B Exposé
des motifs, par Mme Zappone, rapporteure
1 Introduction,
portée et but du rapport
1. Les parlements et les institutions nationales des
droits de l'homme (INDH) ont tous deux un rôle essentiel à jouer
pour la protection et la réalisation de l'égalité, des droits de
l'homme et de la non-discrimination, à la fois en tant qu'entités
distinctes et dans le cadre d'une coopération efficace. «Les INDH sont
des partenaires naturels des parlements, elles soutiennent leur
rôle de législateurs et de contrepoids du pouvoir exécutif et judiciaire
grâce à tout l'éventail de fonctions qu'elles endossent – depuis
la sensibilisation du public, l'éducation et la formation, la résolution
de litiges et le contrôle de la conformité, jusqu'à l'étude et examen
des politiques, y compris des projets de législation, et les interactions
avec les parlements nationaux
Note.»
2. Les INDH sont des institutions importantes au niveau national,
susceptibles d'améliorer grandement le respect de l'égalité et de
la non-discrimination. Ce sont des institutions indépendantes de
promotion et de protection des droits de l'homme créées par les
Etats qui agissent à l'échelon national. Leurs avis et déclarations
sur l'égalité, les droits de l'homme et la non-discrimination sont
souvent pris très au sérieux, en particulier quand ces institutions
remplissent les critères requis en matière de mandat et d'indépendance.
3. La plupart des Etats membres du Conseil de l'Europe ont mis
en place des institutions nationales indépendantes des droits de
l'homme fondées sur les Principes de 1993 concernant le statut et
le fonctionnement des institutions nationales pour la protection
et la promotion des droits de l'homme (Principes de Paris), qui
en définissent la structure et les fonctions. Bien qu'elles puissent
prendre la forme d'une commission des droits de l'homme, d'un médiateur,
d'une commission consultative ou d'un institut des droits de l'homme,
selon ce qui est le mieux adapté au cadre national, les INDH sont
dotées de fonctions communes concernant la promotion du respect
des normes internationales des droits de l'homme à l'échelon national.
Ces fonctions comprennent: suivi de la législation et formulation
de recommandations à ce sujet, sensibilisation et formation aux
droits de l'homme, examen et soutien de cas individuels et maintien
de relations indépendantes avec le système international des droits
de l'homme, y compris le Conseil de l'Europe. Les INDH sont évaluées d’après
les critères des Principes de Paris par le Comité international
de coordination des INDH selon leur degré d'indépendance, leur mandat
et fonctions, et leur interaction avec les parties concernées. Toutes
les INDH devraient parvenir à se conformer pleinement aux Principes
de Paris (Statut A).
4. Le parlement constitue une composante essentielle de la protection
des droits de l'homme dans chaque Etat membre, en particulier grâce
à l'examen de la législation et au contrôle des actes de l'exécutif. L'Assemblée
parlementaire a déjà, dans plusieurs de ses textes, souligné le
rôle des parlements pour promouvoir et protéger les droits de l'homme,
notamment dans sa
Résolution
1823 (2011) «Les parlements nationaux: garants des droits de l'homme
en Europe». Ils devraient œuvrer plus activement à la promotion
et la protection de l'égalité et de la non-discrimination. Le renforcement
des relations avec les INDH est un moyen d'y parvenir.
5. Ce rapport dresse le bilan de la coopération actuelle en matière
d'égalité et de non-discrimination entre les institutions nationales
des droits de l'homme (INDH) et les parlements dans les Etats membres
du Conseil de l'Europe. Il a pour objet d'identifier les bonnes
pratiques et de proposer des mesures afin d'améliorer l'interaction
dans ces domaines entre les INDH et les parlements, en vue de multiplier
les bénéfices mutuels.
6. Il s'appuie sur les résultats d'un travail de recherche documentaire
et les réponses au questionnaire que j'ai adressé à l'ensemble des
INDH européennes
Note. Je tiens à cet effet à remercier
les INDH pour leur coopération et les informations fournies.
7. Je voudrais également adresser mes remerciements au Réseau
européen des INDH pour son soutien, ainsi qu'à M. Des Hogan, directeur
général délégué, Commission irlandaise des droits de l'homme, qui
a participé à une audition avec la commission sur l'égalité et la
non-discrimination à Strasbourg, le 1er octobre 2013
Note.
2 Instruments
internationaux pertinents
8. Les Principes de Paris
Note définissent les normes
internationales fondamentales concernant les INDH qui sont tenues
de «protéger les droits de l'homme, y compris en recevant, en étudiant
et en résolvant des plaintes, en assurant une médiation dans les
différends et en suivant les activités; et de promouvoir les droits
de l'homme par l'éducation, l'action de proximité, les médias, les
publications, et les activités de formation et de renforcement des
capacités, ainsi qu'en conseillant les gouvernements et en leur
apportant leur aide». «Lorsqu’elle sont conformes aux Principes
de Paris, les INDH sont la pierre angulaire des systèmes de promotion
et de protection des droits de l'homme à l'échelon national et constituent
des mécanismes de relais dans les pays qui garantissent l'application
des normes internationales relatives aux droits de l'homme»
Note.
9. Les Principes de Paris disposent que les INDH doivent établir
une «coopération effective» avec les parlements, mais ne précisent
pas en quoi elle peut consister. Les Principes de Paris énoncent
que les INDH ont entre autres attributions de «fournir à titre consultatif
au gouvernement, au parlement et à tout autre organe compétent (...)
des avis, recommandations, propositions et rapports concernant toutes
questions relatives à la protection et à la promotion des droits
de l'homme», et qu'elles devraient les rendre publics.
10. Les Lignes directrices d'Abuja sur les relations entre les
parlements, les parlementaires et les institutions nationales des
droits de l'homme du Commonwealth ont été adoptées à Abuja (Nigeria),
en 2004, lors d'une réunion des représentants des INDH et des parlements
du Commonwealth
Note. Elles appellent à l'instauration d'une
relation de travail spéciale, compte tenu de leur contribution à
la protection et la réalisation des droits de l'homme. En vertu
de ces lignes directrices, les parlements sont tenus de mettre en
place un cadre juridique approprié pour la création des INDH, de
garantir les ressources nécessaires, de débattre des rapports des INDH
et d'y donner suite. Je trouve particulièrement intéressant que
les Lignes directrices d'Abuja appellent les parlementaires à veiller
à ce que leurs électeurs connaissent le travail des INDH. Ces dernières
doivent fournir aux parlementaires des avis d'experts indépendants,
leur assurer une formation continue aux droits de l'homme et les
conseiller au sujet des incidences sur les droits de l'homme des
textes législatifs envisagés. Les Lignes directrices ne s'appliquent
qu’aux parlements du Commonwealth mais pourraient servir de source d'inspiration,
bien qu'elles n'aient pas valeur universelle.
11. Les Principes de Belgrade sur la relation entre les INDH et
les parlements, adoptés en 2012, développent davantage les dispositions
des Principes de Paris
Note et sont potentiellement applicables
partout. Ils définissent les responsabilités des parlements relatives
à la mise en place et au fonctionnement des INDH; ils doivent notamment
veiller à ce qu'elles reposent sur une législation solide et disposent
de ressources suffisantes pour effectuer leur travail. Ces principes
soulignent que les INDH peuvent aussi constituer une excellente
ressource pour les parlements en leur fournissant des informations
sur les questions d'égalité et de non discrimination, ainsi que
sur le racisme et l'intolérance. En tant que principaux organes
nationaux de défense des droits de l'homme, les INDH traitent de
tous les droits de l'homme et disposent d'une expertise en la matière;
elles sont donc en mesure de fournir aux parlements des informations
crédibles et exactes pour les aider dans leur travail. Le Secrétaire
général des Nations Unies a souligné que «[l]es parlements ont un
rôle essentiel à jouer pour garantir l'indépendance et le fonctionnement
des institutions nationales pour la promotion et la protection des
droits de l'homme (...) Les Etats sont encouragés à appliquer les
principes de Belgrade comme directives pour renforcer la coopération
entre les institutions nationales de défense des droits de l'homme
et les parlements aux fins de la promotion et de la protection des
droits de l'homme au niveau national»
NoteNote.
12. Le rôle des parlements comme acteurs des droits de l'homme
figure aussi depuis peu à l'ordre du jour du Conseil des droits
de l'homme des Nations Unies. Dans sa Résolution 22/15 du 10 avril
2013 sur la Contribution des parlements aux travaux du Conseil des
droits de l'homme et à son examen périodique universel, le Conseil
a reconnu le rôle crucial que les parlements jouent notamment «en
traduisant les engagements internationaux en politiques et lois
nationales»
Note.
3 La pratique en
vigueur dans les Etats membres du Conseil de l'Europe
13. Il existe déjà dans les Etats membres d'excellents
exemples de coopération entre INDH et parlements. Dans le cadre
de la préparation du présent rapport, j'ai adressé un questionnaire
Note aux INDH afin
d'obtenir une vue d'ensemble des pratiques actuelles dans les Etats
membres puis de m'appuyer sur les travaux réalisés à ce jour au
niveau international pour formuler une série de propositions dans
un certain nombre de domaines spécifiques, à savoir: la sensibilisation,
l'éducation et la formation; l'échange d'informations; et les partenariats, y
compris en vue des rapports aux organes conventionnels.
14. Dans certains Etats membres, le parlement est directement
chargé de désigner les membres des INDH: au Portugal, en Espagne
et en Pologne, par exemple, le parlement joue un rôle direct dans
l'élection du Médiateur
Note. Un certain nombre d'INDH ont été
créées à l'instigation du parlement, comme l'INDH allemande qui
a été instaurée à la suite d'un appel unanime de la première chambre
du parlement fédéral
Note, et un membre de la commission des droits
de l'homme du parlement siège au conseil d'administration de l'INDH
Note. Beaucoup d'INDH soumettent leurs rapports
au parlement, notamment en Espagne, Pologne
Note, Bosnie-Herzégovine
Note et Géorgie
Note. Dans un certain nombre d'Etats
membres, les INDH fournissent directement des avis au parlement
Note.
15. En Albanie, le Défenseur du peuple, élu par les trois cinquièmes
des membres de l'Assemblée, soumet à cette dernière des rapports
annuels et spéciaux. Il peut demander à l'Assemblée à être entendu
sur un sujet particulier, ou être invité par le président ou un
groupe de parlementaires à préparer un rapport. Le Défenseur du
peuple a par exemple produit un rapport spécial sur les droits des
personnes LGBT (2012), sur la violence à l'égard des femmes (2012)
et sur l'emploi des personnes handicapées (2013). Il peut par ailleurs
être invité à formuler des avis sur des projets de loi et à participer
à des activités conjointes.
16. Le Défenseur des droits de l'homme d'Arménie, élu par l'Assemblée
nationale, remet au parlement et au Président de la République,
un rapport annuel sur ses activités ainsi que sur la situation des
droits de l'homme. Sur proposition de la commission intéressée et
du Défenseur, l'Assemblée nationale peut avoir recours à une procédure
spéciale pour tenir un débat. Le Défenseur est également habilité
à soumettre des rapports sur des questions spécifiques et à formuler
des observations sur les projets de loi. Il/elle peut participer
aux sessions parlementaires et prendre la parole lorsque des questions
liées aux droits et libertés fondamentales sont discutées, en plénière
ou au sein d'une commission. Récemment, le Défenseur a participé à
une discussion informelle de la Commission permanente de la défense
des droits de l'homme sur la nécessité de développer une législation
globale anti-discrimination.
17. Le Bureau autrichien du médiateur (AOB)
Note,
une institution du Médiateur parlementaire national, peut fournir
des avis sur les projets de loi. L'AOB soumet un rapport annuel
d'activités au Conseil national ainsi qu'au Conseil fédéral et peut
rendre compte d'une situation particulière. Une commission parlementaire
est en relation directe avec le Bureau du médiateur («Volkanwaltschaftsausschuss»)
et examine les rapports annuels. L'AOB porte également à l'attention
des législateurs tout problème éventuel au niveau fédéral et régional.
A leur demande, les membres de l'AOB peuvent être entendus au parlement.
Le Bureau autrichien du médiateur a régulièrement soulevé la question
de l'application inégale de la loi anti-discrimination dans les Etats
fédérés et de la fragmentation de la législation en matière de protection
contre la discrimination dans différentes lois fédérales et régionales.
18. En Azerbaïdjan, le Bureau du Commissaire aux droits de l'homme
présente au parlement (Milli Mejlis) un rapport annuel sur la protection
des droits de l'homme. Le Commissaire entretient des contacts réguliers avec
le parlement, participe aux débats, prépare des avis sur les projets
de législation et encourage la ratification des conventions internationales.
Les parlementaires sont quant à eux invités à participer aux campagnes
de sensibilisation. La Commissaire actuelle a axé ses interventions
au parlement sur la violence à l'égard des femmes, les mariages
précoces, les abus commis sur des enfants, la discrimination et
l'inégalité des sexes. Elle a recommandé au parlement de ratifier
la Convention du Conseil de l'Europe sur la prévention et la lutte
contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique
(STCE n° 210), et d'augmenter les allocations budgétaires aux programmes
visant à prévenir et combattre la violence à l'égard des femmes.
19. En Belgique, le Centre pour l'égalité des chances et la lutte
contre le racisme est en phase de restructuration et sera ultérieurement
dans l'année transformé en deux institutions distinctes: le Centre interfédéral
pour l'égalité des chances et le Centre fédéral de la migration.
Le Centre a fait part de ses inquiétudes face à une telle transformation,
susceptible d'affecter le statut de l'INDH et d'avoir un impact
négatif sur ses relations avec le parlement. La loi créant le Centre
ne prévoit pas explicitement une collaboration avec le parlement
national. Le Centre rend compte de ses activités au Premier Ministre,
à charge pour ce dernier de transmettre un exemplaire du rapport
à la Chambre des représentants et au Sénat. Néanmoins, la loi susmentionnée
attribue au Centre un rôle en matière de fourniture d'avis juridiques
et de recommandations sur l'amélioration de la législation. Le futur
Centre interfédéral rendra compte annuellement aux parlements fédéral et
régionaux de l'exécution de sa mission.
20. Le Centre tient également lieu de mécanisme indépendant tel
que requis par la Convention des Nations Unies relative aux droits
des personnes handicapées. Il a de ce fait été invité en décembre
2013 à fournir au Sénat son avis sur la situation des personnes
détenues dans les unités psychiatriques des établissements pénitentiaires.
En janvier 2014, le Centre a été invité à présenter aux membres
de la Commission parlementaire des affaires sociales son étude sur
le suivi socio-économique de la participation au marché de l'emploi
des personnes de nationalité ou d'origine étrangère. Il est également
convié à présenter plusieurs de ses rapports annuels (sur la discrimination
et la diversité, les migrations, la traite et le trafic des êtres
humains) qui donnent lieu à un débat. A la demande du parlement,
le Premier ministre a chargé le Centre de préparer un plan d'action
national contre le racisme. Je suis d'avis que ce type de coopération
ne peut qu'être encouragé.
21. En Bosnie-Herzégovine, le Médiateur des droits de l'homme
est nommé par l'Assemblée parlementaire et peut mener des enquêtes
pour tous les cas de violations des droits humains et des libertés
fondamentales inscrits dans la Constitution et dans les traités
internationaux. L'institution du Médiateur soumet un rapport général
annuel à l'Assemblée parlementaire et un rapport annuel dédié à
la question des discriminations. Les discussions sur ces rapports
se tiennent au sein des commissions. Les membres du parlement demandent parfois
des informations additionnelles. Le Médiateur peut également soumettre
des rapports spéciaux sur des thèmes tels que les droits des enfants,
la situation des personnes souffrant d'un handicap, les personnes âgées,
et adresser des recommandations spécifiques. Le Médiateur est régulièrement
invité à assister aux discussions sur des initiatives législatives.
L'institution du Médiateur et la Commission jointe des droits de l'homme,
des droits des enfants, de la jeunesse, de l'immigration, des réfugiés,
de l'asile et de l'éthique ont commencé à tenir des sessions jointes
ou spéciales afin de saluer certaines journées internationales (journée internationale
des enfants, etc.).
22. Le Médiateur bulgare, élu par l'Assemblée nationale, soumet
un rapport d'activités annuel et participe à un débat parlementaire.
Il peut, de sa propre initiative ou à la demande de l'Assemblée
nationale, préparer des rapports sur des cas particuliers. Le Médiateur
peut également être sollicité pour fournir un avis sur des projets de
loi.
23. La Médiatrice de la République de Croatie est une commissaire
du parlement croate, qui a pour tâche de promouvoir et protéger
les droits de l'homme et les libertés inscrits dans la Constitution.
Elle soumet un rapport annuel contenant notamment une évaluation
de la situation en matière de protection des droits et libertés.
Elle est tenue d'informer le parlement croate de la prévalence des
discriminations, dans le cadre de ses rapports annuels et, au besoin,
sous forme de rapports extraordinaires. Les rapports transmis par
la Médiatrice sont discutés en commission et en plénière. La Médiatrice
participe aux discussions en commission dès lors que des questions
relatives aux droits de l'homme ou à l'égalité sont inscrites à
l'ordre du jour, et formule régulièrement des observations sur les
projets de loi y afférents. Elle participe aux séances (plénières) du
Parlement croate où sont débattues des questions relevant de ses
compétences. La Médiatrice peut par ailleurs travailler avec le
parlement de sa propre initiative.
24. En République tchèque, le Défenseur des droits est élu par
la Chambre des députés pour six ans et son mandat couvre les questions
d'égalité de traitement et de protection contre les discriminations.
Le Défenseur soumet un rapport annuel sur ses activités à la Chambre
des députés. De plus, il soumet des informations sur ses activités
au moins tous les trois mois. Il/elle est autorisé(e) à participer
aux réunions à la Chambre des députés relatives aux questions relatives
à son mandat, même si celles-ci sont à huis clos. Chaque année,
la Commission des affaires constitutionnelles et juridiques fait
une visite au bureau du Défenseur des droits. Le bureau du Défenseur
a participé en 2013 à un séminaire sur les droits des personnes
LGBT au parlement.
25. Au Danemark, les relations entre l'INDH et le parlement témoignent
de l'excellente coopération entre les deux instances. En 2012, le
parlement danois a adopté une résolution reconnaissant comme INDH
l'Institut danois des droits de l'homme et introduit une nouvelle
procédure grâce à laquelle l'Institut notifie le parlement de ses
travaux et l'informe de la situation des droits de l'homme et des
progrès dans ce domaine en vue de renforcer la responsabilité
Note. L'Institut est chargé de conseiller
le parlement; en 2012, ce dernier lui a demandé des observations
sur 113 rapports gouvernementaux, directives ministérielles et projets
de loi
Note. Il adresse chaque
année directement aux membres du parlement un rapport de suivi de
l'évolution de la situation des droits de l'homme. Dans son dernier
rapport, l'Institut a formulé des recommandations détaillées sur
l'accès au marché de l'emploi, appelé à l'ouverture d'une enquête
sur les cas de discrimination indirecte en milieu scolaire, l'accès
des réfugiés et des immigrants aux services de santé, la lutte contre
les crimes de haine et l'égalité de traitement des Groenlandais
au Danemark. L'Institut est régulièrement invité à mener une analyse juridique
et une évaluation de la compatibilité avec les normes internationales
de projets législatifs relatifs aux droits de l'homme. Il est parfois
appelé à fournir des informations à une autre commission parlementaire, comme
par exemple en février 2014, où il a été amené à éclairer la Commission
parlementaire sur le Groenland au sujet des enfants «légalement
sans père» au Groenland.
26. L'Institut offre aussi un exemple intéressant d'action d'une
INDH contre le racisme et la discrimination, dont l'une des principales
composantes est la campagne «Stop it now» en faveur de l'enregistrement
des cas d'infractions motivées par la haine et de la collecte de
données sur l'ampleur de la discrimination au Danemark
Note.
27. En Finlande, l'INDH se compose du Médiateur parlementaire,
du Centre des droits de l'homme et de sa Délégation aux droits de
l'homme. Le Médiateur et le Centre transmettent chacun un rapport
annuel au parlement. Le Médiateur participe ensuite à un débat avec
les parlementaires. Il/elle peut également soumettre un rapport
sur une question d'importance particulière et formuler des recommandations
sur la législation. L'INDH finlandaise a récemment participé à des
auditions de commissions parlementaires consacrées au projet de
loi sur les services de police, au rapport du gouvernement sur la
réalisation des droits linguistiques et à un projet de loi relatif
à la ratification du Protocole facultatif se rapportant à la Convention
contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains
ou dégradants. Le travail du Médiateur pour l'égalité et du futur
Médiateur pour l'égalité de traitement (actuellement Médiateur pour
les minorités) devrait également être pris en considération.
28. En Géorgie, le Défenseur public soumet au parlement des propositions,
des observations ou des recommandations sur la législation géorgienne
ou des projets de loi dans le but de garantir le respect des droits de
l'homme et des libertés fondamentales. En 2011, par exemple, l'institution
a formulé des recommandations au sujet de la loi sur les rassemblements
et manifestations qui avait des incidences sur la liberté de réunion; elle
a indiqué que ses recommandations avaient été largement prises en
compte
Note. Dans certains cas particuliers,
le Défenseur public peut suggérer la mise en place d'une commission
parlementaire ad hoc d'enquête sur les droits de l'homme et demander
au parlement de se saisir de la question. Le Défenseur public communique
au parlement un rapport annuel sur la situation des droits de l'homme
et des libertés dans le pays et s'adresse à l'Assemblée lors d'une
séance plénière. Il a par ailleurs demandé au parlement de prendre
des mesures durables afin d'accroître la participation politique
des femmes et d'obtenir des résultats concrets et mesurables en
matière d'égalité des sexes, de ratifier la Convention du Conseil
de l'Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l'égard
des femmes et la violence domestique (Convention d'Istanbul) ainsi
que la Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes
handicapées.
29. En tant qu'INDH, l'Institut allemand des droits de l'homme
ne tient cependant pas lieu d'organe national chargé de l'égalité.
L'Institut n'est pas tenu de rendre compte ou de soumettre un rapport
annuel officiel. Cependant, il transmet son rapport aux parlementaires
et propose ses conseils. Il formule des recommandations aux parlementaires
dans les documents d'orientation, études et déclarations de presse
qu'il produit. Le parlement sollicite régulièrement l'avis de l'INDH,
qui à son tour peut collaborer avec le parlement de sa propre initiative
et sur demande. L'Institut allemand des droits de l'homme interagit
également avec les parlementaires à titre individuel, à l'occasion
d'un dialogue confidentiel ou d'entretiens privés, ainsi qu'au niveau
des groupes parlementaires. Les représentants de l'Institut participent
aussi aux auditions du parlement, notamment à celle consacrée récemment
aux droits des personnes handicapées, à la traite des êtres humains
et aux droits des réfugiés mineurs non accompagnés. L'Institut m'a
appris avoir transmis au parlement des contributions écrites sur
des propositions législatives et organisé des manifestations parallèles (par
exemple sur l'efficacité de la législation anti-discrimination et
les droits de l'homme des personnes âgées). L'Institut allemand
des droits de l'homme collabore aux suites à donner aux observations
finales des organes de traiter en organisant des conférences de
suivi auxquelles participent des parlementaires et des représentants
du gouvernement et de la société civile afin de discuter de leur
mise en œuvre
Note.
30. La Commission nationale grecque des droits de l'homme entretient
des relations formelles avec le Parlement hellénique. Elle formule
des recommandations et des propositions, prépare des avis sur la législation
et examine le respect des normes internationales des droits de l'homme
par la législation nationale. La Commission est composée de représentants
de syndicats, d'organisations non gouvernementales (ONG), du milieu
universitaire, du barreau, du Président de la Commission parlementaire
spéciale pour les institutions et la transparence et de représentants
de partis politiques élus et représentés au parlement (chaque parti nomme
un représentant). La Commission soumet son rapport annuel au Premier
ministre, au Président du parlement et aux dirigeants des partis
politiques représentés aux parlements national et européen. Le rapport fait
ensuite l'objet d'un débat au sein de la Commission spéciale pour
l'égalité, la jeunesse et les droits de l'homme mais n'est toutefois
pas communiqué à l'ensemble des parlementaires. La Commission fournit
au parlement un avis d'expert, des recommandations ou des rapports
chaque fois que se pose une question relative aux droits de l'homme
au cours du processus législatif, de la révision de la constitution
ou de la présentation d'un projet de loi ou encore de sa propre
initiative. Avant la soumission d'un projet de loi au parlement,
la Commission est invitée à formuler des observations. Elle a récemment
préparé un rapport sur les projets de loi transmis au parlement
portant sur le racisme et la xénophobie, la participation politique
des non-citoyens, ou encore l'égalité de traitement des femmes et
des hommes.
31. En Irlande, les observations et recommandations formulées
par la Commission irlandaise des droits de l'homme à propos de projets
de loi sont fréquemment prises en considération et mentionnées dans
les débats parlementaires. La Commission fournit des informations
aux parlementaires et suggère aux commissions des domaines qui méritent
investigation. Elle a notamment pour attribution de formuler à l'intention
du gouvernement des observations formelles sur les projets de loi,
s'agissant de leur conformité avec les normes constitutionnelles
et internationales en matière de droits de l'homme et de leurs implications
sur ces droits, ainsi que des avis sur la législation en vigueur.
La Commission veille à ce que ces commentaires soient également
portés à la connaissance des parlementaires. Elle peut aussi décider
de mener une analyse exhaustive des incidences de la législation
sur les droits de l'homme. Les recommandations exprimées à l'issue
de cet exercice sont transmises aux autorités et publiées sur le
site web de la Commission ainsi que dans les médias. La Commission
irlandaise des droits de l'homme n'est pas tenue de faire rapport
au parlement. Cependant, elle saisit toute occasion d'être invitée
au parlement. A titre d'exemple, le 13 novembre 2013, la Commission
a fait une présentation devant la Commission mixte de l'Oireachtas
chargée de la justice, de la défense et de l'égalité, sur la reconnaissance
de la communauté des Gens du voyage irlandais en tant que minorité
ethnique.
32. Au Luxembourg, la Commission consultative des droits de l'homme
prépare des avis, des études et des recommandations à l'intention
du gouvernement. Toutefois dans la pratique, les avis relatifs aux
projets de loi sont transmis en parallèle au parlement et aux commissions
parlementaires concernées.
33. A la demande du parlement, ou de sa propre initiative, l'Institut
néerlandais des droits de l'homme formule des conseils au sujet
des projets législatifs qui ont directement ou indirectement trait
aux droits de l'homme. Il a notamment conseillé le parlement au
sujet d'une proposition de loi soumise par un parlementaire visant
à limiter l'effet direct des traités internationaux. Il transmet
annuellement au parlement un rapport d'activités bien qu'aucune
obligation légale ne l'y tienne. Par ailleurs, l'INDH a pour la
première fois en juillet 2013 soumit un rapport de situation. Je
salue le dynamisme de l'Institut néerlandais des droits de l'homme
qui a invité les parlementaires à solliciter davantage son avis
et à tenir des réunions régulières avec plusieurs commissions parlementaires.
34. Le Médiateur de «l'ex-République yougoslave de Macédoine»
transmet à l'Assemblée un rapport annuel et est susceptible de produire
des rapports spéciaux. Le Médiateur peut engager une procédure en
cas de violation du principe de non-discrimination et participer
aux auditions parlementaires.
35. En République slovaque, la loi n° 308/1993 portant création
du Centre national pour les droits de l'homme comprend une disposition
explicite sur la collaboration et la coopération du Centre et du
Parlement slovaque (Conseil national slovaque)
Note. Ce dernier adopte le budget
du Centre. Le Centre ne transmet pas de rapport annuel d'activités
au parlement mais lui soumet en revanche un rapport annuel sur le
respect des droits de l'homme, de l'égalité et des droits de l'enfant,
qui est ensuite archivé dans la bibliothèque du parlement. Les membres
du personnel du Centre sont habilités à participer en qualité d'observateurs
aux sessions de la Commission pour les droits de l'homme et les
minorités nationales. Ils prennent part à titre d'orateurs invités aux
séminaires d'experts comme récemment à celui consacré au logement
des Roms.
36. L'Ombudsman des droits de l'homme de la République de Slovénie
est élu par le parlement avec une majorité des deux tiers des votes.
Il doit présenter au parlement un rapport annuel général et peut
également présenter des rapports spéciaux. Son rapport annuel donne
une vue d'ensemble de la situation des droits de l'homme dans le
pays. Il est souvent invité par la Commission parlementaire des
pétitions, des droits de l'homme et de l'égalité des chances afin
de présenter ses points de vue sur les questions d'égalité, de droits de
l'homme, de non-discrimination et de racisme. En 2012, il a présenté
un rapport spécial au parlement sur les conditions de vie des Roms
dans le pays.
37. Le Médiateur espagnol peut fournir des avis et des recommandations
aux autorités, rappeler les obligations juridiques et formuler des
suggestions au sujet de nouvelles mesures ou législations. Les autorités et
les responsables sont tenus de répondre au Médiateur. Une Commission
mixte Congrès-Sénat chargée des relations avec le Médiateur a été
mise en place. Le Médiateur rend compte au parlement dans un rapport annuel,
notamment du nombre et type de plaintes reçues, des plaintes refusées
et des raisons du rejet, ainsi que de celles ayant donné lieu à
une enquête et des résultats obtenus. Il est en mesure de soumettre
un rapport spécial lorsque la situation l'impose. En 2012, il a
présenté 548 recommandations et suggestions à l'administration
Note.
38. Le Commissaire ukrainien des droits de l'homme est nommé par
la Verkhovna Rada (parlement). Le Commissaire a le droit de soumettre
des recommandations sur des amendements à des lois concernant les droits
humains et les libertés fondamentales et de présenter un rapport
annuel sur la situation des droits de l'homme en Ukraine au parlement.
Ce rapport peut identifier des lacunes dans la législation ayant
un impact sur la protection des droits de l'homme et présente des
recommandations concrètes. Le Commissaire peut également présenter
des rapports sur des questions spécifiques. Le Commissaire a le
droit d'être entendu pendant une séance plénière si le sujet discuté
est couvert par son mandat et peut participer à des auditions tenues
lors de réunions de commissions (par exemple sur la migration de
la main d'œuvre et l'égalité entre les femmes et les hommes l'an
dernier). En 2013, le Commissaire a recommandé au parlement de s'opposer
au projet de loi sur l'interdiction de la prétendue «propagande
homosexuelle».
39. La Commission des droits de l'homme d'Irlande du Nord fournit
des avis aux commissions parlementaires.
4 Propositions pour
un dialogue concret et une amélioration de la coopération sur les
questions relatives à l'égalité et à la non-discrimination
40. Les exemples qui précèdent illustrent la coopération
qui peut s'établir entre les parlements et les INDH au sujet de
propositions législatives. Cependant, il existe de très nombreux
autres moyens pour les INDH et les parlements de travailler ensemble
dans le but commun d'améliorer les droits de l'homme. Je mettrai particulièrement
l'accent sur les propositions visant à accroître l'efficacité des
échanges entre INDH et parlements en vue de résultats concrets.
41. La première proposition pourrait consister à encourager les
parlements à mettre en place, lorsqu'elle fait défaut, une commission
spécifique chargée de traiter des questions relatives à l'égalité,
aux droits de l'homme et à la non-discrimination. Les parlements
pourraient par ailleurs faire preuve d'un engagement systématique et
intersectoriel sur les questions d'égalité en y impliquant plusieurs
commissions. Ces dernières pourraient organiser des manifestations
en collaboration avec les INDH afin d'améliorer la sensibilisation
aux principes d'égalité et de non-discrimination, par exemple lors
de la publication par les INDH d'un rapport sur ces thèmes ou à
l'occasion de la soumission par l'Etat d'un rapport à un organe
conventionnel de suivi pertinent. Ces événements pourraient prendre
la forme d'une conférence, d'un séminaire ou d'une table ronde.
42. Les INDH peuvent jouer un rôle essentiel en présentant et
expliquant aux parlementaires les rapports aux organes conventionnels
et organes de suivi internationaux et les suites données à leurs
recommandations.
43. Je ne peux qu'encourager la soumission d'un rapport annuel
de l'INDH au parlement sur la situation dans le pays en matière
d'égalité, de droits de l'homme et de non-discrimination. Un débat
parlementaire général sur l’égalité et la non discrimination, fondé
sur le rapport annuel de l'INDH, pourrait être organisé à un moment
clé de l’activité parlementaire afin d'en renforcer la visibilité.
Davantage de parlementaires pourraient ainsi faire preuve d'un engagement
plus marqué sur ces questions.
44. Les INDH sont bien placées pour dispenser une éducation et
une formation aux droits de l'homme aux nouveaux parlementaires
ou à ceux qui n'ont pas eu l'occasion avant leur élection de se
familiariser suffisamment avec ces questions. Elles peuvent contribuer
à renforcer les capacités des membres des commissions chargées de
traiter des questions d'égalité, de droits de l'homme et de non-discrimination.
Les parlementaires devraient en effet bien saisir la portée et l'importance
des concepts d'égalité et de non-discrimination pour être en mesure
de contribuer à leur mise en œuvre effective.
45. Les parlements devraient recourir plus fortement aux INDH
en tant que sources d'information sur les questions d'égalité et
de non-discrimination, y compris en les invitant à intervenir lors
des débats parlementaires et en utilisant leurs données et rapports.
Cette démarche faciliterait et compléterait le travail d'ores et
déjà accompli par les parlementaires et constituerait une source
d'expertise fiable et actualisée qui enrichirait les débats parlementaires.
46. La tenue de débats réguliers ou systématiques sur les rapports
et recommandations des INDH permettrait de renforcer l'engagement
des membres du parlement en faveur de l'égalité, des droits de l'homme et
de la non-discrimination. Une interaction régulière faciliterait
également l'établissement de contacts formels et informels. L'obligation
de soumettre des rapports, de participer aux débats et de formuler
des observations sur les projets de loi pourrait être officiellement
inscrite dans la législation.
47. Les INDH peuvent contribuer à la mise en place au sein du
parlement d'un mécanisme de responsabilité afin de contrôler l'implication
du gouvernement dans le système de suivi international des droits
de l'homme. La participation de représentants des INDH aux auditions
pourrait susciter des questions parlementaires. Les INDH sont par
ailleurs susceptibles d'encourager la prise en compte des principes
d'égalité et de non-discrimination dans l'élaboration de la législation
et des politiques.
48. Les INDH pourraient informer les parlementaires des arrêts
de la Cour européenne des droits de l'homme et des décisions prises
par les autres organes et mécanismes des droits de l'homme, afin
de contrôler leur mise en œuvre effective. Elles peuvent également
prêter leur concours aux parlements qui travaillent à l'harmonisation
de la législation en place avec les normes internationales. Les
INDH pourraient collaborer à l'évaluation des incidences sur les
droits de l'homme des projets législatifs. Une suggestion m'a été
faite à cet égard, en l'occurrence l'inclusion de cette évaluation
dans le cycle législatif.
49. En vue de garantir l'efficacité de la coopération, les INDH
et les parlements pourraient nommer un agent de liaison spécialement
en charge de cet aspect. Il/elle pourrait par ailleurs rendre compte
au parlement de cas particuliers révélateurs d'un problème systémique.
Les INDH pourraient relayer au parlement les informations recueillies
lors de leurs actions de suivi, notamment dans les lieux de détention.
50. La protection des droits de l'homme suppose de recevoir et
instruire des plaintes. Le Bureau autrichien du médiateur coopère
avec le parlement au traitement des pétitions et initiatives populaires
introduites devant le Conseil national. Je tiens à encourager ce
type de coopération dans les autres pays parce qu'il permet aux citoyens
d'être en contact direct avec les parlements sur les questions de
droits de l'homme.
51. Les avis des INDH ne doivent faire l'objet d'aucune politisation
malgré le caractère politiquement sensible des questions traitées.
Les INDH doivent éviter toute perception de partialité sur le plan
politique. Par conséquent, tout développement de coopération avec
les parlements doit respecter les Principes de Paris, en particulier
en ce qui concerne l'indépendance. Les INDH devraient continuer
de relier la législation nationale aux normes internationales des
droits de l'homme. Les INDH et les parlements peuvent travailler
de concert, renforcer cette coopération et contribuer à la sensibilisation
aux questions d'égalité et de non-discrimination. Les INDH peuvent
collaborer avec les parlements en vue d'améliorer le respect des
droits de l'homme, à charge pour les parlements de veiller à la
protection des INDH.
5 Protection des
INDH par les parlements
52. Comme je l'ai indiqué dans l'introduction, les parlements
ont un rôle décisif à jouer pour protéger les INDH de toute intervention
potentiellement néfaste de la part de l'exécutif. En tant qu'institutions indépendantes,
il n'est pas rare que les INDH entrent en conflit avec le gouvernement
pour avoir critiqué publiquement la situation des droits de l'homme
dans le pays. Ce conflit peut potentiellement avoir un impact négatif
sur les INDH, l'exécutif pouvant par exemple prendre des mesures
afin de réduire l'indépendance des INDH, limiter leur mandat ou
pouvoir, ou réduire leur budget ou la dotation en personnel afin
de les rendre moins efficaces.
53. Il est donc important que les parlements soutiennent les INDH,
notamment en empêchant les réductions injustifiées de leur budget
et de leurs ressources ou en s'opposant aux propositions de fusion
des INDH avec d'autres organes nationaux qui risqueraient d'affaiblir
leur action, et en protégeant l'indépendance des INDH, y compris
en demandant à l'exécutif de rendre des comptes sur toute décision
de nature à affaiblir le respect des Principes de Paris par les
INDH. Dans les Etats ne disposant pas d'une INDH accréditée avec
«statut A», les parlements devraient déterminer en s'appuyant notamment
sur les conclusions du Sous-comité d'accréditation du CIC (Comité
international de coordination des Institutions nationales pour la
promotion et la protection des droits de l'homme) – comment mettre
l'INDH en pleine conformité avec les Principes de Paris.
54. La fusion d'institutions peut avoir des répercussions négatives
au niveau de la dotation en personnel et fragiliser la capacité
de l'institution à répondre aux demandes de la population. Les coupes
budgétaires drastiques peuvent affecter le niveau de protection
assurée aux plus vulnérables et devraient à tout prix être évitées.
Lorsqu'ils votent le budget alloué aux INDH, les parlements ont
le pouvoir de garantir l'attribution de fonds suffisants.
55. Les parlements devraient améliorer le soutien apporté aux
INDH en prenant en considération les menaces qui pèsent sur leur
indépendance, s'agissant de la dotation budgétaire mais aussi des
nominations et modifications apportées à leur mandat et à leurs
pouvoirs. Ils devraient jouer un rôle actif dans la nomination du
Président/Responsable de l'INDH et, sur un plan général, promouvoir
et respecter les Principes de Paris.
56. Je tiens également à mentionner les Principes fondamentaux
du contrôle parlementaire des normes internationales relatives aux
droits de l'homme énoncés dans la
Résolution 1823 (2011) de l'Assemblée, appelant
à l'établissement de commissions parlementaires des droits de l'homme
et à l'organisation de formations aux droits de l'homme à l'intention
des parlementaires, car mieux ils seront informés, mieux ils protégeront
les INDH. Les parlements devraient par ailleurs veiller à ce qu'un
temps suffisant soit accordé à l'examen des travaux des INDH, tel
que recommandé dans les Lignes directrices d'Abuja.
6 Etude de cas sur
l'Irlande
57. J'ai décidé d'inclure une étude de cas sur l'Irlande
afin de donner un exemple concret de la coopération entre des parlementaires
et une INDH en termes de réforme de la structure de l'INDH et de
renforcement du contrôle parlementaire. La collaboration des parlements
avec les institutions nationales des droits de l'homme en matière
d'égalité et de non-discrimination est aujourd'hui d'autant plus
nécessaire qu'un certain nombre d'Etats membres prévoient d'intégrer
les fonctions de leurs organes nationaux chargés de l'égalité et
de leurs institutions des droits de l'homme (notamment la Belgique,
le Danemark, la France, l'Irlande, les Pays-Bas et le Royaume-Uni).
58. En 2008, l'Irlande a été officiellement déclarée en récession.
Cela a suscité une réorganisation profonde des agences et organismes
publics. Il a été proposé initialement de fusionner la Commission
des droits de l'homme et l'Autorité chargée de l'égalité avec trois
autres organismes: le Commissaire à la protection des données, l'Autorité
nationale chargée des personnes handicapées et le Tribunal pour
l'égalité. Cette proposition, qui s'est heurtée à une très forte
opposition, a finalement été abandonnée. En 2009, les budgets de
la Commission des droits de l'homme et de l'Autorité chargée de
l'égalité ont été très fortement réduits: de 32 % pour la première
et de 42 % pour la seconde. Du fait de ces coupes budgétaires, jugées
par la Commission «disproportionnées et excessives», celle-ci ne
disposait pratiquement plus d'aucunes ressources opérationnelles,
une fois réglées les dépenses obligatoires. Ces restrictions budgétaires
ont été reconduites chaque année pour les deux organes depuis 2008.
Après l'élection d'un nouveau gouvernement en 2011, les détails
de leur fusion ont finalement été rendus publics et une ébauche
de projet de loi a suivi en mai 2012. Le nouveau gouvernement reconnaît
les difficultés auxquelles sont confrontés les deux organes et a
engagé un processus de consultation sur la législation proposée.
Le texte final devrait être publié courant 2014.
59. L'ébauche de projet de loi en vue de la fusion de la Commission
des droits de l'homme et de l'Autorité chargée de l'égalité ne définit
pas de cadre formel pour la coopération entre le parlement et le
nouvel organe en charge de l'égalité et des droits de l'homme. Il
ne contient pas non plus de disposition formelle précisant la surveillance
à exercer par une commission parlementaire en ce domaine. Cela va
à l'encontre de la tendance observée au niveau international en
faveur d'un renforcement de la coopération entre les parlements
nationaux et les INDH. Les Principes de Belgrade de 2012 préconisent
l'établissement d'un cadre formel. Ils recommandent aussi que les
parlements consultent les INDH sur les questions relatives aux droits
de l'homme et à l'égalité lors de l'examen des projets de loi et
des rapports devant être soumis aux mécanismes internationaux de
protection des droits de l'homme, par exemple les rapports au Comité
des Nations Unies ou les rapports soumis dans le cadre de l'Examen
périodique universel.
60. Dans le but de renforcer le contrôle parlementaire de l'exécutif
et la coopération avec les INDH, j'ai facilité, en ma qualité de
membre de la Commission parlementaire de la justice, de l'égalité
et de la défense, la tenue d'une réunion entre le Président de la
commission, le député David Stanton, et les directeurs de la Commission
des droits de l'homme et de l'Autorité chargée de l'égalité. Les
discussions se poursuivent actuellement mais les propositions initiales
issues de la réunion sont notamment les suivantes:
- Etablissement d'une sous-commission
au sein de la Commission de la justice chargée de l'égalité et des droits
de l'homme. Un membre de chaque commission de l'Oireachtas (parlement) ferait partie/assisterait
aux réunions de cette sous-commission pour traiter des questions
couvertes par sa commission.
- Etape pré-législative: les commissions devraient collaborer
avec la nouvelle Commission irlandaise des droits de l'homme et
de l'égalité (IHREC) au stade pré-législatif. Un protocole d'accord
pourrait être établi pour encadrer cette relation.
- Formation des députés: l'IHREC organisera des formations
sur les questions relatives aux droits de l'homme et à l'égalité
à l'intention des députés.
- Rôle de la commission: les commissions parlementaires
participeraient au travail de la commission en vue d'assurer le
plein respect de l'égalité et des droits de l'homme par les organes
publics dans l'exercice de leurs fonctions.
- Définition d'une base législative pour l'interaction/la
collaboration/les échanges entre l'IHREC et les commissions parlementaires/le
parlement. Un amendement à la législation à venir pourrait être envisagé
à cet égard.
7 Conclusions
et principales recommandations
61. Les parlements et les INDH ont la responsabilité
commune de promouvoir et garantir le respect de l'égalité, des droits
de l'homme et de la non-discrimination.
62. Pour remplir cet objectif, il est essentiel de mettre en place
une coopération efficace. Les parlements devraient identifier les
moyens structurels les plus appropriés pour collaborer avec les
INDH, par exemple par l'intermédiaire d'un système de commissions.
Ils devraient s'efforcer activement de travailler avec les INDH
et de solliciter des informations de leur part sur les questions
d'égalité et de non-discrimination. Conjointement avec leur INDH,
les parlements devraient définir un cadre de coopération et d'entraide
clair, susceptible de faciliter le développement de leur interaction
d'une manière collégiale et constructive. Je ne peux par conséquent
qu'encourager les parlements et les INDH à transformer les Principes
de Belgrade en un outil de travail pratique permettant une coopération
concrète, et à formaliser par voie législative l'obligation de rendre compte.
63. Les INDH ont entre autres attributions d'informer les parlementaires
de la situation des droits de l'homme. A leur tour, les parlementaires
ont pour responsabilité de rechercher des informations. Les INDH devraient
avertir les parlements des défis et menaces futurs dans les domaines
de l'égalité et de la non-discrimination. Elles devraient également
informer les parlements de tout conflit entre un projet de loi,
ou une loi déjà en vigueur, et les normes internationales des droits
de l'homme. Ce faisant, elles peuvent aider les parlements en servant
de mécanisme de contrôle.
64. Les INDH et les parlements ont tous deux également pour mission
de sensibiliser le grand public aux questions d'égalité et de non-discrimination.
Une décision politique en faveur de la tenue de débats parlementaires
consacrés à l'égalité et la non-discrimination en plénière, à un
moment clé de l’activité parlementaire, pourrait aussi accroître
l'attention portée par les parlementaires et le public à ces questions.
65. Dans les pays ne disposant pas d'INDH, le parlement devrait
en priorité encourager la création d'une telle institution, prévoyant
l'instauration de liens étroits avec lui en termes d'interaction
et de soutien.
66. L'amélioration de la coopération ne se fera pas sans une allocation
efficace et réaliste de ressources financières aux INDH, leur permettant
d'interagir au mieux, de formuler des conseils et d'assurer des formations.
Avec ce rapport, je souhaite aussi appeler les Etats membres à ne
pas priver les INDH des moyens financiers indispensables à l'accomplissement
de leur mandat. Ces institutions ne disposent malheureusement pas
toujours des fonds suffisants et ont besoin du soutien solide des
parlements pour garantir leur indépendance et l'adéquation des ressources.
67. Les parlements et les INDH agissent tous deux en tant que
protecteurs et garants de l'égalité et de la non-discrimination.
Ils devraient exploiter au mieux ce potentiel et les possibilités
de renforcer leur coopération. Un dialogue constructif dans les
domaines de l'égalité et de la non-discrimination aurait un effet
multiplicateur qui contribuerait à élever le niveau de protection
pour tous.
