L'autoévaluation des parlements nationaux européens: lignes directrices procédurales pour améliorer la qualité des activités parlementaires
- Auteur(s) :
- Assemblée parlementaire
- Origine
- Texte adopté par la
Commission permanente, agissant au nom de l’Assemblée, le 9 mars
2012 (voir Doc. 12875, rapport
de la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles,
rapporteur: M. Gross).
- Thesaurus
1. Lors du débat qu’elle a tenu en
juin 2010 sur la démocratie en Europe: crises et perspectives, et
qui a conduit à l'adoption de la
Résolution 1746 (2010), l'Assemblée
parlementaire faisait le constat d’une crise de la démocratie représentative
et encourageait le développement d’une nouvelle culture de responsabilité politique,
envisagée en termes de réactivité et d'obligation de rendre des
comptes, ainsi que de transparence.
2. Dans sa
Résolution 1547 (2007)
sur la situation des droits de l'homme et de la démocratie en Europe, l'Assemblée
faisait déjà part de sa préoccupation concernant la multiplication
des déficits démocratiques et le dysfonctionnement des institutions
politiques qu'elle observait dans les Etats membres du Conseil de
l'Europe. L'Assemblée avait aussi constaté que le déclin d'intérêt
à l'égard des partis politiques dominants et du parlement traduisait
une appréciation critique du travail de ces institutions.
3. La crise économique, financière et sociale que nombre d’Etats
européens affrontent depuis 2008 a non seulement renforcé l’exigence
de la transparence de la décision publique, et de la responsabilisation
des acteurs politiques, mais elle a également radicalement accentué
la remise en cause de la représentativité, en tant que fondement
de nos sociétés démocratiques: le citoyen demande non seulement
d’être pleinement informé, mais il revendique aussi le droit d’être
davantage partie au processus décisionnel et à la conduite des affaires
publiques. Dans cette situation de crise où les institutions représentatives
affrontent la critique des citoyens, les parlements revendiquent
parallèlement d’exercer un pouvoir de contrôle accru sur les décisions des
gouvernements. Or, nombre de parlements nationaux en Europe ne possèdent
pas une assise constitutionnelle et institutionnelle forte, ou se
trouvent en position de subordination politique face au pouvoir exécutif.
4. L’efficacité des parlements constitue l’un des indicateurs
essentiels de l’état de la démocratie dans un pays. Dans le contexte
susmentionné, il pourrait donc être utile d’évaluer le fonctionnement
démocratique des parlements dans les Etats membres du Conseil de
l'Europe. L’autoévaluation des parlements sur la base de critères
fixés d'un commun accord et conformément à un cadre procédural clairement
établi pourrait constituer une des réponses possibles aux problèmes
susmentionnés, en tant qu’instrument permettant d’identifier les solutions
aux carences constatées de la démocratie représentative. L'autoévaluation
doit viser l'amélioration de la qualité des travaux parlementaires
et non l’efficacité des parlements au sens strict, et servir de
base à la promotion des bonnes pratiques pour un «bon» parlement.
Démontrer, par l’autoévaluation, la qualité du parlement et sa capacité
à relever efficacement les défis économiques et sociaux, peut contribuer
à endiguer la perte de confiance dans le potentiel et la légitimité
des institutions démocratiques.
5. Plusieurs organisations spécialisées, telles que l'Union interparlementaire
(UIP), l'Assemblée parlementaire de la francophonie, l'Association
parlementaire du Commonwealth et le Programme des Nations Unies
pour le développement (PNUD), ont élaboré des méthodologies, des
boîtes à outils ou des critères qui peuvent permettre aux parlements
de procéder à l’évaluation de la qualité démocratique de leur fonctionnement.
Bien qu'il existe des différences entre ces critères divers, un
consensus se dégage quant à leurs éléments essentiels.
6. L'Assemblée se félicite du fait que certains parlements en
Europe aient déjà procédé à des autoévaluations de leur efficacité.
Elle a retenu plusieurs procédures et pratiques qu'elle pourrait
donc recommander à l'attention des parlements nationaux qui ont
élaboré ou commencé à élaborer des normes pour l'autoévaluation
parlementaire.
7. Ainsi que le montrent les exemples d'évaluation présentés
par les parlements, il est rarement question d'un cadre procédural.
C'est pourquoi l'Assemblée a élaboré les lignes directrices procédurales
jointes en annexe. Elle invite les parlements nationaux des Etats
membres du Conseil de l'Europe à s'en inspirer pour toutes les règles
en matière d'autoévaluation qu'ils pourraient être amenés à élaborer.
8. L’Assemblée considère qu’il appartient également aux parlements
de définir le cadre dans lequel pourront être débattues les suites
aux recommandations formulées dans le cadre d’un exercice d’autoévaluation,
et elle les invite à examiner la possibilité d’instituer des groupes
d’orientation, d’autoréflexion et de prospective parlementaire.
9. L’Assemblée considère également que les instruments d’autoévaluation
dont elle entend faire la promotion pour les parlements nationaux
pourraient s’avérer utiles dans le cadre du suivi de la réforme
qu’elle a entreprise au courant de l’année 2011, dans le but de
renforcer et d’améliorer l’efficacité de son fonctionnement, la
cohérence de ses structures ainsi que la crédibilité et la visibilité
de ses actions.
10. Enfin, l’Assemblée constate que les parlements de certains
Etats membres du Conseil de l'Europe connaissent des dysfonctionnements
ou des carences démocratiques parfois importants. Elle considère
qu’il y a lieu d’examiner plus précisément le fonctionnement démocratique
des parlements nationaux et d’élaborer des critères et normes dans
ce domaine, un guide des bonnes pratiques parlementaires, en particulier s’agissant
de restaurer les prérogatives de contrôle du parlement ou le rôle
de l’opposition, afin de conforter la démocratie représentative,
en tant que fondement de nos institutions politiques.
Lignes directrices procédurales
pour l’autoévaluation des parlements européens
Les points suivants pourraient être pris en compte pour l’élaboration
de lignes directrices procédurales:
1 La décision de procéder à une autoévaluation doit reposer
sur l’existence d’une majorité de parlementaires désireux de prendre
des mesures concrètes pour améliorer la qualité des procédures et travaux
parlementaires de manière à rendre le fonctionnement du parlement
plus efficace et efficient.
2 Qui devrait être habilité à demander une évaluation (des
parlementaires individuels avec un certain quorum, des groupes politiques
du parlement, des organes du parlement (Bureau, Conférence des présidents,
etc.))?
3 A quel organe du parlement doit revenir la décision de
procéder à une autoévaluation?
4 L’évaluation de l’efficacité doit-elle être menée par
un organe existant du parlement, par un organe spécialement nommé
(commission spéciale, groupe d’orientation ou commission d’évaluation par
exemple), par une commission indépendante ou par une organisation
non gouvernementale (ONG) spécialisée? L’ensemble des parlementaires
doivent-ils participer au processus d’évaluation?
5 Quelle doit-être la composition de l’organe parlementaire
spécialement nommé (représentation proportionnelle des groupes politiques,
inclusion d’experts externes, présidence assurée par l’opposition)?
6 Dans les parlements bicaméraux, il pourrait être judicieux
de mener une autoévaluation parallèle des deux chambres.
7 Quels sont le mandat et le plan d’action de l’organe ou
de la commission chargé de procéder à l’évaluation (indications
relatives au contenu du mandat, y compris présentation de propositions
pour l’avenir)? Eventuellement, définition des indicateurs et des
outils à appliquer; adaptation des outils aux spécificités du parlement
à évaluer.
8 Toute indication relative à la forme que doit prendre
le rapport d’évaluation parlementaire.
9 A qui/à quel organe parlementaire le rapport d'évaluation
doit-il être présenté (Président du Parlement, Bureau, Conférence
des présidents, etc.)?
10 Modalités d’examen du rapport (tous les organes parlementaires
et tous les parlementaires mentionnés dans le rapport devraient
pouvoir exprimer leur point de vue); consultation d’autres organes parlementaires
(groupes politiques, commissions spécialisées).
11 L’organe chargé d’examiner le rapport d’évaluation devrait
être en mesure d’en approuver les conclusions (ou recommandations),
lesquelles devraient, si possible, être présentées en session plénière.
12 Suites à donner au rapport et aux recommandations susmentionnées,
l’autoévaluation étant un processus continu.
