C Exposé des motifs, par M. Pleskachevskiy,
rapporteur
1 Introduction
1. L’économie souterraine, dite aussi économie informelle
ou clandestine ou parallèle, est, par nature, très difficile à appréhender.
C’est un secteur parallèle extrêmement dynamique dans lequel des
emplois sont créés, des services et des biens échangés. Cependant,
les flux financiers ainsi générés n’apparaissent pas dans les comptes
publics et les budgets nationaux. Les Etats semblent de plus en
plus conscients – et inquiets – du fait que l’économie souterraine
représente une part importante et croissante de l’ensemble de l’activité économique
en Europe et dans le monde. En outre, une partie des activités souterraines
sont illégales; elles relèvent davantage du crime économique ou
de «l’économie noire», qui englobe notamment la criminalité des affaires
(la «criminalité dans les activités économiques») et le crime organisé
(la «criminalité en tant qu’activité économique»).
2. Aujourd’hui, l’économie informelle et la criminalité économique
revêtent de multiples formes, leurs manifestations les plus fréquentes
étant le travail non déclaré, la contrebande, la fraude, le trafic
de drogues, la traite des êtres humains, la contrefaçon, l’évasion
fiscale, la corruption, le blanchiment d’argent, la cybercriminalité
et le crime organisé. Toutes génèrent des gains illégaux, faussent
la concurrence sur les marchés légaux et nuisent à la capacité des
Etats d’assurer une bonne gouvernance. Le Conseil de l’Europe estime
que ces activités parallèles représentent également une menace directe
pour la démocratie, le développement, le respect des droits économiques
et l’Etat de droit. Le Conseil de l’Europe a, certes, consacré une
attention considérable à la question du crime économique (notamment
à la suite de la Recommandation n° R (81) 12 du Comité des Ministres),
mais a insuffisamment analysé les problèmes générés par l'économie souterraine.
3. L’économie souterraine et le crime organisé sont des phénomènes
anciens. Ils se sont adaptés à la modernité en évoluant et en profitant
de la lente adaptation des structures officielles étatiques. S’ils
sont difficilement quantifiables économiquement, et probablement
sous-estimés, ils varient très largement selon les Etats membres.
Ainsi, ils iraient de moins de 10% du produit intérieur brut (PIB)
en Autriche et en Suisse jusqu’à environ 25% en Grèce, 33% en Turquie,
37% en Bulgarie, autour de 40% dans les Etats baltes, et plus de
60% dans les pays du Caucase du Sud, pour ne citer que quelques
exemples. La restructuration de l’économie internationale au cours
des vingt dernières années, les changements géopolitiques qui ont
suivi la chute du mur de Berlin (mondialisation, développement des
cybertechnologies, ouverture des frontières, multiplication des
zones de libre-échange, etc.) et, surtout, la crise économique mondiale
ont favorisé l’essor de l’économie souterraine.
4. Ainsi, la crise économique a non seulement renforcé l’économie
souterraine (notamment l’évasion fiscale, la contrefaçon et le blanchiment
d’argent), mais elle a aussi mis en lumière des pratiques économiques et
financières qui, bien qu’elles soient légales, ne sont pas assez
réglementées et produisent les mêmes «effets collatéraux»
Note que
l’économie souterraine. Celle-ci est bien souvent génératrice de
violations des droits socio-économiques des citoyens, alors que
leur protection est fondamentale, surtout en période de crise économique.
Le mépris de ces droits implique une violation des droits de l’homme
en général et porte atteinte à la démocratie et à l’Etat de droit
dans de nombreux pays, en particulier ceux que l’on appelle les
«nouvelles démocraties», où l’Etat de droit est encore très fragile
et où les groupes d’intérêt sont bien ancrés.
5. Le Conseil de l’Europe travaille sur ce sujet en étroite collaboration
avec d’autres organisations internationales et européennes telles
que l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE),
la Banque mondiale, l’Union européenne, la Banque européenne pour
la reconstruction et le développement (BERD), les Nations Unies,
Europol et Eurojust. Il dispose d’un ensemble d’instruments juridiques
(à savoir ses conventions et leurs mécanismes de suivi) destinés
à soutenir les Etats membres dans leurs efforts pour éradiquer l’économie
souterraine et la criminalité économique. Ainsi, le Conseil de l’Europe s’est
associé à l’Union européenne pour mettre au point plusieurs projets
de lutte contre la corruption, la cybercriminalité, le blanchiment
de capitaux, le financement du terrorisme, la confiscation des biens
de provenance criminelle, la criminalité économique et la traite
des êtres humains, en Europe orientale, qui s'ajoutent à de nombreux
programmes à long terme de renforcement de la coopération judiciaire
entre les agents chargés de lutter contre le crime organisé au niveau
européen.
6. Le Conseil de l’Europe suit également de près les activités
menées par l’OCDE en matière de lutte contre la corruption, d’évasion
fiscale, de contrefaçon et de piratage, de blanchiment de capitaux
et de financement du terrorisme. Les deux organisations ont récemment
procédé à une mise à jour de leur Convention conjointe concernant
l'assistance administrative mutuelle en matière fiscale (STE n°127)
en adoptant un protocole additionnel (STCE n° 208) qui ouvre aux
Etats non membres l'adhésion à l’instrument. Par ailleurs, la Direction
des affaires financières et des entreprises (DAF) de l’OCDE a fait
de la lutte contre la corruption l’une de ses priorités – action
qu’elle mène à travers sa convention sur la lutte contre la corruption
Note et
son groupe de travail. Ce dernier, dans ses conclusions sur la corruption
dans les transactions commerciales internationales, adoptées en
juin 2009, a reconnu que «la crise économique mondiale pourrait accroître
les pressions concurrentielles sur les entreprises, les incitant
potentiellement à commettre des actes de corruption, notamment dans
le cadre de marchés publics», et a réaffirmé que la lutte contre
la corruption devait demeurer une priorité.
7. Etant donné qu’il est difficile de donner un aperçu exhaustif
de la situation concernant l’économie souterraine et le crime organisé,
le rapporteur a décidé de se concentrer sur les domaines spécifiques
dans lesquels les actions menées par le Conseil de l’Europe en partenariat
avec d’autres organisations internationales sont susceptibles d’avoir
le plus d’impact.
2 Les différentes facettes de l’économie
souterraine, y compris le crime économique
8. L’économie souterraine est liée à la nature humaine.
En effet, c’est la quête de «meilleures» conditions de vie qui pousse
les hommes à se tourner vers des activités clandestines, et ainsi
à contourner les lois, normes, règlements et pratiques officiels.
Cette économie souterraine a d’importantes conséquences pour les comptes
publics car elle prive les Etats d’une partie de la recette fiscale
et empêche certains investissements capitaux. Elle pénalise également
les entreprises qui travaillent dans les règles, dans la mesure
où elle instaure une concurrence déloyale, notamment en faisant
appel à une main-d’œuvre bon marché, la plupart des travailleurs
du secteur informel ne bénéficiant d’aucune protection sociale (leur
droit à des indemnités, à un contrat de travail ou au respect des
conditions de travail n’est donc pas garanti). En temps de crise économique,
les gouvernements européens ont également le devoir moral de veiller
à la protection de leurs ressources (humaines et financières) et
de limiter les pertes dues aux activités illégales.
9. Compte tenu de la gravité de l’impact et des préjudices causés,
les formes les plus pénalisantes de l’économie souterraine ont été
classées dans la catégorie du crime économique. La Recommandation n° R (81) 12
du Comité des Ministres contient une liste d’infractions, à savoir
les délits concernant les cartels, la fraude et l’abus de situation
économique et de fonds publics; les délits informatiques (y compris
les violations des règles relatives à la protection des données
à caractère personnel); les sociétés fictives; la tenue de comptes
frauduleuse; la fraude concernant la situation économique et le
capital social des sociétés; la violation des normes de sécurité;
la fraude concernant les créanciers (y compris la violation des
droits de propriété intellectuelle et industrielle); la fraude à
la consommation; la concurrence déloyale (y compris la corruption d’employés
et d’agents publics) et la publicité mensongère; les délits fiscaux
et le non-règlement des cotisations sociales par les entreprises;
les délits douaniers; les abus en matière de réglementation relative
à la monnaie et aux valeurs; les délits boursiers et bancaires et
les délits contre l’environnement.
10. On part du présupposé que ces infractions et délits sont commis
en toute connaissance de cause par des personnes connaissant particulièrement
bien les rouages commerciaux dans l’exercice de leurs activités professionnelles
ou de leurs fonctions. La frontière entre l’économie souterraine
et le crime économique est floue, car ce ne sont plus seulement
des entités commerciales, mais de plus en plus également des individus qui
commettent des activités condamnables fortement pénalisantes pour
l’économie autant que pour l’ensemble de la société. Des violations
mineures non détectées et non sanctionnées peuvent entraîner plus tard
des infractions plus graves, générant un sentiment croissant d’impunité
qui sape de facto l'Etat de
droit.
11. En Europe centrale et orientale, l’économie informelle s’est
considérablement développée sous le régime communiste. Elle permettait
en effet à la population de pallier l’insuffisance des biens et
des services produits dans le cadre de l’économie centralisée. A
l’époque, la pratique d’activités économiques informelles était
associée à la liberté économique dans le contexte des économies
planifiées ou en difficulté
Note. Par
la suite, le passage à l’économie de marché et à un système de gouvernance
démocratique a «libéré» une importante main-d’œuvre qui était habituée
à travailler dans le cadre de l’économie souterraine, ou désireuse
d’occuper des emplois informels pour «se débrouiller tout seul»
alors que les cadres juridiques et systèmes sociaux étaient bouleversés
de fond en comble.
12. L'expansion du secteur informel a repris avec la crise économique
actuelle, ce qui a permis à de nombreux Européens d'amortir les
conséquences du chômage et de la pauvreté nés du repli du marché
du travail et de la diminution des revenus. Il est possible qu'elle
ait atténué les tensions sociales et les ait empêchées de se transformer
en troubles violents dans plusieurs pays. Certains experts considèrent
que l’accroissement des activités économiques souterraines a également
permis d'éviter à l'Europe des faillites en cascade, notamment dans
le secteur des petites entreprises.
13. Des recherches de la Banque mondiale ont montré qu’il existe
une forte corrélation entre la taille du secteur informel et les
indicateurs reflétant la «facilité à faire des affaires»: en réduisant
le coût induit pour faire des affaires, on aide les pays à améliorer
leur compétitivité et on réduit aussi les activités de l'économie informelle.
En outre, les pays plus pauvres sont ceux qui tendent à avoir les
économies parallèles les plus importantes. L’économie parallèle
prospère pour l’essentiel en situation de prélèvements fiscaux confiscatoires,
de réglementations bureaucratiques concernant le marché du travail,
de services publics de mauvaise qualité, et en fonction de l'état
de l'économie formelle
Note.
2.1 Emplois fantômes et travail non déclaré
14. Il est fréquent, en particulier dans les pays d’Europe
de l’Est, que les employés perçoivent une partie de leur rémunération
de façon informelle, sous forme d’«enveloppes», ou qu’ils doivent
travailler gratuitement, même lorsqu’ils sont officiellement déclarés
en «chômage technique». Malheureusement, la crise économique mondiale
a renforcé ce type de pratiques, comme une sorte d’alternative au
chômage. Selon l’OCDE, il existerait dans le monde au moins 1,8 milliard
de personnes qui travaillent sans contrat et ne bénéficient d’aucune
couverture sociale, contre seulement 1,2 milliard de travailleurs
opérant dans les règles. L’Organisation internationale du travail
(OIT) estime que la crise économique actuelle a entraîné la destruction d’au
moins 52 millions d’emplois officiels, ce qui a plongé les travailleurs
dans la pauvreté, les a poussés à émigrer ou à accepter des emplois
non déclarés. Ces conditions de vie précaires peuvent favoriser
le développement d’activités clandestines telles que la contrebande,
le racket, la traite des êtres humains, et même l’esclavage.
15. Le travail non déclaré est essentiellement effectué par des
travailleurs migrants, en particulier dans le domaine du bâtiment,
de l’agriculture, du commerce et des services, et ce, souvent dans
le cadre d’emplois à temps partiel et saisonniers. Non seulement
cette main-d’œuvre au noir cause de graves frictions et pose des problèmes
de sécurité pour l’ensemble de la société, mais elle désorganise
aussi le fonctionnement des systèmes nationaux de couverture sociale
et sape le bon respect des normes fondamentales du travail par les entreprises.
En particulier, la tendance à privilégier de la main-d’œuvre à «bas
coût» alimente une course aux bas salaires qui entraîne vers le
bas les niveaux généraux de rémunération de tous les travailleurs
et réduit les recettes des systèmes nationaux de protection sociale,
qu’elle met sous pression lorsque des assurés officiellement au
chômage, mais en réalité travailleurs non déclarés, bénéficient
indûment de prestations sociales.
16. On notera les problèmes spécifiques auxquels se heurtent dans
bon nombre de pays européens les communautés roms et d’autres groupes
vulnérables (notamment les minorités, les réfugiés, les demandeurs d’asile
et les personnes déplacées). Ces groupes sont particulièrement touchés
par le chômage (plus de 70% dans certains pays) et risquent bien
plus que d’autres de se tourner vers l’économie informelle lorsqu’ils doivent
absolument trouver au minimum de quoi survivre. Dans le cadre de
ses rapports de monitoring par pays, la Commission européenne contre
le racisme et l’intolérance (ECRI) a formulé une série de recommandations
plaidant pour une meilleure intégration socio-économique de ces
communautés par le biais de mesures éducatives ciblées, d’un soutien
aux formations visant à renforcer leur employabilité et aux programmes
d'autoformation, ainsi que par un meilleur accès aux services publics
et à un logement décent.
17. Pour être efficaces, les stratégies de lutte contre le travail
informel nécessitent la participation active des organisations d’employeurs
et de travailleurs afin de faire tomber les obstacles administratifs
ou normatifs qui empêchent ces travailleurs de prendre part à l’activité
économique générale. Les pouvoirs publics doivent en outre prendre
des mesures particulières pour stimuler la création d’emplois et
renforcer les mécanismes d'inspection du travail, y compris par
l'application de sanctions lourdes et dissuasives en cas d'infraction
aux codes du travail ou de la protection sociale. Certains économistes
avancent qu’en éliminant le règlement en espèces dans les transactions
sur le marché du travail, il serait possible de juguler les activités
illicites. La Norvège, par exemple, a décidé d'interdire à partir
de janvier 2011 les règlements en espèces pour les travailleurs
manuels, et quiconque acquiert des biens et des services produits
par l’économie souterraine est réputé financièrement responsable
des actes du vendeur
Note. Le rapporteur est persuadé que
le Conseil de l’Europe devrait se pencher de plus près sur les tendances
en matière de travail au noir, avec l’OIM (Organisation internationale
pour les migrations) et l’OIT (Organisation internationale du travail),
à la lumière des engagements des Etats membres de respecter les
normes fondamentales du travail et de favoriser des conditions de
vie décentes.
2.2 Réseaux invisibles, crime organisé
18. La construction d’une «Europe sans clivages» reste
un objectif politique et économique majeur au niveau paneuropéen.
Toutefois, certains esprits malintentionnés tirent profit, depuis
de nombreuses années déjà, de la plus grande perméabilité des frontières
nationales à des fins de contrebande, de fraude, de contrefaçon
et de trafic (il s’agit là d’un effet inattendu des Accords de Schengen,
essentiellement). Ainsi, il existe des organisations criminelles
transnationales qui font fonctionner des réseaux illégaux d’entreprises souterraines
par le biais de «responsables» expérimentés et de nombreux «employés»
disciplinés ou «intermédiaires» complices – ce qui porte préjudice
à l’Etat de droit, fait des milliers de victimes et nuit aux efforts
visant à construire une grande Europe plus unie (sur les plans politique
et économique).
19. Dans l'ensemble, la criminalité et les trafics organisés représentent
environ un tiers des flux financiers illicites de la planète, que
l'on estime à deux milliards de milliards de dollars par an
Note. La Convention des Nations Unies
contre la criminalité transnationale organisée
Note demeure
le principal instrument international dans ce domaine. Elle permet
aux pays d'utiliser le mécanisme de la convention pour adapter les
dispositions nationales relatives aux infractions et coordonner
le cadre de l'entraide judiciaire, de la coopération en matière d'extradition,
de la protection des témoins et du maintien de l'ordre, ainsi que
de favoriser l'assistance et la formation techniques transfrontalières.
Cette action mondiale est complétée en Europe par une série de conventions
du Conseil de l'Europe, qui portent sur l'entraide judiciaire, l'extradition,
la cybercriminalité et la traite des êtres humains.
20. De plus, à la suite de l’étude conjointe du Conseil de l’Europe
et des Nations Unies et de la Résolution 1782 (2011) de l'Assemblée,
le grand public est davantage sensibilisé au fait que le trafic
d’organes humains constitue un problème extrêmement grave de portée
mondiale et qu’une nouvelle convention du Conseil de l’Europe, ouverte
aux Etats non membres, pour lutter contre le trafic d’organes, de
tissus et de cellules d’origine humaine est nécessaire
Note. Le rapporteur estime
que cette initiative, qui vient à point nommé et est tout à fait pertinente,
devrait contribuer à renforcer l’espace juridique commun européen
et déclencher une action au-delà de notre continent. En outre, considérant
que la dernière étude du Conseil de l’Europe sur la situation du crime
organisé a été publiée en 2005, il semble nécessaire de rééditer
l’exercice.
2.3 Evasion fiscale et fraude
21. Nous connaissons tous l’histoire d’Al Capone, ce
célèbre criminel qui a été condamné et emprisonné non pour ses crimes
les plus odieux (en raison d’un manque de preuves), mais pour fraude
fiscale à grande échelle. Aujourd’hui, l’action des services fiscaux
reste très utile pour identifier et démanteler les mécanismes d’évasion
fiscale, ainsi que pour résoudre des affaires de fraude fiscale
et d’actes criminels bien plus graves, dans lesquels la non-déclaration
de revenus imposables n’est que le «sommet de l’iceberg». Par ailleurs,
des études ont montré que l’économie souterraine semble prospérer
lorsque les institutions étatiques chargées du respect des obligations
fiscales sont faibles.
22. Le Réseau pour la justice fiscale (TJN), qui promeut la transparence
des finances internationales, estime que «l'impôt est le fondement
de la bonne gouvernance et la clé de la richesse ou de la pauvreté
des nations», alors que «les avoirs extraterritoriaux, qui échappent
à toute fiscalité effective, équivalent à un tiers de l'ensemble
des actifs mondiaux». Ces avoirs dissimulés, dont la valeur représente
environ 250 milliards de dollars, occasionnent une perte de recettes
fiscales d'environ 11,5 milliards de milliards de dollars par an
(dues pour les revenus tirés de ces avoirs); en outre, plus d’un
milliard de milliards de dollars par an de produits du crime et
de la corruption provenant des pays en voie de développement ou
en transition passent par des comptes offshore.
D'après les experts du TJN, les centres financiers extraterritoriaux
sont devenus dans les faits une interface entre l'économie licite
et l'économie illicite.
23. Ces dernières années, les Etats ont fait preuve de davantage
de détermination dans leur lutte contre ce fléau, ce qui a permis
d’aboutir à d’importantes révélations dans les médias, d’attirer
l’attention sur des paradis fiscaux offshore et
d’améliorer la coopération entre les pays, afin de ne pas figurer
sur la «liste noire» de l’OCDE ou de se voir imposer des sanctions
bilatérales par les principaux acteurs économiques mondiaux, tels que
les Etats-Unis, le Royaume-Uni, l’Allemagne ou la France. Il reste
cependant beaucoup à faire pour accroître la transparence des services
financiers extraterritoriaux et mieux les réguler à l'échelle mondiale. Cette
question devrait faire par la suite l'objet d'un rapport distinct
de cette commission.
24. La crise économique mondiale a aussi mis à jour certaines
opérations frauduleuses pratiquées sur les marchés financiers, liées
notamment aux délits d’initiés, aux montages pyramidaux et à la
manipulation des cours concernant les biens et services, les biens
immobiliers ou les devises, la manipulation des données, par exemple.
Elle a également permis d’attirer l’attention sur le fait que certaines
entreprises sont créées dans le seul but de conclure des affaires
frauduleuses, et qu’elles sont dissoutes aussitôt ces affaires terminées.
Les pays européens et leurs principaux partenaires internationaux,
en particulier les membres du G20, œuvrent à l’amélioration de la
réglementation des marchés financiers en vue d’éviter toute nouvelle
crise à l’avenir et de mettre un terme aux pratiques irrégulières.
2.4 Corruption et intérêts particuliers
25. La corruption, que l’on pourrait définir comme une
utilisation abusive du pouvoir officiel ou décisionnaire à des fins
privées, est un mal endémique en Europe. Elle se développe dans
les contextes où la réglementation est mauvaise et où il existe
une bureaucratie importante, ou lorsque la transparence, le respect
du droit de propriété et la mise en œuvre des lois sont insuffisants.
Elle peut même entraîner la prise de mauvaises décisions, ainsi
qu’une mauvaise gouvernance. Des études empiriques laissent penser
que ce fléau peut induire non seulement une diminution de la croissance
économique, de la productivité et des investissements étrangers,
mais aussi un renforcement de l’économie souterraine et des dépenses
publiques douteuses.
26. La corruption prend souvent des formes spécifiques en fonction
du pays où elle s’exerce, qui dépendent du niveau de développement
démocratique et économique, et de la force ou de la faiblesse des
institutions nationales chargées de réguler les activités économiques
et de faire appliquer la loi. Dans certains pays, par exemple en
Fédération de Russie et dans bon nombre des pays de la CEI, une
grande partie de la corruption est due à une protection insuffisante
des droits de propriété et à des pouvoirs discrétionnaires considérables concentrés
aux mains des fonctionnaires d’Etat. La situation est encore aggravée
du fait d’institutions de la société civile embryonnaires, ce qui,
dans certains pays, peut s’expliquer par la résistance des agents
publics corrompus. Renforcer les organisations intergouvernementales
pour qu’elles servent de donneurs d’alerte peut contribuer à détecter
les cas de corruption et à engager des poursuites.
27. Dans les pays plus développés, les informations insuffisantes
sur la situation des marchés financiers et l'influence disproportionnée
des groupes d’intérêt est un problème majeur. En d'autres termes,
le travail des autorités de régulation est freiné par le fait que
les auditeurs ou agences de notation ne rendent pas publiques de
manière adéquate les informations sur la véritable situation des
entreprises. Le manque de sens des responsabilités et les lacunes
des systèmes réglementaires et de surveillance sont apparus clairement
durant la crise financière de 2008, qui a touché les économies occidentales
plus gravement que les autres économies. Ces régulateurs ont littéralement
«dormi» alors que les transactions à haut risque des institutions
financières augmentaient de manière alarmante. ING Bank, Fortis,
Lehman Brothers et plusieurs banques islandaises sont le meilleur
exemple de ce laxisme: juste avant que n'éclate la crise financière,
elles étaient considérées comme des institutions financièrement
stables et solvables.
28. Le Conseil de l’Europe prend ce problème très au sérieux,
notamment à travers son Groupe d’Etats contre la corruption (GRECO),
qui est un accord partiel créé en 1999 par le Conseil de l’Europe
pour veiller au respect, par les Etats membres, des normes anticorruption
de l’Organisation. Il compte aujourd’hui 48 membres (les 47 Etats
du Conseil de l’Europe et les Etats-Unis). Son objectif principal
est de lutter contre la corruption dans les Etats membres du Conseil
de l'Europe et d’apporter son expertise à l’amélioration des législations
nationales à la lumière de la Convention pénale sur la corruption
(STE n° 173) et de son protocole additionnel (STE n° 191), ainsi
que de la Convention civile sur la corruption (STE n°174).
29. L’Assemblée parlementaire s’est également saisie de cette
question. Plusieurs commissions se sont penchées sur les différents
aspects et effets de la corruption. Des rapports ont ainsi été élaborés,
dont ceux de nos collègues Alain Cousin et Kimmo Sasi, qui traitent
respectivement du lien entre la pauvreté et la corruption
Note et de la corruption judiciaire
Note.
La commission des questions économiques et du développement a aussi
examiné le thème du lobbying
Note,
qui reste mal réglementé dans les pays européens, et qui, dans des cas
extrêmes, peut conduire à la corruption des décideurs politiques
et des fonctionnaires (aux niveaux national et européen) par des
groupes d’intérêt, notamment ceux qui sont liés au monde des affaires.
La situation est particulièrement préoccupante dans les pays d’Europe
centrale et orientale, où la corruption relative aux privatisations
ou celle qui touche le financement des campagnes électorales ou
des partis politiques est un problème majeur.
30. Il n’est donc guère surprenant que l’indice de perception
de la corruption attribué par Transparency International à de nombreux
pays d’Europe centrale et orientale soit aussi médiocre. D'après
les résultats obtenus par 178 Etats en 2010, ces pays se classent
entre la 26e place obtenue par l'Estonie et la 154e place attribuée
à la Fédération de Russie, l'Azerbaïdjan et l'Ukraine arrivant en
134e position, tandis que l'Arménie était 123e et la Moldova 105e,
notamment
Note.
Le contraste est particulièrement marqué par rapport à la position du
Danemark, de la Finlande, de la Suède, des Pays-Bas, de la Suisse
et de la Norvège, qui figurent parmi les 10 pays ayant obtenu les
meilleurs résultats.
31. Le rapporteur a pris note du fait que la réponse du Comité
des Ministres (
Doc. 12438)
à la
Recommandation 1908
(2010) de l'Assemblée sur le lobbying dans une société
démocratique (Code de conduite européen en matière de lobbying)
contient des avis positifs et des commentaires du GRECO et de la Conférence
des organisations internationales non gouvernementales (OING) favorables
à la rédaction d’un code de ce type. Le rapporteur note également
que le GRECO a l’intention de se servir de son 4e cycle d’évaluation,
qui va débuter bientôt, sur «la prévention de la corruption dans
les assemblées parlementaires, la justice et d’autres acteurs du
processus préjudiciaire et judiciaire» pour évaluer aussi les règles
de comportement existantes pour les parlementaires à l’égard des
lobbyistes et du lobbying. Dans l’idéal, cette évaluation devrait
également couvrir l’aspect exécutif de gouvernance. L’Assemblée
devrait continuer de suivre de près les développements dans ce domaine.
2.5 Blanchiment d’argent
32. L’activité du crime économique a bien évolué depuis
le rapport de notre commission en 2001 sur la criminalité des affaires
Note.
Les événements du 11 septembre 2001, le regain de violence terroriste
puis la crise économique de 2008 ont placé le problème du blanchiment
d’argent au cœur des préoccupations. La prise de conscience du fait
que les capitaux blanchis auprès des banques et des paradis fiscaux
pouvaient servir à financer le terrorisme a provoqué une onde de
choc à travers le monde et contraint la communauté internationale
à prendre des mesures déterminées. C’est ainsi qu’ont été instaurées
les listes de couleur des paradis fiscaux de l’OCDE ou le débat
sur la levée du secret bancaire. Quant au Conseil de l’Europe, il
a adopté la Convention relative au blanchiment, au dépistage, à
la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financement
du terrorisme (STCE n° 198)
Note,
entrée en vigueur en mai 2008.
33. La lutte contre le blanchiment d’argent mobilise aujourd’hui
toute l’attention du Conseil de l’Europe. Ainsi, l’Organisation
travaille en étroite coopération avec le GAFI (Groupe d'action financière),
un organisme intergouvernemental qui a pour objectif de concevoir
et de promouvoir des politiques de lutte contre le blanchiment de
capitaux et le financement du terrorisme aussi bien à l'échelon
national qu'international. Elle s’est également dotée d’un outil
très performant, MONEYVAL (Comité d'experts sur l'évaluation des
mesures de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement
du terrorisme), qui assure un suivi régulier des efforts fournis
par les Etats membres dans la lutte contre le blanchiment d’argent.
De plus, le Conseil de l’Europe mène des projets de coopération
technique (notamment les projets MOLI et MOLICO) sur la base de recommandations
de MONEYVAL dans certains pays comme la Fédération de Russie, l’Ukraine
ou la Moldova.
2.6 Cybercriminalité
34. La diffusion à grande échelle des nouveaux moyens
de communication et des nouvelles technologies au cours des dix
dernières années a eu d’importantes répercussions sur la société
et l’économie, notamment dans le cas de l'internet. Aujourd’hui,
cet outil est utilisé non seulement pour diffuser des idées et transmettre des
informations, mais aussi pour réaliser des transactions économiques
et des mouvements de capitaux (90% environ de l'économie mondiale
dépendent des réseaux et services numériques). Parallèlement, la criminalité
économique sur la toile s’est elle aussi très vite développée et
adaptée à la nouvelle situation, contrairement aux politiques relatives
à la protection de la vie privée, à la sécurité (des réseaux et
des données) et à la protection du consommateur, qui évoluent bien
plus lentement, tant au niveau des Etats qu’à celui des entreprises.
35. Internet fait désormais partie intégrante d’une infrastructure
critique qui nécessite une protection et une réglementation adéquates.
Le Conseil de l’Europe tente aujourd’hui de combler les lacunes
existantes en matière de sécurité par le biais de ses instruments
juridiques, notamment la Convention sur la cybercriminalité (STE
n° 185), qui est le seul instrument international contraignant concernant
la question de la cybercriminalité. Celui-ci a été signé non seulement
par de nombreux Etats membres, mais aussi par des Etats non membres tels
que les Etats-Unis, le Canada, le Japon et l’Afrique du Sud. La
coopération est également en place avec le Maroc, le Nigeria ou
la République dominicaine.
36. Le Conseil de l’Europe a en outre adopté, en décembre 2010,
une nouvelle convention ouverte: cet instrument international contraignant
incrimine la contrefaçon des produits médicaux et les infractions similaires
qui menacent la santé publique (Convention sur la contrefaçon des
produits médicaux et les infractions similaires menaçant la santé
publique, «Convention Médicrime», STCE no 211)), y compris par le biais
d’internet. Cette convention devrait bientôt être ouverte à la signature.
Cela devient véritablement urgent, car cette activité criminelle
explose: les saisies de médicaments contrefaits ont augmenté de
400% depuis 2005 dans les réseaux de distribution européens. Par
ailleurs, l’Organisation met également à jour la Convention pour
la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des
données à caractère personnel (STE n° 108) pour répondre à la nécessité
d’améliorer la gestion des flux de données sur l'internet, ce qui
passe notamment par l’augmentation de la transparence (dans l’intérêt
général) pour lutter contre l’évasion fiscale, les violations du
droit d’auteur et d’autres types d’infractions. Le 28 janvier 2011,
le Conseil de l’Europe et l’Union européenne ont annoncé leur intention
de travailler ensemble à optimiser leurs règles de protection des
données à caractère personnel.
2.7 Actifs «pourris»
37. Les flux financiers illicites (c'est-à-dire les capitaux
acquis, transférés ou utilisés de manière illicite) demeurent un
véritable fléau. Ces fonds, issus parfois de la sous-évaluation
des échanges commerciaux et des actifs
Note et des fausses transactions,
transitent bien souvent par des paradis fiscaux et ont un impact majeur
sur les économies nationales, qui investissent dans les services
publics (infrastructures, éducation, système judiciaire, etc.) mais
sont privées des recettes substantielles dues au titre des mouvements
de capitaux privés et sont parfois obligées de recourir à l’emprunt
pour faire face aux baisses des recettes fiscales. Il s'agit là
d'un cercle vicieux, qui entraîne une augmentation des déficits
publics, lesquels provoquent des crises économiques, des dérèglements
monétaires et une baisse des investissements, avec toutes les conséquences
sociales désastreuses d'une telle situation, auxquelles s'ajoute
une perte de confiance croissante des citoyens à l'égard de la capacité
de gouvernance de l'Etat. Il est indispensable de renforcer le contrôle
public des flux transfrontaliers de capitaux et de mettre en place
une coopération internationale plus pragmatique en la matière, notamment
pour protéger les intérêts, la souveraineté et la sécurité de chaque pays.
38. Parallèlement aux activités illégales liées à l’économie souterraine,
certaines pratiques financières tout à fait légales ont cependant
conduit aux mêmes résultats, c’est-à-dire à de fortes pertes économiques
et financières en termes de richesse nationale, d’activités économiques
et de ressources financières des ménages. A cet égard, il convient
de souligner le comportement répréhensible des institutions financières
et des agences de notation. Certes, les agences de notation ont
donné des notes élevées à des produits dérivés qui, depuis, ont
provoqué des faillites en chaîne, mais ce sont bien les institutions
financières qui ont commercialisé des actifs risqués retraités pour
être vendus comme des produits haut de gamme, sans contrôle suffisant.
Cette lacune dans l’obligation de vigilance peut être assimilée
à une manipulation boursière, à de la désinformation et à un abus
à grande échelle à l’encontre des consommateurs – autant d’agissements
qui sont condamnables en tant que crimes économiques.
39. La chute de la société Enron en 2001 n’était que le signe
avant-coureur des nombreux problèmes survenus depuis 2007: la supervision
de secteurs financiers critiques a été considérablement assouplie («libéralisée»)
au cours des dix dernières années au lieu d’être renforcée et les
pratiques bancaires répréhensibles sont devenues la règle plutôt
que l'exception. Or, les agences de notation – notamment l’oligopole
des
«Big Three», toutes trois
basées aux Etats-Unis mais opérant dans le monde entier – sont toujours
rémunérées par les sociétés qui commandent leurs évaluations et
bon nombre de banques européennes n’ont pas encore totalement purgé
leurs comptes d’actifs toxiques, responsables de la crise économique.
Ces «actifs pourris» demeurent un énorme problème. Faut-il alors
s’étonner de ce carambolage international: à quoi d’autre pouvait-on
s'attendre sur une autoroute sans limitation de vitesse, ni pistes clairement
indiquées?
Note
40. L’un des buts du Conseil de l’Europe, comme le prévoit son
Statut, est de protéger les droits de l’homme et de faciliter le
progrès économique et social dans ses Etats membres. En outre, les
dispositions de la Convention européenne des droits de l’homme (notamment
l’article 1er du Protocole n° 1 sur la protection des biens, y compris
l’épargne) et la Charte sociale européenne révisée couvrent une
large palette de droits économiques. C’est pourquoi, lorsqu’on examine
les options qui s’offrent réellement à nous pour mieux protéger
les droits économiques de base d’un citoyen, nous devrions nous
assurer que tous les Etats membres adhèrent à ces instruments juridiques
et que tout un chacun soit informé convenablement pour décider de manière
éclairée de la meilleure façon d'utiliser son patrimoine. L’enseignement
tiré de la crise financière mondiale est que nous avons énormément
besoin de renforcer la transparence des informations financières concernant
les acteurs du marché et de renforcer les obligations imposées aux
personnes physiques et morales de divulguer des informations. Il
faut mettre en place un mécanisme complet de responsabilité pénale et
civile en ce qui concerne la fiabilité des informations fournies.
41. Enfin, il convient également de rappeler l’action néfaste
des hedge funds qui spéculent
sur de nouvelles crises. Les spéculateurs financiers internationaux,
qui portent une responsabilité majeure dans la crise financière
de 2008, sont de nouveau à l’œuvre, alors que certains pays européens
comme la Grèce, l’Espagne, l’Irlande ou le Portugal connaissent
de graves difficultés monétaires. Ces spéculations doivent donc
être strictement encadrées sur les marchés boursiers pour éviter
de nouveaux désastres économiques. Les tentatives de l’Union européenne
pour réglementer les hedge funds ont
finalement donné quelques résultats en novembre 2010, avec l’adoption
de la Directive pour les gestionnaires de fonds d’investissement
alternatifs. Même si elle a été critiquée pour ses imperfections
et sa dilution, cette directive imposera des exigences minimales
de capital, une procédure d'habilitation à exercer sur les marchés
et une obligation pour ces fonds de communiquer, à partir de 2013,
leurs stratégies d’investissement et leurs pratiques comptables
aux investisseurs et régulateurs dans l’Union européenne. Cette
directive pourrait servir de modèle pour les législateurs d’autres
pays de la Grande Europe non membres de l’Union afin qu’ils prennent
des mesures similaires.
3 Responsabilité des Etats, entreprises et citoyens
42. Généralement, l’économie souterraine se développe
lorsque les contribuables (que ce soient les particuliers ou les
entreprises) estiment que les demandes du gouvernement sont beaucoup
trop élevées et injustes. En temps de crise, les différents acteurs
économiques ont un seuil de tolérance encore plus bas envers l’augmentation
du taux de chômage, les impôts, le durcissement des règlements et/ou
l’augmentation de l’inflation, et ils ont donc tendance à moins
respecter la loi et à se tourner davantage vers des activités souterraines
afin d’augmenter leurs revenus – des pratiques qui peuvent être
empêchées par la mise en place d’institutions publiques fortes chargées
de veiller au respect de la loi. En outre, en l’absence de réglementations
adéquates prises par les gouvernements, les entreprises souterraines
peuvent stimuler la vie économique.
43. Par conséquent, pour prévenir le développement de l’économie
souterraine, il est essentiel de mettre en place des institutions
publiques, des politiques et des cadres de qualité, et de les adapter
constamment en fonction de l’évolution du contexte économique et
social. Par ailleurs, les stratégies visant à lutter contre les activités
illégales et à améliorer le climat économique général pour la conduite
d’activités légales doivent reposer sur un dialogue continu avec
les organisations d’employeurs et de travailleurs. L'Etat, en sa
qualité de principal régulateur et de garant de l'Etat de droit,
doit s'attacher à faire régner la plus grande transparence dans
ses propres affaires et à demander aux autres acteurs du système
économique de renforcer leur transparence, notamment en ce qui concerne
la propriété des entités économiques et les revenus tirés par celles-ci.
Comme l'a montré le débat consacré par l'Assemblée aux «droits de
l'homme et entreprises»
Note, l'influence
de plus en plus importante des entreprises sur la scène mondiale
devrait s'accompagner d'une définition plus précise de leurs responsabilités
vis-à-vis de la société.
44. L’expansion des multinationales et des marchés financiers,
qui s’est accompagnée de la libéralisation de l’économie mondiale,
a affaibli le pouvoir des Etats. Les sphères économique et politique
étant de plus en plus interconnectées, les pouvoirs publics comme
le secteur de l’entreprise ont des préoccupations et des responsabilités
communes. Il est particulièrement important de protéger les données
à caractère personnel sensibles contre toute utilisation abusive
à laquelle pourraient se livrer des entités malintentionnées et
de sensibiliser les citoyens à la nécessité de se montrer vigilants
à l'égard de la communication de leurs données à caractère personnel,
surtout sur l'internet. Il convient également de garder à l’esprit
que toute entreprise louche s’inscrit dans le cadre à la fois de
l'offre et de la demande. Les Etats, les entreprises et les citoyens devraient
ainsi agir sur ces deux fronts, en décelant, en signalant, en sanctionnant
et en corrigeant autant que faire se peut tout manquement, fût-ce
dans leurs propres rangs.
4 Conclusions: la nécessité d’améliorer la réglementation,
la coopération et la répression
45. Comme le montre ce rapport, l’économie souterraine
n’est pas un phénomène abstrait. Non seulement elle handicape gravement
les activités commerciales légitimes, viole les droits économiques
et sape la qualité de vie, mais elle est également une menace réelle
pour la démocratie et l'Etat de droit. Nous devons donc promouvoir
une approche commune, interétatique, pour lutter contre l'économie
parallèle. Pour cela, nous devons harmoniser les concepts et clarifier
les termes que nous utilisons. En effet, il n’y a pas de définition univoque
de l’économie souterraine, et même l’interprétation d'expressions
telles que la cybercriminalité, la corruption ou le trafic de drogue
varie d'un pays à l'autre. Cela s'explique par les spécificités
des systèmes économiques et politiques et des pays. Il n'en reste
pas moins que l'absence de vocables unifiés est un frein sérieux
à l'établissement d'une «boîte à outils» commune ou similaire utilisable
par les juridictions nationales.
46. En outre, s’agissant de reconnaître les spécificités nationales
couvrant les diverses formes d’économie informelle et de crime économique,
les recommandations concrètes et les mesures pour traiter ces problèmes, il
y a aussi risque de divergence. Pour certaines économies, il peut
être utile de privatiser, d’ajuster le fonctionnement des services
publics, de mettre en œuvre des réformes administratives et de renforcer
les systèmes de contre-pouvoir, notamment via des associations professionnelles.
Dans les économies plus ouvertes et plus avancées, la création de
mécanismes de supervision indépendants pour assurer la divulgation d'informations
financières fiables (véridiques, complètes et dans les bons délais)
et le renforcement des fonctions de régulations pourrait s'avérer
nécessaire.
47. De telles mesures refléteraient une approche moderne de la
protection des libertés civiles et des principes de la démocratie.
Nous devons rapidement mettre en place ces mécanismes, car l'ère
de l'argent électronique et des nouvelles technologies ouvre de
nouvelles opportunités pour les acteurs des marchés, mais présente
aussi de nouveaux risques d’abus, les capitaux circulant en moins
d’une seconde d’une banque à une autre à l'autre bout du monde.
La vie devenant de plus en plus complexe, les législateurs et gouvernements
européens doivent rester vigilants et adapter en permanence leurs
politiques pour rechercher des moyens pragmatiques de relever les
défis d’aujourd’hui.
48. Une gouvernance économique saine passe par un engagement ferme
envers les valeurs qui sous-tendent la démocratie, le développement
et l’Etat de droit. Elle nécessite également des structures décisionnelles
efficaces, transparentes et soumises à l’obligation de rendre des
comptes, afin d’empêcher le développement de toute activité souterraine.
Toutefois, pour le moment, cette situation reste un idéal que les Etats
membres du Conseil de l’Europe devraient s’efforcer d’atteindre.
Pour commencer, il leur faut affiner leurs méthodes de collecte
des données, de manière qu'ils puissent mesurer la véritable étendue
de l'économie souterraine et de la criminalité économique dans chaque
pays, effectuer des comparaisons transversales entre pays et évaluer
les progrès réalisés dans les mesures d'actions ciblées mises en
place pour lutter contre ces phénomènes. Il faut également analyser
l’interface entre l’économie clandestine et l’économie formelle,
au niveau national et européen.
49. Dans tous les pays européens, de nombreuses améliorations
pourraient être apportées en termes de régulation, de fiscalité,
d’administration publique et de mise en œuvre de la loi. En outre,
la crise économique mondiale a mis en évidence de sérieuses carences
dans la régulation économique et financière existante, et ce, essentiellement
dans le contrôle exercé par les autorités publiques et internationales
sur les activités des institutions financières. En septembre 2010,
le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire a adopté de nouvelles normes
(Accords de Bâle III) visant à renforcer la sécurité et la fiabilité
du système financier international par l’établissement de standards
plus stricts en matière de contrôle bancaire (en particulier en
ce qui concerne les liquidités et les ratios prudentiels). Les pays
de l’Union européenne ont récemment entrepris de réglementer les
opérations des hedge funds sur
leur territoire, et d’autres pays européens devraient leur emboîter
le pas. De plus, le rapporteur est convaincu de la nécessité d’une
surveillance accrue des transactions commerciales impliquant le
recours aux services de centres financiers délocalisés (offshore).
50. Dans le même temps, les Etats membres devraient veiller à
ne pas augmenter le poids global de la réglementation, qui s’est
révélé nuisible pour la compétitivité, le climat économique et les
perspectives de croissance, outre qu’il stimule les activités économiques
informelles. Ils devraient donc évaluer le poids de leurs systèmes
réglementaires concernant la fiscalité, l’octroi de licences et
permis, le marché du travail, l’environnement, la santé et la sécurité,
la protection des consommateurs et les droits de propriété intellectuelle et
industrielle, afin de déterminer s’il ne serait pas possible de
les rationaliser afin de rendre le coût du respect des dispositions
réglementaires moins onéreux. Le rapporteur suggère en outre d’étudier
l’impact de la main-d’œuvre migrante, en particulier la tendance
à rechercher de la main-d’œuvre «à bas coût», sur les régimes nationaux
de protection sociale et sur le respect des normes fondamentales
du travail par les entreprises. Une assistance spécifique pourrait
être mise en place pour aider à mieux intégrer les groupes vulnérables (notamment
les minorités, les réfugiés, les demandeurs d’asile, les personnes
déplacées et les communautés roms) grâce à des programmes éducatifs
ciblés, à des formations pour stimuler leur employabilité, à des programmes
d'auto-entrepreneuriat et à des mesures destinées à faciliter l’accès
aux services publics et à un logement décent.
51. L’Assemblée parlementaire doit participer à l’élaboration
d’un système financier plus sain et proposer de nouvelles améliorations
dans la coopération internationale, telles que le suivi supranational
des flux financiers (qu’il s’agisse de transactions électroniques
ou en espèces), la mise en commun des bonnes pratiques en matière
de surveillance, de techniques d'enquête et de poursuites ainsi
que la coordination des politiques nationales de lutte contre l’économie
souterraine et la criminalité économique. Certaines de ses propositions pourraient
porter sur la promotion des mécanismes d’alerte et de la protection
des témoins, le durcissement des sanctions relatives à la corruption
(pour lutter contre le «côté offre» de ce fléau), des règles plus
strictes sur l’utilisation des transactions en espèces et des sanctions
aggravées pour la réception de sommes en espèces non enregistrées
ou non déclarées, le recours accru au renseignement économique ou
encore l’accélération de la mise en œuvre et de l'actualisation
des traités pertinents du Conseil de l’Europe
Note.
52. En mettant à profit les liens existants avec l’OCDE, le Conseil
de l’Europe pourrait explorer les possibilités d’action conjointe
en vue de promouvoir la participation de ses Etats membres qui ne
sont pas membres de l’OCDE au Groupe de travail sur la corruption
dans les transactions commerciales internationales, puis leur adhésion
à la Convention de l’OCDE contre la corruption, qui, outre les 34
pays de l’OCDE, a été jusqu’ici adoptée par l’Argentine, le Brésil,
la Bulgarie et l’Afrique du Sud. Cette initiative viendrait utilement compléter
la coopération entre ces deux organisations en ce qui concerne les
activités de lutte contre le blanchiment d’argent et les instruments
conjoints pour l’assistance administrative mutuelle afin de lutter
contre l’évasion fiscale (Convention STE n° 127 et son protocole
portant amendement, STCE n° 208).
53. Nous nous réjouissons, certes, de la récente adoption de la
Convention Médicrime, mais nous devrions rappeler que l’Assemblée
a demandé, dans sa
Recommandation
1793 (2007), d’élaborer un instrument juridique qui couvrirait
non seulement les produits médicaux, mais également toute une batterie
de produits de consommation dont la contrefaçon ou l’altération
font peser des risques graves sur la vie et la santé des Européens.
Etant donné qu’il faudra des données pour la mise en œuvre de la
Convention Médicrime, le rapporteur estime qu’un observatoire européen,
sous une forme à déterminer, pourrait être instauré sous l’égide
du Conseil de l’Europe, éventuellement en coopération avec l’Union
européenne, pour recueillir des données sur les produits frauduleux
faisant peser un risque sur la santé publique. Cela permettrait
de rassembler les faits nécessaires pour identifier les actions
à entreprendre, par exemple l’examen de la nécessité d’un protocole
additionnel à la Convention Médicrime afin d’élargir le champ de
ce texte à tous les produits de consommation. C’est là une tâche
ambitieuse, mais incontournable si le Conseil de l’Europe veut rester
pertinent en Europe, dans le contexte de la mondialisation, en étant
réactif aux besoins des Européens et en protégeant leurs droits
convenablement.
