fichier français des délinquants sexuels.
13.1 Bouchuart c. France,Gardel c. France, M.B. c. FranceNote –
Les requérants étaient trois ressortissants français qui vivaient
en France. Tous trois avaient été condamnés (en 1996, 2003 et 2001)
à des peines d’emprisonnement pour viols de mineures de 15 ans par
personne ayant autorité. Le 9 mars 2004, la loi no 2004-204
avait créé le fichier judiciaire national des auteurs d’infractions sexuelles
et les trois requérants y avaient été inscrits. Ils estimaient que
cette inscription portait atteinte aux droits qui leur étaient reconnus
par les articles 7 et 8. La Cour a indiqué que l’inscription au
fichier judiciaire national des auteurs d’infractions sexuelles
et les obligations qui en découlent ne constituaient pas une «peine»
au sens de l’article 7, paragraphe 1, de la Convention et devait
être analysée comme une mesure préventive à laquelle le principe
de non-rétroactivité énoncé dans cette disposition n’avait pas vocation
à s’appliquer. La Cour n’a en effet pas mis en doute les objectifs
de prévention dudit fichier. Elle a ajouté que les sévices sexuels
étaient incontestablement un type de méfaits particulièrement répréhensibles
face auxquels les enfants et autres personnes vulnérables étaient
en droit de bénéficier d’une protection efficace de l’Etat. Sur
l’article 8, la Cour a conclu que l’inscription au fichier des délinquants
sexuels traduisait un juste équilibre entre les intérêts privés
et publics concurrents en jeu et que, partant, il n’y avait pas
violation de cette disposition de la Convention
.
4 Etude de cas: gestion des délinquants
sexuels au Royaume-Uni
14. Au Royaume-Uni, certains délinquants sexuels sont
tenus de communiquer chaque année à la police des renseignements
personnels tels que leur nom, leur adresse et leur date de naissance,
et d’aviser la police de tout éventuel changement de leur situation.
Les informations ainsi consignées par la police sont communément
appelées «registre des délinquants sexuels». Le système britannique
tel que décrit ci-dessus a été jugé conforme à la Convention par
la Cour européenne des droits de l’homme.
4.1 Législation britannique
15. La loi de 1997 relative aux délinquants sexuels
(Sex Offenders Act)Note a
été le point de départ de l’imposition d’une condition exigeant
que certains individus ayant commis des délits à caractère sexuel
soient enregistrés auprès de la police pendant un laps de temps
déterminé. A la suite d’un réexamen de ce texte, il a été décidé
de l’abroger et de le remplacer par la loi de 2003 relative aux
délits à caractère sexuel
(Sexual Offences
Act)Note, dont l’objectif était de moderniser
la législation en la matière, de dissuader les agresseurs potentiels,
et d’encadrer la gestion des délinquants sexuels. La loi de 2006
relative à la lutte contre les violences criminelles
(Violent Crime Reduction Act)Note a
étendu les obligations de déclaration aux délinquants reconnus coupables
d’un éventail plus large de délits à motivation sexuelle.
16. Le tableau ci-dessous récapitule les dispositions de la loi
de 2003 relative aux délits à caractère sexuel concernant les obligations
de déclaration imposées à leurs auteurs.
|
Question
et article pertinent
|
Réponse
au regard de la loi de 2003
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|
Quels sont les «délinquants
visés» par l’obligation de déclaration?
(article 80
et annexe 3)
|
– les personnes reconnues coupables
de certains délits à caractère sexuel énumérés à l’annexe 3 de la
loi de 2003 (dont le viol, certaines agressions sexuelles commises
sur des enfants par des adultes et certaines formes d’attentats
à la pudeur);
– les personnes reconnues non coupables
d’un délit visé à l’annexe 3 pour cause d’aliénation mentale;
– les
personnes considérées handicapées et reconnues comme ayant commis
l’acte dont elles sont accusées, qui relève d’un délit visé à l’annexe
3;
– en Angleterre, au pays de Galles et en Irlande
du Nord: les personnes accusées d’un délit visé à l’annexe 3.
|
|
Quelles sont les informations
exigées?
(article 83)
|
– date de naissance;
– numéro
national de sécurité sociale;
– patronyme (et autres
patronymes antérieurs);
– adresse (et adresse à la
date de déclaration);
– adresse de tout autre lieu
au Royaume-Uni où séjourne régulièrement l’intéressé;
– en
Ecosse, certains renseignements concernant le compte bancaire ainsi
que les cartes de crédit et de débit du délinquant.
|
|
Quand le délinquant doit-il
fournir ces informations?
(articles 84 et 85)
|
– dans les trois jours
qui suivent la «date prise en compte» – normalement, la date de
la condamnation pour le délit en question;
– il doit
reconfirmer les informations données à la police tous les douze mois;
– il
doit notifier toute modification des renseignements dans les trois jours;
– il
dispose d’un délai de trois jours à l’issue de sa garde à vue, de
sa remise en liberté après une incarcération, ou de son élargissement
après détention en milieu hospitalier.
|
|
Comment communiquer les informations?
(article
87)
|
– en se rendant au commissariat
de police désigné;
– en communiquant oralement les informations
à tout policier ou autre personne habilitée à cet effet par l’agent responsable
du commissariat;
– la police peut relever les empreintes
digitales du délinquant et prendre toutes photos de l’intéressé
lors de cette déclaration;
– les déclarations doivent
être consignées par écrit par la police.
|
|
Quelle est la durée de
l’obligation de déclaration?
(article 82)
|
– elle est fonction de
la peine à laquelle a été condamné le délinquant sexuel;
– en
cas de peine supérieure à trente mois d’emprisonnement: obligation
de déclaration d’une durée indéterminée;
– peine de
six à trente mois d’emprisonnement: obligation de déclaration de
dix ans;
– peine égale ou inférieure à six mois d’emprisonnement:
obligation de déclaration de sept ans;
– en cas de
délit visé à l’annexe 3, obligation de déclaration de deux ans;
– pour
les moins de 18 ans, la durée de l’obligation de déclaration est
réduite de moitié.
|
|
Que se passe-t-il si
le délinquant souhaite se rendre à l’étranger?
(article
86 et loi de 2003 relative aux délits à caractère sexuel – Règlement de
2004 sur les obligations de notification des déplacements)
|
– si le délinquant envisage
de quitter le Royaume-Uni pour trois jours ou plus, il doit en aviser
la police au moins sept jours à l’avance;
– s’il peut
invoquer une raison valable justifiant qu’il n’ait pu communiquer
les informations à l’avance, il peut le faire jusqu’à vingt-quatre
heures avant le départ;
– les renseignements communiqués doivent
comprendre la date de départ, le ou les pays de destination, le
ou les points d’arrivée, l’identité du ou des transporteurs, des
précisions concernant l’hébergement pour la première nuit, la date
de retour, le point de retour au Royaume-Uni.
|
|
Que se passe-t-il si
le délinquant a moins de 18 ans – ou moins de 16 ans en Ecosse?
(article
89)
|
– le tribunal peut décider
que l’obligation de déclaration incombera aux parents;
– les
parents veillent à ce que le jeune délinquant soit à leurs côtés
lors de la déclaration au commissariat.
|
|
Que se passe-t-il si
le délinquant ne donne aucune information ou fournit de faux renseignements?
(article
91)
|
– il s’agit d’un délit
pénal au regard de la loi;
– les sanctions vont d’une
amende de 5 000 livres maximum à une peine d’emprisonnement d’une
durée maximale de cinq ans.
|
4.2 Un arsenal de mesures plus
large
17. Lors de sa visite au Royaume-Uni, il a été constamment
rappelé au rapporteur que les obligations de déclaration prévues
par la loi de 2003 ne sont qu’un élément d’un vaste ensemble de
mesures utilisées pour la gestion des délinquants sexuels au Royaume-Uni.
La loi de 2003 a institué de nouvelles injonctions:
- injonction au titre de la prévention
des délits à caractère sexuel (Sexual
Offences Prevention Orders – SOPO)Note: elle peut être prononcée
par le tribunal afin de restreindre la liberté d’action des auteurs
de tels actes. Les injonctions SOPO ne se cantonnent pas aux délinquants
visés à l’annexe 3; elles peuvent aussi viser les auteurs d’actes
de violence énumérés à l’annexe 5 de la loi – meurtre, vol qualifié, enlèvement,
notamment. Cela étant, en vertu de l’article 104 de ce même texte,
le tribunal peut recourir à une injonction SOPO s’il l’estime nécessaire
pour mettre la population (ou certaines catégories de la population)
à l’abri de graves agressions sexuelles. L’injonction SOPO a pour
effet d’interdire à l’intéressé de faire tout ce qui s’y trouve
énoncé – fréquenter des lieux publics, se rendre dans certaines structures
telles que des établissements scolaires, ou prendre contact avec
des individus ou groupes particuliers;
- injonction au titre des risques d’agressions sexuelles (Sexual Harm Orders – RSHO)Note: elle
est spécialement destinée à lutter contre la sollicitation d’enfants
par des pédophiles (souvent par l’intermédiaire de l’internet) à
des fins sexuelles. Elle se traduit par des interdictions faites
à des adultes qui ont eu à l’égard d’un enfant des gestes à connotation
sexuelle, et dont la police a lieu de croire qu’il s’agit d’une
mesure nécessaire pour protéger les enfants d’une manière générale
ou un enfant en particulier. L’injonction RSHO a pour effet d’interdire
à l’intéressé de faire tout ce qui s’y trouve énoncé – par exemple,
entrer en contact avec un enfant donné. L’injonction RSHO vaut pour
une durée déterminée d’au moins deux ans, ou jusqu’à l’établissement
d’une nouvelle injonction.
18. Le non-respect d’une injonction SOPO ou RSHO constitue un
délit pénal passible d’une amende de 5 000 livres maximum ou d’une
peine d’emprisonnement pouvant aller jusqu’à cinq ans. La police
et l’intéressé peuvent tous deux solliciter un aménagement, un renouvellement
ou une dispense de l’injonction – SOPO ou RSHO –, et l’intéressé
peut faire appel de l’imposition de l’une ou l’autre de ces mesures.
19. Le Centre de protection des enfants contre l’exploitation
sexuelle sur internet (Child Exploitation and Online Protection
Centre) a attiré l’attention du rapporteur sur le fait que la grande
majorité des délinquants sexuels encore en fuite se trouvent à l’étranger.
La loi de 2003 a mis en place des mesures qui entendent s’attaquer
aux délinquants qui se déplacent ainsi d’un pays à l’autre:
- injonction de déclaration (Notification Orders) (articles
97 à 103 de la loi de 2003) – Cette injonction impose aux délinquants
sexuels condamnés hors du territoire britannique de se faire enregistrer
auprès de la police pour se soumettre à des obligations de déclaration.
Les requêtes sollicitant une injonction de ce type doivent être
examinées par une instance judiciaire; elles ne peuvent être présentées
que par un commissaire de police et doivent concerner un individu
résidant (ou ayant l’intention de résider) dans la circonscription
couverte par les services de police de ce même commissaire. Conformément
aux directives du ministère de l’Intérieur, «une demande en vue
de l’imposition d’une telle injonction devra reposer sur des renseignements
indiquant qu’un individu condamné pour un délit à caractère sexuel,
ou accusé d’un tel délit, commis à l’étranger se trouve sur le territoire
britannique ou envisage de s’y rendre dans le but, selon toute vraisemblance,
de s’y installer durablement»Note. Ces renseignements peuvent émaner
de diverses sources – lorsque, par exemple, un citoyen britannique
est ramené dans un établissement pénitentiaire du Royaume-Uni pour
y purger une peine pour un délit à caractère sexuel commis à l’étranger,
ou encore lorsqu’un délinquant est remis en liberté après avoir
été incarcéré à l’étranger à la suite d’une condamnation pour un
délit à caractère sexuel et que les services diplomatiques organisent
son retour au Royaume-Uni. La durée d’application de l’injonction
et les conséquences en cas de non-respect sont identiques à celles
prévues pour un délit perpétré au Royaume-Uni. Le délinquant peut
interjeter appel de la décision de lui imposer une injonction de déclaration
auprès de la Crown Court (juridiction pénale de rang supérieur);
- injonction relative aux déplacements à l’étranger (Foreign Travel Orders – FTO) (articles
114 à 122 de la loi de 2003): elle interdit aux délinquants condamnés
pour des délits à caractère sexuel commis sur des enfants de voyager
à l’étranger dès lors qu’il s’agit d’actes répréhensibles visés
à l’annexe 3 et que le comportement de l’auteur des faits laisse
à penser qu’il est nécessaire d’imposer à l’intéressé une telle
injonction afin de mettre les enfants à l’abri des graves agressions
sexuelles qu’il pourrait leur infliger hors du territoire britannique.
Les injonctions FTO sont prononcées par un magistrat, à la requête d’un
officier de police. Elles peuvent interdire aux délinquants de se
rendre dans un pays donné ou d’effectuer tout déplacement hors du
territoire britannique. Elles sont assorties d’une durée maximale; celle-ci
était normalement de six mois, mais a été récemment portée à cinq
ans en vertu de l’article 24 de la loi de 2009 relative au maintien
de l’ordre et à la criminalité (Policing
and Crime Act), texte qui a reçu la sanction royale le
12 novembre 2009. Cet allongement a été décidé à la suite d’informations indiquant
qu’en août 2008, à peine cinq injonctions FTO avaient été imposées
depuis l’instauration de la mesure, au motif principalement que
la police estimait trop courte la durée d’application de six mois. Le
non-respect d’une injonction FTO constitue une infraction pénale.
Les délinquants soumis à une injonction de ce type doivent en outre
se conformer aux obligations de déclaration de leurs déplacements
prévues par l’article 86 de la loi de 2003 – s’ils envisagent de
se rendre à l’étranger pour trois jours ou plus, ils doivent ainsi
en avertir préalablement la police.
20. Dans la pratique, l’application de ces mesures pour gérer
les délinquants qui se déplacent d’un pays à l’autre a, selon ce
qui a été indiqué au rapporteur lors de sa visite au Royaume-Uni,
donné lieu à de graves difficultés liées à la mise en commun des
informations par-delà les frontières. L’attention du rapporteur
a été plus particulièrement attirée sur la nécessité de partager
les renseignements concrets sur les délinquants qui passent d’un
pays à l’autre plutôt que de simples informations générales sur
leurs déplacements.
21. En 2001, le fichier des «mesures interinstitutions de protection
des citoyens» (Multi-Agency Public Protection
Arrangements – MAPPA) a
été mis en place dans le cadre de la loi de 2000 relative à la justice pénale
et aux services judiciaires (Criminal
Justice and Court Services Act) afin de faciliter l’évaluation
et la gestion des délinquants sexuels et des auteurs d’actes de
violence les plus graves. Lesdites mesures rassemblent autour d’elles
la police, les services de mise à l’épreuve et l’administration
pénitentiaire qui, ensemble, forment ce que l’on appelle l’«autorité
responsable» (Responsible Authority) pour
les MAPPA. D’autres institutions sont tenues de coopérer avec cette
«autorité responsable», notamment les services sociaux, les services
de santé, les services du logement et les services éducatifs. Le
fichier MAPPA vise globalement à définir un programme de gestion
des risques pour les auteurs des délits les plus graves, en regroupant
et en coordonnant les informations, les compétences et les moyens
des différentes institutions. Il contribue à la mise en commun de
renseignements entre toutes les institutions; ainsi, la police partagera
les informations qu’elle a recueillies concernant le comportement
des délinquants avec les services chargés de leur prise en charge.
Le fichier MAPPA permet d’évaluer le risque que présentent les délinquants
et de gérer ce risque en les rangeant dans l’une des trois catégories
de «niveau d’intervention» – ceux qui présentent le risque le plus
important de causer un préjudice grave étant classés en niveau trois,
niveau qui exige une coopération et une supervision interinstitutions
par de hauts responsables habilités à engager des moyens exceptionnels.
22. L’article 28 de la loi de 2007 relative à la gestion des délinquants
a par ailleurs autorisé le ministère de la Justice à expérimenter
des tests polygraphiques obligatoires pour les délinquants sexuels
pouvant faire l’objet d’une libération conditionnelle. Le polygraphe
sera utilisé en même temps que d’autres procédés déjà employés pour
la gestion des délinquants sexuels, afin de déterminer s’il peut
être un outil supplémentaire en la matière.
23. Lors de la visite du rapporteur au Royaume-Uni, tous ses interlocuteurs
se sont accordés à dire que le simple fait de disposer d’un registre
des délinquants sexuels serait relativement inutile sans les outils
de gestion précités. L’importance de la procédure d’évaluation des
risques a été particulièrement mise en avant.
4.3 Accès au registre
4.3.1 Royaume-Uni
24. Dans le cadre de la loi de 2006 relative à la lutte
contre les violences criminelles, un registre national des auteurs
d’actes de violences et de délits à caractère sexuel (National Violent and Sex Offender Register –
ViSOR) a été créé, dont le but est de venir étayer les mesures MAPPA.
Ce fichier intègre une base de données qui répertorie les délinquants
tenus de se faire enregistrer auprès de la police au titre de la
loi de 2003 relative aux délits à caractère sexuel (Sexual Offences Act 2003), ceux
incarcérés pour plus de douze mois pour actes de violence, ainsi
que des prévenus soupçonnés de pouvoir commettre des infractions.
Le registre est consultable par la police, le personnel de l’administration
pénitentiaire (HM Prison Service), la
section chargée de l’analyse des délits graves (Serious Crime Analysis
Section), le Centre de lutte
contre l’exploitation des enfants et la protection en ligne des
enfants (Child Exploitation and Online Protection Centre), le Centre conjoint des opérations
frontalières (Joint Border Operations Centre), la Police britannique
des transports (British Transport Police), le Bureau des forces
de police chargé des questions criminelles (HM Forces Service Police
Crime Bureau), le Service probatoire en Angleterre et au pays de
Galles (Probation Service areas in England and Wales), ainsi que
les organisations écossaises d’action sociale en matière de justice
pénale (Scottish Criminal Justice Social Work Organisations). Le
registre est géré par l’Agence nationale pour l’amélioration du
maintien de l’ordre (National Policing Improvement Agency) du ministère
de l’Intérieur (Home Office), et est classé «confidentiel» dans
le programme de codification de protection imaginé par le gouvernement,
ce qui garantit la sécurité du système.
25. L’article 140 de la loi de 2008 relative à la justice pénale
et à l’immigration a modifié la loi de 2003 sur la justice pénale,
en ajoutant à cette dernière les articles 327.A et 327.B. Ces nouvelles
dispositions font obligation de par la loi aux autorités responsables
des mesures MAPPA d’examiner, pour chaque affaire, la divulgation
au public d’informations en leur possession concernant les condamnations
infligées à tout délinquant dont elles ont la charge qui a commis
des délits à caractère sexuel sur des enfants. Elles viennent compléter
la Décision no 3 du document que le gouvernement
a consacré à l’«Analyse de la protection des enfants à l’égard des
délinquants sexuels» (Review of the Protection
of Children from Sex Offenders). Les nouveaux articles
327.A.2 et 3 de la loi de
2003 relative à la justice pénale partent du principe que les informations
seront divulguées dès lors que les autorités responsables des mesures
MAPPA ont lieu de croire qu’un auteur d’agressions sexuelles perpétrées
sur des enfants présente le risque de commettre de graves agressions
sur un ou des enfants donnés et qu’elles estiment nécessaire de
dévoiler ces informations à de simples citoyens dans le but de mettre
ce ou ces enfants à l’abri des graves agressions qu’ils pourraient
subir de la part de ce délinquant.
26. En septembre 2008, le ministère de l’Intérieur a lancé des
programmes pilotes en vue de mettre à la disposition du public un
plus grand nombre de renseignements concernant certains agresseurs
sexuels d’enfants. Les parents, soignants ou tuteurs pouvaient ainsi
demander des informations sur des individus en contact avec leurs
enfants concernant d’éventuelles condamnations antérieures ou de
possibles soupçons de sévices. Les programmes pilotes ont été déployés
dans quatre circonscriptions de police et ont pris fin en septembre
2009. Au cours des six premiers mois de la seule période d’expérimentation,
plus de 150 parents ont introduit une demande de renseignements
– dix d’entre elles ayant abouti à la communication d’informations.
Les initiatives pilotes font actuellement l’objet d’une évaluation
indépendante. Comme l’a déclaré le ministre de l’Intérieur, Alan
Campbell, «s’il s’avère que l’expérience pilote est un succès, le gouvernement
envisagera de l’étendre au niveau national»
Note.
Dans l’opposition, le secrétaire de l’Intérieur Chris Grayling s’est
lui aussi dit favorable à ce système: «Si ce genre d’expérience
révèle qu’un tel système fait réellement la différence et ne laisse
pas craindre de voir apparaître des justiciers, je verrai d’un très
bon œil et soutiendrai l’idée de l’étendre.»
Note Le système britannique pourrait
ainsi conduire, une fois l’évaluation terminée, à un réexamen des
niveaux d’accès du public aux informations relatives aux délinquants.
4.3.2 Divulgation totale des données
– Etats-Unis
27. Aux Etats-Unis, le Congrès a voté plusieurs lois
qui exigent des Etats la mise en place de registres des délinquants
sexuels et des crimes perpétrés sur des enfants
Note. Le texte connu sous le nom de «loi
Megan», qui consiste en une modification apportée à une ancienne
loi, a instauré une obligation de «notification à la population»
qui donne aux citoyens accès à des informations relatives à des
délinquants sexuels condamnés. Tous les Etats américains utilisent
désormais des sites internet qui fichent les délinquants sexuels
et permettent ainsi à la population de savoir que de tels délinquants
sont présents sur leur territoire. La réglementation diffère toutefois
entre les Etats pour ce qui concerne notamment les méthodes de divulgation utilisées
et le type de renseignements rendus publics. A ce jour, il n’existe
pratiquement aucune étude empirique permettant de déterminer l’impact
réel de la loi Megan sur les taux de récidive ou sur le nombre d’agressions
commises sur des enfants.
28. Les représentants des deux principaux organismes de bienfaisance
œuvrant au profit des enfants au Royaume-Uni (Barnardo’s et le NSPCC)
ont fait part de leurs fortes réticences à l’idée de rendre le registre public.
Ils craignent en effet que cela ne donne aux parents un faux sentiment
de sécurité et ne rejette les délinquants dans la clandestinité
– si bien qu’ils ne se feraient plus du tout enregistrer. Il semblerait
par ailleurs que certains délinquants se déplacent à l’intérieur
d’un même Etat ou d’un Etat à l’autre simplement pour avoir plus
aisément accès à des enfants là où personne ne les connaît. Si,
en tout état de cause, une loi équivalente devait être introduite
dans un Etat membre du Conseil de l’Europe, la Cour risquerait de
la juger contraire à l’article 8 de la CEDH au motif qu’elle constituerait
une ingérence disproportionnée dans le droit au respect de la vie
privée.
4.4 Empêcher les délinquants de
travailler au contact d’enfants et d’adultes vulnérables
29. Au Royaume-Uni, une structure indépendante baptisée
Independent Safeguarding Authority (ISA) a été créée en janvier
2009 dans le but d’éviter que des personnes qui ne devraient pas
intervenir auprès d’enfants et d’adultes vulnérables puissent le
faire. Toute personne désireuse de travailler, bénévolement ou contre rémunération,
avec des personnes vulnérables verra son dossier examiné par les
membres de cette autorité, qui s’appuiera pour ce faire sur les
données recueillies par le Service du casier judiciaire (Criminal
Records Bureau), notamment les condamnations pénales ou mises en
garde dont l’intéressé aurait fait l’objet ainsi que les renseignements
en possession de la police et émanant d’autres sources autorisées.
A l’aide de ces informations, l’autorité décide au cas par cas si
la personne concernée convient pour le poste en question. Tout candidat
travailleur ou bénévole doit se faire inscrire auprès de l’ISA qui
conservera en lieu sûr son agrément. Seuls les candidats qui sont
jugés ne présenter aucun risque pour les personnes vulnérables peuvent
être inscrits auprès de l’ISA. Lorsque le projet aura étendu son
champ d’application, les employeurs travaillant avec des personnes
vulnérables ne pourront recruter que des personnes inscrites auprès
de l’ISA. En octobre 2009, un nouveau dispositif de filtrage et
d’exclusion qui couvre tous les individus travaillant au contact
direct d’enfants et d’adultes vulnérables a été mis en place. Il
comporte deux listes: sur la première figurent les noms de ceux
à qui il est interdit d’intervenir auprès d’enfants; la seconde
comprend les noms de ceux à qui il est interdit d’intervenir auprès
d’adultes vulnérables. Le fait pour un individu frappé d’une telle
interdiction par l’ISA de travailler ou de solliciter un emploi
auprès d’enfants ou d’adultes vulnérables dans toute une série de
postes – dont la plupart des emplois du Service national de la santé
et de l’administration pénitentiaire, de même que ceux proposés
dans le secteur de l’éducation et dans les structures de garde d’enfants
– constitue désormais une infraction pénale. Les employeurs encourent
eux aussi des sanctions pénales s’ils emploient sciemment une personne
frappée d’interdiction par l’ISA.
4.5 Questions en suspens – Conformité
avec la Convention
30. Sur la question de l’absence de mécanisme de révision
pour les délinquants soumis à une obligation de déclaration d’une
durée illimitée, l’affaire R (à la requête
de F et autres) c. le ministre de l’Intérieur, [2009] EWCA Civ 792;
[2009] WLR (D) 253 dont a eu à connaître la Court of Appeal apporte des éléments intéressants.
En l’espèce, les délinquants s’étaient vu contraints à une obligation
d’information d’une durée illimitée en application de l’article
82 de la loi de 2003 sans qu’il y ait un quelconque moyen de faire
réexaminer cette décision. Le premier requérant, F., avait 11 ans
lorsqu’il avait perpétré plusieurs délits à caractère sexuel sur
la personne d’un petit enfant, notamment un viol et une agression
sexuelle. Il avait été condamné à trente mois d’emprisonnement.
Le second requérant avait été reconnu coupable d’attentat à la pudeur
et condamné à une peine de quatre ans de prison.
31. En juillet 2009, la
Court of Appeal a
considéré que, si l’obligation d’information imposée à un délinquant sexuel
poursuivait certes un but légitime, l’impossibilité pour le délinquant
visé par une telle mesure d’une durée indéterminée de faire réexaminer
la question de savoir si cette obligation continuait de poursuivre
un but légitime était contraire à l’article 8 de la CEDH pour des
raisons tenant au principe de proportionnalité. De l’avis des magistrats,
la force de cet argument était plus grande encore pour les jeunes
délinquants que pour les délinquants adultes. Le ministre de l’Intérieur
a fait appel de la décision devant la Cour suprême du Royaume-Uni
les 3et 4février
2010
Note.
32. La Cour suprême n’a pas encore statué, mais, dans l’hypothèse
où le recours du ministre de l’Intérieur serait rejeté, le Gouvernement
britannique devra envisager de mettre en place un mécanisme permettant
de réexaminer ces décisions pour les adultes comme pour les enfants.
Si tel était le cas, le reste du système ne devrait pas être modifié.
En effet, un représentant de Barnardo’s (un important organisme
de bienfaisance œuvrant au profit des enfants) a fait part au rapporteur
de sa préoccupation à l’idée qu’un enfant puisse figurer indéfiniment
à partir de l’âge de 10 ans sur le registre des délinquants sexuels,
et a indiqué que son association pensait qu’il faudrait instaurer
un mécanisme de réexamen pour les délinquants mineurs.
4.6 Efficacité du registre britannique
33. En mars 2008, la police avait enregistré, au cours
des douze mois précédents, 53 540 délits à caractère sexuel en Angleterre
et au pays de Galles, soit une baisse de 7 % par rapport à la même
période en 2006-2007
Note.
Le nombre total de délinquants sexuels inscrits au fichier MAPPA
a régulièrement augmenté durant les quatre dernières années pour
atteindre 32 336 en 2008-2009 – en hausse de 3 % par rapport à l’année précédente.
Le taux de récidives graves est demeuré proche de 0,5 % ces quatre
dernières années; en 2008-2009, il s’est établi à 0,37 % pour les
délits de niveau 2
Note.
34. Le premier de ces chiffres traduit un recul du nombre global
des délits à caractère sexuel, ce qui peut donner à penser que le
registre a des effets positifs. Néanmoins, les infractions concernées
n’emportent pas toutes l’obligation de se faire enregistrer; de
même, les infractions assorties d’une telle obligation n’entrent
pas toutes dans la définition des délits à caractère sexuel reprise
dans ces statistiques. En revanche, le fait que les personnes condamnées
pour des faits de récidive grave représentent un faible pourcentage
des individus inscrits dans le registre est peut-être plus révélateur
de son impact bénéfique. Dans le même ordre d’idées, il est difficile
de juger de la pertinence des statistiques précitées, car on ne
saura jamais si la personne concernée aurait ou non récidivé en
l’absence de registre.
35. Quoi qu’il en soit, il convient de rappeler que le registre
n’est pas un instrument en soi – les obligations de déclaration
sont simplement l’une des composantes d’un vaste arsenal de mesures
destinées à assurer la gestion des délinquants sexuels au Royaume-Uni;
les statistiques ci-dessus ne sont donc pas uniquement le reflet
du registre. L’Association des officiers de police de haut rang
(Association of Chief Police Officers – ACPO) et le ministère britannique
de l’Intérieur ont tous deux insisté auprès du rapporteur sur le
fait que le système dont est doté le Royaume-Uni fonctionnait bien
en raison du grand nombre d’outils qui entourent le registre.
36. Outre l’intérêt qu’elles présentent sous l’angle des statistiques
relatives à la criminalité, les obligations de déclaration constituent
aussi un important outil administratif de contrôle des délinquants
sexuels, en ce qu’elles permettent de conserver et de partager des
informations à leur sujet. L’ACPO a expliqué au rapporteur que le
registre rappelle aux policiers où se trouvent et ce que font les
délinquants; si un délinquant manque à l’appel, ils ne peuvent l’ignorer.
Les renseignements ainsi conservés peuvent servir à évaluer le risque
que pose un délinquant pour la collectivité et, partant, à gérer
ce risque. La masse d’informations contenue dans le registre est
également déterminante lorsqu’il s’agit de débusquer rapidement
un délinquant. De plus, l’inscription obligatoire auprès de l’ISA
garantit une procédure de filtrage pour tous ceux qui souhaitent travailler
avec des personnes vulnérables.
37. Comme l’a déjà indiqué la Cour européenne, le but de l’obligation
d’information «est de contribuer à faire baisser le taux de récidive
des délinquants sexuels, étant donné que le fait de savoir qu’ils
sont fichés par la police peut les dissuader de commettre d’autres
méfaits et que, grâce au registre, la police peut être en mesure de
retrouver plus rapidement la trace de délinquants soupçonnés de
récidive»
Note.
38. Enfin, il faut noter que les registres et les systèmes de
gestion des délinquants sexuels ne suppriment en rien la nécessité
d’organiser de grandes campagnes de sensibilisation afin que les
parents prennent conscience des risques et apprennent à reconnaître
les signes de violences sexuelles. C’est ce qu’a tenu à indiquer
au rapporteur un représentant de l’association Barnardo’s, précisant
qu’il fallait mener une vaste campagne de sensibilisation auprès
du public et travailler davantage avec les parents pour qu’ils se
rendent mieux compte des risques que présentent ces délinquants.
5 Partage des informations au
niveau européen
5.1 Bien-fondé d’un registre européen
et difficultés y afférentes
39. S’il est une certitude, c’est qu’il arrive que des
délinquants sexuels récidivent et se déplacent. Le Centre de protection
des enfants contre l’exploitation sexuelle sur internet a indiqué
au rapporteur que la grande majorité des délinquants sexuels en
fuite ont vraisemblablement trouvé refuge à l’étranger. Certains délinquants
n’ont jamais été poursuivis pour leurs crimes et demeurent dans
des pays qui, en raison de leur situation économique ou du fait
de différences culturelles, leur donnent la possibilité de se livrer
à des abus sexuels sur des mineurs. Il semblerait également qu’il
y ait des citoyens britanniques qui résident dans un pays étranger
et qui se rendent, à partir de là, dans un autre pays pour y perpétrer
leurs crimes, de façon peut-être à se mettre plus encore à l’abri
des autorités britanniques ou à séparer totalement leurs agissements
criminels de leur vie au quotidien. Les Etats européens se doivent
donc impérativement de renforcer leur coopération afin d’empêcher
les délinquants sexuels de passer aisément d’un pays à l’autre.
40. Tout projet qui envisage la création d’un registre européen
doit prendre en compte les difficultés y afférentes. L’obstacle
le plus évident tient aux disparités entre les législations en matière
de droit pénal dont sont dotés les Etats membres. Le rapporteur
a adressé un questionnaire aux délégations nationales dans le cadre
de son enquête afin d’avoir une idée plus précise de ces disparités.
L’analyse des 31 réponses reçues montre, par exemple, que les définitions
d’un même délit à caractère sexuel ou de ce qui constitue au premier chef
un «délinquant sexuel» varient selon les Etats – certains d’entre
eux n’utilisent même pas ces termes. Un autre problème concerne
l’âge légal du consentement sexuel, qui va de 13 à 18 ans suivant
les pays. Ainsi, les rapports sexuels avec un mineur de 16 ans sont
autorisés par la loi au Royaume-Uni, mais sont illicites en Irlande,
où l’âge du consentement sexuel est fixé à 17 ans. Il faudrait donc
procéder à une importante harmonisation des législations nationales
en matière pénale pour que l’on puisse mettre en place un registre européen
des délinquants sexuels.
41. Un registre européen des délinquants sexuels devrait aussi
être conforme aux textes de loi en vigueur dans chacun des pays;
or, à cet égard, il se pourrait que leur droit interne concernant
la protection des données personnelles constitue un obstacle de
taille (dans la mesure où il existe différents degrés de protection).
5.2 Initiatives recommandées
5.2.1 Mise en commun des informations
42. Les différences entre les systèmes utilisés pour
la gestion des délinquants sexuels et, plus encore, les disparités
entre les législations en matière pénale sont généralement perçues
comme un obstacle de taille à l’établissement d’un registre européen
des délinquants sexuels. Aussi le rapporteur doit-il envisager d’autres solutions
qui soient effectivement réalisables. Il recommande tout d’abord
que chacun des Etats membres mette en place un système global de
gestion des délinquants sexuels dans son propre pays. Un registre national
à l’image de celui qui existe au Royaume-Uni devrait être créé (si
ce n’est déjà fait) et intégré dans un arsenal plus vaste de mesures
efficaces destinées à encadrer la gestion et le contrôle des délinquants
sexuels. Tout système de cette nature devrait à l’évidence être
conforme aux droits garantis par la Convention; il devrait également
respecter le principe de proportionnalité et être nécessaire aux
fins de la protection des enfants ou de la protection de la population.
Sur ce plan, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de
l’homme a jusqu’ici toujours jugé le système britannique conforme
à la Convention.
43. Outre l’établissement de systèmes nationaux de gestion, une
mise en commun plus large et plus fréquente des informations entre
les Etats est essentielle pour contrôler les mouvements des délinquants
qui se déplacent d’un pays à l’autre. Tous les interlocuteurs que
le rapporteur a rencontrés au Royaume-Uni lui ont fait part de leurs
préoccupations face à la difficulté et à l’inefficacité des échanges
d’informations avec d’autres Etats. Le rapporteur insiste sur la
nécessité de partager ces informations conformément aux dispositions
de la Convention du Conseil de l’Europe pour la protection des personnes
à l’égard du traitement automatisé des données à caractère personnel
(STE no 108), qui garantit à toute personne
physique le respect de ses droits et de ses libertés fondamentales,
et notamment de son droit à la vie privée, à l’égard du traitement automatisé
des données à caractère personnel la concernant.
5.2.2 Interpol
44. Le rapporteur s’est entretenu avec un représentant
d’Interpol à Lyon en décembre 2009 pour évoquer le problème du partage
des informations entre les Etats. Lors de cette visite, l’accent
a été mis sur le fait qu’Interpol avait la capacité de conserver
les informations des différents pays concernant les délinquants sexuels.
Interpol a confirmé que les Etats semblaient réticents à partager
leurs informations relatives aux délinquants sexuels; ils seraient
plus enclins à communiquer les renseignements portant sur la criminalité
liée à la drogue que ceux ayant trait aux délinquants sexuels.
45. Le réseau mondial de communication de données policières «I-24/7»
créé par Interpol permet aux forces de police de tous les Etats
membres d’envoyer et de recevoir des informations de ou vers l’un
ou l’ensemble des membres du réseau par le biais d’un lien internet
sécurisé. Interpol abrite une base de données qui renferme des informations
sur les délinquants, notamment les délinquants sexuels, qui a été
transmise au Secrétariat général par ses Etats membres. Grâce au
réseau «I-24/7», le Bureau central national peut rechercher et croiser
des données en quelques secondes et avoir directement accès à diverses
bases de données (personnes recherchées, empreintes digitales, profils
ADN, etc.). Ces informations peuvent être consultées par les représentants
des forces de police dans tous les pays membres; cela leur permet
de partager des renseignements d’une importance cruciale sur les
délinquants et facilite les enquêtes criminelles.
46. Interpol a établi trois types différents de notices pour l’identification
des délinquants sexuels et la protection des enfants contre de tels
délinquants:
- notices vertes:
elles alertent et donnent des informations de police sur des individus
qui ont commis des délits et qui sont susceptibles de perpétrer
ces mêmes actes dans d’autres pays. Elles sont délivrées par Interpol
en cas d’identification d’individus impliqués dans des violences
sexuelles infligées à des enfants ou dans le trafic international
de matériel pédopornographique. Lorsqu’un pays reçoit des informations
concernant ces criminels, il choisit librement ce qu’il y a lieu
de faire dans l’hypothèse où il repérerait une personne faisant
l’objet d’une notice verte qui tenterait de pénétrer sur son territoire.
Si une notice verte est établie pour un pédophile ou un délinquant
sexuel, le message est clair: si cette personne cherche à entrer
dans le pays, il est possible qu’elle y commette des délits à caractère
sexuel sur des enfants;
- notices jaunes: elles sont émises lorsqu’un enfant est
déclaré avoir disparu de son lieu de résidence habituel. Elles ne
sont établies qu’à la demande d’un Etat membre; il est donc important
que l’Etat membre sollicite la publication d’une telle notice s’il
craint qu’un enfant disparu ait été emmené à l’étranger;
- notices rouges: elles concernent les délinquants dont
un pays demande l’arrestation en vue de leur extradition. Elles
contiennent toutes les précisions figurant dans le mandat d’arrêt
et détaillent les faits délictueux qui ont été commis.
47. Ces différentes notices peuvent être publiées dans le monde
entier en arabe, en anglais, en français et en espagnol.
48. Autre outil de renseignement d’Interpol: la base de données
internationale rassemblant des images sur l’exploitation sexuelle
des enfants (ICSE) qui permet à des enquêteurs spécialisés de partager
des informations avec leurs collègues partout dans le monde. Créée
en mars 2009 et intégrée au réseau «I 24/7», la base ICSE fait appel
à un logiciel sophistiqué de comparaisons d’images afin d’établir
des liens entre des victimes et des lieux. Ses utilisateurs dûment
habilités dans les Etats membres peuvent y accéder directement et
en temps réel, et obtenir ainsi des réponses immédiates à leurs
requêtes.
49. Selon Interpol, les Etats ont le devoir, à l’égard de leurs
propres enfants et de ceux d’autres pays, d’accroître le volume
et la fréquence des renseignements qu’ils communiquent pour alimenter
sa base de données. Le rapporteur recommande aux Etats d’exploiter
bien davantage les outils d’Interpol en partageant les informations
sur les délinquants sexuels par l’intermédiaire de cette organisation.
50. Enfin, les Etats qui sont également membres de l’Union européenne
Note peuvent
aussi bénéficier des services de l’Office européen de police (Europol),
qui est en mesure de conserver des informations sur les délinquants
sexuels. Les agents d’Europol opèrent en étroite collaboration avec
les services de police de tous les Etats membres de l’Union européenne,
ainsi qu’avec d’autres Etats partenaires européens: Albanie, Bosnie-Herzégovine,
Croatie, Islande, Moldova, Norvège, Suisse, «l’ex-République yougoslave
de Macédoine» et Turquie. Europol recueille, analyse et diffuse
un grand nombre de données personnelles. Ses partenaires exploitent
ces données à des fins de prévention, de dépistage et d’investigation
des délits; ils s’en servent en outre pour retrouver et poursuivre
leurs auteurs. Europol est un centre opérationnel de haute sécurité
qui fonctionne vingt-quatre heures sur vingt-quatre, sept jours
sur sept, et qui traite plus de 9 000 affaires par an. Il s’est
particulièrement investi dans les enquêtes destinées à empêcher
les abus qui touchent des enfants, notamment la pédopornographie
sur internet.
5.2.3 Filtrage et exclusion en matière
d’emploi
51. Les ressortissants des pays européens peuvent se
déplacer assez aisément d’un Etat à l’autre pour y vivre ou y travailler,
de sorte qu’il est très facile pour un délinquant sexuel de changer
de pays pour y occuper un emploi qui lui permettra d’être au contact
d’enfants ou de personnes vulnérables. Dès lors qu’il n’y a pas
de véritables échanges d’informations entre les Etats destinés à
éviter que les délinquants sexuels ne puissent travailler avec des
enfants, ces derniers se trouvent exposés à un risque et notre capacité
à les mettre à l’abri des abus en est amoindrie. Au cours de sa
visite au Royaume-Uni, l’attention du rapporteur a été attirée sur
le fait que le système britannique de filtrage présente une faille:
les vérifications de base menées par l’Independent Safeguarding
Authority ne détectent pas la totalité des délits commis à l’étranger
en raison d’un partage insuffisant des informations entre les pays.
Il a ainsi été expliqué au rapporteur qu’un délinquant britannique
condamné pour des délits à caractère sexuel pouvait parfaitement
aller s’installer en France et y travailler comme professeur d’anglais.
Pour sécuriser les procédures de recrutement, il faudrait donc que
les employeurs aient accès aux informations relatives aux candidats
potentiels – notamment leur casier judiciaire – afin de s’assurer
que les intéressés n’aient pas été condamnés pour des délits perpétrés
sur des enfants ou qu’ils n’aient pas fait précédemment l’objet
d’une interdiction de travail au contact des enfants.
52. Le Conseil de l’Europe s’est déjà intéressé à ces questions
pour ce qui concerne les enfants. En juillet 2007, il a adopté la
Convention sur la protection des enfants contre l’exploitation et
les abus sexuels
Note,
qui a souligné qu’il fallait veiller à ce que ceux qui se sont rendus
coupables de violences à l’encontre d’enfants par le passé ne soient
pas recrutés pour travailler avec des mineurs. Son article 5.3 dispose
ceci: «Chaque Partie prend les mesures législatives ou autres nécessaires,
conformément à son droit interne, pour que les conditions d’accès
aux professions dont l’exercice comporte de manière habituelle des
contacts avec les enfants permettent de s’assurer que les candidats
à ces professions n’ont pas été condamnés pour des actes d’exploitation
ou d’abus sexuels concernant des enfants.» Les mesures préventives
esquissées dans la convention englobent le dépistage, le recrutement
et la formation de personnes travaillant au contact des enfants,
la prise de conscience par les enfants des risques encourus et des
moyens de s’en prémunir, ainsi que les mesures de contrôle des délinquants
et délinquants potentiels.
53. Pourtant, certains pays ne sont encore dotés, à ce jour, d’aucun
système prévoyant expressément la possibilité d’interdire à un individu
d’intervenir auprès d’enfants ou de personnes vulnérables; ils pourraient invoquer,
dans ces conditions, qu’il leur est difficile de faire appliquer
une interdiction de ce type émanant d’un autre Etat. Il est donc
essentiel que tous les Etats mettent en place des systèmes nationaux
de filtrage et d’exclusion, à l’image de celui qui existe au Royaume-Uni,
qui devront veiller à ce que les individus dont on estime qu’il
serait inopportun qu’ils travaillent avec des enfants ou des personnes
vulnérables ne puissent entrer en contact avec eux par le biais
de leur activité professionnelle, qu’elle soit rémunérée ou bénévole
– en qualité, par exemple, d’enseignants ou d’entraîneurs sportifs,
ou encore dans des établissements de soins. Le fait pour un délinquant
condamné pour un délit à caractère sexuel et frappé par l’autorité
compétente d’une telle interdiction de travailler ou de solliciter
un emploi auprès d’enfants ou d’adultes vulnérables doit être sanctionné
comme une infraction pénale. Une autre possibilité serait d’exiger
de toute personne qui sollicite un emploi dans lequel elle est appelée
à intervenir auprès d’enfants ou d’adultes vulnérables qu’elle produise un
document établi par la police (ou toute autre autorité compétente)
attestant qu’elle n’a fait l’objet d’aucune condamnation pour délits
à caractère sexuel. Une obligation de cet ordre existe déjà en Suède.
54. Il est absolument indispensable d’améliorer les échanges d’informations
entre les Etats membres du Conseil de l’Europe concernant les personnes
condamnées pour des délits à caractère sexuel afin d’éviter que les
individus auxquels il serait malvenu de permettre de travailler
au contact d’enfants ou autres personnes vulnérables puissent obtenir
un tel emploi à l’étranger. Les renseignements que contiennent les
systèmes nationaux de filtrage concernant les délinquants sexuels
doivent donc pouvoir être consultés à l’étranger afin de garantir
la sécurité des enfants et des personnes vulnérables. Les Etats
membres se doivent, tout en respectant la protection des données,
de s’attacher plus particulièrement à ce que les informations ainsi échangées
soient utilisées pour filtrer l’accès aux emplois impliquant des
contacts avec des enfants et que les types d’informations échangés
se prêtent à cet usage.
6 Conclusions
55. L’approche actuellement suivie en Europe en matière
de partage d’informations concernant les délinquants sexuels présente
d’importantes lacunes. Il convient d’engager une action résolue
pour garantir un contrôle efficace de ces délinquants et protéger
ainsi les citoyens.
56. Il ressort de la jurisprudence développée à ce sujet par la
Cour européenne des droits de l’homme que certains systèmes utilisés
pour la gestion des délinquants sexuels, notamment les registres,
sont apparemment conformes à la Convention européenne des droits
de l’homme. Dans le même temps, l’expérience britannique montre
qu’un registre des délinquants sexuels n’est pas nécessairement
une solution en soi et qu’il doit être un élément parmi d’autres
dans un vaste ensemble de mesures destinées à assurer la gestion
des délinquants sexuels.
57. Les instances britanniques compétentes ont indiqué qu’elles
craignaient que, faute de coordination et de mise en commun des
informations entre les Etats européens, certains délinquants puissent
«passer entre les mailles du filet» et franchir les frontières dans
le seul but de commettre de nouveaux délits à l’étranger.
58. L’examen de la proposition tendant à instituer un registre
européen doit prendre en compte les obstacles concrets y afférents,
le plus évident étant la disparité des législations nationales en
matière pénale, qui fait qu’il pourrait s’avérer impossible de trouver
un accord sur le contenu d’un tel registre.
59. Aussi est-il proposé, plutôt que de créer un registre européen,
de mettre en place dans chaque pays un dispositif national capable
d’assurer de manière complète et efficace la gestion des délinquants
sexuels. Ces dispositifs devraient inclure un registre des délinquants
sexuels et être assortis d’autres mesures à l’image de celles destinées
à empêcher les délinquants de se déplacer librement, ainsi que d’un
système de filtrage et d’exclusion qui leur interdise d’intervenir
auprès d’enfants et d’autres personnes vulnérables.
60. Outre l’élaboration de dispositifs nationaux plus complets,
les Etats devraient aussi intensifier, en volume, en qualité et
en fréquence, les échanges interétatiques d’informations essentielles
relatives aux délinquants sexuels. Ils pourraient notamment, à cet
effet, communiquer davantage de renseignements à Interpol, organisation
qui a indiqué au rapporteur qu’elle pouvait servir de base de données
centrale sur les délinquants sexuels pour les pays européens. Il
conviendra de veiller, sur ce plan, au respect scrupuleux des législations
en matière de protection des données.
61. Les Etats devraient par ailleurs partager les informations
recueillies par le biais des systèmes de filtrage et d’exclusion
afin d’empêcher les délinquants sexuels d’intervenir, ailleurs en
Europe, auprès d’enfants et de personnes vulnérables.
62. Les Etats membres du Conseil de l’Europe ont le devoir de
prendre en compte le danger que représentent les délinquants sexuels
dans tous les pays et de prendre des mesures pour lutter contre
cette menace. Ainsi qu’il a été dit de manière saisissante au rapporteur
lors de sa visite au Royaume-Uni, si l’on arrive, finalement, à
sauver ne serait-ce qu’un seul enfant, les efforts déployés pour
améliorer la coopération n’auront pas été vains.
