B Exposé
des motifs, par M. Mignon, rapporteur
1 Introduction
1. Le 21 septembre 2009, le président de la commission
pour le respect des obligations et engagements des Etats membres
du Conseil de l’Europe (commission de suivi) saisissait le Bureau
de l’Assemblée, à la suite d’un incident qui s’était produit au
cours d’une réunion et qui concernait le manque de respect du Code
de conduite à l’usage des corapporteurs chargés du suivi des obligations
et engagements des Etats membres du Conseil de l'Europe
Note.
Le 2 octobre, le Bureau saisissait la commission du Règlement, des
immunités et des affaires institutionnelles afin qu’elle examine
la possibilité d’intégrer des éléments de ce code de conduite dans le
Règlement de l’Assemblée.
2. Lors de sa réunion du 5 novembre 2009, la commission du Règlement,
des immunités et des affaires institutionnelles a tenu un échange
de vues et s’est interrogée sur l’idée de généraliser la démarche
et d’élaborer un code de conduite qui aurait vocation à s’appliquer
à tous les rapporteurs de l’Assemblée. Elle a également considéré
que le Code de conduite à l’usage des corapporteurs chargés du suivi
des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l’Europe
devrait être actualisé, dans la mesure où il a été élaboré neuf
ans auparavant, et complété par des engagements supplémentaires.
Le 14 décembre 2009, le Bureau de l’Assemblée prenait note des premières
conclusions de la commission et l’invitait à «préparer un rapport
visant à intégrer des éléments de ce code de conduite dans le Règlement
de l’Assemblée». Le 28 avril 2010, la commission du Règlement, des
immunités et des affaires institutionnelles désignait M. Mignon
en tant que rapporteur.
2 Eléments
de réflexion
3. L’étude réalisée en 2000 par l’Union interparlementaire
sur «le mandat parlementaire»
Note définit
le «code de conduite» comme «l’ensemble des règles “éthiques” ou
“déontologiques” que les parlementaires sont censés respecter pendant
la durée de leur mandat (et parfois même au-delà) dans leurs contacts
avec le monde extérieur, afin de maintenir la confiance du citoyen
dans l’intégrité du parlement et de ne jamais compromettre leur
assemblée». Ces règles visent «à éviter le clientélisme, les conflits
d’intérêts et, de façon générale, tout soupçon de corruption».
Cette étude souligne que les codes
de conduite adoptés par les parlements «à l’origine destinés à éviter
que l’assemblée soit compromise par la conduite d’un de ses membres»,
deviennent, à présent, un instrument dans la lutte contre la perte
de confiance qui affecte le parlement et l’ensemble des institutions
politiques.
4. Le champ de réflexion du présent rapport est plus limité,
étant circonscrit aux règles susceptibles de s’appliquer à un rapporteur
dans l’exercice de sa charge, et non aux parlementaires en général.
Il va naturellement de soi que les principes déontologiques qui
s’imposent à tout membre de l’Assemblée parlementaire s’appliquent
également à un rapporteur.
2.1 Présentation succincte
du Code de conduite des corapporteurs de la commission de suivi
5. Le «Code de conduite à l’usage des corapporteurs
chargés du suivi des obligations et engagements des Etats membres
du Conseil de l’Europe» (annexé ci-après) est un document interne
à la commission de suivi, approuvé par elle en 2001, et qui ne fait
formellement pas partie du Règlement de l’Assemblée (ni des textes pararéglementaires).
6. Il comporte deux parties, l’une portant sur les «critères
de nomination des corapporteurs», l’autre sur les «principes de
conduite des corapporteurs au cours de la procédure de suivi».
7. Certains des critères de nomination des corapporteurs de la
commission de suivi figurant dans ce code de conduite ont été codifiés
récemment
Note et
ont désormais valeur pararéglementaire
NoteNoteNoteNoteNote.
2.2 Dispositions réglementaires
ou pararéglementaires de l’Assemblée parlementaire
8. Il convient de rappeler que l’article 48.1 du Règlement
fixe déjà des critères généraux pour la désignation des rapporteurs
de l’Assemblée:
«(…) Pour la désignation
des rapporteurs, les commissions prennent en considération les critères suivants
par ordre de priorité: la compétence et la disponibilité, la représentation
équitable des groupes politiques (sur la base du système D’Hondt),
la représentation équilibrée des sexes, l’équilibre géographique
et national.»
9. Le Règlement de l’Assemblée (ou les textes pararéglementaires)
comporte peu de dispositions relatives à la déontologie. La principale
disposition est l’article 12 sur la transparence et la déclaration
des intérêts des membres de l’Assemblée. Cette disposition est,
du reste, la seule à comporter une obligation s’imposant aux rapporteurs.
10. En effet, la
Résolution
1554 (2007) sur le conflit d’intérêts, adoptée à l’initiative
de la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles,
dispose que «tous les candidats aux fonctions de rapporteur sont
tenus de faire une déclaration orale concernant tout intérêt professionnel,
personnel, financier ou économique susceptible d’être jugé pertinent
ou d’entrer en conflit avec le sujet du rapport ou avec le pays concerné
par le rapport au moment de la nomination en commission», et que
«les commissions sont autorisées à relever un rapporteur de ses
fonctions s’il a omis de déclarer un intérêt pertinent ou fait une
fausse déclaration».
11. Toutefois, cette disposition, en vigueur depuis octobre 2007,
ne s’est appliquée qu’aux candidats aux fonctions de rapporteur
nommés après cette date, et non pas aux rapporteurs déjà en fonction
à l’époque de son adoption (situation qui concerne principalement
la commission de suivi).
2.3 Références
12. Afin de compléter l’approche retenue par la commission
de suivi dans son code de conduite, on pourra également s’inspirer
des codes de déontologie qui existent dans certains parlements nationaux
ou organisations interparlementaires, dans la mesure où certaines
de ces règles – en dehors de celles susmentionnées concernant la
déclaration des intérêts – seraient susceptibles de s’appliquer
à la conduite des membres de l’Assemblée dans leur mission de rapporteur.
13. S’agissant plus spécifiquement de la mission de rapporteur,
il est intéressant de relever que le Conseil des droits de l’homme
des Nations Unies a approuvé le «Code de conduite pour les titulaires
de mandat au titre des procédures spéciales» (les «rapporteurs spéciaux
des Nations Unies»)
Note.
Ce code définit «les normes de conduite éthique et de comportement
professionnel que les titulaires de mandat au titre des procédures spéciales
du Conseil des droits de l’homme (…) sont tenus de respecter dans
l’accomplissement de leur mandat». Il comprend la définition du
statut des rapporteurs, des principes généraux de conduite dans l’exercice
de leur mandat, l’obligation de souscrire à une déclaration solennelle
écrite, ainsi que les principes qui doivent guider leurs visites
dans les pays.
14. Afin de réunir des informations supplémentaires, susceptibles
d’éclairer la commission dans sa démarche, le rapporteur a adressé
un bref questionnaire aux parlements nationaux, dans le cadre du
Centre européen de recherche et de documentation parlementaires
(CERDP)
Note. Le rapporteur
a reçu les réponses de 32 parlements
Note,
et il tient à leur adresser ses remerciements pour leur coopération.
15. Il résulte de l’analyse des réponses données qu’il n’existe
pas, dans aucun des parlements nationaux ayant répondu au questionnaire,
de code de conduite qui s’appliquerait spécifiquement aux rapporteurs
des commissions. Cette assertion mérite toutefois d’être nuancée
à trois égards:
- dans plusieurs
parlements nationaux, la fonction de rapporteur de commission n’existe
tout simplement pasNote;
- la mission de rapporteur à l’Assemblée parlementaire,
telle qu’elle est définie à l’article 48 du Règlement, est, par
essence, très différente de celle de rapporteur d’une commission
d’un parlement national, chargé – parfois – de rassembler les informations
nécessaires à la préparation d’un rapport, et – surtout – de présenter
en assemblée plénière la position et les conclusions de la commission
sur un projet de loi;
- dans les parlements nationaux où une commission désigne
un rapporteur chargé d’examiner une question dont elle est saisie
et d’élaborer un rapport, en l’absence de code ou de règles spécifiques,
ce sont les règles déontologiques générales applicables à tout membre
du parlement qui s’imposent aux rapporteurs (notamment l’obligation
d’éviter les conflits d’intérêts ou de déclarer des intérêts; l’obligation d’agir
dans le respect des lois et du règlement; l’obligation de se comporter
avec dignité, responsabilité, honnêteté, courtoisie; l’interdiction
de tenir des propos déplacés, indignes, de proférer des injures,
des menaces ou des attaques personnelles, de commettre des voies
de fait ou des agressions, etc.).
16. Dans les parlements nationaux ayant répondu au questionnaire
et où la fonction de rapporteur existe, les dispositions réglementaires
pertinentes ne concernent que les conditions de sa désignation et
son rôle dans la procédure d’élaboration des rapports.
17. Le Règlement du Parlement européen ne mentionne aucun critère
qui s’appliquerait tant à la nomination du rapporteur qu’à l’exercice
de ses fonctions (étant rappelé qu’une commission chargée d’élaborer
un rapport législatif ou un rapport non législatif désigne un rapporteur
– articles 45 et 47 du Règlement). L’annexe 1 du Règlement du Parlement
européen relative à la transparence et aux intérêts financiers des
députés comporte une clause visant les rapporteurs similaire à celle
qui s’applique à l’Assemblée parlementaire («Au moment de prendre
la parole devant le Parlement ou l’une de ses instances, ou s’il
est proposé comme rapporteur, tout député ayant un intérêt financier
direct dans l’affaire en discussion le signale oralement»).
18. S’agissant des règles relatives à la désignation des rapporteurs,
il est intéressant de relever que le règlement de certains parlements
(par exemple, la Chambre des représentants de la Belgique) prévoit
que les missions de rapporteur soient réparties équitablement, voire
proportionnellement, entre la majorité et l’opposition politique.
19. S’agissant des règles relatives à la conduite du rapporteur,
certaines réponses mentionnent – bien que cela ne soit pas formellement
stipulé dans les règlements mais relève de la pratique – l’exigence
d’objectivité ou de neutralité, afin que le rapporteur s’en tienne
à présenter les conclusions de la commission au nom de laquelle
il rapporte en faisant abstraction de ses conceptions personnelles.
3 Propositions
20. Après en avoir débattu au cours de ses réunions,
la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles
a décidé que le «Code de conduite à l’usage des corapporteurs chargés
du suivi des obligations et engagements des Etats membres du Conseil
de l’Europe» devait être généralisé à l’ensemble des rapporteurs
de l’Assemblée, actualisé et complété par des engagements supplémentaires,
de façon à constituer un «code de conduite des rapporteurs de l’Assemblée
parlementaire».
21. Toutefois, la commission a également considéré que le modèle
de référence, le code de conduite des corapporteurs de la commission
de suivi, comportait des règles tout à fait propres au mode de fonctionnement de
ladite commission qui seraient sans objet pour les autres commissions
de l’Assemblée. Elle a ainsi considéré qu’il n’y avait pas lieu
d’intégrer dans le code de conduite envisagé des critères concernant
la nomination des rapporteurs. Le Règlement prévoit, en effet, des
dispositions suffisantes à cet égard, à l’article 48.1 (critères
de compétence, disponibilité, représentation équitable des groupes
politiques, représentation équilibrée des sexes, équilibre géographique
et national).
22. La commission a donc décidé de retenir les catégories de critères
– et les critères – suivants:
a. règles de conduite des rapporteurs:
principe de neutralité, d’impartialité
et d’objectivité, incluant notamment:
- l’engagement de ne pas
détenir d’intérêt économique, commercial, financier ou autre, à
titre professionnel, personnel ou familial, en relation avec le
sujet du rapport, et l’obligation de déclarer tout intérêt pertinent;
- l’engagement de ne pas solliciter ni accepter d’instructions
d’aucun gouvernement, organisation gouvernementale ou non gouvernementale,
d’un groupe de pression ou d’un individu;
- l’engagement de ne pas accepter une gratification, une
distinction honorifique, une décoration, une faveur, un don substantiel
ou une rémunération d’un gouvernement ou d’une organisation gouvernementale
ou non gouvernementale, d’un groupe de pression ou d’un individu
en relation avec les activités effectuées dans l’exercice de leurs
fonctionsNote;
- l’engagement de s’abstenir de tout acte de nature à jeter
le doute sur leur neutralité;
obligation de discrétion, notamment
l’engagement de ne pas utiliser les informations dont ils ont connaissance dans
l’accomplissement de leurs fonctions à des fins personnelles;
engagement de disponibilité, notamment:
- l’engagement de participer
aux réunions de la commission et aux sessions de l’Assemblée et
aux réunions de la Commission permanente, en relation avec leurs
fonctions;
- l’engagement de rendre compte à la commission;
- l’engagement d’effectuer toute visite d’information requise;
engagement de présenter à la commission
un calendrier d’action dans le cadre de son mandat, assorti d’un délai
dans lequel il doit soumettre un projet de rapport (dans le respect
de l’article 25.3 du Règlement de l’Assemblée);
engagement de respecter les valeurs
du Conseil de l’Europe;
b. règles applicables à la conduite des missions d’information:
- engagement que toute
mission d’information s’inscrive et se déroule dans le cadre et
conformément au mandat;
- engagement d’adopter une conduite respectueuse des lois
et réglementations du pays dans lequel se déroule la mission d’information;
c. sanction de la méconnaissance des règles:
En cas de non-respect d’un ou plusieurs engagements, la commission
peut démettre le rapporteur de ses fonctions et le remplacer.
23. Tout rapporteur désigné recevra une copie du code
de conduite.
