B Exposé des motifs,
par M. Preda, rapporteur
1 Introduction
1. L’indépendance et l’impartialité des expertises sont
une condition sine qua non de leur fiabilité et de leur légitimité.
Malheureusement, des événements récents nous ont démontré que ces
expertises n’étaient pas toujours entreprises de manière indépendante.
Il est bon de rappeler que l’étymologie du mot «im-partialité» implique
que l’avis rendu ne soit pas celui d’une seule partie mais qu’il
ait fait l’objet d’un débat collectif, entre deux parties au moins.
2 Qu’est-ce qu’une
expertise scientifique?
2.1 Généralités
2. Une expertise est une investigation qu’un tiers,
généralement une institution publique, confie à une personne ou
à un groupe de personnes détentrices d’un savoir et éventuellement
d’un savoir-faire dans le domaine concerné.
3. Il y a nécessité d’expertise lorsqu’une prise de décision
implique la connaissance d’un champ qui n’est pas ou pas suffisamment
du domaine de la connaissance commune. Lorsque le domaine concerné
présente un caractère scientifique avéré, il est d’usage de faire
appel à un ou plusieurs acteurs du secteur concerné et éventuellement
des secteurs connexes. L’expertise va donc s’installer comme un
trait d’union entre la connaissance et la décision politique.
4. Il est d’usage également qu’une expertise soit demandée en
cas de catastrophes naturelles ou autres, ayant des répercussions
graves sur l’environnement et la santé des individus.
2.2 Cadrage des expertises
5. La première question qui se pose est celle de savoir
qui est à l’origine de la demande d’expertise et qui va la financer.
En effet, dans la pratique, l’on constate très souvent que les résultats
d'une expertise varient selon les suites qu’on veut y donner, notamment
lorsque les commanditaires ont des intérêts directs dans le domaine
soumis à expertise. Cela vaut aussi et surtout en matière d’expertise
scientifique. L’approche est, en revanche, très différente lorsqu’il
s’agit d’entreprendre des expertises postévénementielles et particulièrement postcatastrophes.
En effet, les enjeux sont économiques, financiers, voire politiques.
2.3 La particularité de l'approche
scientifique
6. L’approche scientifique présente des particularités.
Elle fonctionne selon une structure qui lui est propre et avec un
langage et des codes spécifiques.
7. Appréhender une situation de façon scientifique implique la
construction d’un modèle analytique, c’est-à dire un ensemble de
processus abstraits qui rendent compte du comportement d’une situation
réelle. Un modèle s’appuie forcément sur la prise en compte d’un
nombre limité de paramètres, ce choix, souvent occulté, est crucial
et forcément contestable. Le modèle s’appuie sur des hypothèses
et tient compte des paramètres pris en compte dans son élaboration.
8. Les résultats donnés par ce modèle sont ensuite confrontés
aux résultats connus. Il sera ensuite présenté (et/ou publié) devant
une assemblée de scientifiques. Le modèle proposé fait alors l’objet
d’une investigation collective, son auteur étant amené à répondre
aux questions de ses pairs. Il arrive que plusieurs modèles soient
développés pour une même situation.
9. Les modèles servent d’outils de prédiction et de simulation
pour des situations futures éventuelles.
10. La question de l'adaptation d'un modèle donné à une autre
situation est rarement soulevée. Un modèle, si perfectionné soit-il,
est toujours limité à une situation particulière, souvent idéale.
Le modèle de la chute libre, par exemple, fait abstraction des frottements.
Les modèles devant rendre compte des frottements sont actuellement
plus ou moins performants. Rendre compte, de façon précise, de la
chute d’un objet est quelque chose de très difficile, du fait du
nombre important de paramètres à prendre en compte. Pour un modèle climatique,
le nombre de paramètres est encore plus important et son élaboration
sera d’autant plus délicate.
11. Les modèles ainsi élaborés vont permettre de prédire l’évolution
d’une situation. Cette prédiction se fait sur la base des données
expérimentales exploitées par le modèle. La justesse de ces données
va fortement influencer les résultats fournis par le modèle. Citons
comme exemple les modèles de prévision climatique. Dans son rapport
de 2007 sur les changements climatiques, le Groupe intergouvernemental
sur l'évolution du climat (GIEC) s’appuie sur l’évolution des températures
relevées de 1850 à nos jours. Les températures sont relevées de
façon précise depuis cinquante à soixante-dix ans; les valeurs antérieures
ne présentant donc pas la même précision, les résultats fournis
par les différents modèles seront donc peu précis. La fiabilité
des résultats obtenus, en l'espèce qu'il est «probable que la Terre
soit en phase de réchauffement», doit être évaluée et cette probabilité
doit être chiffrée. A ce sujet, on pourra être surpris de constater
que les températures annoncées par le GIEC pour les années 1850
sont précises au dixième de degré près!
12. Les scientifiques ont l’habitude de manipuler des modèles.
Ils en connaissent les limites et, de ce fait, savent que la crédibilité
du résultat donné par le modèle est limitée. Cette crédibilité fait
d’ailleurs souvent l’objet d’un chiffrage: par exemple, la localisation
par GPS se fait à quelques mètres près.
13. Cet aspect est souvent méconnu du public non scientifique
et celui-ci attend souvent un résultat parfaitement exact et incontestable.
14. Les situations physiques réelles sont extrêmement complexes
à modéliser, donc à appréhender scientifiquement. Le cycle de l’eau
présente encore des zones d’ombre; dire exactement pourquoi telle
ou telle forêt présente des signes de faiblesse est scientifiquement
impossible; dire ce que va devenir chaque molécule de cet engrais
versé aujourd’hui dans ce champ l’est tout autant. En revanche,
les centres d’étude climatique disposent d’un nombre important de
données, comme par exemple les concentrations en soufre, en CO2 dans l’atmosphère,
ces données permettant d’avancer des hypothèses, de tirer des sonnettes
d’alarme, mais rien de plus d’un point de vue scientifique. Le processus
d’appréhension scientifique est forcément limité par la multiplicité
des facteurs qui interviennent dans les processus naturels.
15. Notons, enfin, que le travail de recherche scientifique est
piloté par le groupe scientifique lui-même et non par l’extérieur.
L’orientation des nouveaux travaux se fait souvent en fonction des
résultats des travaux précédents. Le cheminement suivi pour établir
une nouvelle loi ou un nouveau modèle est rarement linéaire.
3 Position et rôle particulier
de l’expert scientifique
16. L’expertise est souvent demandée par une instance
décisionnelle à un scientifique ou à un groupe de scientifiques,
qui font habituellement partie d’un organisme public de recherche
externe à l’instance décisionnelle. C’est le cas, par exemple, en
France, avec le Centre national de la recherche scientifique (CNRS).
Le scientifique se situe alors à l’interface entre la connaissance
et la décision politique. Il doit intégrer la connaissance scientifique
au processus de décision.
17. Le scientifique est alors confronté à une situation inhabituelle
pour lui, qui consiste à répondre à une question, dans un délai
fixé, dont la réponse doit obligatoirement permettre de prendre,
ou au moins d’aider à prendre une décision. Dans un contexte scientifique,
répondre «je ne sais pas» convient parfaitement. Dans le cadre d’une
expertise, cette réponse est plus délicate à formuler et souvent
inacceptable pour l’instance décisionnelle.
18. Celle-ci a besoin au moins d’un pseudo-engagement ou au minimum
d’un diagnostic.
19. Bien souvent, le scientifique, devenu expert, sera alors amené
à aller au-delà des réponses données par les analyses scientifiques;
il va donner son propre avis, celui qui normalement n’engage que
lui et ses convictions propres.
20. Citons, pour illustrer le propos, les réponses apportées par
le GIEC en 1990 concernant l’avenir du climat: «Les calculs nous
donnent la conviction que…», «nous estimons que…». Dans ce cas particulier,
les modèles et leurs résultats sont entachés d’importantes incertitudes
et d’un point de vue scientifique, la seule réponse correcte est
«nous ne sommes pas en mesure aujourd’hui d’apporter une réponse
scientifique à la question posée». Mais le groupe va plus loin et
donne son avis, il dépasse ou plutôt transgresse son rôle scientifique
pour satisfaire son rôle d’expert.
4 Crédibilité de l’expertise
21. Se pose alors naturellement la question de la crédibilité
d’une expertise scientifique. Le scientifique ou son groupe, pour
répondre à la question posée, sera obligatoirement amené à aller
au-delà des résultats purement techniques. Cela n’est pas reprochable
en soi mais doit être clairement identifié; il ne s’agit plus du résultat
d’une analyse technique incontestable mais de la conviction du groupe
qui, elle aussi, a son importance. Il faut que la différenciation
entre résultats scientifiques et conviction soit clairement faite.
Le «je ne sais pas» scientifique doit être réhabilité et non pas
dénigré.
22. Faut-il, pour obtenir une expertise crédible, la confier à
un seul expert ou constituer un collège d’experts? Le choix des
experts est crucial et c’est tout le nœud du problème. Dans ce contexte,
il apparaît primordial d’éviter une hyperqualification comme garantie
de qualité, qui est souvent synonyme de spécialisation importante,
alors qu’une expertise, au contraire, nécessite des connaissances
pluri- et transdisciplinaires.
23. L’expertise apparaît manifestement comme une discipline qui
a ses propres exigences. Or, elle n’est pas actuellement reconnue
comme telle. Il est important de définir les compétences propres
à l’expertise. Une partie des scientifiques travaillant dans les
laboratoires pourraient alors collaborer de façon quasi-permanente au
travail d’expertise. Des thèmes comme «l’eau» ou «le pétrole» pourraient
faire l’objet de travaux permanents, avec publications, débats disciplinaires
et publics.
24. Un autre écueil à éviter est celui du conflit d’intérêts.
La plupart des chercheurs ont besoin, pour leurs travaux, de trouver
des financements autres que les financements publics (souvent insuffisants).
Cela les amène à travailler pour des groupes d’intérêts privés.
Ces derniers font appel aux meilleurs spécialistes dans le domaine
qu’ils développent. Dans le cadre d’une expertise, il serait alors
dommage de se priver de ces compétences uniquement parce qu’elles
profitent aussi à un groupe privé impliqué dans la nature de l’expertise.
Il faut, bien entendu, être conscient des conflits d’intérêts potentiels
et évaluer leur compatibilité avec l’expertise spécifique.
25. La question se pose de savoir s’il faut ou non des experts
dits indépendants, des experts gouvernementaux ou des experts dépendants
spécialisés. Ces trois catégories présentent des avantages et des
inconvénients. Mais le choix de la catégorie dépend avant tout de
la nature de l’expertise à effectuer et des personnes ou des organisations
directement impliquées.
26. Il est également important de définir de manière précise le
terme «indépendance».
27. Reste à étudier la méthodologie suivie pour construire l’expertise.
Il apparaît nécessaire de constituer des groupes dont les scientifiques
ont, a priori, des avis divergents. Le groupe doit être au moins
constitué de deux sous-groupes, l’un qui défend la cause, l’autre
qui a une position inverse. La controverse scientifique est indispensable
à la bonne marche de l’analyse.
28. Dans ce cadre et compte tenu de la nature des questions posées
dans le cadre d’une expertise, il paraît intéressant de créer «un
espace public de l’expertise». Le caractère public constitue une
sorte de miroir critique.
29. Notons que cette démarche est différente de celle souvent
pratiquée, à savoir une expertise suivie d’une contre-expertise.
Cette méthode exclut la mutualisation des réflexions.
5 Expertise et notion de risque
30. L’expertise scientifique ne supprime pas le risque;
elle doit informer quant à sa présence et à sa nature. C’est là
où se situe le cœur du problème. Il apparaît nécessaire de se poser
la question de l’évaluation stratégique ou environnementale.
31. L’expertise postcatastrophe requiert quant à elle non seulement
l’établissement des causes mais elle devrait pouvoir établir et
proposer, pour l’avenir, des règles de sécurité et de prévention.
32. Il est également apparu nécessaire de se pencher sur la question
des répercussions des expertises dont le résultat a une incidence
transfrontalière: par exemple, une expertise en cas de construction
d’un gazoduc ou d’une centrale nucléaire.
6 L’usage de l’expertise
33. Que fait-on d’une expertise? Pour répondre à cette
question, rappelons-nous qu’elle est généralement demandée par une
instance décisionnelle, souvent de nature politique. Il s’agit donc
d’assister, d’aider le politique à prendre une décision. C’est la
fonction première de l’expertise.
34. En termes de responsabilité, celle-ci est alors partagée entre
le décideur et le scientifique. On peut d’ailleurs se demander si,
dans quelques cas particuliers, l’expertise n’est pas commandée
alors que la décision est déjà prise!
35. Une expertise peut aussi, hélas, servir les intérêts de groupes
d’influence et de groupes privés à des fins financières.
7 Commentaires autour de quelques
cas particuliers
36. A ce stade de la réflexion, il apparaît judicieux
d’examiner certains cas particuliers, non exhaustifs.
7.1 L’amiante
37. Le problème de l’amiante constitue un exemple très
parlant. Il est vrai que pendant de très longues années, certains
groupes se sont heurtés à une fin de non-recevoir et n’ont pas été
entendu. Grâce à l’obstination et à des expertises plus objectives
et aux programmes successifs d’action de l’Union européenne dans
le domaine de l’environnement, qui ont mis l’accent sur l’importance
de la prévention et de la réduction de la pollution de l’environnement,
l’amiante a finalement été considéré comme un polluant de la première catégorie,
ayant des effets graves sur la santé humaine et l’environnement
Note.
38. La
Directive 87/217/CEE du Conseil européen concernant la prévention
et la réduction de la pollution de l’environnement par l’amiante
vise à prévenir la pollution de l’environnement par l’amiante. En
outre, cette substance a été incluse dans l’annexe XVII du Règlement
(CE) no 1907/2006 concernant l’enregistrement, l’évaluation
et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions
applicables à ces substances (REACH).
39. Ces dispositions législatives ont pour but de protéger la
santé de la population et de l’environnement, de prévenir, réduire
et contrôler la pollution de l’environnement par l’amiante, de limiter
la commercialisation et l’utilisation de l’amiante et des produits
contenant de l’amiante, ainsi que de faire étiqueter les produits contenant
de l’amiante.
40. Si les risques de l’utilisation des substances dangereuses
ne sont pas gérés correctement, la santé de l’homme et la qualité
de l’environnement peuvent être affectées irrémédiablement. La santé
des travailleurs peut être affectée dans des modalités variées,
les effets allant de légères irritations des yeux et de la peau
ou l’asthme aux problèmes liés à la reproduction et aux malformations
congénitales, voire au cancer. Cela peut être le résultat d’une
courte exposition ou d’expositions multiples, et d’une accumulation
à long terme des substances dans l’organisme.
41. Pour prévenir ou réduire les effets négatifs des substances
sur l’environnement, surtout la pollution des eaux de surface et
souterraines, du sol, de l’air, y compris l’effet de serre, ainsi
que de tout risque pour la santé de la population, il faut procéder
à une évaluation des risques du point de vue de l’environnement
et de la santé de l’homme.
42. Etant donné que l’évaluation des risques est réalisée au niveau
de plusieurs entités (industrie, autorités, organisations non gouvernementales
(ONG)) des différences peuvent surgir quant à l’interprétation des résultats
et il est important que l’évaluation des risques soit fondée sur
un code d’éthique lequel pourrait constituer le point de départ
pour résoudre ces dysfonctions.
7.2 Les pesticides
43. L’évaluation des risques pour l’environnement se
retrouve aussi dans le cadre de l’évaluation des produits biocides,
des produits pour la protection des plantes et de toute autre substances
chimique, laquelle, en vertu de la quantité placée sur le marché,
entre dans le champ d’application du Règlement (CE) no 1907/2006
précité, à savoir: la procédure d’enregistrement; la procédure d’évaluation;
la procédure de restriction.
44. Dans le cadre de ces procédures, on interprète toute l’information
existante relative à certaines utilisations des substances qui forment
l’objet de l’élaboration de certaines options de gestion des risques.
45. En Roumanie, par exemple, dans le domaine des pesticides/produits
pour la protection des plantes, conformément à la législation nationale
et communautaire, le solliciteur de l’homologation de divers produits/substances
chimiques qui seront utilisés, commercialisés, placés sur le marché,
est obligé d’obtenir l’avis d’environnement du ministère de l’Environnement
et des Forêts. Pour obtenir l'avis, le solliciteur doit déposer un
dossier comprenant des données sur des aspects d’ordre écotoxicologique
et sur le comportement du produit dans l’environnement.
46. Pour prévenir ou réduire les effets négatifs des pesticides/produits
pour la protection des plantes sur l’environnement, surtout la pollution
des eaux de surface, souterraines, du sol, de l’air, ainsi que de
tout risque pour la santé de la population et de l’environnement,
il est nécessaire de réaliser une évaluation des risques du point
de vue de l’environnement et de la santé de l’homme. A la suite
des évaluations de l’environnement, on établit:
- les restrictions vis-à-vis de
l’environnement (organismes aquatiques, oiseaux, abeilles etc.);
- la distance à laquelle on peut utiliser les pesticides
sans risquer de polluer les eaux de surface et souterraines;
- les mentions de risque moyen, lesquelles doivent obligatoirement
se trouver sur l’étiquette des produits en question.
47. Le processus d’interprétation des résultats des évaluations
des risques donne lieu à de nombreuses discussions entre les experts
des Etats membres de l'Union européenne engagés dans ces procédures, discussions
engendrées par diverses interprétations de la législation communautaire.
48. L’uniformité des actions des experts, basée sur un code d’éthique,
pourrait être le point de départ pour résoudre ces dysfonctionnements.
7.3 Catastrophes naturelles
49. L’évaluation crédible des dégâts pendant et après
les catastrophes naturelles (inondations, glissements de terrain,
phénomènes météorologiques dangereux, tels la sécheresse ou les
incendies de forêts) a constitué un point important dans l’élaboration
de la législation nationale et communautaire dans ce domaine. Cet
aspect a d’ailleurs été abordé tant dans la Directive 2007/60/CE
relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation
que dans la Stratégie nationale de gestion des risques d’inondation
à moyen et long terme.
50. Les inondations qui se sont produites en Roumanie ces dernières
années ont démontré que, pour évaluer les dégâts d’une manière correcte
et rapide, des d’images satellitaires de haute résolution sont nécessaires,
afin de compléter les données fournies par les commissions d’évaluation
des dégâts constituées au niveau de chaque unité administrative/territoriale
concernée.
51. A part les mesures d’intervention en cas d’inondation, il
faut prendre en considération les événements associés, telles les
pollutions accidentelles produites dans les zones résidentielles
ou dans les parcs industriels durant les inondations. Pour gérer
ces risques, il faut prévoir dans les budgets des autorités responsables
des travaux à rôle défensif et de celles qui administrent les cours
d’eau des sommes pour la dotation en matériaux et moyens d’intervention
en cas de pollution.
52. Pendant les périodes de sécheresse, il faut accorder une attention
particulière aux incendies de forêts qui, à côté des inondations,
produisent des dégâts considérables du fonds forestier, leur inventaire
correct restant à la base de la réhabilitation des zones affectées.
8 Conclusion et recommandations
53. Au vu de ce qui précède, il apparaît clairement qu’il
est urgent d’établir des règles modèles visant à définir le cadre
dans lequel une expertise doit se placer, afin que les résultats
finaux ne puissent être contestés.
54. Il est incontestable que les experts ne pourront pas toujours
mesurer toutes les conséquences et l’impact sur l’homme et l’environnement
de ce qui leur est soumis pour expertise et qu’il restera toujours
une incertitude.
55. C’est la raison pour laquelle il apparaît clairement que ces
expertises doivent se faire dans un cadre collégial, en y incluant
des groupes de scientifiques avec des avis, a priori, divergents
ainsi que les acteurs de la société civile.
56. En outre, la traçabilité des expertises permettra également
d’assurer plus de transparence et d’indépendance.
57. Enfin, il serait judicieux d’avoir des experts spécialisés,
notamment dans les domaines nécessitant des connaissances techniques
et d’élaborer un guide de bonnes pratiques à leur attention. Ces
experts pourraient être encadrés par un comité de sages qui veillerait
à la bonne application des règles de déontologie.
