B Exposé
des motifs, par M. Chope, rapporteur
1 Introduction
1. L’arrivée croissante de flux migratoires mixtes sur
les rivages du sud de l’Europe retient l’attention de l’Assemblée
parlementaire depuis plus d’une décennie
Note. Inquiète des nouvelles
arrivées de migrants en situation irrégulière, de demandeurs d’asile
et de réfugiés, l’Assemblée a tenu un débat d’urgence en avril 2011 et
adopté la
Résolution
1805 (2011) sur l’arrivée massive de migrants en situation irrégulière,
de demandeurs d’asile et de réfugiés sur les rivages du sud de l’Europe.
2. Le présent rapport, cependant, traite plus particulièrement
des défis spécifiques auxquels est confrontée l’Italie. En 2011,
au total 62 692 non-ressortissants ont réussi à traverser la Méditerranée,
principalement depuis la Tunisie et la Libye, à la suite des tensions
affectant les pays du sud de la Méditerranée, et sont arrivés sur
le littoral italien
Note. En 2012, 12 000
personnes sont arrivées par bateau en Italie. A la mi-août 2013,
selon le ministre italien de l’Intérieur, plus 17 000 migrants avaient
débarqué en Italie. Du 1er juillet au
10 août 2013 seulement, 8 932 personnes ont traversé la mer Méditerranée
pour atteindre les rivages italiens. Avant fin août, des centaines
de nouveaux migrants ont rejoint l’Italie à bord de dériveurs.
3. Lors de la préparation de ce rapport, je me suis rendu à Lampedusa
avec les membres d’une sous‑commission ad hoc de l’Assemblée les
23 et 24 mai 2011, au moment où les arrivées atteignaient un niveau
particulièrement élevé
Note.
Je suis également retourné en Italie pour me rendre à Rome et en
Sicile du 9 au 11 octobre 2012 et je souhaite remercier les autorités
italiennes et tous les interlocuteurs rencontrés sur place pour
les informations fournies au cours de ces visites.
4. En 2011, l’arrivée croissante de flux migratoires mixtes et
les mesures prises par les autorités italiennes en réponse à la
présence de migrants en situation irrégulière, de réfugiés et de
demandeurs d’asile ont eu d’importantes répercussions à la fois
pour le pays et du point de vue des droits fondamentaux des personnes concernées.
Cela a aussi eu des effets dans le reste de l’Europe étant donné
qu’un certain nombre de personnes arrivées en Italie ont ensuite
gagné d’autres pays européens.
5. Il convient cependant de souligner que la réaction de l’Italie
a été et est restée insuffisante dans la mesure où elle s’est bornée
à faire face à une situation «d’urgence». Bien que 2011 ait été
à maints égards une année exceptionnelle en raison du Printemps
arabe, l’arrivée de bateaux dans un pays du sud de l’Europe dont
les côtes et les frontières font plus de 7 000 km, ne devrait pas
être une surprise. L’Italie est confrontée depuis de longues années
à de telles arrivées. La réaction improvisée dans l’urgence face
à une situation qui se répète régulièrement, comme on a encore pu
le constater en 2013, ne constitue pas une réponse appropriée.
6. Etant donné le contexte du Printemps arabe en 2011, on aurait
pu s’attendre à davantage de solidarité européenne en faveur de
l’Italie. Concrètement, il n’y a rien eu de tel.
2 Arrivées
sur les côtes italiennes et réaction de type «situation d’urgence»
de l’Italie
7. En 2008, environ 37 000 personnes sont arrivées sur
les côtes de l’Italie. En 2009 et 2010, le renforcement des mesures
de contrôle aux frontières et la coopération accrue avec les pays
du sud de la Méditerranée aux fins de la prévention des départs
et du retour des migrants en situation irrégulière ont abouti à
une diminution importante des arrivées en Italie et les chiffres
sont retombés respectivement à moins de 9 600 et 4 400.
8. D’après les statistiques fournies par le ministère de l’Intérieur,
en 2011, dans le contexte du Printemps arabe, les arrivées ont atteint
une ampleur nouvelle: au total, 62 692 personnes ont débarqué sur
les côtes italiennes pendant cette année. Les arrivées mixtes comprenaient
environ 32 800 personnes de nationalités différentes qui, pour la
plupart, fuyaient le conflit en Libye et ont par la suite demandé
à bénéficier de la protection internationale, ainsi que 29 900 migrants
en situation irrégulière qui venaient presque tous de Tunisie et
d’Egypte. Plus de 57 700 ressortissants de pays tiers sont arrivés
sur l’île de Lampedusa. Cependant, le nombre d’arrivées a baissé
en 2012 où seulement 12 000 personnes environ sont arrivées par bateau
sur les côtes italiennes. Au printemps et en été 2013, plusieurs
bateaux transportant des centaines de migrants et de réfugiés sont
arrivés à Lampedusa. Ce sont plus de 17 000 réfugiés de la mer qui
ont déjà débarqué cette année sur les rivages italiens.
9. Les garde-côtes et la police des douanes ont engagé des efforts
remarquables pour sauver des vies en mer. A l’inverse, les passeurs
ont profité de l’instabilité politique en Tunisie, en Egypte et
en Libye, pour organiser et faciliter des milliers de départs risqués.
On estime que plus de 1 500 migrants irréguliers, demandeurs d’asile
et réfugiés se sont noyés ou ont été portés disparus en 2011, alors
qu’ils tentaient de traverser la mer Méditerranée
Note.
2.1 La réponse politique
de l’Italie face aux arrivées en 2011: «l’état d’urgence Afrique
du Nord»
10. En 2011, l’Italie a été confrontée à de graves difficultés
pour faire face à l’augmentation des arrivées, même si le nombre
de migrants en situation irrégulière, de demandeurs d’asile et de
réfugiés semblait possible à gérer pour un pays comme l’Italie avec
une population de plus de 60 millions d’habitants.
11. Dès que les premiers bateaux sont arrivés sur les côtes italiennes,
le gouvernement a pris un décret le 12 février 2011 pour déclarer
l’état d’urgence humanitaire. En octobre 2011, «l’état d’urgence
Afrique du Nord» a été prolongé jusqu’au 31 décembre 2012. Dans
ce cadre, le gouvernement a adopté des mesures d’urgence pour faire
face aux arrivées massives.
12. La minuscule île de Lampedusa, en particulier, s’est trouvée
confrontée à une urgence locale, plusieurs dizaines de milliers
de personnes ayant débarqué sur cette île pendant le premier semestre
2011. Ces personnes, qui se sont trouvées bloquées sur l’île, étaient
obligées de dormir dans les rues ou sur les quais en raison de capacités
d’accueil réduites et de retards dans les transferts. Bien que les
conditions au centre d’accueil se fussent améliorées lorsque je
me suis rendu à Lampedusa avec la délégation de la sous‑commission
ad hoc en mai 2011, elles étaient toujours inadaptées à l’accueil
de personnes pour une durée prolongée.
13. L’Italie demeure un pays européen de première ligne pour les
arrivées par mer de flux migratoires mixtes. Le Printemps arabe
a montré une fois encore qu’aussi strictes que soient les politiques
de gestion des frontières, l’Italie, du fait de sa situation géographique,
doit toujours être prête à faire face à des arrivées massives par
la mer.
3 Politique de l’Italie
face aux migrations irrégulières: entre combat résolu et laissez-faire
14. Les mesures de contrôle des frontières et de lutte
contre l’immigration irrégulière font partie des prérogatives légitimes
de l’Etat. Elles sont essentielles pour un système de gestion efficace
des migrations. Cependant, ces mesures doivent être menées en respectant
pleinement les normes internationales relatives aux droits de l’homme
et aux réfugiés et en particulier le principe de non-refoulement.
3.1 Criminalisation
des migrations
15. Depuis plusieurs années, l’Italie combat les migrations
irrégulières à ses frontières. Elle a notamment pratiqué une politique
de renvoi visant à intercepter les bateaux de migrants en haute
mer et à les renvoyer en Libye. Alors qu’elle a permis de limiter
les arrivées par la mer, cette politique a été contestée au nom
du respect du droit international relatif aux droits de l’homme
et aux réfugiés. L’Italie a fini par être condamnée par la Cour européenne
des droits de l’homme pour ses pratiques de renvoi dans l’arrêt
Hirsi et autres c. ItalieNote.
16. Bien que l’Italie n’ait pas renoncé officiellement à sa politique,
le gouvernement italien a fait savoir qu’il n’entreprendrait plus
d’opérations de renvoi et qu’il se conformerait à l’arrêt de la
Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Hirsi et autres.
17. L’adoption de la «loi Bossi-Fini» en 2002 et le «train de
mesures de sécurité Dalò» de 2009 sont d’autres exemples de législations
qui ont durci les mesures applicables aux migrants irréguliers («qualifiés
d’immigrés illégaux») et qui ont criminalisé leur «entrée et leur
séjour illégaux sur le territoire de l’Etat».
18. Après les premiers débarquements à Lampedusa en 2011, les
autorités italiennes ont maintenu l’approche rigoureuse qu’elles
avaient adoptée pour lutter contre l’immigration irrégulière. En
mars 2011, le procureur général d’Agrigente en Sicile a engagé des
poursuites pénales pour «immigration illégale» contre environ 6 000 Tunisiens
arrivés sur l’île après la mi-janvier 2011. Des pêcheurs ont aussi
été poursuivis pour avoir fait passer des migrants irréguliers en
Italie. Cependant, devant le nombre croissant d’arrivées, il est apparu
que des sanctions pénales ne pourraient à elles seules constituer
une réponse adéquate au problème.
19. Concernant les opérations de renvoi, un incident préoccupant
s’est produit en août 2013. Les autorités italiennes ont donné l’ordre
à deux navires commerciaux (le Salamis et l’Akadent)
de secourir deux groupes de migrants en détresse au large des côtes
libyennes, pour finalement leur donner comme consigne de ramener
les migrants en Libye. Le capitaine de l’Akadent a
suivi ces instructions. Voici qui soulève la question des «opérations
de renvoi», car il est clair qu’aucun des migrants n’a eu la possibilité
de demander l’asile. Cet incident met aussi une nouvelle fois en
lumière les difficultés rencontrées par les navires marchands en secourant
les migrants. Le capitaine du Salamis a pour
sa part refusé de mettre le cap sur la Libye pour y débarquer les
migrants. Pendant plusieurs jours, Malte et l’Italie n’ont pas autorisé
les personnes à bord à mettre le pied sur leur territoire. En fin
de compte, l’Italie y a consenti. Ce genre de situation n’a pas
seulement des incidences économiques graves pour les navires marchands;
elle suscite également de sérieuses préoccupations d’ordre humanitaire
et juridique concernant les migrants à bord.
20. Comme indiqué, nombre des mesures adoptées par les autorités
italiennes non seulement prêtaient à controverse mais étaient aussi
problématiques pour l’Italie au regard de ses obligations internationales.
En outre, ces mesures n’ont pas été sans conséquences pour les personnes
qui ont réussi à entrer dans le pays.
3.2 Politiques de placement
en rétention
21. En vertu du droit italien, un ressortissant étranger
sans titre de séjour peut être placé en rétention administrative
dans un Centre d’identification et d’expulsion (CIE) pour une période
de 30 jours, renouvelable jusqu’à une durée maximum de 18 mois,
à la fois dans un but d’identification et en attente de leur éloignement.
22. Actuellement,13 CIE fonctionnent en Italie, avec une capacité
totale de plus de 2 000 places. D’après le ministère de l’Intérieur,
plus de 7 700 migrants en situation irrégulière, dont environ 900
femmes, ont été détenus en 2011 à la suite des arrivées de bateaux.
Près de la moitié d’entre eux étaient de nationalité tunisienne.
Depuis 2011, le nombre de personnes retenues a diminué et le 5 novembre
2012, moins de 800 migrants étaient en rétention pour cause de migration
dans toute l’Italie
Note.
23. Certains Centres de premiers secours et d’accueil (CSPA) ont
aussi été utilisés pour retenir des migrants en situation irrégulière
à leur arrivée. Tel était le cas, par exemple, du principal centre
d’accueil de Lampedusa qui, à certains moments, a fonctionné en
pratique comme centre de rétention de migrants sans offrir les garanties
applicables aux personnes en rétention
Note.
24. Les conditions de rétention diffèrent énormément selon les
CIE: dans certains centres, ces conditions sont considérées comme
inférieures aux normes du point de vue des services fournis. Seuls
certains centres offrent des conditions acceptables. En fait, il
n’y a pas de réglementation sur les normes minimales à respecter dans
les centres de rétention.
25. La fréquence des émeutes et des évasions, mais aussi des tentatives
de suicide, parmi les migrants témoigne de leur sentiment de frustration
et de leur désespoir. En 2011, une série d’émeutes sans précédent a
eu lieu et 787 migrants ont réussi à s’enfuir des CIE italiens
Note.
Des parties entières des centres de Turin, Rome, Milan, Gradisca,
Brindisi, Modène et Bologne ont été saccagées et incendiées au cours
des émeutes et le pavillon d’accueil du centre de Lampedusa a été
entièrement détruit par le feu. Trois jours seulement avant ma visite
au CIE Contrada Milo de Trapani en Sicile, 40 migrants avaient réussi
à s’enfuir du centre de rétention.
26. Les demandeurs d’asile peuvent aussi être placés en rétention
si une ordonnance d’expulsion leur est délivrée avant qu’ils ne
déposent de demande d’asile ou s’ils ont déjà purgé une peine de
prison. Aucune alternative à la rétention n’est envisagée. Dans
ce contexte, le HCR a fait état des difficultés rencontrées par les
demandeurs d’asile pour avoir accès à la procédure au cours de la
rétention.
27. D’autre part, il n’existe pas actuellement de procédure de
contrôle indépendante permettant la visite régulière des lieux de
rétention administrative. Cependant, le Sénat italien a approuvé,
en octobre 2012, la loi portant ratification du Protocole facultatif
se rapportant à la Convention contre la torture et autres peines
ou traitements cruels, inhumains ou dégradants («Protocole facultatif»),
qui permet de mettre en place des mécanismes nationaux de prévention.
Deux options sont actuellement envisagées: créer une nouvelle instance
spécialisée ou établir une nouvelle institution nationale des droits
de l’homme.
28. L’allongement de la durée maximum de la rétention ne semble
pas avoir résolu la question de la gestion des migrations irrégulières
et cela fait naître de graves problèmes en matière de droits de
l’homme, notamment celui de l’inadaptation des centres à la rétention
de longue durée. On m’a indiqué que, en pratique, la rétention administrative
des migrants ne se prolongeait plus au-delà de six mois, ce qui
rend superflue l’existence d’une période de rétention maximum de
18 mois. Il faudrait mettre en place un suivi plus rigoureux des
centres de rétention et définir des normes minimum dans ce domaine.
3.3 Politiques d’aide
au retour
29. Il n’est pas facile de rapatrier les migrants irréguliers
une fois qu’ils sont entrés dans le pays. L’aptitude à appliquer
effectivement les mesures d’éloignement dépend en grande partie
de l’efficacité de la coopération des pays d’origine en termes d’identification
et de réadmission.
30. Depuis le début des arrivées migratoires de 2011, l’Italie
a signé des accords avec les nouveaux gouvernements d’Afrique du
Nord. Ces accords de coopération et de réadmission, conclus dans
le prolongement des accords d’amitié signés dans le passé entre
l’Italie et les régimes précédents, étaient axés sur le renforcement
des contrôles aux frontières, la prévention des migrations irrégulières
et la lutte contre la traite et le trafic illicite de migrants.
Ils facilitaient également le retour et la réadmission des personnes
ayant traversé la Méditerranée.
31. Le 5 avril 2011, l’Italie est parvenue à un accord avec la
Tunisie aux termes duquel l’Italie décidait d’accorder un permis
de séjour temporaire de six mois à la plupart des migrants tunisiens
arrivés en Italie entre le 1er janvier
et le 6 avril 2011, en échange de contrôles renforcés aux frontières
pour empêcher les départs de Tunisie. En conséquence, le nombre
de départs irréguliers depuis la Tunisie a fortement diminué. Quelque 18 000 permis
humanitaires ont été délivrés par les autorités italiennes. Ils
ont été prolongés sur demande en octobre 2011 pour 5 000 Tunisiens
environ, puis de façon automatique en mai 2012.
32. Les récents accords de réadmission entre l’Italie d’une part
et d’autre part l’Egypte et la Tunisie ont toutefois été critiqués
car ils prévoient une procédure de retour simplifiée pour les nouveaux
arrivants et ils permettent des rapatriements directs, qui pourraient
s’apparenter à des refoulements collectifs sommaires. Sur la base
de ces accords, le dossier des nationaux venant de ces pays est
traité en général dans les 48 heures après leur arrivée avec l’aide
des autorités consulaires.
33. Certaines mesures ont aussi été prises pour augmenter le nombre
de retours volontaires. Les autorités ont reconnu que les retours
volontaires étaient une solution pour surmonter l’«état d’urgence
Afrique du Nord». Elles ont décidé d’attribuer 1 200 euros par personne
(contre 200 euros auparavant), outre des mesures de réinsertion
sociale et professionnelle dans le pays d’origine.
34. Bien qu’un traitement rapide des migrants irréguliers représente
un moyen efficace pour éviter une rétention prolongée, les procédures
accélérées suscitent des inquiétudes du point de vue de leur conformité avec
les garanties procédurales établies dans la Directive Retour de
l’Union européenne, la Convention européenne des droits de l’homme
(STE n° 5) et le Code frontières Schengen. Si les intéressés ne
bénéficient pas d’un délai suffisant pour déposer une demande d’asile,
ces procédures peuvent aussi être une source de préoccupations au
regard du droit d’asile.
35. Dans ce contexte, il convient de noter que l’Assemblée a déjà
appelé les Etats membres du Conseil de l’Europe à ne procéder à
des retours que dans le respect des «Vingt principes directeurs
sur le retour forcé», adoptés par le Comité des Ministres du Conseil
de l’Europe en mai 2005. Elle a également invité les Etats membres
méditerranéens qui accueillent des flux mixtes de migrants irréguliers,
de réfugiés et de demandeurs d’asile à «promouvoir le recours aux
programmes de retour volontaire assisté, avec le soutien de l’OIM»
Note. De plus, l’Italie ne devrait signer
des accords de réadmission bilatéraux qu’avec des pays offrant de
pleines garanties en termes de respect des droits de l’homme. Priorité
doit être donnée à une approche globale des flux migratoires mixtes,
des procédures accélérées et des retours volontaires assistés.
3.4 Sortie informelle
du pays
36. Une fois qu’ils ont été identifiés, les migrants
irréguliers placés en rétention peuvent être renvoyés dans leur
pays d’origine. Cependant, nombre d’individus ne peuvent être identifiés
et quittent les centres sans papiers ni statut légal. Ils reçoivent
l’ordre de quitter le pays dans les sept jours sans que cela soit nécessairement
suivi d’effets. C’est pourquoi un grand nombre de migrants irréguliers
se retrouvent à la rue sans pouvoir être renvoyés ni bénéficier
d’aide. En outre, de nombreuses personnes ne veulent pas être identifiées
et tentent de poursuivre leur voyage vers d’autres pays européens.
37. Certains responsables ne m’ont pas caché que, étant donné
ces difficultés, des migrants irréguliers peuvent être officieusement
encouragés à se diriger vers le nord et à franchir la frontière
nord vers d’autres pays de l’espace Schengen. Beaucoup d’entre eux
ont basculé dans l’irrégularité et sont partis vers d’autres pays
européens, étant donné que le permis octroyé par les autorités italiennes
leur permettait de voyager dans l’espace Schengen.
38. La facilité avec laquelle les migrants irréguliers peuvent
sortir d’Italie et rayonner vers le nord dans le reste de l’Europe
est un problème au sujet duquel les autres Etats européens ont critiqué
l’Italie et qui doit être traité. Il était particulièrement évident
dans le cas des Tunisiens en 2011 et il restera une pomme de discorde tant
qu’il ne sera pas réglé.
4 Conséquences de
la politique menée par l’Italie face aux arrivées: défauts structurels
39. Du fait de l’attention privilégiée accordée auparavant
par les autorités italiennes à la lutte contre l’immigration irrégulière,
l’organisation du dispositif d’accueil public est sans doute l’aspect
le plus faible du dispositif de gestion de l’immigration et du système
d’asile de l’Italie. Ces dernières années, des progrès ont été réalisés,
mais ils restent largement insuffisants.
4.1 2011: une réaction
tardive à un problème immédiat
40. Lors des arrivées de 2011 sur les côtes italiennes,
la situation était particulièrement critique à Lampedusa. Ainsi
que cela a déjà été indiqué, la situation dans l’île et les centres
d’accueil (utilisés aussi comme centres de rétention) étaient très
mauvaises en mars 2011, en raison d’une extrême surpopulation et du
fait que l’île dépend du continent pour ses approvisionnements en
biens et en services de base. Selon les autorités italiennes, il
y a eu à certains moments plus de 6 500 personnes présentes à Lampedusa
et des milliers de gens ont été contraints de dormir dehors. La
réaction officielle tardive et les retards considérables qui ont
marqué le transfert des arrivants ont aggravé l’urgence humanitaire
à Lampedusa, alors qu’elle aurait pu être évitée. Ce n’est que quand
la situation s’est aggravée à la mi-mars 2011 au point de devenir
ingérable que les autorités italiennes ont entrepris véritablement
de transférer des milliers de migrants par bateaux ou par avions
militaires en Sicile et dans d’autres localités italiennes, ce qui
a permis à la situation de s’améliorer.
41. Une fois que les besoins immédiats liés à l’accueil ont été
pris en considération, il était toujours nécessaire de faire face
aux besoins d’accueil spécifiques des demandeurs d’asile.
42. Les capacités d’accueil existantes en Italie étaient néanmoins
insuffisantes pour répondre aux besoins accrus. Plus de 34 000 demandes
d’asile ont été déposées dans ce pays en 2011
Note. Selon le HCR, l’Italie
ne dispose que d’environ 5 000 places d’accueil ordinaires. De plus,
les projets relevant du système SPRAR de protection des réfugiés
et des demandeurs d’asile ne peuvent prendre en charge plus de 3 000 personnes, 500 placées
étant réservées aux personnes vulnérables. Je me réjouis, par conséquent,
de l’intention des autorités italiennes de porter à 5 000 places
les capacités d’accueil du système SPRAR.
43. Les capacités d’accueil de demandeurs d’asile en Italie restent
donc limitées. Le pays est aussi confronté à des abus du système
d’asile. Beaucoup de migrants économiques font une demande d’asile
et surchargent le système de protection, qu’ils affaiblissent par
là-même pour ceux qui en auraient vraiment besoin. En 2011, des
migrants de «l’état d’urgence Afrique du Nord» (pour la plupart,
des ressortissants de pays tiers arrivant de Libye) se sont vu proposer
presque automatiquement d’engager une procédure d’asile par les
autorités italiennes. Le nombre de places régulières d’accueil est
plutôt réduit, même pour les années qui ne se caractérisent pas
par une augmentation du nombre d’arrivées, si bien qu’il a été manifestement insuffisant
pour satisfaire aux besoins en augmentation de 2011. Je me félicite
donc de l’intention des autorités italiennes d’accroître les capacités
d’accueil. Il est urgent de le faire pour pouvoir traiter le nombre
régulier d’arrivées par la mer.
4.2 Des efforts importants
entravés par des problèmes de gestion
44. Dans le cadre de «l’état d’urgence Afrique du Nord»,
le gouvernement central a demandé aux autorités régionales et locales
de recenser les équipements supplémentaires, dans un effort remarquable
pour atteindre les capacités d’accueil requises. Ces différentes
autorités ont convenu d’un plan d’accueil d’urgence établissant
des critères pour la répartition des nouveaux arrivants dans le
pays, sur la base de quotas régionaux. Plus de 20 000 réfugiés,
demandeurs d’asile et migrants ont été accueillis grâce à ce plan
dans l’ensemble de l’Italie. En 2011 et 2012, le gouvernement italien
a dépensé plus de 1,2 milliards d’euros pour l’accueil de ces personnes.
45. Cependant, l’Italie a été confrontée à de graves problèmes
de mauvaise gestion des fonds gouvernementaux par le Service de
la protection civile. En particulier, les fonds n’étaient pas affectés
aux centres d’accueil qui offraient un hébergement aux réfugiés
et aux demandeurs d’asile arrivés au titre de «l’état d’urgence
Afrique du Nord». En fait, le système de protection civile sous
contrat a peu à peu empiété sur le système d’accueil SPRAR, qui
était court-circuité par les autorités centrales afin de faire face
à l’état d’urgence. Quand la situation a été tirée au clair, le
Service de la protection civile a été officiellement exclu de la
gestion de «l’état d’urgence Afrique du Nord» en juin 2012. Cependant,
le fond du problème demeure le manque de préparation structurelle
des autorités italiennes et les faiblesses du système de droit commun.
46. Cependant, ces erreurs ont gravement nui aux mesures d’intégration.
Dans bien des cas, les réfugiés et les demandeurs d’asile reconnus
n’ont pu bénéficier de l’assistance qui leur était normalement accordée
et ils ont dû se battre pour obtenir un logement. Des milliers d’entre
eux sont devenus sans abri.
47. La situation était particulièrement inquiétante à Rome, un
millier de nouveaux demandeurs d’asile y ayant été envoyés. En mai
2012, plus de 1 700 personnes – provenant majoritairement d’Afghanistan,
du Soudan, d’Ethiopie, de Somalie et d’Erythrée et ayant obtenu
un permis de séjour – vivaient dans de grands bâtiments inoccupés,
des squats improvisés ou même dans la rue dans des conditions sordides.
Le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe a critiqué
la «situation intolérable» des réfugiés et d’autres personnes bénéficiant
de la protection internationale qui étaient contraints de vivre
dans des «conditions d’extrême dénuement», qu’il jugeait «inacceptables»
dans un pays comme l’Italie
Note.
4.3 Après l’urgence:
quelle solution durable?
48. Lors de réunions que j’ai tenues à Rome en octobre
2012, j’ai aussi abordé la question des conséquences de la cessation
prévue du financement de «l’état d’urgence Afrique du Nord» le 31
décembre 2012 pour les 20 000 personnes arrivées pendant la période
d’urgence et hébergées dans divers centres d’accueil dans tout le
pays. Bien que toutes les demandes d’asile aient été traitées avant
cette date – d’après le HCR, environ 30 % des demandeurs ont obtenu
une protection –, les autorités étaient d’avis que l’offre d’une formation
professionnelle
Note et
d’un permis de travail seraient à eux seuls suffisants pour permettre
aux personnes ayant obtenu le statut de réfugiés de subvenir à leurs
besoins. Bien que les autorités m’aient affirmé que toutes les mesures
législatives nécessaires seraient prises en temps utile afin de
s’assurer que de la cessation du financement de «l’état d’urgence
Afrique du Nord» – prévue pour le 31 décembre 2012 – n’aurait pas
de conséquences graves pour les personnes qui en bénéficiaient,
je n’ai pu obtenir aucune information prouvant que c’était bien
le cas – et ce, alors que j’avais officiellement demandé à la délégation
italienne de me procurer une mise à jour à ce sujet. Il semble au
contraire que les mesures d’urgence aient été supprimées et que
la situation soit revenue à la routine passée sans que l’on ait
tenté de s’attaquer à la racine des problèmes.
49. Un autre sujet de préoccupation concernait la catégorie des
personnes n’ayant obtenu aucun statut de protection mais ne pouvant
être renvoyées dans leur pays d’origine ou en Libye d’où elles étaient
venues. En effet, les demandes d’asile de migrants de diverses nationalités
qui résidaient sans aucun statut légal en Libye et ont été contraints
de fuir le conflit vers l’Italie se sont heurtées le plus souvent
au refus des commissions locales de leur accorder la protection
internationale. Des milliers de personnes, par conséquent, risquaient
de se retrouver en situation irrégulière. On m’a indiqué que le
gouvernement envisageait de réexaminer les demandes d’asile de ces
personnes et de leur accorder une protection à titre humanitaire
en ayant recours à un financement de l’Union européenne. De plus,
les autorités italiennes ont adopté une loi d’amnistie donnant la
possibilité à certains migrants sans papiers ayant un emploi et
disposant de l’accord de leur employeur de régulariser leur statut
entre le 15 septembre et le 15 octobre 2012. Près de 100 000 personnes
se sont prévalus de ce texte, y compris certains de ceux qui ont
été surpris par l’exode lié au Printemps arabe.
50. L’augmentation soudaine du nombre de personnes arrivant d’Afrique
du Nord a, sans nul doute, mis les capacités d’accueil de l’Italie
à rude épreuve et révélé les défauts structurels d’une approche
fondée sur l’urgence pour la gestion des flux migratoires mixtes.
La quasi-absence de cadre pour l’intégration des réfugiés et d’autres
bénéficiaires de la protection internationale et l’absence de soutien
accessible à ces personnes sont, en conséquence, encore plus apparents
et problématiques aujourd’hui.
5 Dimension européenne:
une réponse insuffisante de l’Europe face aux arrivées de migrants
51. J’ai évoqué ci-dessus les difficultés rencontrées
par l’Italie pour faire face aux nouvelles arrivées en 2011 et l’absence
de réaction appropriée. Les autorités italiennes se sont pourtant
tournées rapidement vers l’Union européenne et ses Etats membres
pour recevoir une assistance afin de traiter le problème.
5.1 L’assistance opérationnelle
et financière fournie à l’Italie
52. L’Union européenne a répondu à l’appel de l’Italie
en débloquant 25 millions d’euros à titre de fonds d’urgence supplémentaires,
outre les 75 millions d’euros que l’Italie avait déjà à sa disposition
en 2011 par le biais des quatre fonds concernant les migrations
de la Commission européenne. Cet argent a permis de couvrir un certain
nombre de dépenses, en particulier le transport de Lampedusa vers
la Sicile et le continent, ainsi que l’amélioration de l’accueil,
les capacités de contrôle et le retour des migrants irréguliers.
53. Une assistance opérationnelle a été offerte par le biais de
l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle
aux frontières extérieures des Etats membres de l’Union européenne
(Frontex), qui a renforcé ses opérations maritimes et sa surveillance
en réaction aux arrivées. L’opération conjointe Hermès a été menée
du 20 février 2011 au 31 mars 2012. Cette opération, demandée par
l’Italie, visait à assurer la coordination des activités aux frontières
maritimes pour le contrôle des flux migratoires irréguliers depuis
la Tunisie vers le sud de l’Italie, principalement l’île de Lampedusa
et la Sardaigne. Frontex a également déployé des spécialistes du
filtrage et des interrogatoires en Sicile et sur le continent italien,
afin de recueillir les éléments d’information nécessaires pour établir
la nationalité des migrants et détecter et prévenir d’éventuelles activités
criminelles.
54. A la suite des arrivées de 2011, un certain nombre de mesures
ont également été prises par l’Union européenne au niveau des politiques
afin de mieux faire face aux arrivées massives. Il s’agit notamment
de «L’action de l’UE face à la pression migratoire: une réponse
stratégique» pour «prévenir et contrôler les pressions actuelles
résultant de l’immigration clandestine et du détournement des voies
de migration légales». Cette action s’appuie sur une perspective
plus large, en soulignant le besoin de renforcer les contrôles à
la frontière gréco-turque et de prévenir l’immigration clandestine
via les Balkans occidentaux. Elle montre que la question est d’une
portée beaucoup plus vaste que les événements survenus sur les côtes
italiennes en 2011.
5.2 L’occasion manquée
d’une solidarité intra‑européenne
55. On peut éprouver de la sympathie pour les autorités
italiennes et comprendre leurs difficultés à traiter l’afflux soudain
et massif d’arrivées par voie de mer. Néanmoins, sous certains aspects,
la réponse de l’Italie a aggravé la situation. Sa réaction tardive,
de nature politique, a été insuffisante. L’Italie a voulu faire comprendre
aux pays voisins et à l’ensemble de l’Europe qu’elle n’était pas
en mesure de faire face à la situation et que l’Europe devait intervenir
pour partager la charge résultant de ces événements.
56. La décision politique de l’Italie d’accorder aux migrants
irréguliers des titres de séjour temporaires leur permettant en
pratique de se déplacer librement à l’intérieur de la zone Schengen
n’a guère contribué à convaincre les autres Etats membres de l’Union
européenne de l’opportunité d’un partage des responsabilités. Beaucoup
d’entre eux ont jugé cette décision irresponsable et contre‑productive
– et celle-ci, en définitive, n’a fait que compromettre les efforts
potentiels en faveur d’une plus grande solidarité et d’un plus grand
partage des responsabilités.
57. C’est malheureusement une occasion manquée de renforcer la
solidarité européenne car le Printemps arabe de 2011 était un défi
particulier à relever. Beaucoup de réfugiés et de demandeurs d’asile
n’avaient pas d’autre choix que de fuir les conflits et la guerre
en risquant leur vie même à bord de bateaux impropres à la navigation.
Les Etats membres du Conseil de l’Europe doivent faire preuve de
davantage de solidarité avec les Etats de la «ligne de front», ainsi
que je l’ai déjà indiqué dans mon rapport sur «Demandeurs d’asile
et réfugiés: pour un partage des responsabilités en Europe» (
Doc. 12630). L’arrivée
massive de réfugiés et de demandeurs d’asile à la suite du Printemps
arabe aurait dû servir de test d’un renforcement de la solidarité. Une
autre situation ayant valeur de test est la Syrie, mais les signes
donnant à penser que l’Europe fera mieux pour traiter la situation
des réfugiés créée par cette crise ne sont guère prometteurs pour
le moment.
6 Conclusion
58. L’arrivée massive de migrants dans les régions côtières
italiennes à la suite des troubles qui ont entouré le «Printemps
arabe» était un événement exceptionnel. L’Italie est néanmoins devenue
une destination de transit pour des dizaines de milliers de migrants
économiques ainsi que pour des demandeurs d’asile et des réfugiés.
Actuellement, avec l’assouplissement des exigences en matière de
visas pour les personnes originaires des pays du Maghreb qui se
rendent en Turquie, le trajet préféré de nombreux migrants économiques
consiste à passer en bateau par la côte méditerranéenne de la Turquie
pour atteindre les rivages de l’est de l’Italie. L’Italie doit donc
faire face à la réalité, à savoir que l’arrivée de flux migratoires
mixtes n’est pas un événement isolé mais bien une réalité constante.
59. Pendant la dernière décennie, la politique d’immigration italienne
a été axée presque exclusivement sur la lutte contre l’immigration
irrégulière et les mesures visant à empêcher les migrants d’entrer
sur le territoire italien. Un aspect majeur de cette politique a
été l’instauration répétée de l’état d’urgence pour permettre l’adoption
de mesures «extraordinaires» ou «ad hoc» échappant aux limites établies
par la législation et la réglementation nationales et internationales.
Il n’est pas surprenant que les autorités italiennes aient été mal préparées
pour gérer les arrivées massives dues au Printemps arabe étant donné
qu’elles ne disposaient pas d’une politique des migrations intégrée
pour faire face à un accroissement du nombre d’arrivées, ni d’une stratégie
permettant de gérer les situations d’urgence de plus grande ampleur
encore.
60. Les arrivées dues au Printemps arabe ont mis en lumière des
défauts structurels en Italie, notamment en ce qui concerne l’accueil,
la rétention et le retour. Bien que la déclaration d’une situation
d’urgence ait permis aux autorités italiennes de prendre des mesures
ad hoc en réponse aux pressions migratoires, cette situation d’urgence
aurait pu être évitée si l’Italie avait élaboré une stratégie intégrée
prévoyant des mécanismes efficaces pour gérer et accueillir une
augmentation des flux migratoires mixtes, tout en protégeant les
droits fondamentaux des personnes prises dans ces flux, en particulier
pendant la rétention administrative et le retour.
61. Les autorités italiennes auraient dû pouvoir faire face à
l’afflux de réfugiés et de demandeurs d’asile qui a résulté du «Printemps
arabe» sans avoir besoin d’une aide extérieure. Le problème est
cependant que les autorités italiennes n’ont pas adopté une politique
efficace pour empêcher les migrants économiques d’être attirés en
Italie parce que leurs systèmes de détection et de dissuasion sont
inadéquats. Cela a renforcé le facteur d’attraction que constitue
l’Italie en tant que destination de migration économique, en particulier
parmi les personnes qui recherchent une vie meilleure à l’intérieur
de l’espace Schengen de l’Union européenne. Lors de ma visite en
Italie, j’ai entendu de nombreuses anecdotes concernant le fait
que les migrants économiques seraient encouragés à quitter l’Italie
en franchissant l’une des frontières terrestres de l’espace Schengen.
Les autorités italiennes se plaignent fréquemment du fait que la
plupart des migrants économiques ne tiennent pas à venir en Italie
en tant que destination finale. Le règlement de Dublin a donc pour
effet pervers que, si des migrants économiques ne font pas l’objet
d’un traitement en Italie, l’Italie ne peut pas ensuite être tenue
d’accepter leur retour lorsqu’ils sont identifiés ultérieurement
comme étant entrés illégalement dans d’autres pays d’Europe. En
outre, l’absence de gouvernement centralisé en Italie n’incite guère
les autorités régionales à identifier, arrêter et renvoyer les migrants
économiques qui atteignent les côtes italiennes.
