1 Introduction
1. Le 27 avril 2004, l’Assemblée parlementaire du Conseil
de l'Europe et le Parlement de la République du Kazakhstan ont signé
un accord de coopération visant à établir un dialogue politique
afin de promouvoir dans le pays les principes de la démocratie parlementaire,
de la prééminence du droit et du respect des droits de l'homme ainsi
que des libertés fondamentales. A l’invitation du ministre des Affaires
étrangères et secrétaire d’Etat du Kazakhstan, le Bureau de l’Assemblée,
à sa réunion du 10 mars 2011, a constitué une commission ad hoc
composée de cinq membres (un par groupe politique) et m’a désignée
comme présidente.
2. Sur la base des propositions faites par les groupes politiques
de l’Assemblée, la commission ad hoc était composée comme suit:
Groupe
du Parti populaire européen (PPE/DC):
Mme Elsa PAPADIMITRIOU Grèce
Groupe socialiste (SOC):
M. Tadeusz IWINSKI Pologne
Alliance des démocrates et
des libéraux pour l’Europe (ADLE):
Baroness NICHOLSON Royaume-Uni
Groupe démocrate européen
(GDE):
Mme Yulia LIOVOCHKINA Ukraine
Groupe pour la Gauche unitaire
européenne (GUE):
M. Jaakko LAAKSO Finlande
Secrétariat:
M. Vladimir Dronov, chef de secrétariat, Coopération interparlementaire
et observation des élections
Mme Daniele Gastl, assistante, Coopération interparlementaire
et observation des élections
M. Serguei Kouznetsov, conseiller juridique de la commission
ad hoc, secrétariat de la Commission de Venise
3. La commission ad hoc était censée faire partie de la Mission
internationale d'observation des élections (MIOE), qui comprenait
également les missions d'observation des élections de l'Assemblée
parlementaire de l'Organisation pour la sécurité et la coopération
en Europe (OSCE-PA), et du Bureau des institutions démocratiques
et des droits de l'homme de l’OSCE (OSCE/BIDDH).
4. Malheureusement, en raison d’un désaccord majeur avec les
deux institutions de l’OSCE susmentionnées, notre délégation a été
exclue du processus de négociation concernant la déclaration commune
de la MIOE. Les institutions de l’OSCE attendaient de nous que nous
approuvions un document qu’elles avaient élaboré seules. En l’absence
de consultation véritable, et conformément à nos lignes directrices
pour l’observation d’élections, notre délégation, qui refusait d’être
traitée comme un partenaire de second rang, a décidé de tenir sa
propre conférence de presse et de faire une déclaration distincte.
5. La commission ad hoc, en mission au Kazakhstan du 1er au 4 avril
2011, a eu une série d’entretiens à Astana, notamment avec des représentants
des candidats à l’élection présidentielle, avec des représentants de
la Commission électorale centrale (CEC), avec le chef de la mission
d’observation des élections du BIDDH de l’OSCE et ses collaborateurs,
ainsi qu’avec des représentants de la société civile et des médias.
Le lendemain du scrutin, la chef de la délégation a été reçue par
le Président, Noursoultan Nazarbaïev, candidat à sa propre succession.
Le programme des entretiens de la commission ad hoc figure à l’annexe 1.
6. Le jour du scrutin, les membres de la commission ad hoc se
sont répartis en trois équipes, qui ont observé les élections à
Astana et dans ses environs, et à Karaganda.
7. La commission ad hoc a conclu que le résultat de l’élection
présidentielle anticipée tenue le 3 avril 2011 reflétait la volonté
des électeurs du Kazakhstan. Le texte de la déclaration que nous
avons diffusée le lendemain du scrutin est reproduit à l’annexe 2.
8. La commission ad hoc tient à remercier les autorités kazakhes,
et en particulier le représentant kazakh auprès du Conseil de l'Europe,
d’avoir coopéré avec elle et de l’avoir aidée à remplir sa mission.
2 Contexte politique et juridique
9. L’élection présidentielle anticipée organisée au
Kazakhstan faisait suite à une initiative de citoyens – dont la
délégation ne comprend toujours pas les origines et les motifs –
en faveur d’un référendum sur le maintien du chef de l’Etat au pouvoir
jusqu’en 2020. Le Président a rejeté cette initiative validée par
le parlement, le parlement s’est opposé à cette décision et le Conseil
constitutionnel a confirmé la décision du Président. Le Président
a alors proposé la tenue d’une élection présidentielle anticipée.
Le 3 février 2011, le parlement a adopté une réforme constitutionnelle
autorisant le Président à convoquer une élection anticipée. Le lendemain,
M. Nazarbaïev a convoqué l’élection.
10. Il y a 10 partis politiques enregistrés au Kazakhstan. Le
parti Nour Otan, dirigé par le chef de l’Etat, est la principale
force politique du pays et il détient les 98 sièges que compte le
Majilis (la chambre basse du parlement). L’opposition affirme être
victime de discrimination de la part des autorités, qui se rendraient coupables
de harcèlement et créeraient des obstacles à l’enregistrement des
partis et à la tenue de rassemblements pacifiques; l’égalité d’accès
aux médias ne serait pas non plus assurée.
11. Le cadre juridique des élections est formé essentiellement
par la Constitution, par la loi constitutionnelle sur les élections
(loi électorale) et par le règlement de la CEC. S’appliquent aussi
des dispositions de la loi sur les partis politiques, de la loi
sur les réunions pacifiques, du Code de procédure civile, du Code
pénal et du Code des infractions administratives.
12. Des modifications ont été apportées en toute hâte à la Constitution
et à la loi électorale en février 2011, sans débat public, en vue
d’autoriser la tenue de l’élection présidentielle anticipée. Modifier
la législation électorale si peu de temps avant l’élection est contraire
aux recommandations de la Commission de Venise, qui préconise de
ne plus faire de changements dans l’année qui précède le scrutin.
13. Le cadre juridique continue d’apporter des restrictions à
la liberté de réunion et à la liberté d’expression. En outre, il
ne garantit toujours pas des procédures de plainte et de recours
équitables qui permettraient des réparations effectives.
14. Par ailleurs, il serait possible d’améliorer encore le cadre
juridique en prenant les dispositions suivantes: définir clairement
les critères utilisés pour évaluer, chez les candidats, le niveau
de connaissance de la langue kazakhe; instaurer les garanties d’une
composition pluraliste des commissions électorales de tous niveaux; rendre
les opérations de dépouillement plus transparentes, notamment en
publiant les procès-verbaux des résultats des bureaux de vote (publication
qui n’est pas prévue par la loi électorale en vigueur).
3 Administration électorale et inscription des électeurs
et des candidats
15. L’organisation du scrutin reposait sur une administration
électorale comportant quatre niveaux: la Commission électorale centrale
(CEC), 16 commissions électorales territoriales (CET), 207 commissions électorales
de district (CED) et enfin 9 725 commissions électorales de bureau
de vote (CEBV).
16. Le chef de l’Etat nomme le président de la CEC et deux de
ses membres; les chambres du parlement, le Sénat et le Majilis,
nomment chacune deux membres de la CEC. Les membres des commissions
électorales de niveau inférieur sont désignés par les conseils locaux,
sur la base de propositions faites par les partis politiques. Chaque
candidat pouvait faire inscrire jusqu’à trois représentants par
bureau de vote. Les partis qui n’étaient pas représentés dans les
commissions électorales pouvaient désigner, pour chacune des commissions
de niveau inférieur, une personne autorisée à y siéger sans droit
de vote.
17. Selon la CEC, environ 90 % des propositions des partis d’opposition
concernant la composition des commissions électorales avaient été
acceptées; si l’opposition n’était que faiblement représentée dans
les commissions, c’était parce que certains partis n’avaient pas
réussi à trouver suffisamment de personnes pour y siéger.
18. Les commissions électorales de tous niveaux se sont occupées
des aspects techniques du scrutin avec un grand professionnalisme.
Elles ont ouvert leurs réunions au public et à la presse, et mené
une vaste campagne d’information des électeurs. La CEC a assuré
la formation des commissions de niveau inférieur et leur a fourni
des lignes directrices sur divers aspects de la procédure. Les commissions
ont pris les dispositions nécessaires en temps utile et respecté
les délais fixés.
19. Les organes exécutifs locaux sont chargés d’établir les listes
électorales. Quant à la CEC, elle gère un registre électronique
national des électeurs. La veille du scrutin, on comptait 9 181 700 électeurs
inscrits.
20. Les personnes qui souhaitaient se porter candidates pouvaient
le faire directement ou par l’intermédiaire d’une association publique.
Pour qu’une candidature puisse être approuvée par la CEC, l’intéressé
doit remplir plusieurs conditions: avoir acquis la nationalité kazakhe
à la naissance; être âgé d’au moins 40 ans; parler couramment le
kazakh; résider au Kazakhstan depuis au moins quinze ans. Quiconque
voulait se présenter devait récolter au moins 91 010 signatures
de soutien valables, verser une caution électorale d’environ 4 000 euros
et produire sa déclaration d’impôts et celle de son conjoint. Sur
les 22 personnes qui avaient postulé à l’origine, seules quatre
ont été autorisées par la CEC à participer à l’élection.
21. Certains des candidats potentiels ont échoué au test de langue.
Il n’y avait pas de critères clairs qui auraient permis une évaluation
fiable des résultats du test. Le bruit courait que les autorités
se servaient de ce test pour éliminer les candidats indésirables.
Par ailleurs, la procédure de vérification des signatures manquait de
transparence. Dans les procès-verbaux de vérification des commissions
électorales territoriales, l’invalidation des signatures n’était
pas motivée. En général, ni les candidats potentiels ni leurs représentants n’étaient
invités à assister à la vérification. Certains pensent que, si des
candidats ont été inscrits et donc autorisés à participer à l’élection,
c’est uniquement pour donner l’illusion d’une concurrence, mais
qu’il n’y avait pas de véritable enjeu puisque ces candidats n’ont
jamais contesté la politique gouvernementale.
4 Période préélectorale et environnement médiatique
22. Quatre candidats ont finalement participé à cette
élection: M. Noursoultan Nazarbaïev, président sortant et chef du
parti Nour Otan; M. Gani Kasymov, sénateur, chef du parti des patriotes
du Kazakhstan; M. Jambyl Akhmetbekov, du parti populaire communiste
du Kazakhstan (PPCK); et M. Mels Eleusizov, chef de l’union écologiste
Tabigat.
23. Le président sortant n’a pas fait campagne lui-même, mais
a confié cette tâche au parti politique Nour Otan. Durant la période
préélectorale, jamais la distinction n’a été faite entre le statut
de candidat de M. Nazarbaïev et sa fonction de chef de l’Etat.
24. Les autres candidats, loin de critiquer le Président, lui
ont apporté leur soutien. A l’exception du candidat du PPCK, ils
ont mené des campagnes peu actives, qui n’étaient guère visibles
en dehors d’Astana et d’Almaty. Le PPCK s’est appuyé sur sa base
populaire et sur son réseau d’antennes locales pour promouvoir l’image
du parti dans la perspective des prochaines élections législatives.
25. La campagne a été assez terne, en raison de l’absence de réels
adversaires face au président sortant. Les partis Azat, Ak Jol et
Ruhanyat ont choisi de ne pas participer à l’élection. D’autres
partis politiques ont fait le même choix parce qu’ils estimaient
que l’élection avait été annoncée trop tard, ce qui entravait l’inscription des
candidats et l’organisation d’une véritable campagne.
26. Le parti populaire communiste du Kazakhstan (PPCK) et le parti
Alga, soutenus par des groupes de la société civile, ont appelé
à boycotter cette élection, dont la légitimité leur semblait contestable.
Les médias nationaux n’ont pas rendu compte de cette initiative
de boycott. La délégation a entendu des avis selon lesquels la durée
très brève de la campagne électorale ne favorisait pas un véritable
débat entre plusieurs concurrents.
27. Si la Constitution garantit la liberté d’expression, celle-ci
est cependant limitée dans les faits, à cause de la manière dont
peuvent être utilisées les dispositions constitutionnelles protégeant
l’honneur et la dignité de toute personne et à cause de la criminalisation
de la diffamation et de l’insulte. Les importantes subventions versées
par l’Etat compromettent l’indépendance des médias, qu’ils soient
publics ou privés. Le blocage de sites web, comme celui du journal
indépendant Respublika, est
une source de préoccupation.
28. Les médias audiovisuels et la presse écrite ont généralement
respecté le principe d’égalité des candidats dans leur traitement
de l’actualité. Toutefois, les émissions consacrées à l’analyse
des élections ont brillé par leur absence. Selon les lignes directrices
de la CEC, la couverture des activités menées par les candidats
dans leur rôle institutionnel ne fait pas partie de la couverture
de la campagne. En conséquence, le président sortant a bénéficié
de plus de deux heures d’antenne en dehors des journaux télévisés.
5 Plaintes et recours
29. La loi électorale n’établit pas de procédure claire
concernant les plaintes et les recours. La procédure de règlement
des litiges électoraux n’est pas interprétée de manière cohérente.
En général, le manque de transparence, des garanties légales insuffisantes
et l’absence de motivation des décisions compromettaient les chances
de réparations juridiques effectives.
30. La CEC, qui a reçu 12 plaintes avant le jour du scrutin, n’a
statué sur aucune d’entre elles, alors que la loi lui impose de
se prononcer par vote en réunion plénière. Selon la loi, il faut
aussi que toutes les décisions de la CEC soient diffusées par voie
électronique et rendues publiques, mais cela n’a pas été le cas
lors de cette élection.
6 Le jour du scrutin: vote, comptage des voix et
établissement des résultats
31. Le jour du scrutin, les opérations de vote se sont
déroulées dans une ambiance calme et détendue. La commission ad
hoc a constaté avec satisfaction la présence de nombreux observateurs
représentant des partis politiques kazakhs et des ONG dans la majorité
des bureaux de vote où elle s’est rendue.
32. Les procédures concernant l’ouverture des bureaux et les opérations
de vote ont été dûment respectées dans la plupart des bureaux de
vote où les observateurs de l'Assemblée parlementaire se sont rendus.
En revanche, le dépouillement des votes laissait à désirer: il a
manqué de transparence et les procédures établies n’ont pas toujours
été suivies.
33. Nous avons été informés que l’établissement des résultats
a manqué de transparence dans de nombreuses commissions électorales
de district, où les observateurs internationaux ont eu des difficultés
à faire leur travail.
34. Selon les résultats établis, M. Nazarbaïev a obtenu 96,15 %
des voix, ce qui relègue les autres candidats loin derrière (M. Kasymov
a recueilli 1,24 % des suffrages, M. Akhmetbekov, 1,21 %, et M. Eleusizov,
0,79 %). Le taux de participation a atteint 89,98 %.
7 Conclusions et recommandations
35. Le résultat de l’élection présidentielle anticipée
tenue le 3 avril 2011 reflète la volonté des électeurs du Kazakhstan.
36. La commission ad hoc se réjouit de la volonté politique des
autorités kazakhes d’organiser des élections plus démocratiques.
Elle les appelle donc à remédier d’urgence aux insuffisances constatées
dans le présent rapport, notamment à celles qui concernent le cadre
juridique.
37. La commission ad hoc salue le professionnalisme et le dévouement
dont les membres de l’administration électorale ont généralement
fait preuve. Elle appelle cependant à améliorer encore le déroulement
des opérations, en particulier pour ce qui est du comptage des voix
et de l’établissement des résultats.
38. La commission ad hoc constate avec satisfaction que les médias
ont eu un comportement plus impartial que lors des élections précédentes.
Toutefois, vu la situation concernant la propriété et le contrôle
des médias au Kazakhstan, la commission ad hoc estime que les médias
devraient accéder à une plus grande indépendance.
39. La commission ad hoc appelle les autorités du Kazakhstan à
mettre en œuvre des mesures visant à améliorer le processus électoral
pour tous les intéressés.
