Protection des minorités en Europe: bonnes pratiques et lacunes dans l’application des normes communes
- Auteur(s) :
- Assemblée parlementaire
- Origine
- Texte
adopté par la Commission permanente, agissant au nom
de l’Assemblée, le 12 mars 2010 (voir Doc. 12109, rapport de la commission
des questions juridiques et des droits de l’homme, rapporteur: M. Cilevičs;
et Doc. 12141,
avis de la commission de la culture, de la science et de l’éducation,
rapporteur: M. Anghel). Voir également la Recommandation 1904 (2010).
- Thesaurus
1. L’Assemblée parlementaire souligne
qu’il est fondamental d’assurer la protection des personnes appartenant
à une minorité nationale, en tant que partie intégrante de la protection
internationale des droits de l’homme, pour l’égalité, la justice,
la stabilité, la sécurité démocratique et la paix en Europe.
2. L’Assemblée rappelle ses Recommandations
1492 (2001),
1623 (2003) et
1766 (2006) concernant les droits
des minorités nationales, et salue le rôle déterminant que la Convention-cadre
pour la protection des minorités nationales (STE no 157)
et la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires (STE no 148)
ont joué ces dernières années dans l’amélioration de la protection
des minorités nationales en Europe et la promotion de leurs droits.
3. Malheureusement, ces deux instruments ne sont pas encore devenus
des normes universellement admises dans toute l’Europe, car certains
Etats membres du Conseil de l’Europe ne les ont toujours pas ratifiés.
4. A ce jour, quatre Etats – la Belgique, la Grèce, l’Islande
et le Luxembourg – ont signé la convention-cadre mais ne l’ont pas
encore ratifiée et quatre autres – Andorre, la France, Monaco et
la Turquie – ne l’ont ni signée, ni ratifiée. L’Assemblée appelle
à nouveau les Etats précités à signer et/ou à ratifier la convention-cadre
dès que possible, sans réserve ni déclaration restrictive, en déplorant
le manque d’évolution à cet égard depuis l’adoption de sa dernière
recommandation en 2006.
5. L’Assemblée regrette, en outre, que les réserves et déclarations
restrictives formulées par les Etats qui ont déjà signé et/ou ratifié
la convention-cadre n’aient pas été abrogées, et demande à nouveau
à ces Etats de le faire.
6. La Charte européenne des langues régionales ou minoritaires
a été, jusqu’à présent, ratifiée par 24 Etats. Neuf autres Etats
l’ont signée et certains d’entre eux devraient la ratifier prochainement.
Toutefois, à ce jour, près de la moitié des Etats membres du Conseil
de l’Europe n’ont pas encore pleinement adhéré à cet instrument
juridique.
7. L’Assemblée rappelle, dans ce contexte, que le principe d’égalité
et de non‑discrimination constitue un droit fondamental de l’homme
consacré par la convention-cadre (article 4). L’Assemblée déplore
vivement que seuls 17 Etats membres du Conseil de l’Europe aient
ratifié le Protocole no 12 à la Convention
européenne des droits de l’homme (STE no 177)
et que 20 seulement l’aient signé. Il faut également relever que
deux Etats membres – la France et Monaco – n’ont encore signé ni
la convention-cadre, ni le Protocole no 12.
Par conséquent, l’Assemblée appelle à nouveau les Etats qui ne l’ont
pas encore fait à signer et/ou à ratifier dès que possible le Protocole no 12.
8. L’Assemblée réaffirme sa position selon laquelle la protection
des personnes appartenant à une minorité nationale est essentielle
pour garantir l’égalité pleine et entière de tous les individus,
préserver la stabilité politique et sociale, et la sécurité démocratique,
prévenir les tensions sociales et promouvoir la diversité des cultures
et des langues en Europe.
9. Le renforcement de la protection des minorités requiert l’acceptation
politique et culturelle de la diversité au sein de la société en
général. Cette dernière exige la mise en place de politiques culturelles
et éducatives avancées dans tous les Etats membres.
10. L’Assemblée se félicite des progrès accomplis en matière de
protection des personnes appartenant à une minorité nationale au
cours des onze années qui ont suivi l’adoption de la convention-cadre,
dans les pays qui l’ont ratifiée. Elle relève, à cet égard, que
la convention-cadre est un «document de principes» et que les méthodes
concrètes de mise en œuvre de ces principes peuvent varier grandement
d’un pays à l’autre. En assurant le suivi du respect des dispositions
de la convention-cadre par les Etats parties, son comité consultatif a
accumulé un vaste ensemble de données pertinentes.
11. L’Assemblée estime qu’il serait utile de diffuser aussi largement
que possible les meilleures pratiques en matière de mise en œuvre
de la convention-cadre par les Etats parties afin de guider tous
les Etats membres désireux de surmonter leurs difficultés et de
renforcer encore la protection des personnes appartenant à une minorité
nationale ainsi que le respect de la diversité au sein de leur société.
12. Cela dit, l’Assemblée relève que, dans certains Etats qui
ont ratifié la convention-cadre, la situation des minorités nationales
est encore bien loin d’être idéale. Bien que la mise en œuvre de
la convention-cadre ait conduit à l’adoption de nouvelles solutions
efficaces dans ce domaine, on constate de multiples lacunes et échecs
s’agissant de garantir une protection adéquate des personnes appartenant
à une minorité nationale. Dans certains Etats, le processus de mise
en œuvre de la convention-cadre a non seulement donné lieu à de bonnes
pratiques, mais il a aussi engendré de graves problèmes. En particulier:
12.1 la protection des personnes
appartenant à une minorité nationale est très souvent considérée comme
une question politique et son étendue dépend de la situation politique
du moment. La mise en œuvre des politiques visant à renforcer cette
protection est souvent interrompue à la suite de changement de parti
ou de coalition au pouvoir. Ce changement entraîne aussi parfois
un transfert de compétences entre diverses institutions publiques.
En outre, à la suite de changements politiques, certains Etats mettent
en place des types de politique visant à promouvoir la langue et
la culture majoritaires (officielles ou «d’Etat») qui, dans la pratique,
peuvent être préjudiciables à la protection de personnes appartenant
à des minorités nationales;
12.2 le degré de mise en œuvre de la convention-cadre varie
également d’un Etat à l’autre, selon le niveau de décentralisation.
Dans certains Etats, le transfert de compétences aux autorités locales
en matière de protection des minorités a engendré une diminution
de cette protection. Le comité consultatif de la convention-cadre
a recensé un certain nombre de problèmes dans ce domaine, à savoir:
12.2.1 la répartition des compétences entre les autorités centrales
et autres que centrales peut être floue, les normes appliquées par
les échelons central et régional peuvent être contradictoires ou
encore les autorités centrales peuvent avoir perdu tout leur pouvoir
en matière de protection des personnes appartenant à une minorité
nationale après une redistribution des compétences en faveur des
autorités locales;
12.2.2 les pouvoirs locaux n’appliquent pas la convention-cadre
par manque de ressources prélevées sur le budget central et/ou à
cause d’une absence de volonté politique;
12.2.3 les autorités locales prennent des décisions et/ou des
mesures incompatibles avec les principes consacrés par la convention-cadre
(discours de haine des responsables politiques locaux, ségrégation
scolaire, entraves à la participation des représentants des minorités nationales
aux affaires publiques, par exemple);
12.2.4 de plus, dans certains Etats, le gouvernement central
oblige les autorités locales à restreindre activement les droits
linguistiques des minorités nationales sur la base de réglementations
nationales contraires à la convention-cadre et à la Charte européenne
des langues régionales ou minoritaires.
13. En revanche, l’Assemblée relève, à la suite des conclusions
du comité consultatif de la convention-cadre, que de nombreux Etats
parties offrent de bons exemples de mise en œuvre de cette convention,
tels que:
13.1 les mesures positives
prises par les autorités locales en vue de renforcer la protection
accordée par les autorités nationales aux personnes appartenant
à une minorité nationale (comme la reconnaissance officielle de
certains groupes minoritaires, le soutien de leurs activités, la
promotion de l’égalité des chances pour les Roms). Dans de nombreux
cas, les pouvoirs locaux se montrent plus enclins que les autorités
centrales à prendre des initiatives;
13.2 la création d’institutions spéciales chargées de traiter
les questions relatives aux minorités (médiateurs) à l’échelon local,
dont les activités se sont révélées efficaces dans la pratique.
14. Dans ce contexte, l’Assemblée rappelle que, selon l’article 27
de la Convention de Vienne sur le droit des traités, une Partie
ne peut invoquer les dispositions de son droit interne comme justifiant
la non‑exécution d’un traité. Par conséquent, les dispositions de
la convention-cadre s’appliquent à tous les organes de l’Etat, sans
restrictions ni exceptions, quelle que soit la structure fédérale,
centralisée ou décentralisée de l’Etat.
15. L’Assemblée rappelle, par conséquent, que les Etats parties,
et plus précisément leurs organes centraux, sont responsables de
la bonne application de la convention-cadre par les autorités locales
et régionales, indépendamment de la répartition entre eux des compétences
en droit interne.
16. L’Assemblée renvoie au Protocole additionnel à la Charte européenne
de l’autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des
collectivités locales (STCE no 207),
qui a été ouvert à la signature le 16 novembre 2009. Ce protocole
soutient la mise en place de politiques fondées sur l’inclusion
des minorités à l’échelon local ainsi que le renforcement de leur
participation active à l’élaboration des politiques locales et à
la vie culturelle et sociale locale. Aussi, l’Assemblée appelle
instamment tous les parlements membres à examiner la possibilité
de ratifier ce protocole.
17. L’Assemblée relève, en outre, que le champ d’application personnel
de la convention-cadre soulève toujours de graves problèmes. C’est
certainement dû à l’absence de définition des minorités nationales
dans la convention-cadre elle-même, qui laisse une large marge d’appréciation
aux Etats parties. Toutefois, cette situation ne devrait pas conduire
à des distinctions arbitraires ou discriminatoires entre des individus appartenant
à des minorités différentes. Les problèmes ci-après se posent à
cet égard:
17.1 la plupart des Etats
accordent une protection fondée sur la convention-cadre en recourant
au critère de citoyenneté. Néanmoins, dans certains Etats, un grand
nombre de personnes appartenant à une minorité nationale ne peuvent
pas bénéficier de cette protection, car elles n’ont pas la nationalité
de l’Etat partie en question (des personnes qui sont devenues apatrides
à la suite de la dissolution d’un ancien Etat, par exemple);
17.2 certains Etats excluent même a priori des groupes ethniques
particuliers du champ d’application de la convention-cadre en définissant
un champ d’application territorial et personnel très étroit;
17.3 une distinction est souvent faite entre minorités «autochtones»
et autres minorités nationales, ce qui peut conduire, dans la pratique,
à une application discriminatoire des droits garantis par la convention-cadre.
18. L’Assemblée rappelle que la Convention sur la participation
des étrangers à la vie publique au niveau local (STE no 144)
souligne la nécessité d’améliorer l’intégration des résidents étrangers
dans la communauté, notamment en développant les possibilités qui
s’offrent à eux de participer aux affaires publiques. La pleine application
de cette convention favoriserait certainement le dialogue constructif
au sein des communautés multiculturelles. Il est donc hautement
regrettable que, à ce jour, seuls huit Etats membres aient ratifié
cette convention et seuls cinq autres l’aient signée. Les parlements
membres devraient prendre des mesures en vue de la signature et
de la ratification de cette convention.
19. De plus, l’Assemblée met l’accent sur l’importance de l’obligation
pour un Etat partie de créer les conditions nécessaires à la participation
effective des personnes appartenant à une minorité nationale à la
vie culturelle, sociale et économique, et aux affaires publiques,
notamment à celles qui les concernent (article 15 de la convention-cadre).
En particulier, la participation aux affaires publiques devrait
inclure non seulement la participation aux organes élus mais aussi
à la branche exécutive et à la fonction publique. L’absence de participation
dans ce domaine est étroitement liée à l’absence de participation
à la vie socio-économique, et vice versa, comme en témoignent parfaitement
les cas d’exclusion socio-économique.
20. L’Assemblée attire l’attention sur le rôle positif que peuvent
jouer les conseils ou organes de minorités nationales dans la protection
des personnes appartenant à ces minorités nationales dans les Etats
membres. Les gouvernements devraient s’abstenir de s’ingérer dans
l’organisation et les activités de ces organes, et affecter les
ressources administratives et financières nécessaires à leur fonctionnement.
21. S’agissant des Etats membres qui n’ont pas encore ratifié
la convention-cadre, l’Assemblée rappelle qu’ils sont néanmoins
liés par d’autres instruments de droit international, dont les engagements
politiques sur les normes de l’Organisation pour la sécurité et
la coopération en Europe relatives aux minorités, notamment par
le Document de Copenhague de 1990, et d’autres conventions du Conseil
de l’Europe (notamment la Convention européenne des droits de l’homme
(STE no 5) et la Charte sociale européenne
(STE no 35)). Toutefois, la pratique
montre que, même sur cette base, les droits des personnes appartenant
à une minorité nationale ne sont pas toujours bien appliqués.
22. En conséquence, l’Assemblée invite tous les Etats membres:
22.1 à veiller à ce que les principes
de non-discrimination, d’égalité et de respect de la diversité soient observés
dans la pratique, à savoir par le biais de l’application des instruments
pertinents du Conseil de l’Europe, quels que soient les changements
de majorité politique;
22.2 à garantir pour tous les groupes minoritaires – nationaux,
religieux ou linguistiques – le droit à l’auto-identification, le
droit d’expression et le droit au développement de leur identité;
22.3 à promouvoir à tous les échelons (national, régional et
local) la tolérance, le pluralisme, l’ouverture et un dialogue sans
exclusive entre les autorités et les minorités.
23. L’Assemblée appelle tout particulièrement les Etats ayant
ratifié la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales
à garantir sa bonne application dans un esprit de compréhension
et de tolérance, et en conformité avec les principes de bon voisinage,
de relations amicales et de coopération entre les Etats (article 2
de la convention-cadre). Par conséquent, elle exhorte notamment
ces Etats:
23.1 à assurer la continuité
et la cohérence des politiques, quels que soient les changements
de gouvernement;
23.2 à veiller à ce que la convention-cadre soit appliquée,
sans exception, sur l’ensemble de leur territoire, par toutes les
branches du gouvernement (l’exécutif, le législatif et le judiciaire)
et à tous les échelons de pouvoir (local, régional et central),
indépendamment de leur structure constitutionnelle d’Etat fédéral
ou unitaire;
23.3 à clarifier la répartition des compétences entre les autorités
centrales et locales, et à définir de manière précise le rôle et
les responsabilités des pouvoirs locaux concernant les personnes
appartenant à une minorité nationale, s’il y a lieu;
23.4 à adopter une approche plus souple à l’égard du champ
d’application de la convention-cadre, notamment en ne le fondant
pas exclusivement sur le critère de citoyenneté, de manière à ce
que toutes les personnes appartenant à une minorité puissent jouir
sans discrimination des droits consacrés par la convention-cadre;
23.5 à prendre les mesures nécessaires pour assurer la participation
effective des personnes appartenant à une minorité à la vie sociale,
économique et culturelle, dans les médias et aux affaires publiques;
23.6 à s’abstenir d’adopter des lois qui – étant contraires
à la convention-cadre et compromettant ses dispositions – portent
dérogation aux droits linguistiques des minorités nationales ou
obligent les organes de l’Etat ou les autorités locales à agir à
l’encontre de l’exercice des droits des minorités.
