B Exposé
des motifs, par M. Agramunt, rapporteur
1 Introduction
1. Le 30 avril 2010, l’Assemblée parlementaire renvoyait
à la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles
pour rapport la question de l’harmonisation des dispositions réglementaires
et para-réglementaires concernant les procédures de suivi et de
dialogue postsuivi. Ce renvoi faisait suite à l’adoption, par la
Commission permanente le 12 mars 2010, de la
Résolution 1710 (2010) sur le mandat des corapporteurs de la commission de
suivi et de la
Résolution
1698 (2009) sur les modifications de diverses dispositions du Règlement
de l’Assemblée parlementaire.
2. Plus récemment, lors de sa réunion du 3 septembre 2012, le
Bureau de l’Assemblée a décidé de renvoyer à la commission du Règlement,
des immunités et des affaires institutionnelles pour rapport – et
à la commission de suivi pour avis – la question d’une éventuelle
modification de la
Résolution
1115 (1997) relative à la création d'une commission de l'Assemblée
pour le respect des obligations et engagements des Etats membres
du Conseil de l'Europe (commission de suivi), en vue d’introduire
un délai pour la considération par la commission de suivi de l’opportunité
d’ouvrir ou non une procédure de suivi concernant un Etat membre.
3. Cette dernière décision faisait suite à la visite du Comité
des Présidents en Roumanie (18 et 19 juillet 2012) et à l’échange
de vues que les membres du Bureau ont tenu sur la question de la
réouverture d’une procédure de suivi à l’égard de la Roumanie. Au
cours de cet échange de vues, le cas de la situation politique en
Hongrie a été évoqué, la commission de suivi ayant été chargée,
en mars 2011, d’examiner la question de la prééminence du droit
et des droits de l’homme en Hongrie, suite au renvoi d’une proposition
de résolution visant à ouvrir une procédure de suivi à l’égard de
la Hongrie (
Doc. 12490). Son examen est toujours en cours. Certains membres
du Bureau ont critiqué la lenteur de la procédure, qui remettrait
en cause la capacité de réaction de l’Assemblée et son efficacité;
ils ont donc considéré que l’Assemblée devrait traiter cette question en
envisageant éventuellement une modification de la
Résolution 1115 (1997) afin d’impartir à la commission de suivi un délai pour
décider de l’opportunité d’ouvrir ou non une procédure de suivi
concernant un Etat membre
Note.
4. Lors de sa réunion du 4 octobre 2012, la commission du Règlement
a décidé de traiter cette question dans le cadre du présent rapport
sur l’harmonisation des dispositions réglementaires et para-réglementaires concernant
les procédures de suivi et de dialogue de postsuivi.
2 Eléments
de réflexion
5. Depuis la création, par la
Résolution 1115 (1997), d’un mécanisme ad hoc de suivi des obligations et engagements
souscrits par les Etats membres du Conseil de l'Europe mis en œuvre
par une commission spécifique de l’Assemblée parlementaire créée
à cette occasion – la commission de suivi a célébré ses quinze années
d’existence en avril 2012 –, l’Assemblée a eu l’opportunité à plusieurs
reprises d’améliorer la procédure qui lui permet de vérifier que
les Etats membres du Conseil de l’Europe respectent les obligations qu’ils
ont contractées aux termes du Statut du Conseil de l’Europe (STE
n° 1), de la Convention européenne des droits de l’homme (STE no
5) et de toutes les autres conventions de l’Organisation auxquelles
ils sont Parties, ainsi que les engagements spécifiques qu’ils ont
pu prendre lors de leur adhésion au Conseil de l’Europe:
- la Résolution 1431 (2005) est venue préciser la procédure et les conditions de
l’ouverture ou la réouverture d’une procédure de suivi à l’égard
d’un Etat membre;
- la Résolution
1515 (2006), d’une part, a établi un délai dans lequel le Bureau
de l’Assemblée doit renvoyer à la commission de suivi une proposition
de résolution sur une demande d’ouverture d’une procédure de suivi,
et, d’autre part, a fixé les modalités régissant la clôture du dialogue
postsuivi mené avec un Etat membre;
- par la Résolution
1698 (2009), il a été décidé de limiter le nombre des membres d’une
délégation nationale dont l’Etat est soumis à une procédure de suivi
ou engagé dans un dialogue postsuivi siégeant à la commission de
suivi, et, d’autre part, que des rapports périodiques (tous les
quatre ans) sur chaque pays engagé dans un dialogue postsuivi seraient
présentés à l’Assemblée;
- la Résolution
1710 (2010) est venue réviser le mandat des rapporteurs de la commission
de suivi engagés dans une procédure de suivi ou dans un dialogue
postsuivi (en permettant la désignation de rapporteurs pour le dialogue
postsuivi), fixer la durée dudit mandat, ainsi que codifier les
critères de nomination des rapporteurs;
- enfin, la Résolution
1841 (2011) a modifié les conditions fixées pour l’ouverture ou
la réouverture d’une procédure de suivi, puisque le nombre de signatures
nécessaires pour déposer une demande est passé «d’au moins dix membres
de l’Assemblée représentant au moins cinq délégations nationales
et deux groupes politiques» à «au moins 20 membres de l’Assemblée
représentant au moins 6 délégations nationales et 2 groupes politiques».
6. Dans le cadre du présent rapport, il n’appartient naturellement
pas à la commission du Règlement de procéder à un réexamen de l’ensemble
de la procédure de suivi, démarche qui, du reste, n’est en aucun
cas souhaitée par la commission de suivi. On se référera donc aux
réflexions conduites par la commission elle-même dans le cadre de
ses deux derniers rapports d’activité («L’évolution de la procédure
de suivi de l’Assemblée (juin 2010 – mai 2011)»,
Doc. 12634, rapporteur: M. Dick Marty; et «L’évolution de la procédure de
suivi de l’Assemblée (juin 2011-mai 2012)»,
Doc. 12954, rapporteur: M. Andres Herkel).
7. Ainsi, la commission du Règlement est invitée à examiner plus
particulièrement les questions suivantes:
- d’une part, s’il est nécessaire de réviser les dispositions
actuelles des procédures de suivi et de postsuivi, à la lumière
de l’expérience récente de la commission de suivi, par exemple sur
la durée du mandat des rapporteurs ou sur la fréquence de présentation
des rapports à l’Assemblée;
- d’autre part, s’il convient de fixer à la commission de
suivi un délai pour décider de l’ouverture ou de la réouverture
d’une procédure de suivi concernant un Etat membre;
- enfin, s’il y a lieu de préciser dans le mandat de la
commission de suivi que celle-ci a compétence pour examiner les
questions relatives au fonctionnement des institutions démocratiques
dans les Etats membres du Conseil de l'Europe, au regard du respect
de leurs obligations statutaires et conventionnelles.
2.1 Fixation d’un délai
pour l’examen d’une demande d’ouverture ou de réouverture d’une procédure
de suivi
8. Le mécanisme d’ouverture ou de réouverture d’une
procédure de suivi à l’égard d’un Etat membre, tel qu’il figure
dans le mandat de la commission de suivi, est relativement complexe
NoteNoteNoteNoteNoteNoteNoteNoteNoteNoteNoteNoteNoteNote.
Le processus d’examen d’une telle demande, en ce qu’il implique
la commission de suivi et le Bureau de l’Assemblée et n’est pas encadré
dans le temps, peut s’avérer long.
9. La commission de suivi a été chargée, en quinze ans, d’examiner
six demandes d’ouverture d’une procédure de suivi: à l'égard de
la Lettonie (1997), de l'Autriche (2000), du Liechtenstein (2003),
du Royaume-Uni (2006), de l'Italie (2006) et de la Hongrie (2011)
– cette dernière étant en cours d'examen
Note. Seule la première
demande (pour la Lettonie) a abouti à l’ouverture d’une procédure
de suivi. Il n’y a jamais eu de demande de réouverture d’une procédure
de suivi à l’égard d’un Etat membre dont la procédure de suivi avait été
clôturée.
10. Ainsi que le rappelle Andres Herkel, dans le dernier rapport
d’activité de la commission de suivi, les modifications qui ont
été apportées en 2005 aux règles régissant l’ouverture d’une procédure
de suivi visaient clairement à renforcer la position de la commission
de suivi, notamment en empêchant le Bureau de l’Assemblée de s’opposer
à la recommandation de la commission d’ouvrir ou de rouvrir une
procédure de suivi, et en permettant alors à l’Assemblée d’en débattre.
11. Dans l’avant-dernier rapport d’activité de la commission de
suivi, le rapporteur, Dick Marty, considère quant à lui que «l’avenir
de la commission dépend de sa capacité à réagir – au moyen de propositions
de réouverture ou d’ouverture d’une procédure – aux préoccupations
concrètes en matière de démocratie dans tous les Etats membres du
Conseil de l’Europe». Toutefois, en pratique, depuis 1997, aucune
décision d’ouvrir ou de rouvrir une procédure de suivi à l’égard
d’un Etat membre n’a été mise en œuvre. En effet, la méthodologie
même employée par la commission de suivi lorsqu’elle examine une
telle demande consiste à privilégier clairement l’instauration d’un
dialogue constructif et la recherche de solutions aux problèmes
de nature politique ou juridique relevés, préalablement à toute
proposition visant à demander à l’Assemblée d’ouvrir ou de rouvrir
une procédure de suivi. Comme le souligne M. Marty, cette approche
s’est très souvent avérée efficace.
12. Lors de sa réunion du 24 janvier 2013, la commission de suivi
a tenu un échange de vues, à l’initiative du rapporteur de la commission
du Règlement, M. Agramunt, également membre de la commission de
suivi. Dans leur grande majorité, les membres qui se sont exprimés
favorisent le statu quo dans la procédure existante et sont hostiles
à ce que l’on encadre la période d’investigation de la commission
dans un délai strict. Ils rappellent en particulier que l’examen
d’une demande d’ouverture ou de réouverture d’une procédure de suivi
permet à la commission, par le biais de ses corapporteurs, de conduire
un dialogue politique substantiel avec les parties prenantes – autorités
nationales, opposition politique, etc. – et que l’expérience a démontré qu’il
était particulièrement fructueux.
13. On peut comprendre que les travaux de la commission de suivi,
lorsqu’elle a été saisie d’une demande d’ouverture ou de réouverture
d’une procédure de suivi, suscitent une certaine fébrilité au sein
du Bureau de l’Assemblée, ou plus généralement l’impatience de membres
de l’Assemblée, et que ceux-ci aspirent à prendre connaissance des
conclusions de la commission dans les meilleurs délais. Toutefois,
limiter le travail de la commission dans un délai très court (un
délai de six mois a été évoqué lors des discussions au Bureau) pourrait aboutir
à abréger le processus d’évaluation qu’elle conduit, au risque de
voir avorter le cas échéant la mise en œuvre effective des recommandations
ou solutions qu’elle préconise.
14. Enfin, on relèvera que le Règlement prévoit un moyen rapide
pour l’Assemblée de décider de l’ouverture ou de la réouverture
d’une procédure de suivi à l’égard d’un Etat déterminé, par la simple
adoption d’une disposition en ce sens dans une résolution, une recommandation
ou dans l’avis d’adhésion lui-même. Coexistent donc bien deux procédures:
l’une qui permet à la commission de suivi de conduire une investigation complète
et substantielle de la situation d’un Etat membre au regard du respect
de ses obligations, et l’autre, plus immédiate, qui permet à l’Assemblée
d’exercer directement ses prérogatives politiques. Il est permis
de supposer que cette seconde procédure serait susceptible d’être
mise en œuvre en situation d’urgence dans le cas où surviendrait
dans un Etat membre une situation alarmante de violations gravissimes
des normes en matière de démocratie, de droits de l’homme et de
prééminence du droit.
2.2 Fréquence de présentation
des rapports de suivi à l’Assemblée
15. Dans le dernier rapport d’activité de la commission
de suivi précité, le rapporteur, Andres Herkel, s’interroge sur
l’efficacité des procédures de suivi et de postsuivi et l'impact
de l’action de la commission. Il propose notamment de réexaminer
la question de la fréquence des rapports de suivi et celle de la
durée des mandats des corapporteurs, toutes deux traitées dans la
Résolution 1710 (2010) sur le mandat des corapporteurs de la commission de
suivi.
16. Dans l’avant-dernier rapport d’activité de la commission de
suivi précité, le rapporteur, Dick Marty, soulignait quant à lui
que «le délai de deux ans fixé pour la soumission du rapport de
chaque pays sous procédure de suivi n’a pas toujours été respecté.
Dans le cas le plus extrême, la Fédération de Russie, six années
se sont écoulées depuis le débat devant l’Assemblée consacré au
dernier rapport complet sur le pays». La commission de suivi revient
également sur cette question dans le rapport d’activité suivant,
Andres Herkel constatant que «l'échéance des deux ans pour préparer
un rapport de suivi (quatre ans pour le postsuivi) semble parfois
difficile à respecter».
17. Naturellement, la commission de suivi a régulièrement rendu
compte de la situation politique des pays sous suivi, en présentant
en tant que de besoin à l’Assemblée des rapports sur des questions
relevant de l’urgence politique, relatifs par exemple au fonctionnement
des institutions démocratiques ou à une réforme constitutionnelle,
faisant ainsi la démonstration de sa capacité à réagir rapidement
à des situations de crise politique. Si, dans la majorité des cas,
une telle manière de procéder est pleinement justifiée en ce qu’elle permet
à l’Assemblée de réagir dans de brefs délais à une situation conflictuelle
dans un Etat membre, il peut paraître dommageable, dans la logique
procédurale voulue en 1997 par l’Assemblée, que cela conduise à différer
la présentation d’un rapport complet.
18. Ainsi, sur la base de l’état des procédures concernant les
10 Etats membres sous procédure de suivi, l’on relève que, depuis
ces huit dernières années, l’exigence de présentation d’un rapport
(complet) tous les deux ans pour les Etats membres sous procédure
de suivi, n’a presque jamais été respectée (seulement pour le Monténégro).
Quant aux quatre Etats membres engagés dans un dialogue postsuivi,
et bien que la présentation d’un rapport tous les quatre ans ne
soit requise que depuis 2009, la commission de suivi n’a produit
qu’un seul rapport dans les délais (Bulgarie en 2010). Cela ne signifie
pas pour autant que la commission, et ses corapporteurs ou rapporteurs,
soient inactifs: tout au contraire, les visites d’information sur place
sont effectuées, pour tous les pays, à un rythme très régulier (une
à deux par an, auxquelles s’ajoutent les visites dans le cadre de
l’observation des élections), tout comme les échanges de vues en
commission.
2.3 Durée du mandat
des rapporteurs
19. Le mandat des corapporteurs de la commission de suivi
est limité à une durée de cinq ans (soit, normalement, la durée
requise pour préparer deux rapports; cette durée est prolongeable
de six mois en fonction des circonstances à l’appréciation de la
commission). Cette mesure, positive, visait à favoriser le renouvellement
régulier des rapporteurs, combinant «les avantages de la continuité
tout en apportant un “regard neuf” à la situation qui existe dans
un pays donné», et la participation accrue d’un plus grand nombre de
membres de la commission. Toutefois, Andres Herkel, dans le rapport
d’activité précité, considère que «vu la complexité de la situation
dans laquelle se trouvent de nombreux pays engagés dans une procédure
de suivi, cinq ans peuvent être insuffisants pour préparer au moins
deux rapports sur un pays. L'expérience a montré que les crises
politiques (…) peuvent empêcher les corapporteurs de préparer un
rapport pendant presque la moitié de leur mandat». Il propose donc
de porter la durée du mandat des (co)rapporteurs à sept ans.
20. Ainsi qu’il l’a été mentionné, lors de l’échange de vues qu’elle
a tenu le 24 janvier 2013, la commission de suivi a considéré qu’à
l’aune de l’expérience positive faite depuis 2011, date à laquelle
la durée du mandat de rapporteur a été portée à cinq ans, il n’était
pas souhaitable de modifier la procédure existante sur ce point. Aussi
est-il proposé à la commission du Règlement de ne pas davantage
approfondir sa réflexion sur cette question.
2.4 Mandat de la commission
de suivi relatif au fonctionnement des institutions démocratiques dans
les Etats membres
21. La commission de suivi est chargée de «veiller au
respect des obligations contractées par tous les Etats membres aux
termes du Statut de l’organisation, de la Convention européenne
des droits de l’homme et de toutes les autres conventions de l’organisation
auxquelles ils sont parties», outre au respect des engagements pris
par les autorités des Etats membres à l’occasion de leur adhésion.
Ce mandat précis doit donc lui permettre d’exprimer un avis sur
les développements institutionnels dans tous les Etats membres du
Conseil de l'Europe, lorsque ceux-ci sont considérés comme inquiétants
au regard du respect de leurs obligations statutaires et conventionnelles,
en particulier lorsque cette question fait l’objet d’une proposition
de résolution ou de recommandation déposée par des membres de l’Assemblée.
22. Il y a donc lieu de préciser formellement dans le mandat de
la commission de suivi que celle-ci a compétence pour examiner les
questions relatives au fonctionnement des institutions démocratiques
dans les Etats membres du Conseil de l'Europe, au regard du respect
de leurs obligations statutaires et conventionnelles, dans le cadre
de l’article 25 du Règlement sur la saisine des commissions.
3 Propositions de
modification des dispositions para-réglementaires en vigueur
23. A la lumière des observations recueillies, il y a
lieu de formuler les propositions suivantes:
- s’agissant de la durée de l’examen d’une demande d’ouverture
ou de réouverture d’une procédure de suivi, dans le cadre de la
procédure prévue au paragraphe 4 du mandat de la commission de suivi,
la commission du Règlement propose de limiter celle-ci au délai
commun fixé par le Règlement pour la saisine ordinaire des commissions,
à l’article 25.4, soit deux ans;
- s’agissant de la fréquence de présentation des rapports
à l’Assemblée, compte tenu du rythme effectif suivi par la commission
de suivi depuis ces dix dernières années, il est proposé d’unifier
le délai, actuellement différent pour les procédures de suivi (présentation
d’un rapport au moins une fois tous les deux ans pour chaque pays
suivi) et les dialogues postsuivi (présentation d’un rapport au
moins une fois tous les quatre ans) afin que des rapports soient
présentés au moins une fois tous les trois ans sur chaque pays suivi
ou engagé dans un dialogue postsuivi;
- s’agissant de la compétence de la commission de suivi,
il est proposé que le mandat de la commission de suivi lui permette
clairement de préparer un rapport sur le fonctionnement des institutions démocratiques
dans un Etat membre, sur la base d’une proposition de résolution
déposée par des membres de l’Assemblée et examinée conformément
à l’article 25 du Règlement.
24. Enfin, il y a lieu de préciser formellement dans le mandat
de la commission de suivi que les Etats membres doivent pleinement
coopérer avec la commission dans la mise en œuvre de celui-ci, que
ce soit dans le cadre d’une procédure de suivi, d’un dialogue postsuivi,
de l’examen d’une demande d’ouverture ou de réouverture d’une procédure
de suivi, ou bien à l’occasion de l’examen du fonctionnement de
leurs institutions démocratiques.
4 Autres observations
25. Par ailleurs, aux termes de la
Directive 585 (2003) sur l’évolution de la procédure de suivi de l’Assemblée,
l’Assemblée avait chargé sa commission de suivi de définir les critères
qui déterminent l’ouverture ou la réouverture d’une procédure de
suivi. Dans le dernier rapport d’activité de la commission de suivi,
le rapporteur invite à définir les critères de clôture d’une procédure
(voir paragraphes 186 et suivants), rappelant que «le fait de reprendre
point par point les critères, applicables à tous les Etats membres
concernés, qui doivent être retenus pour clore la procédure de suivi,
ne pourrait que contribuer à la transparence de toute la procédure
et éviter les demandes prématurées».
26. La commission du Règlement prend note du fait que la commission
de suivi pourrait discuter au cours de 2013 de manière plus substantielle
de la question de la définition des critères qui doivent déterminer
la clôture d’une procédure de suivi, question qui ne relève à l’évidence
pas du domaine de compétence de la commission du Règlement.
