C Exposé des motifs, par M. Pupovac,
rapporteur
1 Introduction
1. Imaginez que vous échappiez de peu à l’incendie de
votre maison déclenché par des skinheads et que, après avoir appelé
la police, celle-ci refuse de vous venir en aide. Imaginez que vous
n’ayez jamais vraiment eu la chance d’être scolarisé. Ou que l’un
de vos parents ait besoin de toute urgence de soins médicaux, et qu’à
l’appel d’une ambulance vous vous entendiez dire qu’elle ne dessert
pas votre zone d’habitation. Imaginez encore qu’après avoir repris
vos esprits à la suite d’un accouchement vous découvriez que les
médecins vous ont fait subir une stérilisation sans votre consentement
préalable. Si vous faites partie des 10 à 12 millions de Roms vivant
aujourd’hui en Europe, ce genre de situation ne relève pas de l’imagination
Note. Vous avez en effet toutes les chances
d’être confronté à l’une ou l’autre de ces formes de mauvais traitement,
ainsi qu’à bon nombre d’autres violations des droits de l’homme.
2. Depuis plusieurs années, l’ampleur et la gravité des violations
des droits de l’homme dont sont victimes les Roms n’ont fait qu’augmenter.
Cette violence, à l’origine de plusieurs morts et de nombreux blessés,
est la manifestation de sentiments racistes – y compris ceux véhiculés
par des néonazis – exacerbés dans les pays en question. De nombreux
Roms ont de ce fait été contraints de quitter leur pays et de demander
asile ailleurs. Plusieurs centaines de Roms, notamment de la République
tchèque, se sont vu accorder le statut de réfugié au Canada dans
les années 2008 et 2009.
3. Certains Roms choisissent de déposer une demande d’asile dans
un autre Etat membre de l’Union européenne, relativement proche
de leur pays d’origine et dans lequel ils devraient pouvoir espérer
obtenir protection. Or la législation de l’Union européenne dispose
que tous les pays de l’Union sont considérés comme «des pays d’origine
sûrs» en matière d’asile, et que la protection complémentaire pour
des motifs humanitaires n’est prévue que pour les personnes non
citoyennes d’un Etat membre de l’Union et pour les apatrides. A
titre d’exemple, les demandes d’asile déposées en France par des
Roms hongrois en 2009 ont, pour cette raison, été rejetées.
4. Dans certains Etats membres, et notamment en France et en
Italie, l’été 2010 a été marqué par de nombreuses déclarations de
responsables de haut rang présentant collectivement les Roms migrants
comme des criminels. Dans une déclaration à ce sujet, la Commission
européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI) a dénoncé le
fait que les Roms migrants ont été «caractérisés comme seuls responsables
d’abus de la réglementation européenne en matière de liberté de
circulation»
Note. Dans un communiqué
en date du 20 août 2010, le Président de l’Assemblée parlementaire,
Mevlüt Çavuşoğlu, a également réagi aux événements qui se sont produits
récemment dans plusieurs pays européens, et notamment aux évacuations
de camps roms en France et aux expulsions de Roms de France et d’Allemagne,
constatant qu’ils «ne sont assurément pas de nature à améliorer
la situation de cette minorité vulnérable. Bien au contraire, ces
pratiques risquent fort d’attiser les sentiments racistes et xénophobes
en Europe».
5. Il est effrayant qu’une violence raciste aussi systématique
puisse exister dans des Etats membres du Conseil de l’Europe au
point de contraindre ses citoyens à chercher protection dans d’autres
pays. Les Parties signataires de la Convention européenne des droits
de l’homme (CEDH) sont soumises à l’obligation de protéger toute
personne relevant de leur juridiction. Par ailleurs, il est très
fâcheux que les règles de l’Union européenne soient telles que les
individus concernés n’aient le choix qu’entre trois options aussi
négatives les unes que les autres: chercher asile en dehors de l’Union
européenne (solution qui peut être très coûteuse et qui requiert
des documents de voyage), vivre en tant que migrants clandestins
dans le pays d’asile une fois leur demande rejetée (sans bénéficier
de l’accès au logement, aux soins de santé et à l’éducation), ou
rester dans leur pays d’origine où ils sont victimes de persécution.
Le rapporteur estime que l’Union européenne devrait réexaminer ses
règles afin d’éviter qu’une telle situation ne se perpétue et que
les Etats membres du Conseil de l’Europe devraient faire tout leur
possible pour prévenir les actes racistes et violents et, s’ils persistent,
se conformer à l’Etat de droit pour traduire en justice les auteurs.
Il convient une fois pour toutes de mettre un terme à l’impunité
en cas de crimes et de violations des droits de l’homme, qui souvent
pousse les gens à fuir.
6. Plusieurs milliers d’anciens demandeurs d’asile roms sont
confrontés au retour au Kosovo depuis les pays d’Europe occidentale,
après avoir vécu entre six et onze ans dans les pays qui les renvoient.
Or, rien qu’en Allemagne, quelque 10 000 Roms sont en attente de
pouvoir rentrer au Kosovo. Le Haut-Commissariat des Nations Unies
pour les réfugiés (HCR), dans ses Principes directeurs en matière
d’éligibilité de novembre 2009, estime que les Roms demeurent confrontés
à un risque particulier de persécution ou d’atteintes graves au
Kosovo, dont des actes de discrimination cumulée.
7. Le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe
a déconseillé le retour des Roms au Kosovo, compte tenu des risques
pour leur sécurité personnelle, des difficultés de réintégration
et de la viabilité du retour, fortement compromise. En dépit de
ces préoccupations, les pays d’Europe occidentale continuent d’organiser
des retours forcés de Roms vers le Kosovo. Dans les pays voisins
du Kosovo, de nombreux Roms se retrouvent dans un «entre-deux»:
retourner au Kosovo ou rester, sachant que dans ce dernier cas il
leur est difficile d’accéder aux droits sociaux. Partageant les
inquiétudes du HCR et du Commissaire aux droits de l’homme, le rapporteur
estime que les Etats membres du Conseil de l’Europe ne devraient
pas poursuivre dans la voie des retours mais trouver pour les Roms
des solutions durables dans le respect de leurs droits et de leur dignité.
8. La commission des questions juridiques et des droits de l’homme
de l’Assemblée a récemment approuvé un rapport intitulé «La situation
des Roms en Europe et les activités pertinentes du Conseil de l’Europe»
(Doc. 12174, rapporteur: M. József Berényi, République slovaque,
PPE/DC). Ce rapport passe explicitement sous silence la question
du droit à la liberté de circulation et d’asile des Roms, afin qu’elle
soit traitée de manière plus approfondie dans le présent rapport.
Dans l’élaboration de celui-ci, le rapporteur a bénéficié de l’aide
très précieuse du HCR, du Forum européen des Roms et Gens du voyage,
de l’ONG Romano Chachipe, de la Division des Roms et Gens du voyage
du Conseil de l’Europe et du coordonnateur du Conseil de l’Europe
pour les activités concernant les Roms. Il les remercie chaleureusement
pour leurs précieuses contributions. Le rapporteur a mené deux missions
d’information, l’une en Allemagne et l’autre au Kosovo. Il sait
gré aux autorités et aux organisations avec lesquelles il s’est
entretenu au cours de ces visites et qui lui ont apporté des informations
cruciales.
2 Les demandeurs d’asile roms en Europe
9. Le 2 août 2009, des hommes non identifiés ont pénétré
par effraction dans une maison située aux abords du campement rom
du village de Kisléta, dans le nord-est de la Hongrie, et ont ouvert
le feu sur les habitants présents, dont une femme de 45 ans et sa
fille de 13 ans. La mère est morte sur le coup tandis que la jeune
fille a été grièvement blessée. Outre la cruauté de cet acte, il
convient de noter que le 2 août est la journée commémorative des
victimes de Samudaripe(n) («meurtre
de tous» en romani) – le génocide des Roms perpétré durant la seconde
guerre mondiale, où près d’un million de Roms ont été délibérément
tués.
10. Depuis leur arrivée d’Inde en Europe au XIVe siècle, les Roms
ont toujours été exposés à la violence. Ils sont aujourd’hui à nouveau
la cible de discrimination et d’un regain de violence à connotation
raciste. Les préoccupations exprimées dans le présent rapport découlent
de l’ampleur actuelle des actes de racisme et de violence à l’égard
des Roms qui les a contraints à fuir et à chercher asile dans d’autres
pays, dont certains sont des Etats membres de l’Union européenne.
En 2008 et 2009, le Centre européen des droits des Roms a recensé
Note des agressions contre des Roms en Hongrie,
en République tchèque et en République slovaque, qui ont déjà coûté
la vie à neuf personnes et ont gravement blessé des dizaines d’autres.
Nombre de ces agressions ont été dirigées contre des familles et
des enfants, et perpétrées à la bombe incendiaire, à l’arme à feu,
au couteau ou à mains nues. Il va sans dire que les cas signalés
par le Centre européen des droits des Roms sont uniquement ceux
dont il a eu connaissance et qu’il pourrait en exister d’autres.
11. Selon la liste non exhaustive établie par le Centre européen
des droits des Roms, il y a eu, entre janvier 2008 et juin 2009,
en République tchèque, trois attaques incendiaires contre des Roms,
plusieurs marches organisées par des extrémistes de droite contre
des campements de Roms et plusieurs passages à tabac. Au moins trois
Roms ont subi des blessures engageant le pronostic vital
Note. Ces actes de violence, dont une attaque
aux cocktails Molotov qui a nécessité l’hospitalisation d’une toute
petite fille, auraient été consécutifs à une résurgence de l’idéologie
d’extrême droite en République tchèque, où des manifestants néonazis prennent
pour cibles des communautés roms. Le 17 novembre 2008, par exemple,
des sympathisants d’extrême droite armés de pierres et de cocktails
Molotov ont assailli une communauté rom de la ville tchèque de Litvinov
et seule une intervention de la police a pu les empêcher de livrer
leur attaque. Au printemps 2010, on a dénombré plusieurs nouveaux
cas d’attaques aux cocktails Molotov contre des maisons habitées
par des Roms
Note.
12. En 2008, 792 personnes de République tchèque (vraisemblablement
des Roms) ont déposé une demande d’asile au Canada. Au premier semestre
2009, le nombre de demandes d’asile déposées par des Roms tchèques
a dépassé 1 000. Plusieurs demandeurs d’asile sont parvenus, au
titre de la Convention de Genève de 1951 relative au statut des
réfugiés (la Convention de Genève de 1951), à faire valoir qu’ils
avaient fait l’objet de persécutions en République tchèque. Les
décisions de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié
ont été largement appuyées par des recherches approfondies sur le
pays d’origine et sur des conclusions remises par des représentants
de cette commission après leur visite en République tchèque. Environ
40 % des demandeurs d’asile de 2008 se sont vu accorder le statut
de réfugié au Canada
Note.
13. Selon la liste établie par le Centre européen des droits des
Roms à propos de la Hongrie, entre janvier 2008 et avril 2010, 46
agressions ont été commises contre des Roms et/ou leurs biens dans
ce pays. Ces agressions ont fait 9 morts, dont 2 mineurs, et ont
blessé des dizaines de personnes, les blessures engageant pour 10
d’entre elles le pronostic vital. Dans au moins 11 cas, des cocktails
Molotov ont été utilisés et, dans 2 cas, des grenades à main. Dans
au moins 11 cas, des coups de feu ont été tirés et, dans au moins
9 cas, des biens de Roms ont été vandalisés
Note.
14. Au printemps 2009, une trentaine de familles roms de Hongrie
sont arrivées à Strasbourg, en France, où elles ont demandé l’asile.
Elles se sont vu refuser le statut de réfugié ainsi qu’une protection complémentaire,
au motif principalement qu’elles étaient ressortissantes d’un autre
Etat membre de l’Union européenne. En 2008, 302 Hongrois, présumés
Roms, ont demandé l’asile au Canada, et 791 durant le premier semestre
de l’année 2009.
15. Dans ces pays, les agressions ont été commises sur fond de
climat de plus en plus raciste, dans lequel les groupes extrémistes
et ouvertement racistes proféraient des discours de haine et organisaient
des manifestations anti-Roms dans les villages mêmes où plusieurs
Roms avaient été agressés ou massacrés. Cette violence totalement
aveugle était néanmoins destinée à faire des victimes roms. Cela
montre bien la connotation purement raciste de ce phénomène, sans
aucun lien avec un quelconque conflit ou querelle opposant les auteurs
des actes et les victimes. Il convient cependant de ne pas oublier
que, selon des sources non officielles, quelque 1 400 Roms du Kosovo
ont fait une demande d’asile en Hongrie en 2008 et 2009.
16. Dans d’autres Etats membres du Conseil de l’Europe aussi,
les Roms ont été victimes de violence meurtrière
Note.
La Cour européenne des droits de l’homme a conclu à des violations
de la Convention européenne des droits de l’homme dans plusieurs
affaires relatives à des meurtres racistes de Roms commis par des
policiers, à l’impunité de leurs auteurs (Bulgarie)
Note, à
l’absence d’enquêtes et de réparations appropriées à la suite des
pogroms perpétrés par la population locale et tacitement acceptés
par les autorités municipales (Roumanie)
Note, à l’absence d’enquêtes dans des
cas de violence à motivation raciste contre des Roms (Grèce et Croatie)
Note.
17. Les menaces et les violences à l’encontre des Roms sont plus
répandues dans les régions d’Europe centrale et orientale, mais
la situation laisse également à désirer en Europe occidentale. En
juin 2009, plus de 100 Roms de Roumanie installés au Royaume-Uni
ont été forcés de quitter leur campement à la suite d’agressions
racistes
Note. Autre exemple évocateur, celui du maire
d’une ville de France qui a commandité l’incendie de caravanes roms
abandonnées, avec le soutien de plusieurs habitants
Note.
18. Le rapport de la commission des questions juridiques et des
droits de l’homme
Note fournit
plusieurs exemples d’agressions violentes visant des Roms en Italie
(paragraphes 22-25), tout comme l’a fait le Commissaire aux droits
de l’homme à l’issue de ses visites dans ce pays en 2008 et 2009
Note. Citons notamment l’attaque
à la bombe incendiaire de plusieurs campements roms qui ont été
totalement détruits, ainsi que les agressions à l’encontre de membres
de cette communauté
Note. L’Italie a jusqu’ici
été un pays d’immigration pour les Roms mais, si les autorités ne
parviennent pas à mettre un terme à la violence décrite, les Roms
présents dans le pays seront probablement incités à partir chercher
protection ailleurs.
19. Plusieurs projets positifs sont menés en Italie en faveur
des Roms, notamment par des ONG et la communauté religieuse. Il
n’y a cependant aucune raison de ne pas montrer du doigt les problèmes
qui se posent actuellement dans le pays, les actions positives n’étant
malheureusement pas en mesure de compenser les faits négatifs. La
réaction des pouvoirs publics aux attaques violentes, notamment
des incendies, contre des Roms dans le quartier de Ponticelli à
Naples, décrite par l’Agence des droits fondamentaux de l’Union
européenne, en est un bon exemple au niveau local
Note.
20. Si les Roms d’Europe occidentale n’ont pas, pour la plupart,
été exposés au même degré de violence que celui susmentionné, ils
n’en demeurent pas moins victimes de préjugés, de xénophobie, de
discrimination et d’exclusion. Non seulement cette situation est
intrinsèquement néfaste et une violation des droits de l’homme des
personnes concernées, mais l’histoire a montré qu’il en fallait
peu pour que ce type de sentiments et de situations se traduise
rapidement par des actes de violence de plus en plus répandus.
21. A la suite de la recrudescence du sentiment anti-Roms et des
incidents violents qui se sont produits dans plusieurs pays européens,
le rapporteur spécial des Nations Unies sur les formes contemporaines
de racisme a déclaré en novembre 2008 que de telles actions étaient
«révélatrices de graves problèmes de racisme et de discrimination,
profondément enracinés au cœur de l’Europe moderne, qui devaient
être traités de la manière la plus vigoureuse possible et dans le
respect de l’Etat de droit»
Note. L’ECRI
affirmait quant à elle en 2008, s’agissant de l’Italie: «(…) des
Roms et des immigrés ont été victimes d’attaques racistes violentes,
et des communautés entières ont été tenues responsables pour des
actes criminels commis, ou supposés l’avoir été, par des personnes
appartenant à ces communautés. Dans ce contexte, l’ECRI regrette
particulièrement les discours racistes et xénophobes persistants
de la part de certains responsables politiques italiens, même aux niveaux
les plus élevés, et dans les médias. Elle s’inquiète également de
ce que les autorités italiennes, dans cette situation difficile,
sont en train de prendre des mesures dont la conformité avec les
normes nationales et internationales des droits de l’homme est discutable.»
Note
22. Le rapporteur souscrit résolument à ces opinions et exhorte
de ce fait les Etats membres du Conseil de l’Europe dans lesquels
les Roms sont la cible de violence à faire immédiatement tout ce
qui est en leur pouvoir pour mettre un terme à la violence et traduire
les responsables en justice.
23. Il est parfois avancé dans le débat public que les Roms qui
demandent l’asile cherchent en réalité à fuir des conditions socio-économiques
difficiles plutôt que la persécution. L’Agence des droits fondamentaux
de l’Union européenne met en évidence deux facteurs d’incitation
qui influent sur la migration des Roms: la pauvreté et le racisme
Note. Les Roms continuent aujourd’hui de souffrir
dans tous les domaines. Leur espérance de vie est inférieure de
douze ans à la moyenne générale. Leurs campements s’apparentent
fréquemment à des taudis indignes, dépourvus de tout accès au chauffage,
à l’eau courante ou au ramassage des ordures. Leurs habitants n’ont
souvent pas accès à l’enseignement, à l’emploi, au logement et aux
soins de santé. Ils subissent différentes formes de discrimination
ouverte. Le Comité européen des Droits sociaux a, à plusieurs reprises,
conclu au non-respect par certains pays de leurs obligations au
titre de la Charte sociale européenne (révisée) (STE no 163) en
matière, notamment, du droit aux soins de santé ou au logement
Note.
En réalité, dans de nombreuses régions d’Europe aujourd’hui, les
Roms sont confrontés, du point de vue de leur condition sociale
et de leur exposition à la discrimination, à une situation d’apartheid
de fait. Cette situation est inacceptable.
24. Il est parfaitement compréhensible que des gens vivant dans
de telles conditions quittent leur pays à la recherche d’une vie
meilleure. Cela n’enlève toutefois rien au fait que des Roms fuient
par ailleurs la violence raciste et le risque de nouvelles flambées
de violence. Le rapporteur tient à souligner que le constat fait
par les agents canadiens qui se sont rendus en République tchèque
était tel qu’ils étaient disposés à accorder le statut de réfugié
aux Roms de ce pays.
25. Le rapporteur invite instamment les Etats membres du Conseil
de l’Europe à prendre sur-le-champ des mesures en vue d’améliorer
les possibilités offertes aux Roms dans la société, d’éradiquer
toute forme de discrimination et de racisme, et de promouvoir la
compréhension mutuelle entre les Roms et les non‑Roms. Sans cela,
nous ne parviendrons pas à surmonter les problèmes qui poussent
les Roms à fuir. L’exclusion sociale, la discrimination et le manque
de connaissances sur les Roms au sein de la population au sens large font
partie intégrante du problème d’ensemble qui a malheureusement dégénéré
ces dernières années en actes de violence physique et en assassinats
purs et simples. Il est de ce fait urgent pour l’Europe de traiter cette
question au risque de perdre de sa crédibilité en termes de droits
de l’homme. Pour ce faire, les différents acteurs pourraient s’inspirer
la campagne Dosta! du Conseil de l’Europe et des «Principes de base
communs pour l’inclusion des Roms» élaborés en avril 2009 à la première
réunion de la Plate-forme européenne intégrée pour l’inclusion des
Roms. La campagne Dosta! propose une «boîte à outils» pour apprendre
à lutter contre les préjugés à l’égard des Roms. Les principes de
base communs consistent en un ensemble d’orientations générales
définies à partir des meilleures pratiques observées dans les pays
européens.
26. Le leadership dont font preuve les autorités et les hommes
politiques des pays concernés est un autre point important. Si le
message transmis par le gouvernement dans d’autres sphères est que
les Roms constituent un problème, les extrémistes peuvent avoir
le sentiment d’être appuyés dans leurs actes. Par conséquent, le
rapporteur est d’avis que les dirigeants politiques doivent fermement
et ouvertement condamner toutes les formes de racisme et de stigmatisation
des Roms.
27. Dans certains pays, les médias servent de plate-forme aux
extrémistes et leur permettent de relayer des informations erronées
et stéréotypées qui ne font que renforcer la xénophobie et inciter
à la violence. Si la liberté d’expression est d’une importance cruciale
dans une société démocratique, les médias ont une obligation éthique
et professionnelle s’agissant de la présentation d’informations
susceptibles d’offenser, voire de mettre physiquement en danger,
comme c’est le cas des discours de haine.
28. Les médias, qu’ils soient publics ou privés, ne doivent pas
être autorisés à diffuser des discours de haine directement ou indirectement,
en présentant de manière inappropriée des événements tels que des manifestations
ou des discours comprenant des propos haineux proférés par de tierces
parties. Si des commentaires racistes ou xénophobes sont d’une manière
ou d’une autre relayés, ils doivent être contrebalancés par les
journalistes responsables
Note.
En d’autres termes, les néonazis et autres groupuscules d’extrême
droite devraient se voir refuser toute publicité au travers des
médias de manière à réduire au maximum la propagation de discours
de haine. La Cour européenne des droits de l’homme a déclaré que
«la tolérance et le respect de l’égale dignité de tous les êtres
humains constituent le fondement d’une société démocratique et pluraliste.
Il en résulte qu’en principe on peut juger nécessaire, dans les
sociétés démocratiques, de sanctionner, voire de prévenir toutes
les formes d’expression qui propagent, promeuvent ou justifient
la haine fondée sur l’intolérance (y compris l’intolérance religieuse)
ou y incitent, si l’on veille à ce que les “formalités”, “conditions”,
“restrictions” ou “sanctions” imposées soient proportionnées au
but légitime poursuivi»
Note.
Pour lutter contre les discours de haine, il serait souhaitable
que les Etats membres suivent la Recommandation no R (97) 20 du
Comité des Ministres du Conseil de l’Europe sur le «discours de
haine».
29. Les pays de destination en Europe occidentale ne sont pas
non plus exempts de toute responsabilité. Les Gouvernements français
et britannique, par exemple, ont tenté, avec plus ou moins de succès,
de faire pression sur la Roumanie et la République tchèque afin
d’empêcher les Roms de quitter ces deux pays pour rejoindre la France
et le Royaume-Uni. Dans les pays d’origine, cette attitude conduit
à une perception générale: «Les Roms portent atteinte à la réputation
de notre pays à l’étranger.»
Note Dans les pays de destination,
l’arrivée de plusieurs centaines de Roms d’un autre pays peut faire
la une dans les médias pendant des jours
Note.
30. Le rapporteur estime que le Comité des Ministres devrait se
pencher sur la situation des médias dans les Etats membres en ce
qui concerne la diffusion des discours de haine et l’expression
d’idées racistes et de préjugés contre les Roms ainsi que la diabolisation
des migrants et des demandeurs d’asile roms, et proposer les actions
qui s’imposent en tant que de besoin. Il est fondamental que les
victimes de discours de haine dans les médias disposent de voies
de recours judiciaires efficaces. L’ECRI pourrait également poursuivre
son action en la matière.
3 Le statut de réfugié et le droit de circuler au
sein de l’Union européenne
3.1 Législation de l’Union européenne
31. Traditionnellement (ou historiquement), les nombreux
demandeurs d’asile qui déposent leurs demandes au sein de l’Union
européenne viennent de pays non membres de l’Union. La question
majeure que nous allons aborder dans cette section a trait aux personnes
issues de pays de l’Union européenne qui se voient contraintes de
demander l’asile dans un autre pays de l’Union.
32. «Le Protocole no 29 annexé au Traité instituant la Communauté
européenne – Protocole (no 29) sur le droit d’asile pour les ressortissants
des Etats membres de l’Union européenne (1997)» définit les procédures spécifiques
à appliquer lors du traitement de toute demande d’asile présentée
par un ressortissant d’un Etat membre de l’Union européenne. Aux
termes du protocole, les Etats membres sont considérés comme constituant
des «pays d’origine sûrs» les uns vis-à-vis des autres pour toutes
les questions juridiques et pratiques liées aux affaires d’asile
Note.
En conséquence, toute demande de statut de réfugié présentée par
un ressortissant d’un Etat membre sera déclarée non recevable pour
instruction par un autre Etat membre sauf circonstances très exceptionnelles.
De plus, en application de ces dispositions réglementaires, des demandeurs
d’asile roms venus de Hongrie ont été déboutés de leur demande d’asile
en France et des Roms, à qui le Royaume-Uni avait accordé le statut
de réfugié, se sont vu retirer ce statut, et donc la protection
à laquelle il donnait droit, une fois leurs pays d’origine devenus
membres de l’Union européenne.
33. Il ressort du seul article du protocole annexé au Traité instituant
la Communauté européenne sur le droit d’asile pour les ressortissants
des Etats membres, applicable depuis l’entrée en vigueur du Traité
de Lisbonne, qu’il peut être fait exception à cette règle dans quatre
cas précis:
i «si l’Etat membre
dont le demandeur est ressortissant, invoquant l’article 15 de la
convention de Rome sur la protection des droits de l’homme et des
libertés fondamentales, prend (...) des mesures dérogeant (...)
à ses obligations au titre de cette convention». Les Etats ont très
rarement invoqué l’article 15 de la CEDH aux fins de déroger à la
Convention, et en aucun cas dans une situation susceptible de concerner celle
de demandeurs d’asile roms.
ii «si la procédure prévue à l’article 7, paragraphe 1, du
Traité sur l’Union européenne a été déclenchée et jusqu’à ce que
le Conseil prenne une décision à ce sujet». La procédure à laquelle
il est fait référence à l’article 7.1 du Traité sur l’Union européenne
a trait à la suspension des droits d’un Etat membre. Il est tout
aussi peu probable que cette procédure soit initiée de manière à
permettre aux Roms de ce pays d’en tirer profit lorsqu’ils déposent
une demande d’asile.
iii «si le Conseil, statuant sur la base de l’article 7, paragraphe
1, du Traité sur l’Union européenne, a constaté, à l’égard de l’Etat
membre dont le demandeur est ressortissant, l’existence d’une violation grave
et persistante par cet Etat membre de principes énoncés à l’article
6, paragraphe 1» du traité, c’est-à-dire de la Charte des droits
fondamentaux de l’Union européenne.
iv «si un Etat membre devait en décider ainsi unilatéralement
en ce qui concerne la demande d’un ressortissant d’un autre Etat
membre; dans ce cas, le Conseil est immédiatement informé; la demande est
traitée sur la base de la présomption qu’elle est manifestement
non fondée sans que, quel que soit le cas, le pouvoir de décision
de l’Etat membre ne soit affecté d’aucune manière.»
34. Les conditions énoncées aux alinéas iii et iv n’ont à ce jour
jamais été remplies. Dans la pratique, il est de ce fait extrêmement
improbable qu’une quelconque de ces conditions soit satisfaite dans
l’intérêt des demandeurs d’asile roms.
35. La protection subsidiaire (ou complémentaire) peut être accordée
lorsqu’un demandeur d’asile ne satisfait pas aux exigences requises
pour accéder au statut de réfugié, mais qu’il est dans l’incapacité
de rentrer dans son pays d’origine. Selon la Directive 2004/83 de
l’Union européenne «concernant les normes minimales relatives aux
conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers
ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou
les personnes qui, pour d’autres raisons, ont besoin d’une protection internationale,
et relatives au contenu de ces statuts», seul un ressortissant d’un
pays tiers ou un apatride peut prétendre à la protection subsidiaire
dans les Etats membres de l’Union européenne. Par conséquent, les Roms
apatrides ou ressortissants d’un Etat non membre de l’Union peuvent
obtenir ce statut. Tous les autres ne relèvent pas du champ d’application
de la directive et ne peuvent de ce fait pas bénéficier de la protection complémentaire.
36. Comme les ressortissants de l’Union européenne ne peuvent
pas prétendre au statut de réfugié ni bénéficier de la protection
subsidiaire, ils peuvent invoquer en dernier recours la Directive
2004/38 «relative au droit des citoyens de l’Union et des membres
de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire
des Etats membres»
Note. En vertu
de l’article 6 de la directive, «les citoyens de l’Union ont le
droit de séjourner sur le territoire d’un autre Etat membre pour
une période allant jusqu’à trois mois, sans autres conditions ou
formalités que l’exigence d’être en possession d’une carte d’identité
ou d’un passeport en cours de validité». Pour une durée de plus
de trois mois, les ressortissants de l’Union européenne doivent
satisfaire aux critères énoncés à l’article 7.1 de la Directive
2004/38, en l’occurrence être un travailleur salarié ou non salarié
dans l’Etat membre d’accueil ou disposer dans le cas contraire des
ressources suffisantes.
37. Les demandeurs d’asile roms qui cherchent à entrer dans un
autre pays de l’Union européenne pour échapper à la persécution
sont rarement en mesure de répondre à l’un de ces critères. Le phénomène d’exclusion
que subissent les citoyens roms de l’Union européenne dans leur
société d’accueil crée des obstacles insurmontables à l’exercice
d’un travail officiel et à la possibilité de faire la preuve de
«ressources suffisantes», ce qui fait barrage à leur enregistrement
et, partant, à l’accès aux droits civils, politiques, sociaux et
économiques fondamentaux
Note.
38. Il ne leur reste en fin de compte que trois choix possibles:
chercher et obtenir asile ailleurs que dans l’Union européenne,
vivre en tant que migrants clandestins ou rester dans leur pays
d’origine et continuer à subir des persécutions. La première possibilité
devrait être vue comme un échec de l’Union européenne à apporter
sa protection. La deuxième possibilité s’accompagne d’exclusion
et de difficultés extrêmes à accéder aux droits sociaux et à l’emploi,
à l’assurance-maladie ou à des documents d’identité ou de voyage
valides. La dernière de ces trois possibilités ne devrait jamais
se présenter à quiconque cherche asile.
39. Le rapporteur invite instamment l’Union européenne à réexaminer
ses règles relatives aux demandeurs d’asile de pays membres de l’Union
afin d’éviter que les Roms persécutés soient contraints de faire
un choix entre les trois solutions susmentionnées. Si, pour la grande
majorité des citoyens de l’Union, leur pays d’origine peut être
considéré comme sûr, il n’y a aucune raison d’abandonner ceux pour
lesquels ce n’est pas le cas. Il est crucial que le demandeur d’asile
ait la possibilité véritable de réfuter la présomption de pays d’origine
sûr.
3.2 Convention européenne des droits de l’homme
40. Les Etats membres de l’Union européenne sont également
Etats membres du Conseil de l’Europe et sont de ce fait parties
à la Convention européenne des droits de l’homme. Ils ne sont pas
autorisés à contourner la CEDH et la jurisprudence de la Cour en
se référant à la législation de l’Union. En principe, si un Rom
d’un Etat membre de l’Union européenne cherche asile dans un autre
Etat membre de l’Union européenne, il ne devrait pas être expulsé
s’il existe un risque que les droits qui lui sont conférés au titre
de l’article 3 de la CEDH («Nul ne peut être soumis à la torture
ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants») soient
violés en cas de retour dans son pays.
41. Nonobstant, la pratique de la Cour a suivi le principe de
subsidiarité; elle a en l’occurrence souvent déclaré irrecevable
la demande présentée par un individu sur le point d’être renvoyé
d’un Etat membre du Conseil de l’Europe vers un autre, même si le
requérant invoque un risque de persécution ou de mauvais traitement
une fois rentré. La Cour a estimé dans ce cas que le requérant doit
déposer une requête contre l’Etat dans lequel le risque persiste,
habituellement son pays d’origine, plutôt que contre l’Etat qui
le renvoie. Cela revient en fait, dans la pratique, à obéir à l’ordre
d’expulsion vers son pays d’origine et à y attendre les résultats des
poursuites engagées contre ce pays.
42. L’article 4 du Protocole no 4 (STE no 46) à la Convention
interdit les expulsions collectives d’étrangers. Dans l’affaire
Čonka c. Belgique, la Cour a jugé
que les autorités belges avaient violé cette disposition en expulsant
collectivement plusieurs familles de Roms résidant en Belgique,
au vu notamment de certaines déclarations des autorités belges concernant
la présence de Roms en Belgique et de projets visant à les expulser
collectivement. Le fait que chaque personne concernée avait reçu
des notifications d’expulsion individuelles n’a pas modifié l’avis
de la Cour étant donné que la situation personnelle des requérants
n’avait pas été prise en compte de façon séparée
Note.
Le rapporteur déplore que les Etats membres du Conseil de l’Europe
n’aient pas tous signé et ratifié le Protocole no 4 et demande instamment
aux Etats membres ne l’ayant pas encore signé et ratifié de le faire
Note.
4 Les Roms confrontés au retour au Kosovo
4.1 Contexte
4.1.1 Statistiques
43. Les réfugiés et demandeurs d’asile roms sont confrontés
en Europe à une situation problématique qui perdure. A la suite
du conflit de 1999 au Kosovo et à la flambée de violence en mars
2004, près de 120 000 des 150 000 Roms du Kosovo ont dû quitter
le pays et chercher protection dans d’autres Etats. La plupart d’entre
eux se sont rendus en Serbie proprement dite et dans les pays voisins,
mais beaucoup ont également fui en Europe occidentale. Alors que
l’Allemagne et d’autres pays ont en général refusé d’accorder l’asile
aux Roms du Kosovo, d’autres, à l’instar de la France, du Royaume-Uni,
de l’Autriche ou de la Hongrie, ont reconnu à certains le statut
de réfugiés. On estime que 100 000 Roms du Kosovo, y compris les
enfants nés en exil, vivent toujours à l’étranger
Note.
44. Entre 45 000 et 50 000 Roms kosovars vivent en Serbie dont
près de 23 000 sont enregistrés comme personnes déplacées. Environ
10 000 Roms du Kosovo résident en Bosnie-Herzégovine, au Monténégro
et dans «l’ex-République yougoslave de Macédoine». D’après les estimations,
les pays d’Europe occidentale accueillent à l’heure actuelle plus
de 40 000 Roms, qui sont «tolérés» et ne bénéficient que de droits
de résidence ou sociaux limités. En Allemagne, 35 000 sont enregistrés
au titre de demandeurs d’asile déboutés. Un nombre indéterminé de
Roms vivent en tant que migrants clandestins dans toute l’Europe
occidentale
Note.
45. Dans l’ensemble, de janvier 2000 à octobre 2007, seuls 6 899
Roms étaient rentrés au Kosovo. La plupart d’entre eux en sont cependant
repartis. A l’échelle de l’Europe, entre 2003 et 2009, près de 26 000 personnes,
toutes ethnies confondues, ont été renvoyées de force au Kosovo.
En 2009, 2 407 de ces retours forcés ont eu lieu, dont 89 concernaient
des Roms, 168 des Ashkhalis et 9 des Egyptiens
Note. La majorité d’entre eux
venaient d’Allemagne, de Suède, d’Autriche et de Suisse.
46. Les statistiques publiées par le Gouvernement allemand en
août 2009 ont montré que 55 320 Kosovars résidaient en Allemagne
à cette date; 24 367 d’entre eux étaient arrivés dans le pays avant
1998 et 7 470 au cours des années 1998 et 1999. Entre 1999 et le
31 août 2009, 92 240 retours volontaires ont été enregistrés d’Allemagne
vers le Kosovo.
47. Sur ces personnes originaires du Kosovo et sur le point d’être
renvoyées d’Allemagne au 31 août 2009, 9 842 étaient roms, 1 755
ashkhalis et 173 égyptiennes. Entre 1999 et le 31 août 2009, 21 852 retours
forcés vers le Kosovo ont été exécutés. Selon le ministère de l’Intérieur
d’Allemagne, 29 Roms, 148 Ashkhalis et 43 Egyptiens ont été renvoyés
de force de l’Allemagne vers le Kosovo en 2008. En 2009, ils étaient respectivement
aux nombres de 76, 77 et 13 et, en 2010, à la date du 31 mai, aux
nombres de 66, 24 et 2.
48. D’après le HCR, 2 529 Roms et 4 883 Ashkhalis et Egyptiens
sont rentrés volontairement au Kosovo entre janvier 2000 et novembre
2007; 600 personnes appartenant aux communautés rom, ashkalija et égyptienne
sont rentrées de leur plein gré et de manière spontanée au Kosovo
entre octobre 2007 et novembre 2008 et ont bénéficié de l’assistance
du HCR, que ce soit sous la forme d’une aide à la réfection des habitations,
d’une aide alimentaire ou autre; 259 membres des communautés minoritaires
sont rentrés volontairement au Kosovo entre janvier et février 2010,
dont 30 Roms et 89 Ashkhalis et Egyptiens.
49. En septembre 2009, le Kosovo figurait toujours en cinquième
place des pays d’origine des demandeurs d’asile, toutes ethnies
confondues, dans l’Union européenne (l’Irak occupant la première).
En 2008 et 2009, 30 % et 41 % respectivement des personnes originaires
du Kosovo ayant demandé asile en Allemagne étaient des Roms. Au
cours du premier semestre 2009, 8,2 % des demandeurs d’asile du
Kosovo se sont vu accorder une certaine forme de protection internationale,
mais on ne sait pas précisément combien d’entre eux étaient roms.
En 2008, une seule personne a obtenu une protection, au motif qu’elle
était gravement malade.
4.1.2 Accords de réadmissionNote
50. Au cours des années ayant précédé la déclaration
d’indépendance du Kosovo, plusieurs pays accueillant des personnes
d’origine kosovare ont signé des accords de réadmission avec les
autorités de l’ex-Yougoslavie et avec la MINUK s’agissant du Kosovo.
Après la déclaration d’indépendance, l’Albanie, la Belgique, l’Allemagne,
la Suisse et la Turquie ont signé des accords de réadmission avec
le Kosovo. Selon les autorités kosovares, des négociations sont
en cours ou prévues avec plusieurs autres pays, dont l’Autriche,
le Danemark et la France.
51. Un accord de réadmission est un outil dont l’objet est d’organiser,
de formaliser et de faciliter le retour de ressortissants nationaux
ou d’un pays tiers entre les deux pays (alors qu’en réalité les
retours s’effectuent essentiellement dans une seule direction).
Les accords de réadmission ne stipulent pas qui doit être renvoyé ou
si certains individus doivent l’être ou non, mais définissent les
conditions dans lesquelles le pays de réadmission doit accepter
de reprendre la personne concernée, même par exemple en l’absence
de documents prouvant sa nationalité.
52. Les accords de réadmission sont souvent précédés de longues
négociations en raison des coûts et des difficultés que peuvent
engendrer pour un pays un nombre accru de retours, notamment eu
égard aux ressortissants de pays tiers. Le Kosovo, cependant, a
fait preuve d’une volonté farouche de signer des accords de réadmission
et a même approché des pays tels que la Suède dans ce but. L’une
des raisons est que l’accord de réadmission peut être un moyen de
parvenir à la libéralisation du régime des visas. On peut penser également
que le Kosovo a hâte de conclure des accords internationaux afin
de donner corps à son indépendance déclarée. S’agissant des Etats
membres de l’Union européenne, c’est la Commission qui en principe
se charge de négocier les accords de réadmission. Tous les Etats
membres de l’Union européenne n’ayant pas reconnu le Kosovo, des
accords négociés bilatéralement ont été conclus en lieu et place.
53. La décision de renvoyer de force une personne n’est pas liée
à l’existence d’un accord de réadmission mais, si elle est prise,
un accord de réadmission en facilitera l’exécution.
4.2 La situation en matière de sécurité pour les Roms
au Kosovo
54. En 2006, le HCR recommandait de ne pas renvoyer les
Roms au Kosovo
Note.
La raison principale en était que la population majoritaire continue
de nourrir des sentiments hostiles à l’égard des Roms qui, en général, parlent
serbe et sont parfois accusés d’avoir collaboré avec les forces
serbes durant le conflit. Les Ashkhalis et les Egyptiens seraient
moins menacés, car habituellement ils parlent albanais et non serbe
Note.
55. En novembre 2009, le HCR a publié un ensemble de Principes
directeurs en matière d’éligibilité pour évaluer le besoin de protection
internationale pour les Kosovars. Bien qu’il n’y ait pas eu à déplorer
d’incidents violents à l’égard des minorités aussi graves que ceux
qui s’étaient produits en mars 2004, où près de 4 000 Serbes et
Roms ont été chassés, le HCR estimait que la situation générale
des minorités, dont les Roms, ne s’est pas améliorée depuis la publication
de ses conclusions en 2006
Note.
Le respect des droits des minorités demeure la question relative
aux droits de l’homme la plus épineuse au Kosovo.
56. Le 4 juin 2010, le Comité consultatif de la Convention-cadre
pour la protection des minorités nationales (STE no 157) du Conseil
de l’Europe a publié un avis sur le Kosovo. Le comité consultatif
a exprimé ses préoccupations au sujet d’insuffisances relatives
à la mise en œuvre de la législation et des politiques, et également
dans le domaine de l’éducation et des relations interethniques.
Le comité estime qu’il existe de graves insuffisances en matière
d’accès à la justice et aux voies de recours internes pour les personnes appartenant
aux communautés minoritaires, qu’il convient de traiter en priorité
Note.
57. Le Commissaire aux droits de l’homme a déclaré que les infractions
commises à l’encontre des Roms ne sont pas suffisamment signalées
Note. Selon des sources non publiées, les crimes
ou «incidents» interethniques n’ont pas significativement diminué
depuis la déclaration d’indépendance du Kosovo.
58. Il a notamment été rapporté que des Albanais Kosovars avaient
agressé et blessé plusieurs Roms Kosovars. Selon les ONG Chachipe
et Human Rights Watch, une vague d’agressions dirigées contre des Roms
par des Albanais de souche a eu lieu à Gnjilane (Gjilan) durant
la dernière semaine de juillet 2009. Quatre Roms au moins, dont
un chef de communauté, ont été physiquement agressés et blessés
au cours de divers incidents. Les victimes ont signalé les faits
à la police, qui a ouvert des enquêtes mais sans résultat
Note. Lorsque le rapporteur s’est rendu
dans les quartiers roms de Gnjilane (Gjilan) au cours de sa mission d’information
au Kosovo, il a constaté la destruction totale de plusieurs habitations.
59. Le fait que les autorités ne soient pas en mesure d’offrir
une protection adéquate et que les enquêtes ne donnent pas de résultats
commandent en soi la prise en compte de la situation sécuritaire
dans les demandes d’asile et les retours envisagés. L’incapacité
à pouvoir se réclamer de la protection contre les persécutions commises
par des acteurs non étatiques lors du retour dans son pays est l’un
des éléments de la définition du réfugié formulée à l’article 1.A de la Convention de Genève de
1951.
60. Le HCR ne s’oppose plus à l’exécution des décisions de retour
déjà prononcées à l’égard de Roms du Kosovo, à condition qu’elles
soient fondées sur une procédure de détermination du statut de réfugié
équitable et efficiente, prenant en compte la situation de chaque
demandeur d’asile. Il a toutefois clairement affirmé que ce groupe
reste exposé à un risque particulier de persécution ou d’atteintes
graves au Kosovo, y compris d’actes discriminatoires cumulés
Note. Une fuite à l’intérieur du pays
n’est pas une option appropriée pour les Roms, qui, à l’instar de
la population minoritaire serbe, sont contraints à vivre dans des
enclaves.
61. De plus, les persécutions ne se limitent pas à des atteintes
physiques. Des mesures discriminatoires, sans gravité en elles-mêmes,
peuvent s’apparenter à de la persécution en raison de leur caractère
cumulatif. Il en sera ainsi en cas de restrictions aux droits de
l’homme, notamment lorsqu’elles auront des conséquences gravement
préjudiciables pour la personne affectée, par exemple de sérieuses
restrictions du droit de gagner sa vie ou d’avoir accès à l’éducation
ou à la justice. La question de savoir si ces mesures discriminatoires
par elles-mêmes équivalent à des persécutions ne peut être tranchée
qu’à la lumière de toutes les circonstances de la situation
Note.
Pour les Etats membres de l’Union européenne, l’article 91 de la
Directive «Qualification» de l’Union européenne stipule que les
formes cumulées de discrimination peuvent donner lieu à une demande d’asile
pour des motifs fondés.
62. Il est difficile pour le rapporteur de juger si la situation
en termes de sécurité pour les Roms permet d’envisager leur retour.
Une chose est toutefois certaine: les retours précipités de groupes
importants de personnes peuvent engendrer des troubles sociaux,
susceptibles de déboucher sur de la violence. Le 6 avril 2010, le
Secrétaire général de l’ONU a déclaré devant le Conseil de sécurité
que la poursuite des rapatriements forcés à partir de pays d’accueil
peut nuire à la capacité des autorités du Kosovo d’encourager des
retours viables, et risque d’exacerber les tensions actuelles
Note. L’expérience montre que les Roms
seront dans ce cas les premières victimes. Une telle situation retarderait
ou compromettrait certainement aussi la transition actuellement
en cours au Kosovo. Il est de l’intérêt de tous les pays, y compris
du Kosovo, de faire preuve de la plus grande prudence dans leurs
politiques de retour, à l’égard notamment des Roms.
4.3 La situation sociale des Roms au Kosovo après
le retourNote
63. En plus de la discrimination générale à laquelle
sont confrontés les Roms au Kosovo, et dont l’ampleur est contestée
comme partout ailleurs, plusieurs problèmes à caractère social doivent
être résolus pour assurer la durabilité des retours.
64. Documents d’identité.
Amnesty International déclare que plus d’un tiers des Roms du Kosovo
n’ont pas de documents d’identité. Après leur retour, les rapatriés
devront se faire enregistrer auprès de la municipalité où ils auront
décidé de s’installer afin d’avoir accès à l’aide et aux services
sociaux. Les rapatriés roms ont cependant fait montre de réticence
à s’enregistrer, en raison notamment du montant excessif des frais.
Cette situation ne fera qu’exacerber le problème de la réintégration
durable des réfugiés.
65. Problèmes liés à la propriété et
au logement. Les Roms rencontreront des difficultés à
trouver un logement à leur retour au Kosovo. Les habitations ont
été récupérées par des occupants secondaires et les Roms ne seront
pas en position de mener à terme les longues procédures de restitution.
Dans bien des cas, avant de fuir à l’étranger, les Roms disposaient
de droits de propriété informels ou de fait, qu’ils ne pourront que
très difficilement faire valoir. Indépendamment des questions de
propriété, il sera problématique pour les Roms de trouver un logement
convenable, ou simplement un logement, en raison de la discrimination
et de la difficulté à se loger sur un plan général
Note.
66. Chômage. Les chiffres
actuels du chômage au Kosovo varient grandement, ainsi que l’interprétation
qui en est faite, mais il semble toutefois que le taux de chômage
soit d’au moins 50 %. Si d’autres parties de la population éprouvent
des difficultés à trouver un emploi, ce n’en sera que plus difficile
pour les Roms compte tenu de la discrimination à leur égard et de
leur manque d’éducation. Selon Amnesty International, 90 à 100 % des
Roms du Kosovo sont aujourd’hui au chômage; 37 % d’entre eux vivent
dans un dénuement extrême (avec moins de 1 dollar des Etat-Unis
par jour). Le conflit et l’exode ont détruit les communautés roms
d’avant-guerre et il sera difficile pour les rapatriés de compter
sur les réseaux sociaux.
67. Soins de santé. Le système
kosovar de soins de santé est limité, et les Serbes et les Roms
sont contraints de passer par des systèmes parallèles.
68. Education. 50 % des
Roms sur le point d’être renvoyés d’Allemagne vers le Kosovo ont
moins de 18 ans. Il n’existe pas de programme scolaire officiel
en romani ou en serbe, et les Serbes et les Roms du Kosovo fréquentent
des écoles parallèles, ce qui suppose des déplacements vers d’autres
régions du Kosovo que celles de leur lieu de résidence. Il est dit
que beaucoup d’enfants de rapatriés ne parlent ni le serbe ni le romani,
mais uniquement la langue du pays d’où ils sont renvoyés; 16 % des
Roms du Kosovo sont analphabètes et seuls 1,4 % d’entre eux ont
fréquenté l’enseignement secondaire
Note.
69. Après une visite au Kosovo en mars 2009, le Commissaire aux
droits de l’homme du Conseil de l’Europe a publié un rapport qui
conclut que le Kosovo ne possède pas les infrastructures nécessaires
à une réintégration durable des personnes renvoyées et encore moins
des Roms
Note Après
une nouvelle visite en février 2010, le commissaire a estimé que,
sur le territoire du Kosovo même, il restait encore environ 20 000 personnes
déplacées qui, depuis 1999, n’ont pas pu se réinstaller là où elles
vivaient auparavant. Il est tout simplement impossible à ce jour
d’offrir des conditions de vie humaines à davantage de rapatriés.
Le commissaire s’est dit particulièrement préoccupé de constater
que des Roms renvoyés de force ont fini dans les camps contaminés
par le plomb au nord de Mitrovica, où ils vivent dans un état de
santé très altéré.
4.4 Deux approches pour le retour des Roms au Kosovo
70. Dans ce contexte, deux solutions sont possibles pour
les Roms destinés à être rapatriés au Kosovo. Soit 1. leur régularisation
et leur intégration dans leur pays d’accueil, soit 2. leur rapatriement
au Kosovo assorti d’une véritable assistance.
71. Le rapporteur recommande aux Etats membres d’accorder la priorité
à la première de ces deux options. Si les Roms sont renvoyés au
Kosovo, le rapporteur invite instamment les pays de renvoi, le Kosovo
et la communauté internationale à faire tout ce qui est en leur
pouvoir pour trouver des solutions durables pour les rapatriés roms.
72. La Bosnie-Herzégovine, le Monténégro et «l’ex-République yougoslave
de Macédoine» à eux seuls abritent près de 10 000 Roms du Kosovo,
et la Serbie près de 50 000 Roms du Kosovo. On peut supposer que ces
pays rencontrent davantage de difficultés pour absorber et intégrer
les Roms du Kosovo que les pays d’Europe occidentale. Néanmoins,
le rapporteur invite les gouvernements de ces quatre pays à ne pas renvoyer
les Roms au Kosovo tant que des solutions véritablement durables
n’auront pas été trouvées
Note.
73. Ces pays devraient également accélérer le processus – avec
le partage indispensable de la responsabilité économique par la
communauté internationale – de mise en œuvre des programmes et des plans
d’action nationaux visant à mieux intégrer les communautés roms,
y compris les Roms du Kosovo. Ils devraient allouer des ressources
budgétaires à l’instauration des cadres institutionnels et des mécanismes adéquats
indispensables pour régler le problème des Roms du Kosovo, et renforcer
les capacités administratives et institutionnelles aux plans national
et local
Note.
On peut se féliciter des conférences organisées par ces pays afin
de trouver des solutions durables pour les Roms concernés (par exemple
à Belgrade en 2009 et à Skopje en 2010), mais l’absence des structures
dirigeantes du Kosovo à ces réunions nuit quelque peu à leur utilité.
4.4.1 Régularisation dans le pays d’accueil
74. La situation en matière de sécurité et les problèmes
sociaux auxquels sont confrontés les Roms et la société kosovare
dans son ensemble laissent à penser que les pays d’accueil devraient
chercher un moyen de régulariser et d’intégrer les Roms sur le point
d’être renvoyés. Les pays de renvoi devraient garder à l’esprit le
fait qu’actuellement 75 % de l’ensemble des rapatriés quittent à
nouveau le Kosovo quasi immédiatement après leur retour
Note. Les retours forcés
génèrent non seulement de grandes souffrances humaines (compte tenu,
entre autres, des moyens inhumains quelquefois mis en œuvre), mais
sont également un gaspillage de ressources économiques. S’agissant
de l’Allemagne, le Commissaire aux droits de l’homme a appelé le Gouvernement
allemand, dans une lettre ouverte adressée à sa chancelière, à suspendre
tous les retours de Roms au Kosovo
Note.
75. Il est vrai, par exemple, que l’Allemagne a décidé de limiter
à 2 500 le nombre de demandes annuelles de réadmission au Kosovo
dans les prochaines années. Toutefois, le faible taux de retours
des dernières années (voir le paragraphe 47) montre que l’Allemagne
et éventuellement d’autres pays de renvoi ont des difficultés à
mener à bien leurs politiques de retour. Cela signifie que les Roms
du Kosovo sur le point d’être renvoyés auront séjourné en Allemagne
ou dans d’autres pays pendant dix ou quinze ans, voire plus, sans aucun
statut légal. Ce scénario est très insatisfaisant et le rapporteur
réitère sa préférence pour l’option de régularisation.
76. La majorité des Roms du Kosovo qui résident actuellement en
Allemagne ne bénéficient officiellement d’aucune protection, se
voient ainsi contraints de partir et peuvent faire l’objet de retours
forcés. Cependant, pour plusieurs d’entre eux, les autorités ont
suspendu temporairement les mesures d’expulsion et décidé de «tolérer»
leur présence sur le territoire. Un permis de tolérance n’équivaut
cependant pas à un séjour légal. Par ailleurs, les personnes qui
en sont titulaires sont confrontées à un certain nombre de restrictions
en matière d’emploi, de regroupement familial, de liberté de circulation,
et perçoivent habituellement un montant réduit de prestations sociales.
77. Si l’Allemagne, pays accueillant le contingent le plus important
de Roms du Kosovo, optait pour la régularisation et l’intégration,
elle dispose déjà des moyens juridiques de le faire. Lorsque le
risque de persécution n’est pas jugé suffisamment élevé pour constituer
un motif d’asile, il est possible de fonder le statut de réfugié
sur diverses formes cumulées de discrimination ou d’accorder aux
personnes concernées la protection complémentaire pour des motifs
humanitaires.
78. L’Allemagne a également mis en place une réglementation relative
aux séjours de longue durée qui offre à certains étrangers résidant
dans le pays sans bénéficier d’un statut légal réglementé la possibilité
de légaliser leur séjour sous certaines conditions. Il est cependant
souvent difficile pour bon nombre des Roms du Kosovo de satisfaire
à ces conditions
Note. Les
experts des questions relatives aux migrations et aux réfugiés ont
salué la réglementation mais continuent de recommander la recherche
d’une solution plus globale pour traiter le problème. Outre les
clauses humanitaires et des critères d’exclusion moins restrictifs,
les dates butoirs d’entrée en Allemagne spécifiées dans la réglementation
devraient être abolies.
4.4.2 Un véritable rapatriement assisté
79. Lorsque la politique de retour des Roms au Kosovo
est appliquée, le rapporteur exhorte les autorités des Etats membres
et les organisations impliquées à suivre les recommandations du
Comité d’experts sur les Roms et les Gens du voyage du Conseil de
l’Europe (MG-S-ROM )
Note et
à prendre toutes les mesures nécessaires pour veiller à ce que les
retours soient menés sans heurt, progressivement et dans la dignité,
en coopération avec les autorités pertinentes. Les Etats de renvoi
et le Kosovo devraient appliquer les 20 lignes directrices sur les
retours forcés du Conseil de l’Europe.
80. Si la situation sécuritaire permet le retour des Roms au Kosovo,
les Etats de renvoi doivent garantir un rapatriement véritablement
assisté, aussi bien dans les cas de retours volontaires que de retours
forcés. Une assistance se révèle nécessaire pour veiller au respect
des droits de l’homme des personnes concernées, à la durabilité
des retours et pour s’assurer que le Kosovo sera en mesure d’absorber
tous les rapatriés sans risque de générer des tensions ethniques
ou sociales. Avec l’aide des pays de renvoi et de la communauté internationale
dans son ensemble, le Kosovo doit prendre des mesures concrètes
pour permettre leur intégration.
81. Le HCR a fait savoir au rapporteur que certains retours sont
menés dans le contexte d’une zone grise: les «retours volontaires
encouragés», laissant supposer que les intéressés sont fortement
incités par les autorités des pays d’envoi à accepter le retour
volontaire. Le rapporteur invite instamment les Etats membres à
s’assurer que les retours sont réellement «volontaires».
82. Il convient au préalable de traiter convenablement un certain
nombre de problèmes si l’on veut garantir le succès de l’opération,
en l’occurrence des retours sûrs et durables. La société demeure
fragile et les autorités manquent encore des ressources suffisantes.
Par ailleurs, d’autres groupes que les Roms sont confrontés à une
situation problématique au Kosovo. Les Roms eux-mêmes ne sont pas
suffisamment organisés pour être en mesure de gérer collectivement
leurs intérêts communs.
83. Le Gouvernement du Kosovo a avalisé respectivement en octobre
2007 et avril 2008 la Stratégie pour la réintégration des personnes
rapatriées et son plan d’action. D’après le Commissaire aux droits
de l’homme et l’Organisation pour la sécurité et la coopération
en Europe (OSCE), le plan n’est pas mis en œuvre
Note. Les acteurs responsables
au niveau municipal ne sont pas au fait de leurs responsabilités
et aucun budget n’a même pour l’heure été alloué à la stratégie.
L’impression que le rapporteur s’est forgée après sa visite au Kosovo
corrobore malheureusement cette conclusion. L’équipe sur le terrain
de l’OSCE a indiqué au rapporteur que seules quatre municipalités
du Kosovo ont engagé le processus d’élaboration de leur stratégie de
retour pour 2010, 19 l’ayant adoptée en 2009.
84. Selon des sources non officielles, les pays à l’origine du
rapatriement ne communiquent pas le profil des personnes sur le
point d’être renvoyées. Il est de ce fait difficile pour le Kosovo
d’organiser leur réintégration. Les pays de renvoi ne coordonnent
pas mutuellement les retours, d’où les contraintes qui pèsent sur
les capacités de réintégration du pays d’accueil. A titre d’exemple,
le Kosovo ne dispose d’aucune information sur la vulnérabilité sociale
de la personne concernée, ni sur ses éventuels problèmes de santé,
ses besoins en termes d’éducation ou professionnels, ni même sur
son origine ethnique. Certaines ONG apportent leur aide aux personnes
une fois qu’elles sont de retour.
85. L’OSCE a notamment adressé les recommandations suivantes aux
autorités du Kosovo aux fins de permettre les retours assistés
Note. Le rapporteur soutient et réitère
ces recommandations:
- allouer
le financement gouvernemental nécessaire pour garantir la mise en
œuvre de la stratégie et de son plan d’action;
- coopérer étroitement avec les pays d’accueil et les ONG
internationales en vue de coordonner l’assistance technique et financière,
et de faciliter le développement de programmes de réintégration structurés
et dotés de financement, ainsi que le développement des capacités
des autorités locales;
- fournir le soutien financier, administratif et politique
adéquat aux bureaux communautaires locaux pour leur permettre d’exercer
leurs fonctions;
- veiller à informer les ministères en charge de la santé,
de l’éducation, de l’emploi, des soins et du logement, ainsi que
les autorités locales, du processus de retour.
86. La plupart des pays sont dotés de programmes d’assistance
au retour volontaire pour les Roms qui rentrent au Kosovo. Le programme
allemand propose à une famille rom de deux enfants la gratuité des
frais de voyage ainsi qu’une allocation d’au moins 2 850 euros,
soit l’équivalent du revenu annuel brut moyen au Kosovo. Par ailleurs,
le Gouvernement fédéral et les Länder du Bade-Wurtemberg, de Basse-Saxe
et de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, où résident la majorité des Roms
du Kosovo, ont démarré le projet de retour «URA2», qui gère un centre
d’accueil à Pristina offrant assistance et soutien aux personnes
ayant décidé de rentrer de leur plein gré. Dans le cadre de ce programme,
les personnes nouvellement rentrées bénéficient de conseils ainsi
que d’un large éventail de mesures de soutien d’ordre pratique et
financier, telles qu’une aide à la recherche d’un emploi ou d’un
logement, des aides au logement et des subventions salariales ainsi
qu’une aide à la création d’entreprise
Note.
87. Selon le Gouvernement allemand, URA2 a permis d’assister chaque
personne de retour dans sa recherche d’un logement adéquat. Toutefois,
d’après Amnesty International, le programme URA2 s’adresse uniquement
à des cas isolés et n’offre pas de solutions durables
Note. Les informations communiquées
oralement par le HCR sur les contrôles aux aéroports laissent entrevoir
que les Roms soumis à un retour forcé ne bénéficient d’aucun suivi
après leur arrivée à l’aéroport de Pristina. La plupart d’entre
eux quittent immédiatement le pays pour la Serbie, ou la Hongrie,
ou cherchent à retourner dans le pays de renvoi. URA2 s’adresse
uniquement aux personnes parties de Basse-Saxe, de Rhénanie-du-Nord-Westphalie,
de Bavière ou du Bade-Wurtemberg.
88. L’Organisation internationale pour les migrations (OIM) fournit
une assistance aux personnes rapatriées au Kosovo et met en œuvre
des projets en vue de renforcer l’indépendance et la survie sociale
des communautés roms dans le pays. L’organisation a attiré l’attention
du rapporteur sur un programme relatif aux retours volontaires mené
avec succès et financé par la Suisse et le Liechtenstein: le programme
«EAS». Sur l’ensemble des bénéficiaires, 86 % résident toujours
au Kosovo et 94 % d’entre eux occupent un emploi ou exercent en
qualité d’indépendants plusieurs années encore après leur retour.
Le rapporteur recommande aux Etats de renvoi et au Kosovo d’examiner
les possibilités d’application de ce programme aux Roms du Kosovo
Note.
5 Conclusions et propositions
89. Les Roms sont, en Europe, victimes de discrimination,
de violence et d’autres atteintes aux droits de l’homme susceptibles
dans certains cas de s’apparenter à de la persécution au sens de
la Convention de Genève de 1951. Il est de ce fait naturel de s’interroger
sur les raisons pour lesquelles ces Roms choisissent de fuir au
Canada ou de chercher à obtenir en France le statut de réfugié au
lieu d’exercer tout simplement leur droit, en tant que citoyens
de l’Union européenne, de résider dans un Etat membre de l’Union.
La réponse à ces deux questions peut être liée au fait que le droit
de circuler librement au sein de l’Union européenne est lui-même
menacé, compte tenu des règles de l’Union européenne exigeant une
certaine situation professionnelle et financière pour que la personne
soit autorisée à séjourner dans un autre pays de l’Union durant
plus de trois mois, autant de critères que les réfugiés roms sont
rarement en mesure de pouvoir satisfaire.
90. Il est de ce fait important que, parallèlement à la nécessité
urgente de mettre un terme à la violence à l’égard des Roms, la
question des demandeurs d’asile et des réfugiés roms soit également
analysée à la lumière du droit général de circuler au sein de l’Europe
et des restrictions posées à ce droit. La vision idéaliste qui consiste
à considérer tous les Etats membres de l’Union européenne comme
des «pays d’origine sûrs» est très alléchante pour les Etats membres
de l’Union. Actuellement pourtant, les faits montrent que cela reste
une utopie pour certains, bien loin malheureusement de la réalité.
Le rapporteur recommande par conséquent à l’Union européenne de
se pencher sur ce point afin, dans la mesure du possible, de réviser
ses règles.
91. Les dizaines de milliers de Roms qui ont fui le Kosovo après
la guerre et la flambée de violence qui a suivi vivent désormais
dans des pays d’Europe occidentale depuis plus d’une décennie. Leurs
enfants sont nés et ont grandi en Allemagne, en Suisse, en France
et dans d’autres Etats membres du Conseil de l’Europe. Ils y ont
été scolarisés et ne parlent souvent que la langue du pays d’accueil.
Ils sont à présent sur le point d’être renvoyés au Kosovo où, selon
le HCR, le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe
et bien d’autres, les conditions sont telles que ces retours ne
seront socialement pas viables. Ceux qui resteront au Kosovo après
leur retour seront confrontés à de grandes difficultés de réintégration.
On peut s’attendre à ce que beaucoup des rapatriés fassent tout
leur possible pour quitter à nouveau immédiatement le Kosovo. Ce fut
déjà le cas de 75 % des personnes renvoyées. Les Roms rapatriés
au Kosovo devront encore craindre pour leur sécurité personnelle.
Les pays d’accueil devraient par conséquent suspendre les retours
et envisager comment régulariser leur situation ou trouver d’autres
solutions humaines pour les personnes concernées.
92. Lorsque les retours sont mis en œuvre, ils doivent être accompagnés
d’une assistance réelle aux personnes concernées et au Kosovo. Afin
de garantir des retours durables, les Roms doivent se voir offrir
les mêmes opportunités que les rapatriés d’autres ethnies, rentrés
dans le pays après la guerre. Les Roms sont confrontés à un problème
spécifique qui les désavantage encore par rapport aux autres personnes
de retour: l’absence d’«Etat-parent» capable de défendre leurs intérêts.
Pour remédier favorablement à la situation, une approche holistique,
impliquant l’ensemble des pays de la région, apparaît nécessaire.
Il sera également essentiel de définir une stratégie commune aux
niveaux de l’Union européenne et du Conseil de l’Europe. La société
civile devrait, par ailleurs, être invitée à jouer un rôle plus
grand dans le processus de réintégration.
93. Le point de vue parfois exprimé selon lequel les Roms et les
autres groupes apparentés doivent être renvoyés au Kosovo pour préserver
une certaine mixité ethnique est préoccupant. Si le pluralisme ethnique est
en soi une bonne chose et qu’il convient de l’encourager en donnant
aux Roms du Kosovo une possibilité réelle et durable de retour,
il ne doit pas se réaliser au prix de la sécurité et des droits
de l’homme des individus.
94. Il est de la plus haute importance que la question des demandeurs
d’asile roms soit traitée de manière holistique et aborde aussi
leur situation socio-économique ainsi que leur droit à l’insertion.
Leur situation sociale précaire contraint de nombreux Roms à vivre
en marge de la société, faisant d’eux les proies faciles de discours
racistes. Le rapporteur rappelle que tous les droits humains – économiques,
sociaux et culturels, ainsi que civils et politiques – sont d’importance
égale, interconnectés et interdépendants. Par ailleurs, l’histoire montre
avec une limpidité déconcertante qu’une situation généralisée de
détresse sociale et de chômage favorise l’émergence d’actes de violence
raciste. Les Etats membres doivent également en tenir compte lorsqu’ils
abordent les causes profondes de la violence qui touche désormais
les Roms dans certains pays, les poussant à fuir.
95. Dans certains pays, la situation des médias mérite un examen
attentif dans la mesure où ils se sont révélés servir d’arène à
certains porte-parole de la mouvance d’extrême droite, auteurs de
discours de haine. En offrant à ces groupes ou individus l’occasion
de propager et de conforter les préjugés à l’égard de la population
rom, on ne fait que renforcer l’exclusion de cette dernière et les
risques de violence ou d’augmentation du nombre de demandeurs d’asile.
Ces préoccupations s’appliquent aux médias aussi bien des pays d’origine
que des pays d’accueil qui souvent diabolisent les demandeurs d’asile
et les migrants roms.
96. Le rapporteur félicite la Commission européenne contre le
racisme et l’intolérance (ECRI), la Direction générale de la cohésion
sociale du Conseil de l’Europe et en particulier sa Division des
Roms et Gens du voyage, le Comité consultatif de la Convention-cadre
pour la protection des minorités nationales, le Commissaire aux
droits de l’homme et d’autres organes du Conseil de l’Europe pour
le travail accompli en vue de promouvoir les droits de l’homme des
Roms en Europe, y compris pour la prise en compte de leur situation lorsqu’ils
sont obligés de fuir. Sans leur contribution, la situation serait
probablement encore plus catastrophique qu’elle ne l’est aujourd’hui.
97. Le moment est venu toutefois d’intensifier les efforts. Depuis
plusieurs années, l’Assemblée attire l’attention sur la situation
des Roms sans que l’on enregistre de progrès notables. A la situation
générale déplorable des Roms en Europe s’ajoute désormais celle
des réfugiés et des demandeurs d’asile roms. Au lieu de s’améliorer,
la situation des Roms en Europe s’est en fait détériorée au point
de les contraindre une nouvelle fois à quitter leurs pays afin d’échapper
à la discrimination et à la violence raciste persistantes. Plutôt
que de trouver protection, ils sont restés pris dans une impasse
et ont souvent été forcés de vivre en tant que migrants clandestins.
Par conséquent, le rapporteur estime que le Comité des Ministres
devrait accorder davantage de priorité à cette question, et notamment
à l’allocation de ressources suffisantes afin de permettre au Conseil
de l’Europe de poursuivre ses travaux combien importants et de traiter
la question des réfugiés roms.
