C Exposé
des motifs, par M. Cilevičs, rapporteur
1 Introduction
1.1 Mon mandat
1. Le présent rapport trouve son origine dans une proposition
de recommandation sur «La protection des minorités en Europe: bonnes
pratiques et lacunes dans l’application des normes communes (
Doc. 11261
rév.)» que j’ai présentée avec d’autres membres de l’Assemblée.
Le 27 juin 2007, la commission des questions juridiques et des droits
de l’homme m’a nommé rapporteur pour cette question.
2. Dans le cadre de ce vaste mandat, j’ai l’intention d’examiner
un certain nombre de cas, y compris ceux qui suscitent des controverses
depuis fort longtemps. Certains ont déjà été mentionnés dans la
proposition de recommandation évoquée ci-dessus, d’autres ont été
soulevés dans des propositions renvoyées entre-temps à la commission
des questions juridiques et des droits de l’homme
Note.
3. Dans ce contexte, je tiens toutefois à préciser que je ne
traiterai pas de manière approfondie les questions sur lesquelles
portent d’autres rapports traités par la commission, à savoir:
- «La Charte européenne des langues
régionales ou minoritaires» (rapporteur: M. Berényi, République slovaque,
PPE/DC);
- «La liberté de religion et autres droits de l’homme des
minorités non musulmanes en Turquie et de la minorité musulmane
en Thrace (Grèce orientale)» (rapporteur: M. Hunault, France, GDE);
- «La situation des Roms en Europe» (rapporteur: M. Berényi,
République slovaque, PPE/DC).
4. Par conséquent, mon rapport se concentre davantage sur la
mise en œuvre de principes de la Convention-cadre pour la protection
des minorités nationales que sur la Charte européenne des langues régionales
ou minoritaires.
1.2 Objectif du présent
rapport
5. La plupart des derniers rapports de l’Assemblée ayant
trait aux minorités nationales mettaient l’accent sur les normes
relatives à la protection des minorités en Europe
Note, et plus particulièrement
sur les deux principaux instruments que le Conseil de l’Europe a
adoptés à cet égard, à savoir la Convention-cadre pour la protection
des minorités nationales et la Charte européenne des langues régionales
ou minoritaires. Bien que de nature très différente, ces deux instruments
complémentaires sont cruciaux pour construire une Europe fondée
sur les valeurs universelles: égalité matérielle et non-discrimination,
d’une part, et sauvegarde et promotion de la diversité culturelle
et linguistique, de l’autre. La convention-cadre constitue le premier instrument
relatif aux droits des minorités juridiquement contraignant; quant
à la charte européenne, elle est le premier instrument juridique
jamais adopté en matière de protection des langues. Dans les chapitres
ci-dessous, on se référera également à d’autres normes pertinentes,
établies dans la Convention européenne des droits de l’homme et
la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme.
6. La période de fixation de normes étant probablement achevée
pour un certain temps, il convient aujourd’hui de mettre l’accent
sur la bonne application des normes existantes. Tant la convention-cadre
que la charte prévoient des mécanismes de contrôle de leur mise
en œuvre, auxquels participent des organes indépendants: le Comité
consultatif pour la convention-cadre et le Comité d’experts pour
la charte européenne
Note.
7. Le 11 mars 2008, j’ai représenté l’Assemblée à la conférence
internationale intitulée «Dix ans de protection des minorités nationales
et des langues régionales ou minoritaires: institutions et impact»,
organisée sous les auspices de la présidence slovaque du Comité
des Ministres en vue de marquer le 10e anniversaire de l’entrée
en vigueur de la convention-cadre et de la charte européenne le
1er février et le 1er mars 1998 respectivement. A cette occasion,
j’ai souligné, d’une part, que de nombreux progrès ont été réalisés
en matière de protection des minorités en Europe et, de l’autre,
que, sur tout le continent, d’aucuns font preuve d’une extraordinaire
créativité en vue d’éviter la mise en œuvre équitable des principes
de protection des minorités, voire de se dérober à toute obligation
juridique claire dans ce domaine.
8. Mais, d’une manière générale, on constate que le contrôle
international des politiques et des pratiques relatives aux minorités
est plus largement accepté, la convention-cadre affirmant sa position
de référence juridique en Europe. Aujourd’hui, la plupart des pays
reconnaissent la contribution positive des minorités nationales
aux sociétés dans lesquelles elles vivent ainsi que la valeur de
la convention-cadre en tant que norme juridique objective et en
tant qu’instrument utile pour contrer les rhétoriques extrémistes;
néanmoins, les discours antiminoritaires restent encore trop communs
en Europe, notamment à l’approche d’élections.
9. Au fil des ans, les procédures de suivi conduites par le comité
consultatif et le comité d’experts ont débouché sur le recueil d’un
large éventail de données fort précieuses quant aux succès pratiques
et sujets de préoccupation.
10. L’aspect politique de ces données revêt un intérêt particulier
pour l’Assemblée. De fait, il est essentiel pour les parlementaires
de pouvoir identifier les décisions politiques essentielles ayant
un impact crucial sur la mise en œuvre des normes relatives aux
minorités.
11. Le présent rapport ne se veut donc pas un rapport de suivi
puisqu’il n’a pas pour objectif d’évaluer la situation des minorités
dans tel ou tel pays, mais de chercher à identifier, par le biais,
entre autres, d’une «étude de cas», les domaines cruciaux et potentiellement
sujets à controverse dans le processus deprise
de décision politique, qui viendraient affecter l’application des
normes en matière de protection des minorités.
12. Quatre domaines peuvent être identifiés, notamment:
- les obligations des pouvoirs
locaux et régionaux au titre de la convention-cadre (en tenant compte
de l’autonomie des pouvoirs locaux et régionaux, particulièrement
dans les Etats fédéraux);
- la continuité des politiques concernant les minorités
à la suite d’un changement de gouvernement;
- le champ d’application de la convention-cadre;
- la participation effective des personnes appartenant à
des minorités nationales à la vie culturelle, sociale et économique
ainsi qu’aux affaires publiques.
13. Le 10 mars 2009, la sous-commission sur les droits des minorités
a eu un échange de vues à Monaco avec M. Asbjørn Eide, ancien président
du comité consultatif, et avec Mme Snjezana Bokulic du Minority
Rights Group Europe (Budapest). Je suis très reconnaissant pour
les informations transmises par les experts sur les quatre domaines
précités, qui mettent au jour des aspects préoccupants et de nouveaux
défis, et donnent des exemples de réussites et de bonnes pratiques
pouvant servir de référence aux autres Etats membres et améliorer
encore la protection des minorités en Europe.
2 Obligations
des pouvoirs locaux/régionaux au titre de la convention-cadre
2.1 Aperçu de la situation
en Europe
14. Les obligations qui découlent de la convention-cadre
sont contraignantes pour chaque Etat partie. Les actions ou omissions
de tous les pouvoirs (exécutif, législatif et judiciaire) et d’autres
autorités d’Etat, quel que soit leur niveau (national, régional
or local), peuvent engager la responsabilité de l’Etat partie.
15. Selon l’article 27 de la Convention de Vienne sur le droit
des traités
Note, une Partie «ne peut invoquer
les dispositions de son droit interne comme justifiant la non-exécution
d’un traité…». Par conséquent, le pouvoir exécutif, qui représente
généralement les Etats parties sur la scène internationale (y compris
devant le comité consultatif et le Comité des Ministres) ne saurait
donc valablement soutenir qu’une action incompatible avec les dispositions
de la convention-cadre a été menée à bien par un autre pouvoir de
l’Etat comme moyen de chercher à soulager l’Etat partie de sa responsabilité
pour ladite action et, en conséquence, son incompatibilité avec
la convention-cadre. Les dispositions de la convention-cadre sont
contraignantes pour toutes les autorités, quel que soit l’ordre
constitutionnel de l’Etat partie, c’est-à-dire qu’il soit fédéral
ou centralisé, sans aucune limitation ni exception.
16. Les pouvoirs locaux et régionaux ont donc l’obligation d’appliquer
la convention-cadre comme tout autre instrument international juridiquement
contraignant.
17. Toutefois, le comité consultatif a observé à plusieurs reprises
que les pouvoirs locaux ont parfois manqué d’agir correctement alors
que des mesures appropriées avaient été prises à l’échelon national.
18. La décentralisation est souvent considérée comme la solution
à certains problèmes de protection des minorités. En effet, elle
a eu des conséquences positives dans certains cas. Le comité consultatif
a cependant noté qu’en pratique, la décentralisation n’améliore
pas systématiquement la situation des minorités. Bien souvent, le
transfert de compétences pour la protection des minorités vers les
autorités locales a résulté en une protection plus faible des groupes
minoritaires et aggravé les difficultés de ces derniers.
19. Le comité consultatif a relevé trois types de questions relatives
au rôle des pouvoirs locaux:
- la
mise en œuvre des dispositions de la convention-cadre dans les Etats
fédéraux, dans lesquels la plupart des compétences (par exemple
l’éducation, la culture et les médias) liées à la protection des minorités
incombent aux pouvoirs régionaux et/ou des cas dans lesquels la
répartition des compétences entre les pouvoirs nationaux et infranationaux
n’est pas suffisamment claire (par exemple en Fédération de Russie
et dans une moindre mesure en Allemagne); dans certains cas, les
normes appliquées par les pouvoirs fédéraux et régionaux/locaux
peuvent même être contradictoires. De plus, dans certains Etats,
notamment en Bosnie-Herzégovine, les pouvoirs nationaux n’ont quasiment
aucune compétence en matière de protection des minorités alors que
les pouvoirs infranationaux (entités et cantons de la fédération)
ont toutes les compétences. Cependant, dans la majorité des cas,
les pouvoirs locaux n’ont pas connaissance des obligations liées
à la convention-cadre et/ou n’ont pas la volonté politique nécessaire
à leur mise en œuvre;
- la décentralisation qui conduit à la non-mise en œuvre
de la convention-cadre par les pouvoirs locaux: l’exemple le plus
courant et évocateur est celui des pouvoirs locaux qui n’allouent
pas de fonds à la mise en œuvre de stratégies nationales pour les
minorités au niveau local ou qui ne disposent pas des fonds nécessaires
à leur mise en œuvre en raison de transferts de fonds insuffisants
depuis le budget central (citons par exemple les difficultés rencontrées
par les instances autonomes des minorités en Hongrie qui dépendent
fortement de la bonne volonté et de la coopération des autonomies
locales et de leur disposition à affecter des fonds aux activités
de ces instances). Le manque de moyens financiers va parfois de
pair avec le manque de volonté politique des pouvoirs locaux. Dans
nombre d’Etats parties, notamment d’Europe centrale et orientale,
les retards, voire l’absence, de mise en œuvre de la convention-cadre
(notamment l’absence de stratégies pour les Roms) découlent des
décisions prises à l’échelon national;
- les pouvoirs locaux qui prennent des décisions non compatibles
avec les principes de la convention-cadre, consistant par exemple
à construire des murs autour de quartiers roms (comme à Usti-nad-Labem
(République tchèque) où le comité consultatif a estimé que l’Etat
n’était pas parvenu à garantir le respect des droits des minorités
nationalesNote),
à détruire les panneaux bilingues en langues majoritaire et minoritaire
ou à n’installer aucun panneau de ce type (comme en Carinthie, où
les décisions de la Cour institutionnelle autrichienne ne sont toujours
pas appliquées – voir l’étude de cas ci-après), à pratiquer la ségrégation
au logement (notamment à l’encontre des Roms dans de nombreux pays). Entre
autres exemples, citons les discours de haine d’hommes politique
locaux contre les personnes issues de minorités, la ségrégation
scolaire et les obstacles qui se dressent face aux représentants
des minorités nationales dans la participation aux affaires publiques
et aux processus décisionnels à l’échelon local.
20. Ajoutons à ces exemples les mesures positives prises par les
pouvoirs locaux: le système d’instances autonomes en Hongrie a eu
des conséquences positives sur l’autonomisation des minorités et
sur le renforcement de leur rôle dans l’ensemble de la société,
bien que son impact demeure limité par quelques inconvénients. La
mise en place d’institutions pour traiter des questions de minorités
à l’échelon infranational, comme celle du médiateur du Schleswig-Holstein
en Allemagne pour les minorités, pourrait constituer aussi un outil
pratique. Les mesures prises par les autorités allemandes sont un
autre exemple positif: le gouvernement de la Rhénanie-Palatinat
a décidé de reconnaître les Roms (Sintis) comme minorité nationale à
l’échelon du Land, leur accordant non seulement une reconnaissance
officielle mais aussi davantage de possibilités pour développer
leurs activités. En Espagne, le gouvernement andalou est depuis
longtemps très actif dans la promotion de l’égalité des chances
pour les Roms, ce qui fait de lui un précurseur de la protection des
minorités, bien avant les autorités centrales. Dans la Fédération
de Russie, certaines entités ont adopté des garanties juridiques
complémentaires pour renforcer la protection des groupes minoritaires.
21. Dans les recommandations émises durant les premier et deuxième
cycles de monitoring, le comité consultatif
a constamment rappelé aux Etats parties (c’est-à-dire à leurs autorités
centrales) qu’ils étaient responsables de la mise en œuvre par les
pouvoirs locaux/régionaux des dispositions de la convention-cadre. Le
comité consultatif a répété qu’ils devaient par conséquent prendre
toutes les mesures nécessaires pour veiller à la bonne marche de
son application. Il a également insisté sur le rôle réglementaire
de l’Etat dans la mise en œuvre des politiques et des mesures de
protection des minorités, en particulier en s’assurant de la cohérence
de la législation et de la mise en œuvre des politiques sur l’ensemble
du territoire. Qui plus est, il a rappelé la nécessité d’offrir
des chances égales à toutes les personnes qui appartiennent à des
minorités, quel que soit leur lieu de résidence. Le comité consultatif
a sollicité davantage de clarté dans la répartition des compétences
entre les pouvoirs centraux et locaux dans les domaines qui concernent
les minorités nationales.
22. Dans son rapport sur la Grèce, l’experte indépendante des
Nations Unies sur les questions relatives aux minorités a estimé
que le gouvernement devait s’assurer que les pouvoirs locaux pour
lesquels il semble plus commode d’être à l’écoute des préjugés locaux
ne corrompent ni ne fassent échouer les politiques nationales. Concernant
le respect des obligations juridiques internationales, y compris
la non-discrimination et l’égalité, les dispositifs nationaux comme
l’autorité décentralisée ou la régionalisation des pouvoirs n’atténuent
pas la responsabilité des violations des droits de l’homme. Le gouvernement
devrait envisager des modèles qui reconnaissent le principe de préemption
du pouvoir local par le gouvernement national quand des intérêts primordiaux
sont en jeu, tels les droits fondamentaux; ou d’autres modèles qui
prévoient le refus du financement des localités ne respectant pas
ces principes. La Commission européenne contre le racisme et l’intolérance
(ECRI) a recommandé de prendre des sanctions à l’égard des «conseillers
municipaux qui font des remarques racistes ou qui ne respectent
pas les réglementations ni les décisions auxquelles ils sont liés»
Note. Le
gouvernement doit faire preuve d’une ferme volonté politique selon
laquelle les localités n’ont d’autre possibilité que de se conformer
aux politiques nationales positives. C’est ensuite aux ministères
nationaux qu’il appartient de suivre effectivement la mise en œuvre
au niveau local
Note (voir également les détails de
l’étude de cas ci-dessous sur la Grèce).
2.2 Etude de cas: Autriche
(Carinthie)
23. Le cadre législatif pour la protection des droits
des minorités est bien développé en Autriche. Comme l’ont souligné
le comité consultatif et le Comité des Ministres
Note, «depuis
2004, l’Autriche a sensiblement renforcé son arsenal législatif
de lutte contre la discrimination aux plans fédéral et des Länder
(…)» et «les nouvelles garanties juridiques ont été consolidées
par la création d’un nouveau cadre institutionnel destiné à combattre
la discrimination, fondée sur l’origine ethnique notamment». D’autres
«efforts ont été faits pour améliorer les relations intercommunautaires,
promouvoir l’intégration des immigrés et développer le dialogue interculturel
au sein de la société». Des mesures ont également été prises «pour
intensifier la préservation et le développement du patrimoine et
de l’identité culturels des personnes appartenant à la minorité
slovène de Styrie» et pour «améliorer le système exemplaire d’enseignement
bilingue en Carinthie et dans le Burgenland». Enfin, «la nouvelle
loi sur la Société autrichienne de radiotélédiffusion (ORF) a accru
les possibilités de diffusion dans les langues des minorités nationales»
et «d’importantes initiatives en matière de coopération transfrontière
concernant des questions liées aux minorités nationales continuent
d’être prises».
24. Toutefois, le comité consultatif a relevé un certain nombre
d’obstacles concernant l’application de cette législation, tant
à l’échelon fédéral qu’à l’échelon local, notamment pour ce qui
concerne l’emploi des langues minoritaires dans les relations avec
l’administration et pour ce qui concerne les indications topographiques bilingues
Note.
25. Les 9 et 10 juin 2008, j’ai effectué une visite d’information
en Autriche (Vienne et Klagenfurt en Carinthie; voir annexe I) en
me concentrant sur la question des indications topographiques bilingues
(allemand et slovène) dans la province fédérale de Carinthie, qui
affecte la minorité slovène. Malheureusement, malgré des demandes
répétées, je n’ai pas pu, au cours de cette visite, rencontrer des
représentants du gouvernement régional.
26. Comme l’ont déjà souligné tant le comité consultatif que le
Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe dans leurs
récents rapports sur l’Autriche
Note, les indications
topographiques bilingues constituent depuis quelques années un point
de discorde.
27. Dans sa décision du 13 décembre 2001, confirmée par des arrêts
ultérieurs, la Cour constitutionnelle a statué que, dans les municipalités
où elle représente plus de 10 % de la population totale depuis longtemps, la
minorité slovène devait être autorisée à présenter des indications
topographiques bilingues. Le gouverneur de Carinthie (récemment
décédé) s’est élevé contre cette décision de la Cour constitutionnelle
du 13 décembre 2001 qui, pour l’heure, n’est toujours pas appliquée.
28. Au cours de ma visite, j’ai abordé cette question avec un
représentant de la Cour constitutionnelle de Vienne. La non-application
de la décision de la Cour constitutionnelle a été dénoncée à plusieurs
reprises par différents organes du Conseil de l’Europe, très récemment
par le Comité des Ministres, le 11 juin 2008 (voir ci-dessous).
Au cours de la réunion tenue à la chancellerie, mes interlocuteurs
ont toutefois affirmé que chaque décision était appliquée.
29. Il convient d’expliquer ici que chacune des décisions de la
Cour constitutionnelle concernait une indication topographique particulière
dans un village particulier; il n’en reste pas moins qu’elles devraient s’appliquer, mutatis mutandis, à tous les autres
villages concernés, ce qui n’est pas le cas.
30. Cet état de chose illustre également le fait que le débat
ne porte pas tant sur le principe de l’existence ou de la non-existence
d’indications topographiques bilingues que sur le nombre d’indications
topographiques bilingues qui doivent être installées (selon la minorité
slovène, 200 villages seraient concernés).
31. Alors que la non-exécution, par les autorités de Carinthie,
des décisions de la Cour constitutionnelle soulève de graves préoccupations
pour ce qui concerne la prééminence du droit, mes interlocuteurs
ont été plusieurs à souligner qu’il s’agit à l’évidence d’une question
politique – étroitement liée à la personnalité de (feu) le gouverneur
de la province –, que certains hommes politiques exploitent occasionnellement,
et qu’il manquait, à tous les échelons, une volonté politique pour
la résoudre une fois pour toutes.
32. Toutefois, le fait qu’il n’a pas été possible de surmonter,
à l’échelon fédéral, les obstacles qui se dressent depuis des années
à l’échelon régional illustre également les difficultés qui risquent
de se faire jour au sein d’une structure fédérale marquée par une
répartition extrêmement complexe des compétences.
33. Très récemment, à savoir le 11 juin 2008, c’est-à-dire juste
après ma visite, le Comité des Ministres a adopté la Résolution
CM/ResCMN(2008)3 sur l’Autriche, dans laquelle il évoque, entre
autres, cette question:
«La décision
de la Cour constitutionnelle du 13 décembre 2001 sur les indications
topographiques bilingues n’est toujours pas appliquée. La situation
conflictuelle concernant les indications topographiques bilingues
en Carinthie crée un climat qui ne saurait conduire à des relations harmonieuses
et qui risque de compromettre l’application effective des autres
droits des personnes appartenant aux minorités nationales. La mise
en œuvre pleine et entière de la législation sur l’emploi des langues
minoritaires dans les relations avec les autorités est toujours
confrontée à des obstacles en Carinthie et dans le Burgenland.»
34. Dans ce contexte, il convient également de souligner que l’Autriche
est, depuis 1998, partie à la convention-cadre (et à la charte européenne).
Elle est donc tenue d’appliquer les dispositions de la convention-cadre,
en toute bonne foi, dans un esprit de compréhension et de tolérance,
ainsi que dans le respect des principes de bon voisinage, de relations
amicales et de coopération entre les Etats (article 2 de la convention-cadre).
35. Cette question doit trouver une solution le plus rapidement
possible dans l’intérêt de toutes les parties concernées. Selon
certains de mes interlocuteurs, la solution se trouverait dans l’adoption
d’une loi spécifique indiquant où et comment les indications topographiques
bilingues doivent être situées.
36. Nonobstant les difficultés qui subsistent en Carinthie, un
certain nombre d’interlocuteurs, y compris le Comité des Ministres,
ont salué la mise en place, en Carinthie et dans le Burgenland,
d’un système d’éducation bilingue unique en son genre qui attirerait
même un nombre croissant d’élèves issus de la majorité linguistique, et
ont invité à le développer. Cela illustre encore le fait que l’on
peut observer, dans un même pays ou région, à la fois des difficultés
et des bonnes pratiques.
3 Continuité des
politiques en matière de minorités à la suite d’un changement de
gouvernement/de majorité
3.1 Observations générales
37. Le comité consultatif a évoqué ce point dans différents
contextes.
38. Il a tout d’abord noté que dans plusieurs Etats parties, les
engagements pris par les précédents gouvernements pour la protection
des minorités n’avaient pas été confirmés ni tenus, par exemple,
concernant l’adoption d’une nouvelle législation dans ce domaine.
En outre, dans certains cas, l’aide financière à la protection des
minorités et/ou la volonté politique se sont affaiblis à la suite
de changements au sein des gouvernements aux échelons local et national
(par exemple, la réduction drastique des fonds alloués aux instances
autonomes des minorités en Hongrie à la suite des élections de 2002).
39. Ensuite, le comité consultatif déplore l’absence de continuité
et de cohérence dans la conduite des politiques sur les minorités
dans plusieurs Etats parties. Dans de nombreux cas, ce problème
s’est manifesté dans les modifications desdites politiques, parfois
également dans un changement des institutions compétentes, qui a
nui à l’efficacité et à la capacité de ces institutions (voir notamment
le deuxième avis du comité consultatif sur la Suède
Note).
Le comité consultatif a donc appelé à davantage de rationalisation
et de cohérence, quels que soient les changements survenus au sein
du gouvernement.
40. Le comité consultatif s’inquiète du ralentissement des efforts
déployés par certains Etats parties pour promouvoir la mise en œuvre
de la convention-cadre, notamment ceux qui ont récemment rejoint
l’Union européenne. En l’occurrence, le comité consultatif ne peut
qu’inviter les Etats concernés à poursuivre et à intensifier leurs
efforts.
41. Enfin, certains Etats parties avaient pris des engagements
dans le domaine de la protection des minorités au moment de leur
adhésion au Conseil de l’Europe, mais ne les ont pas encore tenus,
en raison notamment de changements dans leurs politiques. Tel a
été le cas de l’Azerbaïdjan, dont les autorités s’étaient engagées
à leur entrée au Conseil de l’Europe à adopter des textes de loi
supplémentaires sur la protection des minorités nationales. Malgré
cela, aucun progrès n’a été constaté ces dernières années en la
matière.
3.2 Etude de cas: la
République slovaque
42. Un changement de gouvernement risque de compromettre
la continuité des politiques de protection des minorités.
43. Dans le contexte de la présente étude, j’ai décidé d’examiner
le cas de la République slovaque. Le 11 juin 2008, je me suis rendu
à Bratislava et à Šamorín (voir le programme de la visite en annexe
II) où j’ai tenu un certain nombre de réunions, entre autres, avec
des représentants de la minorité hongroise vivant dans le pays.
Les Hongrois, qui représentent près de 10 % de la population totale
de l’Etat, forment la plus large minorité de la République slovaque.
44. Au cours de ma visite, un certain nombre de mes interlocuteurs
de la minorité hongroise ont souligné que 1998 avait marqué un tournant
dans la protection des minorités dans le pays puisque des représentants de
la minorité hongroise avaient été intégrés à la coalition gouvernementale.
Depuis lors, plusieurs initiatives ont été prises en matière de
minorités, au nombre desquelles la mise en place de différents organes
traitant de questions de minorités – par exemple l’institution du
médiateur, le conseil pour les minorités nationales et les groupes
ethniques, le plénipotentiaire du gouvernement pour les questions
roms – ainsi que la création de l’université d’Etat «Selye Janos»
à Komarno.
45. Un accord conclu en décembre 2003 entre le Gouvernement slovaque
et le Gouvernement hongrois sur le soutien mutuel des minorités
nationales dans les domaines de l’éducation et de la culture a contribué
à renforcer la protection de la minorité hongroise en République
slovaque.
46. Ces dernières années, la République slovaque a été félicitée
pour avoir «amélioré de façon notable son cadre législatif et institutionnel
contre la discrimination»
Note,
notamment en adoptant la loi de 2004 sur l’égalité de traitement
et la protection contre la discrimination
Note.
47. De plus, la récente présidence slovaque du Comité des Ministres,
qui a marqué le 10e anniversaire de l’entrée en vigueur de la convention-cadre
et de la Charte européenne, a accordé une place privilégiée aux questions
liées aux minorités.
48. Toutefois, au cours de ma visite, mes interlocuteurs se sont
déclarés préoccupés par le fait qu’il n’existait pas de garanties
en vue d’assurer la continuité de ces politiques en cas de changement
de majorité. De fait, les relations avec la minorité hongroise seraient
devenues plus tendues depuis les élections parlementaires de 2006
et la mise en place d’une coalition entre le parti Smer – sociálna
demokracia (Direction – Démocratie sociale) et le Parti national
slovaque (Slovenská národná strana – SNS). Au cours de ma visite,
des représentants de la minorité hongroise ont exprimé des inquiétudes
face à ce qu’ils qualifient de «discours de haine» à l’égard de
la minorité hongroise le discours de certains hommes politiques,
phénomène qui, selon eux, s’est accru après le changement de gouvernement
intervenu en 2006. L’ECRI a aussi relevé ce problème et demandé
instamment aux autorités slovaques, dans son dernier rapport, d’adopter
une position plus ferme contre le discours politique négatif à l’encontre
des minorités ethniques, en particulier de la minorité hongroise. L’ECRI
a notamment recommandé d’assurer l’application des dispositions
pertinentes du Code pénal contre l’incitation à la haine raciale
dans le cas de déclarations ou de discours racistes de politiciens
Note.
49. Toutefois, à diverses reprises, les autorités slovaques –
y compris M. Kubis, ministre des Affaires étrangères répondant à
Strasbourg en janvier 2008 à une question que je lui avais posée
– ont indiqué qu’elles entendaient maintenir le statu quo pour ce
qui concerne les politiques relatives aux minorités
Note.
Toutefois, au cours de ma visite, un certain nombre de représentants
de minorités ont affirmé devoir «lutter» pour le maintien du statu
quo, qui – en l’absence de mesures proactives – revenait en fait
à court terme à une stagnation, et à long terme à une régression.
50. Au cours de ma visite, les représentants de la minorité hongroise
ont également mentionné deux questions qui, à leurs yeux, constituaient
même une régression en matière de protection des minorités, à savoir la
question des toponymes qui figuraient uniquement en langue slovaque
dans les manuels scolaires et celle de la diminution proposée du
nombre d’heures de cours de langue hongroise dans les établissements
scolaires à la suite de l’adoption de la nouvelle loi sur les écoles.
L’ECRI a également soulevé le problème des toponymes dans son dernier
rapport. Elle a toutefois noté qu’un projet de loi avait été adopté
par le parlement, envisageant de faire figurer dans les manuels
scolaires les toponymes en langues minoritaires et slovaque.
51. Toutefois, pour ce qui concerne le recensement de population
prévu pour 2011, les représentants des minorités considèrent que
la nouvelle législation garantira la possibilité d’employer des
questionnaires dans les langues des minorités nationales, ce qui
est considéré comme une mesure positive.
52. De plus, les représentants de la minorité hongroise estiment
très positif le fait que le ministère de la culture de la République
slovaque ait résolu les problèmes financiers concernant la diffusion
par la radio slovaque de programmes en langue hongroise.
53. Pour ce qui concerne le budget alloué aux cultures minoritaires,
j’ai été informé de ce qu’il avait diminué en 2007 à la suite du
changement de gouvernement en 2006 (80 millions de couronnes slovaques
en 2007 contre 160 millions en 2006). Toutefois, en 2008, le budget
a été à nouveau augmenté, passant à 100 millions de couronnes slovaques.
54. Dans ce contexte, je tiens également à mentionner que les
représentants des minorités allèguent que la coalition au pouvoir
n’est pas disposée à appliquer la dernière résolution du Comité
des Ministres sur la mise en œuvre de la convention-cadre et la
recommandation du Comité des Ministres sur l’application de la Charte européenne
Note. Ces dernières
invitent, entre autres, les autorités à déployer de nouveaux efforts
en vue de compléter le cadre législatif relatif aux minorités nationales,
y compris dans les domaines de la culture et de l’éducation, à revoir
les mécanismes visant à garantir la participation de personnes appartenant
à des minorités nationales en vue de la rendre plus effective et
de se concentrer sur les questions touchant aux Roms.
55. S’agissant des Roms, de vives préoccupations ont été exprimées
notamment pour ce qui concerne l’accès au logement, à l’éducation,
aux soins de santé et à l’emploi. Les autorités semblent toutefois
avoir redoublé d’efforts en vue d’améliorer la situation, notamment
dans le domaine de l’éducation.
56. Dans son récent rapport sur la Slovaquie, l’ECRI a salué les
dernières évolutions positives, y compris l’adoption du Principe
à moyen terme en faveur du développement de la minorité nationale
rom en République slovaque pour 2008-2013, qui propose des solutions
dans les domaines, entre autres, de l’éducation, de la santé, des
soins de santé et des médias. Pourtant, selon l’ECRI, certaines
questions continuent de soulever des inquiétudes: une ségrégation
de fait des enfants roms par une représentation disproportionnée
dans les écoles élémentaires spécialisées pour enfants handicapés,
des conditions de logement médiocres, un taux de chômage élevé dans
la population rom, des allégations de stérilisation des femmes roms
sans leur consentement, une montée de la violence à motivation raciale
contre les Roms. L’ECRI a donc recommandé aux autorités slovaques
de faire des questions liées aux Roms une priorité transversale
et les a notamment exhortées à renforcer les capacités du bureau
plénipotentiaire pour les Roms à gérer les fonds affectés à cette fin
et à combattre la ségrégation de fait des enfants roms.
57. Par ailleurs, le 30 juin 2009, le Parlement slovaque a adopté
un amendement à la loi relative à la langue d’Etat, entré en vigueur
le 1er septembre 2009. Cet amendement entend renforcer la protection
du slovaque comme langue d’Etat. Certaines dispositions de cette
loi, dont celles sur la supervision et les sanctions, préoccupent
les groupes minoritaires, en particulier la minorité hongroise
Note.
Dans son avis du 22 juillet 2009, le haut-commissaire de l’OSCE
pour les minorités nationales a déclaré que l’amendement était conforme
aux normes internationales et avait un but légitime
Note.
Cependant, il a conclu que certains éléments de ce texte de loi
posent ou pourraient poser – en fonction de la mise en œuvre – des
questions de compatibilité avec les normes internationales et les
principes constitutionnels de la République slovaque
NoteNote.
Par conséquent, il a demandé aux autorités slovaques d’appliquer
la loi de manière scrupuleuse. Le 25 septembre 2009, les autorités
slovaques ont demandé à la Commission européenne pour la démocratie
par le droit (Commission de Venise) de rendre un avis juridique
sur la loi relative à la langue d’Etat de la République slovaque.
58. En outre, il convient de noter que, dans l’avis cité précédemment,
le haut-commissaire de l’OSCE a souligné l’absence de législation
complète sur les droits des minorités nationales. Il a fait observer
que «maintenant qu’une mesure supplémentaire a été prise pour protéger
et promouvoir la langue officielle, une réforme de la loi sur la
langue des minorités nationales devrait être envisagée en vue de
renforcer les droits des minorités nationales et de faire en sorte
qu’elles se sentent totalement chez elles en Slovaquie. A ce titre, il
convient de traiter à nouveau l’absence continue d’une loi exhaustive
sur les droits des personnes qui appartiennent aux minorités nationales.
Une telle loi pourrait établir un équilibre entre les différents
– et légitimes – objectifs plus visibles et rassurer considérablement
les membres des minorités nationales»
Note.
59. Dans ce cadre, il convient de rappeler que les autorités de
l’Etat, quels que soient les changements au niveau du gouvernement,
sont liées par les obligations internationales contractées au moment
de la ratification des instruments concernés.
4 Limitation de l’application
de la convention-cadre en Europe
4.1 Champ d’application
de la convention-cadre
60. Il convient avant tout de noter qu’il n’existe pas,
en droit international, de définition juridique généralement reconnue
de l’expression «minorité nationale» et que la convention-cadre
elle-même ne définit pas les groupes de personnes qui ont droit
à la protection qu’elle prévoit.
61. En conséquence, le champ d’application de la convention-cadre
reste une des questions les plus controversées liées à sa mise en
œuvre. En principe, chaque Etat partie est libre de déterminer lui-même
quels sont les groupes couverts par la convention-cadre.
62. Le comité consultatif reconnaît que les Etats parties possèdent
une marge d’appréciation pour déterminer le champ d’application
de la convention-cadre. Toutefois, «ils doivent exercer ce droit
dans le respect des principes généraux du droit international et
des principes fondamentaux énoncés à l’article 3 de la convention-cadre».
De plus, il souligne que «en aucun cas, l’interprétation donnée
par les Etats parties ne saurait être une source de distinctions
arbitraires ou injustifiées»
Note.
63. En fait, le comité consultatif, le Comité des Ministres et
l’Assemblée considèrent que les Etats parties «ne possèdent pas
un droit inconditionnel de décider quels sont, parmi les groupes
de population présents sur leur territoire, ceux qui doivent être
considérés comme des minorités nationales aux termes de la convention-cadre».
Comme le souligne l’Assemblée dans sa
Recommandation 1623 (2003), «toute décision de ce type doit respecter le principe
de non-discrimination et être conforme à la lettre et à l’esprit
de la convention-cadre».
64. Dans ce contexte, le comité consultatif a estimé qu’il était
de son devoir d’examiner en profondeur le champ d’application de
la convention-cadre par les Etats. La mise en œuvre de cette dernière
par les Parties se caractérise par une diversité de méthodes qui
vont d’approches minimalistes (par exemple limitant le champ d’application
aux minorités dites «historiques» ou à certaines minorités élues
tout en refusant arbitrairement la reconnaissance des autres) à
des approches plus ouvertes et généreuses.
65. Dans plusieurs Etats parties, le comité consultatif a trouvé
que le champ d’application tel qu’interprété par les Etats était
problématique. Tout d’abord, la plupart des Parties ont introduit
le critère de citoyenneté. Le comité consultatif (soutenu à ce titre
par la Commission de Venise) partage l’avis selon lequel le critère
de citoyenneté peut être une condition légitime en rapport avec
certaines mesures prises conformément aux principes de la convention-cadre.
Cela peut être le cas de certains droits politiques dont jouissent
les membres de minorités nationales. Un critère de citoyenneté généralement
applicable est malgré tout problématique pour plusieurs autres garanties
consacrées par la convention-cadre, comme celles de l’article 4
(antidiscrimination) et de l’article 6 (tolérance et dialogue interculturel).
66. Le critère de citoyenneté est souvent évoqué dans le cadre
des débats sur l’application de la convention-cadre aux «nouvelles
minorités». Il convient de garder à l’esprit que certains Etats
ont opté pour une approche très ouverte (à l’instar du Royaume-Uni,
qui n’applique pas de critère de citoyenneté), tandis que d’autres, comme
l’Allemagne, ont opté pour la restriction du champ d’application
de la convention-cadre à leurs citoyens uniquement et, en général,
aux membres de minorités «traditionnelles», c’est-à-dire issues
de changements de frontière et non de changements de lieu de résidence
des personnes (comme c’est le cas pour l’immigration).
67. Le problème persiste dans les Etats parties où un nombre important
de membres de minorités nationales n’a pas la nationalité des Etats
en question. Cette situation est due principalement à la dissolution d’anciens
Etats (par exemple la République fédérale de Yougoslavie et l’Union
soviétique) puis à l’émergence (ou la reconstitution) de nouveaux
Etats, et est parfois associée à des conditions restrictives d’accès
à la citoyenneté découlant de la loi même ou des pratiques des autorités
(par exemple pour les Russes en Estonie et en Lettonie). Citons
à cet égard la situation de nombreux Roms qui vivent dans des pays
d’Europe du Sud-Est sans nationalité et ne bénéficient donc pas
de la protection des dispositions de la convention-cadre. Citons également
le cas d’anciens déportés qui retournent dans leur pays d’origine
et rencontrent ensuite des difficultés à obtenir la nationalité
de ce dernier. L’Ukraine a trouvé une solution efficace en ce qui
concerne les Tatars en Crimée, mais un problème similaire à l’égard
des Meskhètes n’a pas encore été résolu en Géorgie.
68. Dans de tels cas, le comité consultatif a recommandé de supprimer
tous les obstacles à l’obtention de la nationalité et de prendre
des mesures pour remédier aux problèmes d’apatridie qui persistent.
De plus, il en a appelé aux autorités pour qu’elles adoptent une
approche souple concernant le champ d’application personnel de la
convention-cadre et pour qu’elles évitent d’employer le critère
de citoyenneté au moment de décider qui devrait bénéficier de la
protection de la convention-cadre.
69. Certains Etats parties ont a priori exclu des groupes ethniques
de la protection qui découle de la convention-cadre, en définissant
un champ d’application personnel et territorial très étroit (voir
par exemple le premier
Note et
le deuxième avis du comité consultatif sur le Danemark
Note).
70. Dans d’autres Etats, la distinction entre les minorités «autochtones»
et d’autres minorités appliquée. Cela a été le cas notamment des
Roms dans certains Etats, où les Roms «autochtones» bénéficient
de la protection qu’offrent les dispositions de la convention-cadre,
contrairement aux Roms venus d’autres pays et présents sur le territoire
même depuis longtemps (comme l’Allemagne).
71. Le comité consultatif a critiqué ces exclusions a priori du
champ d’application personnel de la convention-cadre. Par conséquent,
il a encouragé les autorités compétentes à poursuivre leur dialogue
avec les groupes concernés sur une éventuelle extension du champ
d’application personnel de la convention-cadre, si possible article
par article.
72. Le comité consultatif a systématiquement rappelé cette position
à certains Etats parties. Il a mis l’accent sur la nécessité d’être
à la fois souple et ouvert. Étant donné que la situation des groupes
minoritaires et leurs besoins évoluent avec le temps, il convient
d’adopter une attitude pragmatique et de faire usage des dispositions
de la convention-cadre, le cas échéant. Cela ne signifie pas que
certains groupes ethniques devraient toujours être reconnus comme
minorités nationales dans l’ordre juridique interne (gardant à l’esprit qu’historiquement
la législation de certains Etats parties ne reconnaît pas cette
notion) mais qu’ils devraient bénéficier, le cas échéant, de la
protection qui découle des dispositions spéciales de la convention-cadre. Cette
dernière a vocation d’outil pragmatique pouvant être mis en œuvre
dans des contextes très différents. A titre d’exemple, le comité
consultatif a conclu que la protection garantie par la convention-cadre
était digne d’intérêt pour les personnes qui appartiennent à la
population majoritaire à l’échelle du territoire national mais se
trouvent dans une situation minoritaire dans leur région (à l’instar
des Finnois sur les îles Åland et des peuples constituants de Bosnie-Herzégovine).
73. Par ailleurs, l’Assemblée a demandé aux Etats parties à la
convention-cadre de révoquer leurs réserves et leurs déclarations.
Pour l’heure, aucune déclaration n’a été révoquée par aucun Etat
partie.
4.2 Non-ratification
de la convention-cadre
74. La convention-cadre a été ratifiée par 39 des 47
Etats membres du Conseil de l’Europe.
75. A ce jour, quatre Etats – la Belgique, la Grèce, l’Islande
et le Luxembourg – ont signé mais non encore ratifié la convention-cadre
et quatre autres Etats – Andorre, la France, Monaco et la Turquie
– ne l’ont ni signée ni ratifiée.
76. Cela dit, la convention-cadre n’est pas sans pertinence pour
ces pays puisqu’ils participent, au sein du Comité des Ministres,
au mécanisme de suivi de la convention. Qui plus est, la convention-cadre
est pertinente pour ces Etats en ce qu’elle les contraint à des
engagements politiques sur les normes relatives aux minorités de
l’OSCE, notamment par le document de Copenhague de 1990. Ce point
est important puisque ledit document constitue la base de la formulation
de la convention-cadre. Pour sa part, le haut-commissaire pour les
minorités nationales renvoie au catalogue d’engagements de Copenhague
afférents aux minorités et à la jurisprudence générée au titre de
la convention-cadre pour les Etats non membres du Conseil de l’Europe
mais participant à l’OSCE (tels les Etats d’Asie centrale). Ces
Etats sont également liés par d’autres instruments du Conseil de
l’Europe (voir la partie iv ci-après).
4.2.1 Etude de cas: Grèce
77. Puisque les procédures de monitoring établies
en vertu de la convention-cadre et de la Charte européenne ne s’appliquent
pas officiellement aux Etats qui ne les ont pas ratifiées, les Etats
en question échappent au contrôle du comité consultatif (mais sont
suivis par d’autres organes du Conseil de l’Europe). Néanmoins,
il est fort intéressant d’examiner comment ces pays s’adaptent à
la diversité, que ce soit par le biais de politiques sur les minorités
reconnues, d’une approche de «non-discrimination» quand les minorités ne
sont pas reconnues, ou encore d’une combinaison des deux approches.
Dans le cadre du présent rapport, j’ai donc décidé de me rendre
dans l’un de ces pays, à savoir la Grèce, qui reconnaît une seule
minorité sur son territoire. Du 26 au 28 février 2009, j’ai donc
eu plusieurs réunions à Athènes, Thessalonique et Florina (voir
le programme de la visite à l’annexe III).
78. Dans son rapport de 2004 sur la Grèce, l’ECRI a noté que «les
personnes qui souhaitent exprimer leur identité macédonienne, turque
ou autre sont confrontées à l’hostilité de la population. Elles
font l’objet de préjugés et de stéréotypes et souffrent parfois
de discrimination notamment dans l’emploi»
Note.
Dans son rapport de 2009 sur la Grèce
Note,
l’ECRI s’inquiète de la situation des Roms, qui souffrent de discrimination
en particulier dans l’éducation, le logement et l’emploi
Note. Elle a aussi noté que le problème
de reconnaissance de l’identité des Macédoniens et des Turcs de
souche, et en particulier leur droit à la liberté d’association, persiste
Note.
79. Etant donné que d’autres rapports de la commission des questions
juridiques et des droits de l’homme de l’Assemblée parlementaire
étudient déjà la question de la minorité musulmane en Thrace (Grèce
orientale) et la situation des Roms en Europe
Note,
j’ai focalisé mon attention sur la question controversée de la communauté
macédonienne en Grèce, notamment examinée il y a peu, à divers égards,
par le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe
et par Mme Gay McDougall, experte indépendante des Nations Unies
pour les questions minoritaires, qui s’est également rendue à Florina
en septembre 2008
Note.
4.2.1.1 L’approche du Gouvernement
grec
80. Les autorités grecques ne reconnaissent qu’une seule
minorité en Grèce, à savoir la minorité «musulmane» de la Thrace
occidentale, en vertu du Traité de paix de Lausanne du 24 juillet
1923. Dans ce contexte, la Grèce a été félicitée récemment par divers
organismes, y compris par la commission des questions juridiques
et des droits de l’homme de l’Assemblée parlementaire
Note, pour les mesures qu’elle a prises
en vue de renforcer les droits de la minorité musulmane en Grèce.
Concernant les autres minorités, la Grèce favorise l’approche de
la non-discrimination telle que définie par les instruments de l’Union
européenne
Note.
81. Les autorités grecques ont nié à maintes reprises l’existence
d’une quelconque minorité macédonienne en Grèce et fait plusieurs
références à l’appropriation de la culture locale par des individus
et des groupes à des fins politiques.
82. Malgré la non-reconnaissance de toute autre minorité linguistique
ou nationale, les autorités grecques ont admis qu’il existe en Grèce
du Nord «un petit nombre de personnes qui (…) utilisent, sans restrictions,
en plus de la langue grecque, des expressions slaves, confinées
à l’usage familial ou oral»
Note.
83. Durant ma visite, les autorités grecques ont insisté sur le
fait que les citoyens grecs qui revendiquent l’identité macédonienne
sont pleinement représentés par un parti politique libre de prendre
part aux élections en Grèce.
4.2.1.2 Revendications
des représentants de la communauté macédonienne
84. Je tiens avant tout à faire remarquer qu’il n’y a
eu aucune violence ethnique dans la région de Florina. La société
grecque est pluraliste et ouverte à la diversité. Malgré cela, il
arrive encore aujourd’hui semble-t-il que les personnes qui expriment
leur identité macédonienne et la revendiquent activement se heurtent
souvent aux rancœurs et à l’hostilité des autorités.
85. Les membres de la communauté macédonienne ont reconnu que
leur situation s’était améliorée ces quinze dernières années, même
s’ils faisaient toujours l’objet d’actes isolés de harcèlement et
d’intimidation (sur le lieu de travail, pour obtenir la citoyenneté
grecque, pour traverser la frontière avec le pays voisin, pour la
reconnaissance de leurs diplômes, pour les questions de propriété
ou de religion). Ils demandent aux autorités de reconnaître le droit
de cultiver leur propre identité ainsi que l’existence d’une minorité
nationale macédonienne en Grèce.
86. Durant ma visite, je me suis concentré sur la non-exécution
de l’arrêt Sidiropoulos et autres de 1998
Note, et
sur la situation des personnes privées de leur nationalité grecque.
4.2.1.3 Affaire Sidiropoulos
et autres c. Grèce (liberté d’association et droit de cultiver sa
propre identité)
87. L’affaire Sidiropoulos et autres porte sur le refus
des autorités grecques, même après l’arrêt de 1998 de la Cour européenne
des droits de l’homme, d’enregistrer la «Maison de la civilisation
macédonienne», association à but non lucratif que voulaient créer
des citoyens grecs à Florina qui s’identifient eux-mêmes comme appartenant
à une minorité ethnique macédonienne. La Cour de Strasbourg a conclu
à une violation par la Grèce du droit à la liberté d’association
(article 11 de la Convention européenne des droits de l’homme). Les
autorités ont rejeté l’enregistrement en soutenant notamment que
«la promotion de l’idée qu’il existe en Grèce une minorité macédonienne
(…) est contraire à l’intérêt national et, par conséquent, à la
loi». Dans ce cas, il est fort intéressant de souligner dans le
cadre du présent rapport que, dans son arrêt, la Cour a en fait partagé
l’avis du requérant selon lequel «l’intégrité territoriale, la sécurité
nationale et l’ordre public ne seraient pas menacés par le fonctionnement
d’une association dont le but est de favoriser la culture d’une
région, à supposer même qu’elle visât aussi partiellement la promotion
de la culture d’une minorité; l’existence de minorités et de cultures
différentes dans un pays constitue un fait historique qu’une "société
démocratique" devrait tolérer, voire protéger et soutenir selon
des principes du droit international»
Note.
88. Lors de ma visite, j’ai répété que la Grèce devait respecter
pleinement l’arrêt de la Cour, ainsi que d’autres arrêts relatifs
à la communauté turque dans lesquels la Cour européenne a conclu
à des violations du droit à la liberté de rassemblement et d’association
Note.
En outre, ce point a été traité dans le rapport de 2009 de l’ECRI
sur la Grèce
Note, qui recommande aux
autorités grecques «de prendre des mesures pour reconnaître les
droits des membres des différents groupes établis en Grèce, notamment
le droit à la liberté d’association, en pleine conformité avec les
arrêts pertinents de la Cour européenne des droits de l’homme».
89. Comme souligné par le Commissaire aux droits de l’homme du
Conseil de l’Europe dans son rapport sur la Grèce
Note:
«(…)
Il convient de rappeler que le Comité des droits de l’homme des
Nations Unies a précisé qu’en vertu (…) du Pacte international relatif
aux droits civils et politiquesNote,
un Etat partie "est tenu de veiller à ce que l’existence et l’exercice
[des droits cités précédemment] ne soient pas niés et soient protégés contre
les violations". Le Comité des droits de l’homme des Nations Unies
a souligné que "bien que les droits protégés en vertu de l’article
27 soient des droits individuels, ils dépendent de la capacité du groupe
minoritaire de préserver sa culture, sa langue ou sa religion. Il
s’ensuit que les Etats peuvent être amenés à prendre des mesures
positives en vue de protéger l’identité d’une minorité et le droit
de ses membres de jouir et de développer leur culture et leur langue
ainsi que de pratiquer leur religion en commun avec les autres membres
de ce groupe". La Convention-cadre pour la protection des minorités nationales
que la Grèce a signée le 22 septembre 1997, mais non encore ratifiée,
contient des dispositions analogues (voir par exemple l’article
5).
En effet, le droit à la liberté d’association constitue
une des conditions préalables fondamentales pour le fonctionnement
harmonieux des sociétés démocratiques européennes qui se caractérisent
par leur pluralisme intrinsèque, lequel devrait toujours aller de
pair avec la tolérance et l’ouverture d’esprit. La contribution
essentielle des associations à but non lucratif, telles que les
organisations non gouvernementales, au développement et à la réalisation
de la démocratie et des droits de l’homme a été aussi récemment
soulignée par le Comité des Ministres dans sa Recommandation CM/Rec(2007)14 relative
au statut juridique des organisations non gouvernementales en Europe.»
90. Il est regrettable que la requête en faveur de la reconnaissance
de la «Maison de la civilisation macédonienne» déposée le 24 juillet
2003 ait été à nouveau rejetée par les tribunaux grecs. Cette décision
est devenue définitive après que la Cour suprême a rejeté son pourvoi
en cassation par l’arrêt no 1448/2009 publié le 11 juin 2009
NoteNote.
4.2.1.4 Personnes privées
de leur nationalité grecque (celles qui résident en Grèce et celles
qui résident à l’étranger) et, dans ce cadre, différenciation dans
la législation nationale entre les personnes d’origine grecque et
non grecque
91. L’ancien article 19 du Code grec de la nationalité
prévoyait que les citoyens non grecs de souche pourraient voir leur
nationalité révoquée s’ils quittaient le pays et si les autorités
grecques estimaient qu’ils n’avaient pas l’intention d’y revenir.
En conséquence de cette disposition appliquée de 1955 à 1998, environ 60 000
citoyens grecs, pour la majorité d’origine ethnique turque, ont
perdu leur nationalité, y compris des mineurs. Cependant, l’abrogation
de l’article 19 n’a pas d’effet rétroactif. Bien que le ministère
de l’Intérieur ait donné l’instruction aux pouvoirs locaux d’accélérer
la procédure de naturalisation des musulmans apatrides en Thrace
occidentale et de restituer à d’autres personnes leur nationalité
grecque, il semble que selon l’ECRI
Note aucune autre mesure n’ait été prise pour
régler la situation des personnes ayant perdu leur nationalité grecque au
titre de l’article 19 du Code grec de la nationalité, y compris
celles qui résident actuellement à l’étranger et/ou ont acquis la
nationalité dans un autre Etat. Je souscris totalement à l’analyse
et aux recommandations du rapport du Commissaire aux droits de l’homme
du Conseil de l’Europe. Durant ma visite, mes interlocuteurs ont
admis que cette situation posait problème; j’ai eu l’impression
que les autorités étaient déterminées à redoubler d’efforts pour
y remédier.
92. Par ailleurs, dans son récent arrêt
Zeïbek
c. Grèce, la Cour européenne des droits de l’homme a
statué sur la situation d’une requérante grecque musulmane tombée
sous le coup de l’article 19 du Code grec de la nationalité
Note. Selon la Cour, la requérante
avait fait l’objet de discrimination quant à son droit à percevoir
une pension de retraite (violation de l’article 1 du Protocole no 1,
seul et en conjonction avec l’article 14 de la Convention).
93. En outre, je tiens à faire part de mon inquiétude quant aux
dispositions de la législation grecque qui semblent affecter principalement
des Macédoniens de souche. En effet, durant la guerre civile qui
a secoué la Grèce de 1946 à 1949, des milliers de réfugiés politiques,
de Macédoniens de souche et d’autres personnes ont quitté le pays.
Au moins 28 000 enfants réfugiés, pour la plupart macédoniens de
souche, auraient été évacués des zones de violents combats puis
envoyés dans des pays tels que la Yougoslavie, la Tchécoslovaquie,
la Pologne, la Hongrie, etc. Par la suite, la Grèce a confisqué
les biens immobiliers de ces exilés qu’elle a également privés de
leur nationalité grecque. Enfin, en 1982, une disposition (décision
106841/29-12-1982 «Libre retour des réfugiés politiques et rétablissement
de leur nationalité grecque») a permis le retour en Grèce des personnes
qui avaient quitté le pays durant la guerre civile avec leur famille,
si tant est qu’ils étaient grecs «de sang» (c’est-à-dire d’origine
grecque), ce qui exclut les personnes d’origine non grecque, en
particulier d’origine macédoine, ayant pourtant quitté la Grèce
dans les mêmes conditions. En 1985, la loi no 1540 prévoyait la
restitution des biens confisqués aux réfugiés politiques, une fois
de plus limitée aux Grecs «de sang».
94. Aujourd’hui, la plupart des Macédoniens de souche concernés
par ces textes de loi auraient plus de 70 ans et résideraient dans
divers pays européens, en Australie, au Canada, etc. Les représentants
de la communauté macédonienne jugent ces lois discriminatoires puisqu’elles
ciblent les réfugiés politiques macédoniens, dont un grand nombre
souhaiteraient désormais retourner dans leur pays de naissance.
Au cours de ma visite, il a été dit que les personnes qui revendiquent
l’identité macédonienne rencontrent des difficultés à obtenir des
visas pour assister à des funérailles ou rendre visite à des proches
en Grèce. L’ECRI, qui a évoqué ce point en 2004, «recommande vivement
aux autorités grecques de revoir les fondements et les conséquences
de leur politique dans ce domaine»
Note. Dans son dernier
rapport de 2009 sur la Grèce, l’ECRI a noté que la décision ministérielle
no 106841 de 1982 et la loi no 1540 de 1985 continuaient de ne s’appliquer qu’aux
Grecs de souche
Note.
Par conséquent, elle a recommandé une fois de plus «aux autorités
grecques de s’assurer que les mesures de réconciliation prises pour
tous ceux qui ont fui la guerre civile sont appliquées, sans discrimination
aucune»
Note.
Pour ce qui concerne les personnes dénationalisées restées à l’étranger
et ne souhaitant pas revenir en Grèce, le Commissaire aux droits
de l’homme en a appelé aux autorités pour qu’elles «étudient la
possibilité de leur accorder réparation, à [elles] ou à leurs descendants,
conformément aux principes généraux du droit international»
Note. Concernant les apatrides restants
qui résident maintenant en Grèce, les autorités auraient fait part
de leur détermination à procéder rapidement à la restitution de
leur nationalité. La situation des personnes d’origine macédonienne
contraintes de quitter la Grèce au moment de la guerre civile alors
qu’elles n’étaient pour la plupart que des enfants et qui souhaitent
retourner dans ce pays, même pour de courtes périodes, exige une
attention particulière. Il convient également d’envisager d’autres mesures,
par exemple l’ouverture de la frontière pour quelques jours aux
réfugiés macédoniens de souche, comme en 2003.
4.2.1.5 La question de
la ratification de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales
(signée par la Grèce en 1997)
95. Comme en 2005, les autorités ont réaffirmé que le
cadre constitutionnel et législatif grec est pleinement conforme
aux principes fondamentaux des instruments internationaux, notamment
de la convention-cadre dont le champ d’application serait certainement
controversé, bien qu’il ne constitue pas un obstacle. Durant ma
visite, aucun délai n’a cependant été avancé pour la ratification.
Dans son rapport de 2009 sur la Grèce, l’ECRI a une fois de plus
exhorté les autorités grecques à ratifier la convention-cadre dès
que possible
Note.
Pour ce qui est de la charte, la situation semble plus difficile;
aucun progrès ne m’a semblé envisageable dans un futur proche.
4.2.1.6 Quelques remarques
du rapporteur
96. Tout en ayant pleinement conscience de la sensibilité
du contexte international dans lequel il faut replacer ces questions,
en tant que rapporteur sur la question des minorités en Europe,
je me préoccupe du droit de cultiver sa propre identité, de la liberté
d’expression et de la liberté d’association des groupes minoritaires
en Europe.
97. Notre Assemblée et d’autres organes du Conseil de l’Europe
ont déjà fait observer à plusieurs reprises que la diversité culturelle
doit être perçue non comme une menace mais comme une source d’enrichissement et
que toute tentative d’imposer une identité à une personne ou à un
groupe de personnes est inacceptable.
98. Je note que, en février 2009, le Commissaire aux droits de
l’homme du Conseil de l’Europe a fait part de sa profonde inquiétude
quant au «refus persistant des autorités grecques de reconnaître
l’existence sur le territoire grec de minorités autres que la minorité
“musulmane” tripartite de Thrace occidentale, malgré les recommandations
formulées jusqu’à présent notamment par l’ECRI, le Comité des Nations
Unies sur les droits économiques, sociaux et culturels et la Commission
des droits de l’homme des Nations Unies». Le commissaire a aussi
rappelé que la liberté de cultiver sa propre identité ethnique est
un principe majeur sur lequel devraient se fonder les sociétés pluralistes
démocratiques et qu’il importe d’appliquer dans les faits à l’ensemble
des groupes minoritaires, qu’ils soient nationaux, religieux ou
linguistiques
Note. Je partage pleinement
cet avis.
99. De plus, je soutiens totalement l’appel du commissaire au
Gouvernement grec à la création d’un mécanisme de consultation aux
échelons national, régional et local, chargé de veiller à un dialogue institutionnalisé
ouvert, sincère et continu avec les représentants de différentes
minorités et/ou les représentants de groupes minoritaires individuels.
Au cours de ma visite, j’ai également mis en avant le rôle des pouvoirs
locaux en matière d’adaptation à la diversité culturelle.
100. Les autorités grecques devraient examiner de près les allégations
de discrimination et d’actes d’intolérance contre ceux qui revendiquent
l’identité macédonienne, et prendre des mesures appropriées pour punir
de tels actes.
101. Comme décrit plus bas, les obligations des Etats membres du
Conseil de l’Europe relatives à la protection des minorités ne découlent
pas seulement de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales
ni de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires
(pour plus de détails, voir la partie V ci-après).
102. Enfin, l’Assemblée devrait encore poursuivre ses efforts en
vue de promouvoir la convention-cadre comme authentique instrument
paneuropéen et inviter la Grèce et les Etats membres du Conseil
de l’Europe qui ne l’ont pas encore ratifiée à le faire sans plus
tarder.
4.3 Autres cas
103. La question des Armåns
Notea déjà été évoquée à
plusieurs reprises par l’Assemblée. En 1997, cette dernière a adopté
la
Recommandation 1333
(1997) dans laquelle elle s’interrogeait sur «la situation
critique de la langue et de la culture aroumaines qui existent depuis
plus de deux millénaires dans la péninsule balkanique»
Note. A l’heure actuelle,
les représentants du Conseil des Armåns continuent d’insister sur
la situation «critique» de la culture et de la langue aroumaines
(roumain macédonien).
4.4 Obligations des
Etats membres du Conseil de l’Europe qui ne sont pas parties aux instruments
du Conseil de l’Europe relatifs aux minorités
104. Un certain nombre d’instruments ou de mécanismes
du Conseil de l’Europe établissent les principes d’égalité et de
respect de la diversité en matière de minorités et impliquent des
obligations pour les Etats membres du Conseil de l’Europe qui ne
sont pas parties à la convention-cadre et à la charte.
105. La Convention européenne des droits de l’homme est pertinente;
et bien qu’elle ne confère pas de droits spécifiques aux minorités,
elle permet aux personnes appartenant à des minorités de défendre
leurs droits même lorsque l’Etat concerné a refusé de reconnaître
l’existence d’une minorité. La Convention garantit, entre autres,
des droits essentiels pour les membres des minorités: la liberté
d’expression, la liberté de pensée, de conscience et de religion
ainsi que la liberté d’association. Dans sa jurisprudence permanente,
la Cour européenne des droits de l’homme observe que «l’on peut
dire qu’un consensus international se fait jour au sein des Etats
contractants du Conseil de l’Europe pour reconnaître les besoins
particuliers des minorités et l’obligation de protéger leur sécurité,
leur identité et leur mode de vie (…), non seulement dans le but
de protéger les intérêts des minorités elles-mêmes mais aussi pour
préserver la diversité culturelle qui est bénéfique à la société
dans son ensemble»
Note.
106. A plusieurs reprises, la Cour européenne a pris position pour
le droit à la liberté d’association de membres de minorités nationales
et à leur participation à la vie politique
Note.
Selon elle, l’intégrité territoriale, la sécurité nationale et l’ordre
public ne sont pas menacés par les activités d’associations dont
le but est de promouvoir la culture d’une région, même à supposer
qu’elles entendent par la même occasion promouvoir la culture d’une
minorité. L’existence de minorités et de cultures différentes dans
un même pays constitue «un fait historique qu’une “société démocratique”
devrait tolérer, voire protéger et soutenir selon des principes
du droit international»
Note.
Pour ce qui est des activités politiques de groupes minoritaires,
la Cour a souligné que le simple fait qu’un parti politique appelle
à l’autonomie ou même demande la sécession d’une partie du territoire
d’un pays n’est pas une raison suffisante pour justifier sa dissolution
aux motifs de sécurité nationale. Dans une société démocratique
fondée sur l’Etat de droit, les idées politiques qui contestent
l’ordre existant sans remettre en question les principes de la démocratie,
et dont la réalisation est défendue par des moyens pacifiques, doivent
avoir de réelles possibilités d’expression entre autres par la participation
au processus politique
Note.
107. Le développement de la jurisprudence relative à la discrimination
revêt également une grande importance pour les minorités. Il convient
de noter que cette jurisprudence, notamment celle qui concerne la discrimination
indirecte, montre que la Cour européenne des droits de l’homme a
inversé la charge de la preuve de sorte qu’il appartient aujourd’hui
au gouvernement de prouver qu’il s’abstient de toute discrimination
Note. L’évolution de la jurisprudence
de la Cour en matière de non-discrimination au motif d’«association
avec une minorité nationale», ainsi que la ratification du Protocole
no 12 de la Convention européenne des droits de l’homme pourraient
certainement contribuer à renforcer la protection des minorités nationales.
108. La Charte sociale européenne du Conseil de l’Europe, qui complète
la Convention dans le domaine des droits économiques et sociaux,
est également pertinente dans ce contexte puisque les politiques
de minorités sont souvent liées aux droits sociaux. Le Comité européen
des Droits sociaux, chargé de surveiller la conformité de la législation
et des pratiques nationales avec la Charte sociale européenne, pourrait
évaluer la situation des minorités à la fois dans le cadre du système
de signalement et dans le contexte de la procédure de réclamations
collectives
Note.
Par exemple, dans sa décision du 8 décembre 2004
Note,
le Comité européen des Droits sociaux a estimé que les politiques
grecques sur le logement et l’hébergement des Roms étaient contraires
à l’article 16 de la Charte sociale européenne, en particulier au
vu de l’expulsion systématique de ces derniers des sites et des
logements qu’ils occupent illégalement
Note.
109. Enfin, le mécanisme de suivi que constitue la Commission européenne
contre le racisme et l’intolérance (ECRI) ainsi que le travail de
suivi accompli par le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil
de l’Europe sont également pertinents puisqu’ils concernent tous
les Etats membres du Conseil de l’Europe. Il importe aussi de souligner
l’importante contribution de la Commission de Venise à la protection
des minorités nationales aux échelons national et européen.
110. Il n’en reste pas moins que la convention-cadre apportera
toujours une valeur ajoutée, notamment pour ce qui concerne les
droits linguistiques et le droit de participation effective.
111. En outre, les Etats membres du Conseil de l’Europe ont également
des obligations au titre des instruments des Nations Unies et de
l’OSCE (voir plus haut l’étude de cas de la Grèce). Il semble utile
de souligner dans ce contexte la contribution particulière du haut-commissaire
de l’OSCE pour les minorités nationales au renforcement du rôle
de supervision du Comité consultatif de la convention-cadre, par
la promotion d’une vaste ratification dudit texte, le découragement
de la formulation de réserves ou des déclarations qui s’y rattachent,
et l’encouragement de leur retrait, enfin, par la consultation sur
les interprétations du texte avec le comité consultatif.
5 Participation effective
des personnes appartenant à des minorités nationales à la vie culturelle, sociale
et économique, ainsi qu’aux affaires publiques
5.1 Second commentaire
thématique du comité consultatif Note
112. L’article 15 de la convention-cadre dispose que «les
Parties s’engagent à créer les conditions nécessaires à la participation
effective des personnes appartenant à des minorités nationales à
la vie culturelle, sociale et économique, ainsi qu’aux affaires
publiques, en particulier celles les concernant». Cet article vise avant
tout à encourager une réelle égalité entre les personnes appartenant
à des minorités nationales et celles appartenant à la majorité.
113. L’article 15 de la convention-cadre est en fait une disposition
clé de la convention étroitement liée à ses diverses autres dispositions.
Il est avant tout complémentaire de l’article 4 (qui établit le
principe d’égalité et de non-discrimination) et de l’article 5 (sur
le droit de préserver et de développer le patrimoine culturel des minorités
et l’interdiction d’assimilation). Manifestement, il s’appuie aussi
sur d’autres dispositions, notamment celles de l’article 6 (qui
encourage la tolérance et la compréhension mutuelle), de l’article
9 (entre autres sur le droit de représentation dans les principaux
médias et de création de médias minoritaires), et sur les dispositions
relatives à l’éducation (articles 12 à 14).
114. Depuis 1998, la participation est une préoccupation essentielle
des travaux pays par pays du comité consultatif. Ce dernier a donc
décidé de consacrer son second commentaire thématique à la participation
des membres de minorités nationales à la vie culturelle, sociale
et économique, ainsi qu’aux affaires publiques, adopté en février
2008
Note.
115. Dans ce commentaire, le comité consultatif a étudié plus avant
les multiples dimensions de la participation, dans les affaires
publiques mais aussi dans la vie socio-économique. La participation
à la vie culturelle n’a pas été examinée en profondeur mais il n’est
pas exclu qu’elle fasse l’objet de travaux futurs du comité consultatif.
116. Dans ses travaux pays par pays des dix dernières années, le
comité consultatif a mis davantage l’accent sur la participation
aux affaires publiques dans les organes élus et exécutifs, ainsi
que dans la fonction publique. Ces avis par pays contiennent des
réflexions de fond sur les organes de consultation des minorités nationales.
117. Le commentaire du comité consultatif a cela de novateur qu’il
insiste encore davantage sur la participation à la vie socio-économique.
Notons que cette dimension n’a pas encore fait l’objet d’une étude approfondie.
Sur la base du commentaire, le comité consultatif devrait maintenant
examiner ce point dans le cadre de ses activités ultérieures de monitoring.
118. La vie économique et sociale est vaste puisqu’elle couvre
des domaines tels que l’emploi, le logement, l’accès aux prestations
sociales et aux soins de santé. Dans sa réflexion sur la participation
des groupes minoritaires à ces domaines, le comité consultatif a
mis un accent particulier sur le sens de son efficacité: pour être
efficace, une participation de ce type exige un accès égal à l’emploi,
au logement et/ou aux soins santé, mais aussi la possibilité de
prendre part aux avantages et aux résultats matériels de la vie
économique et sociale.
119. D’après le commentaire, qui traite également des formes possibles
d’exclusion en conséquence de processus de privatisation, de dispositifs
dans les situations d’après-conflit et de la réglementation du secteur des
médias, des recours doivent être disponibles en cas de discrimination.
120. L’absence de participation à la vie socio-économique a été
évoquée dans plusieurs avis du comité consultatif, notamment pour
ce qui concerne les Roms confrontés à une faible participation à
l’emploi, au manque d’accès aux soins de santé et à la ségrégation
dans le secteur du logement. L’insuffisance de participation effective
aux affaires économiques et sociales semble étroitement liée à l’insuffisance
de participation aux affaires publiques, et inversement. Il convient
d’insister sur le fait que la situation des Roms dans bon nombre
de pays illustre parfaitement la façon dont l’exclusion socio-économique
peut s’associer à la marginalisation des affaires publiques et de
la vie de la société en général.
121. D’autres points ont fait l’objet d’une étude moins approfondie.
C’est le cas de la privatisation et de la restitution de biens (par
exemple dans des situations d’après-conflit comme dans les Balkans),
des conditions linguistiques et/ou de résidence et de leur impact
sur l’accès à l’emploi, la sous-représentation des minorités dans
les services publics de la plupart des Etats parties et des difficultés
que rencontrent les membres de minorités qui vivent dans des zones
isolées ou en mauvaise posture économique (à ce titre, la Géorgie
est un exemple particulièrement frappant). Il ne fait pas de doute
que tous ces points ont des conséquences sur la participation effective
des minorités.
6 Observations
finales
122. En conclusion:
- malgré
les nombreux succès et progrès enregistrés dans toute l’Europe,
d’importants problèmes subsistent;
- un même pays peut parfois adopter des solutions efficaces
à des problèmes spécifiques et rencontrer de graves problèmes pour
la mise en œuvre d’autres solutions;
- au-delà des changements de gouvernement et des structures
de pouvoir, les autorités de l’Etat sont liées par les instruments
du Conseil de l’Europe qui ont déjà été ratifiés;
- la liberté de cultiver sa propre identité ethnique est
un principe majeur sur lequel devraient se fonder les sociétés pluralistes
démocratiques et qui devrait être appliqué concrètement à l’ensemble
des groupes minoritaires, qu’ils soient nationaux, religieux ou
linguistiques;
- un certain nombre d’autres instruments et mécanismes du
Conseil de l’Europe établissent les principes d’égalité et de respect
de la diversité qui doivent être respectés même lorsque les autorités
n’ont pas ratifié les instruments européens spécifiques à la protection
des minorités;
- il importe de cultiver et de promouvoir aussi largement
que possible, à tous les échelons (national, régional et local),
la tolérance et un dialogue ouvert et sincère entre les autorités
et l’ensemble des groupes minoritaires;
- comme indiqué par la Cour européenne des droits de l’homme,
«le rôle des autorités en pareilles circonstances ne consiste pas
à éliminer la cause des tensions en supprimant le pluralisme mais
à veiller à ce que les groupes concurrents se tolèrent les uns les
autres»Note;
- l’Assemblée parlementaire devrait encore poursuivre ses
efforts en vue de promouvoir la Convention-cadre pour la protection
des minorités nationales en tant que véritable instrument paneuropéen
et inviter les Etats membres du Conseil de l’Europe qui ne l’ont
pas encore fait à la ratifier sans plus tarder.
