A Exposé des motifs par M. Cezar Florin
Preda, rapporteur
1 Introduction
1. Le Danemark (en forme longue
le Royaume de Danemark) est membre fondateur du Conseil de l’Europe.
Sa population s’élève à 5,7 millions d’habitants (données de 2016),
dont 12,3 % sont des immigrés et des descendants d’immigrés
Note.
2. Le Danemark est une monarchie constitutionnelle régie par
la Constitution de 1953 qui s’applique également aux îles Féroé
et au Groenland. La reine Margrethe II a accédé au trône le 14 janvier
1972; elle exerce pour l’essentiel des fonctions officielles et
honorifiques.
3. Les îles Féroé (49 126 habitants) et le Groenland (55 847 habitants)
jouissent d'un degré élevé d'autonomie au sein du Royaume. La loi
sur le régime local des îles Féroé et celle relative au Groenland, adoptées
à l’origine en 1948 et en 1979, y ont favorisé une large autonomie.
En 2009, la loi sur l'autonomie adoptée par le Groenland a permis
le développement et le transfert par les autorités danoises de compétences et
responsabilités supplémentaires aux autorités groenlandaises, qui
sont désormais responsables, entre autres, de l’administration de
la justice et de la création de tribunaux, de la police, et des
ressources minérales et pétrolières. Les revenus générés par l’exploitation
de ces ressources sur le territoire groenlandais reviennent au Groenland.
Le groenlandais est devenu la langue officielle du Groenland
Note et la Convention 169 de l'Organisation
internationale du travail relative aux peuples indigènes et tribaux
dans les pays indépendants s'applique au Groenland
Note. Des élections législatives
anticipées ont été organisées au Groenland en novembre 2014, après
que le gouvernement social-démocrate a perdu sa majorité à la suite
d’un scandale lié au détournement d'argent public, impliquant la
Première ministre, Aleqa Hammond
Note. Le gouvernement de coalition actuel,
élu en novembre 2014, est constitué de membres des trois partis
Siumut, Atassut et Demokraatit.
4. Le Danemark est le premier pays nordique à avoir adhéré à
l’Union européenne en 1973, tandis que les îles Féroé ont décidé
de rester en dehors de la Communauté européenne. Le Groenland a
d’abord adhéré à la Communauté européenne en tant que partie intégrante
du Royaume du Danemark, avant d’en sortir le 2 février 1985, à la
suite du référendum consultatif de 1982, où 53 % des électeurs se
sont prononcés contre le maintien du Groenland dans la Communauté
européenne. Pour le Traité de Maastricht de 1992, le Danemark a
obtenu quatre clauses d'exemption, relatives à la défense, à la
justice, aux affaires intérieures et à sa devise nationale (faisant
le choix de ne pas opter pour l’euro). La clause d’exemption relative
aux règles de citoyenneté a été annulée de par l’acceptation du
Traité d’Amsterdam qui est entré en vigueur en 1999. Le Danemark
a tenu neuf référendums sur l’Union européenne, dont le
référendum, en 1982 au Groenland, sur l’adhésion du Groenland à
l’Union européenne. Le plus récent remonte au 3 décembre 2015. 53,1 %
des électeurs ont rejeté le modèle «opt-in» (participation au cas
par cas) pour la justice et les affaires intérieures, proposé par
le Premier ministre M. Rasmussen, et qui aurait permis au pays d’adopter
22 textes législatifs européens
Note, garantissant le maintien de sa participation
à Europol, Eurojust et à un système européen d’enregistrement des
passagers aériens tout en préservant les règles propres au Danemark
en matière d’immigration
Note. Lors des dernières élections au
Parlement européen (septembre 2014), le Parti populaire danois,
eurosceptique (Dansk Folkeparti) a recueilli 26,60 % des voix
Note, devenant, pour la première fois,
le principal parti dans une élection nationale danoise.
5. Le Danemark a récemment été confronté à la crise migratoire
la plus importante de son histoire, résultant notamment des conflits
en Syrie et en Irak. En 2014, près de 15 000 demandes d’asile ont
été enregistrées dans le pays, et l’on dénombrait quelque 3 600
demandes en octobre 2015 (plus que pour toute l’année 2011). Le
nombre de demandeurs d’asile devrait atteindre 10 000 en 2016
Note.
En septembre 2015, des centaines de réfugiés ont franchi la frontière
danoise au terminal de ferry de Rødby ainsi qu’à la frontière terrestre
avec l’Allemagne. Les contrôles aux frontières qui ont été rétablis
entre la Suède et le Danemark, ont été prolongés jusqu’à novembre
2016. En janvier 2016, le Danemark a rétabli les contrôles temporaires
aux frontières à sa frontière avec l’Allemagne et les a reconduits
jusqu’en novembre 2016, conformément à la décision du 12 mai 2016
du Conseil de l’Union européenne arrêtant une recommandation relative
à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures
en cas de circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement
global de l’espace Schengen
Note.
6. Cette situation a incité les autorités à adopter un certain
nombre de lois restrictives pour répondre au nombre croissant de
personnes cherchant asile dans le pays (selon les explications fournies
par les autorités)
Note et à consacrer un tiers de l’aide
au développement – qui a déjà subi une baisse, passant de 0,87 % du
revenu national brut à 0,71 % – à la crise des réfugiés, une mesure
décriée par les associations de développement
Note. Soulignons toutefois que le Danemark
reste l’un des cinq pays membres du Comité d’aide au développement
(CAD) de l’Organisation de coopération et de développement économiques
(OCDE) à avoir atteint ou dépassé l’objectif des Nations Unies visant
à consacrer 0,7 % du revenu national brut à l’aide publique au développement
en 2014
NoteNote.
7. Le présent projet de rapport d’examen périodique a été élaboré
en application de la
Résolution
2018 (2014) et de l’exposé des motifs approuvés par la commission
de suivi le 17 mars 2015. Il examine les difficultés rencontrées
par le Danemark dans les domaines de la démocratie, des droits de
l’homme et de l’Etat de droit, en s’appuyant sur les constats et
conclusions les plus récents des mécanismes de suivi du Conseil de
l’Europe, de l’Assemblée parlementaire et du Commissaire aux droits
de l’homme du Conseil de l’Europe et, le cas échéant, sur des rapports
établis par d’autres instances internationales et représentants
de la société civile et des organisations non gouvernementales (ONG).
Les commentaires
Note soumis par
la délégation danoise de l’Assemblée parlementaire et les autorités,
que je remercie, ont également été pris en compte dans mes constats
et conclusions.
2 Démocratie
2.1 Elections générales
8. Depuis l’abolition du
Landsting en 1953, le Danemark s’est
doté d’un parlement monocaméral (le
Folketinget).
Cent soixante-dix-neuf députés sont élus au suffrage direct selon
un système de représentation proportionnelle régionale
Note. Cent trente-cinq sièges sont répartis
entre les circonscriptions, ce qui permet d’assurer une répartition
équilibrée dans tout le pays, les régions faiblement peuplées étant
légèrement avantagées. Quarante sièges compensatoires garantissent
aux partis disposant éventuellement d’un soutien plus dispersé d’avoir
une chance d’être élus. Les îles Féroé et le Groenland ont chacun
deux représentants au parlement. Ce système électoral assez complexe
aboutit finalement à une répartition des sièges au Folketing qui
reflète fidèlement la part de suffrages du vote populaire recueillie
par les divers partis. Le parlement est élu pour un mandat de quatre
ans mais le Premier ministre peut à tout moment convoquer des élections.
L’âge minimal pour voter est fixé à 18 ans.
9. Le système politique danois repose sur une structure multipartite
connu sous l’appellation de «parlementarisme négatif» (c’est-à-dire
que le gouvernement n’a pas besoin de bénéficier du soutien de la majorité
parlementaire mais ne doit pas avoir la majorité contre lui). Depuis
1909, aucun parti unique n’a obtenu la majorité au parlement. Le
Danemark a ainsi une longue tradition de gouvernements minoritaires, fondée
sur le consensus. A l’heure actuelle, 13 partis politiques sont
représentés au Parlement danois. Au cours des élections générales
de 2015, l’un des partis les plus anciens et de tout temps les plus
influents, Venstre (centre-droit, libéral conservateur) a obtenu
34 des 179 sièges au parlement (19 %) et formé le gouvernement minoritaire
dirigé par le Premier ministre, Lars Løkke Rasmussen; en 2015, le
Parti Socialdemokraterne (centre-gauche, social-démocrate) a obtenu
47 sièges (26,2 %) et le Parti Dansk Folkeparti (parti populaire
danois, de droite, conservateur national) 37 sièges (20,7 %)
Note.
10. Le gouvernement (Danmarks regeringer) compte
actuellement 17 membres dont le Premier ministre (président du Parti
Venstre), nommé le 28 juin 2015, en remplacement de l’ex-Première
ministre sociale-démocrate – et première femme danoise à occuper
ce poste – Helle Thorning-Schmidt.
2.2 Démocratie
locale
11. L’article 82 de la Constitution
danoise dispose que «Le droit des communes de s'administrer librement sous
la surveillance de l'Etat sera réglé par la loi»
Note. Un certain nombre de compétences
administratives sont déléguées aux cinq régions et 98 communes («
kommuner») créées dans le cadre
de la réforme communale de 2007.
12. Le Danemark a ratifié la Charte européenne de l'autonomie
locale (STE no 122) en 1988, mais a fait
une réserve territoriale concernant les îles Féroé et le Groenland.
Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe
(ci-après «le Congrès») a publié ses derniers rapport et recommandation
sur la démocratie locale et régionale au Danemark en octobre 2013
Note.
Le Congrès a salué le caractère globalement positif (et à certains
égards, exemplaire) de la démocratie locale au Danemark qui se traduit
par une «culture de la Charte» pour ce qui concerne la mise en œuvre
des principes consacrés dans cette Convention en matière d’autonomie locale;
le déroulement de la procédure de fusion des communes fondée sur
une base volontaire et inscrite dans une consultation des autorités
locales; la possibilité de conclusions d’accords de coopération intercommunale
ainsi que la participation active des citoyens danois aux processus
de décision politique.
13. Une grande réforme des collectivités locales a été réalisée
en 2007, visant «à mener à la création d’un secteur public efficace,
capable d’offrir de meilleurs services sans augmenter le taux d’imposition;
à renforcer la démocratie locale, [pour] que les services sociaux
soient proposés au niveau de compétences le plus proche possible
des citoyens; à établir des responsabilités claires pour chaque
organe et éviter les chevauchements
Note». Cette réforme a donné lieu à la fusion
de 271 communes. Le pays compte désormais 98 communes dirigées par
des conseils élus au suffrage direct, toutes (à l’exception de sept)
ayant plus de 20 000 habitants. Les quatorze anciens comtés ont
été remplacés par cinq régions. La commune de Copenhague est devenue
l’une des 29 communes de la région métropolitaine (
Hovedstaden) et a dû céder une part
des compétences à la nouvelle région. Selon plusieurs experts, la
réforme de 2007 a ainsi «affaibli la gouvernance métropolitaine»
Note.
14. Le Congrès a cependant formulé plusieurs recommandations,
demandant aux autorités danoises de clarifier certaines compétences
qui ne sont pas clairement dévolues aux autorités locales; d’allouer
des ressources financières d’un montant adéquat et concomitant à
l’ensemble des compétences exercées par les collectivités locales;
d’améliorer les procédures de péréquation financière entre les communes
et de s’inspirer du Cadre de Référence pour la Démocratie Régionale
pour ce qui est des régions danoises; de réviser les procédures
de tutelle de l’Etat envers les collectivités locales afin de les
assouplir et permettre l’accès des collectivités locales au marché
national des capitaux; de renforcer les compétences de la ville
de Copenhague; de revoir les compétences des régions et d’améliorer
leur autonomie financière. Le Congrès a également invité le Danemark
à signer et ratifier dans un avenir proche le Protocole additionnel
à la Charte européenne de l’autonomie locale sur le droit de participer
aux affaires des collectivités locales (STCE no 207).
15. A la suite de l’adoption de la Recommandation 350 (2013) du
Congrès, les autorités danoises ont pris une série de mesures pour
adapter les ressources financières allouées aux collectivités locales
(et aux régions) de manière à compenser leurs nouvelles responsabilités
et obligations – le niveau de dépenses est négocié chaque année
par le gouvernement et l'Association des collectivités locales du
Danemark – et pour améliorer les procédures de péréquation financière
entre les communes, au profit notamment des communes périphériques
et rurales. Par ailleurs, les procédures de tutelle de l’Etat envers
les collectivités locales ont été révisées en vue de faciliter l’accès
de ces dernières au marché national des capitaux, et les compétences
de la ville de Copenhague ont été renforcées; les compétences des
régions ont été revues et leur autonomie financière renforcée. La
révision, en 2012-2013, de la réforme communale de 2007 a abouti
en juin 2013 à un accord politique autorisant des changements mineurs
Note.
16. Concernant l’autonomie financière des régions, les autorités
ont indiqué que les régions sont principalement financées par des
subventions de l’Etat et par un système de cofinancement par les communes,
fondé sur le niveau d’activité. Vu la nature des tâches des régions,
il ne lui a pas semblé nécessaire de les doter du droit de lever
des impôts.
17. Les autorités danoises ont également expliqué qu’à ce stade,
aucune décision politique n’avait été prise concernant la signature
et la ratification du Protocole additionnel à la Charte européenne
de l'autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des
collectivités locales: le ministère des Affaires sociales et de
l’Intérieur examine actuellement les obstacles juridiques, notamment
au niveau constitutionnel, qui pourraient empêcher la signature
et la ratification dudit protocole
Note.
3 Etat
de droit
3.1 Lutte
contre la corruption et le blanchiment de capitaux
18. Le Danemark a ratifié la Convention
pénale sur la corruption (STE no 173)
en 2000 et son Protocole additionnel (STE no 191)
en 2005. Il a signé, mais pas ratifié, la Convention civile sur
la corruption (STE no 174) en 1999. Le
Danemark est très bien noté à l’indice de perception de la corruption
publié chaque année par Transparency International, se classant
à la première place pour la quatrième année consécutive. En d’autres termes,
il affiche le degré de perception de la corruption le plus bas
Note.
19. Lors de son troisième cycle d’évaluation (Transparence du
financement des partis politiques), le Groupe d'Etats contre la
corruption (GRECO) a regretté que dix des quatorze recommandations
soient restées sans suite. Tout en félicitant les autorités pour
l’élaboration et la publication du «Rapport sur la transparence
des aides financières versées aux partis politiques» (qui doit encore
être mis en œuvre), il a noté l’absence de progrès dans la position
prise par les autorités à l'égard de petits paiements de facilitation
– sous la forme «d’avantages indus» – offerts aux agents publics
étrangers (et aux agents d’assemblées et de cours internationales).
Ces paiements peuvent, dans des «circonstances exceptionnelles»
imprécises, ne pas relever du champ d’application du Code pénal
et échapper ainsi à toute sanction
Note. Dans son dernier
rapport annuel, le GRECO a relevé que le Comité d’experts sur la
transparence du financement des partis, institué par le gouvernement
(et chargé de revoir la réglementation relative au financement des
partis et d’élaborer des propositions pour une possible future réglementation
du financement public et privé des partis politiques), a finalisé
son rapport
Note.
Le Comité a examiné dans quelle mesure les recommandations du GRECO entraîneraient
des modifications de la réglementation danoise sur le financement
et les comptes des partis politiques et a publié en mars 2015 un
rapport sur la transparence des aides financières versées aux partis politiques
Note, qui contient plusieurs recommandations
sur le renforcement de la transparence des aides financières privées
et publiques versées aux partis politiques et les obligations comptables
des partis et des candidats. Il a également proposé plusieurs modèles
de structures possibles pour la future réglementation dans ce domaine.
Sur la base de ce rapport, le Gouvernement danois (de l’époque)
a organisé en avril et mai 2015 des consultations politiques avec
tous les partis représentés au parlement danois. A la suite des
élections générales du 18 juin 2015, le gouvernement a changé. Le
nouveau gouvernement étudie actuellement la possibilité de suivre
le rapport du Comité d’experts
Note.
Nous attendons par conséquent des autorités qu’elles prennent dûment
en considération les recommandations du GRECO et qu’elles procèdent
aux modifications législatives ou réglementaires attendues en relation
avec le financement des partis.
20. Le GRECO a également publié en 2016 un rapport de conformité
dans le cadre du quatrième cycle d’évaluation (prévention de la
corruption des parlementaires, des juges et des procureurs), qui
a conclu que le Danemark n’a traité ou mis en œuvre de façon satisfaisante
qu’une seule des six recommandations formulées dans le Rapport d’évaluation
du quatrième cycle (quatre ont été partiellement mises en œuvre
et une ne l’a pas été). Je reviendrai dans les paragraphes ci-dessous
sur les recommandations en suspens. Le GRECO s’est félicité de l’attention
accordée par le présidium du Parlement danois à ses recommandations
et de la lettre adressée par le président sortant du parlement à
tous les députés à l’issue des dernières élections législatives sur
les principes d’éthique auxquels l’ensemble des parlementaires devraient
adhérer. Sur le plan positif, l’enregistrement des activités professionnelles
et des intérêts financiers a été rendu obligatoire pour les députés,
et la liste de ceux qui refusent de se plier à cette exigence sera
publiée sur le site internet du parlement. Cette sanction de type
«désignation et stigmatisation» semble pertinente, car la publication
de la liste sur le site internet du parlement favorise un haut niveau
de transparence et, partant, peut engendrer des conséquences politiques
graves pour les parlementaires violant ces règles. Venstre et le
Parti social-démocrate estiment que les réglementations actuelles
sont suffisantes et notent avec préoccupation que de nouvelles réglementations
porteraient atteinte à la vie privée des petits donateurs et seraient
un obstacle à la participation au processus démocratique
Note.
21. En ce qui concerne les autres mesures recommandées, le GRECO
escompte des progrès supplémentaires en matière de sensibilisation
et d’adoption de lignes directrices déontologiques plus concrètes,
un renforcement de la transparence concernant d’éventuels conflits
d’intérêts spécifiques susceptibles de se poser à tel ou tel député
au moment de l’examen d’une question par le parlement et la mise en
place de mécanismes supplémentaires censés renforcer le contrôle
et l’application des règles d’intégrité. Le GRECO regrette en outre
que le présidium n’ait pas à ce jour examiné de plus près la possibilité
d’élaborer un code de conduite des parlementaires (conformément
aux principes d’éthique susmentionnés) et n’ait pas jugé bon jusqu’à
présent de proposer la modification de la liste des informations
que les membres du parlement sont tenus de faire enregistrer et
encourage cette instance à revoir sa position.
22. S’agissant de la prévention de la corruption dans le système
judiciaire, le GRECO se félicite de l’adoption de principes déontologiques
par l’Association des juges danois à l’issue d’un vaste processus
de consultation de l’ensemble des juges et de leur publication en
ligne. Cependant, pour que sa recommandation soit pleinement satisfaite,
le GRECO attend que ces normes soient complétées par des exemples
concrets, en s’inspirant du Code de conduite dans le secteur public
de 2007 et des lignes directrices en matière de bonne conduite et
de déontologie publiées par le directeur du parquet à l’intention
de son personnel, et par une formation ciblée sur les principes
déontologiques
Note. J’ai également été informé que l’administration
des tribunaux danois, les tribunaux danois et l’Académie des tribunaux
danois (
Domstolsakademiet)
ont pris des initiatives pour sensibiliser et promouvoir l’application
des principes éthiques adoptés par l’Association des juges danois,
qui, selon moi, contribueront à sensibiliser à la lutte contre la
corruption dans le système judiciaire
Note.
23. Dans le domaine du blanchiment d’argent, le Danemark a signé,
en 2012, la Convention du Conseil de l'Europe relative au blanchiment,
au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime
et au financement du terrorisme (révisée) (STCE no 198)
mais ne l’a pas ratifiée. Le pays n’est donc pas membre du Comité
d'experts sur l'évaluation des mesures de lutte contre le blanchiment
des capitaux et le financement du terrorisme (MONEYVAL).
3.2 Mesures
prises en matière de lutte contre le terrorisme
24. La lutte contre le terrorisme
et autres menaces pour la sécurité nationale est devenue un sujet
d’actualité au Danemark, comme dans beaucoup d’Etats membres du
Conseil de l’Europe, depuis en particulier la publication en 2005
des caricatures du Prophète Mahomet par le quotidien danois
Jyllands-Posten. Les 14-15 février
2015, Copenhague a été la cible de deux attaques terroristes
Note. Le Danemark a ratifié, le 3 novembre
2016, le Protocole additionnel à la Convention du Conseil de l’Europe
pour la prévention du terrorisme (
STCE
n° 217). Cependant, les mesures de lutte contre le terrorisme
adoptées depuis lors ont soulevé certaines questions relatives au
difficile équilibre qu’il convient de trouver entre la garantie
de l’ordre et de la sécurité publics et le respect des libertés
individuelles. Amnesty International s’est notamment penchée sur
le sujet.
25. Depuis 2006, une série d’amendements à la loi sur l’administration
de la justice et à d’autres textes législatifs ont affaibli le contrôle
judiciaire indépendant sur l’accès de la police à des informations
privées et confidentielles. Amnesty International estime que l’introduction
d’un certain nombre de projets de loi a restreint de manière disproportionnée
le droit au respect de la vie privée et – en affaiblissant les garanties
juridiques – a érodé la protection de ce droit et d’autres, y compris
le droit à un recours effectif pour les victimes de violation. Amnesty
International précise que ces mesures portent notamment sur les
mises sur écoute de plus en plus fréquentes de téléphones ou d’ordinateurs
Note, les prérogatives élargies accordées
au Service de renseignement de la police qui permettent d’obliger
toute autorité publique, n’importe quel médecin, psychiatre ou autre
fonctionnaire à transmettre des informations confidentielles ou
privées relatives à des personnes faisant l’objet d’une enquête,
sans contrôle ou surveillance judiciaire; et la mise en place, en
2013, d’un nouvel organe de contrôle chargé de suivre la collecte,
par les services de renseignement, de données sur les personnes
physiques et morales par le biais de la mise sur écoute de téléphones
ou d’ordinateurs
Note, qui ne peut ni contraindre les services
de renseignement à mettre un terme à une activité de surveillance,
ni faire part de ses observations au parlement ou à la justice.
Le Service de renseignement de la police peut, en revanche décider
d’ignorer une recommandation de ce type sur simple notification
au ministère de la Justice, sans encourir de conséquences.
26. Les autorités ont fourni des informations complètes sur les
mesures antiterroristes récemment adoptées. Elles ont souligné que
l’interception des communications et la surveillance sont ordonnées
par un tribunal pour une durée limitée (quatre semaines renouvelables
sur la base de décisions judiciaires), conformément aux exigences
de la loi sur l’administration de la justice. La mesure peut être
levée à tout moment. Dans le cadre d’enquêtes liées à des infractions
portant atteinte aux intérêts et à la sécurité de l’Etat, à la Constitution
et aux autorités suprêmes de l’Etat, ainsi que des enquêtes liées
au terrorisme (énumérées aux articles 12 et 31 du Code pénal), la
police peut décider de mettre en place une mesure de surveillance. Elle
doit cependant saisir un tribunal dans les 24 heures suivant la
mise en place de la mesure et informer la cour des numéros de téléphone
placés sous surveillance. Les autorités ont communiqué des informations complètes
sur les procédures en place (obligation de désigner un défenseur
qui pourra faire une déclaration devant le tribunal saisi de l’affaire
et contester la mesure devant la cour; obligation d’informer sur
les charges qui pèsent sur le suspect; obligation d’informer le
propriétaire du téléphone ou de l’ordinateur concerné à la fin de
l’interception des conversations téléphoniques; etc.). Cependant,
le tribunal peut décider, à la demande de la police, de renoncer
à l’information ou de la reporter un certain temps, qui pourra être
prolongée sur la base d’une décision ultérieure s’il juge que la
notification peut nuire à l’enquête ou à une enquête dans une autre affaire
en cours. De plus, l’obligation d’informer peut être levée par le
tribunal s’il estime nécessaire de protéger des informations confidentielles
sur les méthodes d’investigation utilisées par la police ou si d’autres circonstances
l’exigent
Note
27. Le parti Alternative m’a informé que la modification récente
de l’article 136.2 du Code pénal danois (criminalisation de l’approbation
du terrorisme) a entraîné une «forte augmentation des inculpations
Note».
28. Amnesty International a également souligné que toute personne
qui croit faire l’objet ou avoir fait l’objet d’une enquête ou mise
sous écoute illégale peut déposer plainte auprès de l’organe de
contrôle, qui est habilité à mener des investigations à cet effet
ou à contraindre la police ou le Service de renseignement de la
police à suspendre toute enquête illégale ou injustifiée, mais n’est
pas en mesure de dire au plaignant s’il a réellement fait l’objet
d’une enquête illégale. Selon Amnesty International, l’intéressé
ne dispose par conséquent d’aucun recours légal ou effectif
Note. Les autorités ont précisé
que la Commission danoise de surveillance des services de renseignement
peut formuler des recommandations à l’intention, entre autres, des
services de renseignement de la police (PET), qui peut décider de
ne pas les suivre. Dans ce cas, la Commission de surveillance doit
soumettre l’affaire au ministère de la Justice, qui décide. Si une
recommandation n’est pas suivie, le gouvernement doit en informer
la commission des services de renseignement du Parlement
Note. Concernant
l’information, à sa demande, de la personne faisant potentiellement
l’objet d’une enquête illégale, la Commission de surveillance informe
le plaignant que les services de renseignement de la police (PET)
ne traitent aucune information en violation avec la législation
sur les services. Par ailleurs, la Commission examine de sa propre
initiative si des circonstances exceptionnelles justifient un accès
total ou partiel aux informations sur les données traitées
Note.
29. Amnesty International a par ailleurs exprimé ses préoccupations
face à la loi danoise relative aux étrangers et à la loi sur l’administration
de la justice qui permettent l’expulsion ou l’éloignement de ressortissants
étrangers soupçonnés de participation à des activités liées au terrorisme,
sur la base de procédures judiciaires autorisant l'utilisation d'éléments
de preuve secrets pour étayer la décision d’expulsion fondée sur
des ‘motifs de sécurité nationale’. Un avocat «secret» figurant
sur une liste préétablie d’avocats disposant d’une habilitation
de sécurité, est désigné et chargé d’agir pour l’individu concerné,
mais n’est cependant pas en mesure d’analyser les éléments de preuve
avec l’intéressé ou l’avocat de son choix pendant la partie publique
des procédures. La personne concernée ne peut par conséquent pas
contester effectivement les éléments de preuve secrets ou les allégations
fondées sur ces derniers, ce qui compromet son droit à un procès
équitable et porte éventuellement atteinte à l’obligation faite
au Danemark de garantir une procédure régulière et l’égalité des
armes.
30. De même, le 2 juillet 2015, les autorités danoises ont mis
fin aux activités de la Commission d’enquête Irak-Afghanistan, instaurée
en 2012 par le gouvernement précédent pour enquêter sur le comportement
des soldats danois en opération à l’étranger, considérant que «la
lumière avait été suffisamment faite sur les questions susmentionnées»
Note. Cette instance avait été plus particulièrement
chargée d’examiner les pratiques liées à l’arrestation et à la détention
d’Irakiens, de déterminer si des soldats danois avaient remis des
détenus à des agents étrangers, et d’établir la responsabilité et
les obligations du Danemark vis-à-vis des détenus au regard du droit
international. Alors qu’Amnesty International a regretté que «la
Commission a[it] été dissoute avant de pouvoir produire ses conclusions,
le gouvernement ayant indiqué qu’il n’était pas nécessaire d’enquêter
sur ces points car il n’y aurait aucun élément nouveau»
Note, l’Institut danois des
droits de l’homme a pour sa part recommandé au Danemark de finaliser
l’enquête préliminaire menée par le groupe de travail interne sous
l’égide du Commandement de la défense danoise qui a mis en lumière
un certain nombre de situations et questions critiques relatives
à la détention et au transfert de détenus en Irak par les forces danoises
durant la période 2003-2007 et qui a été suspendu au moment de la
mise en place de la Commission indépendante (désormais dissoute)
Note.
Les autorités ont affirmé que le ministère de la Défense a résolu
les problèmes lorsqu’il a arrêté les nouvelles directives de missions.
Il a également publié un manuel militaire qui consacre un chapitre
entier aux questions de détention
Note.
31. En mai 2016, le Gouvernement et plusieurs partis politiques
ont décidé de constituer un groupe de chercheurs objectifs qui auront
accès aux documents (y compris aux documents classés) remis à l’ancienne Commission
d’enquête. Ce groupe sera chargé d’élaborer un rapport historique
sur les engagements militaires danois au Kosovo*
Note (1998), en Afghanistan (2001) et en
Irak (2003). Il servira de base pour les décisions politiques sur
la participation militaire du Danemark, puisqu’il décrira précisément
les faits et permettra de tirer les leçons des expériences précédentes
Note.
Il sera de ce fait important de s’assurer que le groupe de chercheurs
récemment créé puisse compléter et finaliser les travaux entrepris
pour la Commission d’enquête Irak-Afghanistan, de sorte à établir,
au regard du droit international, la responsabilité et les obligations
des forces danoises lors de la détention et le transfert de détenus
en Irak et en Afghanistan en 2003-2007, et tirer toutes les leçons
de cette expérience.
32. Amnesty International a par ailleurs relevé l’annonce faite
en 2011 par le Gouvernement danois de son intention de mener un
examen, fondé sur des données probantes, de la législation antiterroriste.
Un groupe d’experts a récemment été désigné pour s’acquitter de
cette mission; cependant, Amnesty International a fait part de ses
inquiétudes quant à l’adoption d’une nouvelle législation avant
même la conduite de cet examen. Entre-temps, le Gouvernement a décidé,
durant l’automne 2015, de «dissoudre le groupe d’experts» au motif que
«plusieurs initiatives importantes pour lutter contre le terrorisme
ont été lancées depuis les attentats de 2015 à Copenhague
Note». Les autorités ont annoncé qu’une
révision du cadre juridique des mesures antiterroristes danoises
serait lancée dans les années à venir, «une fois les effets de ces
initiatives connus
Note». Le
but est de garantir un juste équilibre entre les mesures effectives
et la sécurité juridique pour les citoyens danois. Le parti Alternative
a regretté la décision de dissoudre le groupe d’experts indépendants
et a souligné qu’il n’y avait actuellement «ni examen ni vue d’ensemble
des mesures de lutte contre le terrorisme, des lois et de leurs
implications juridiques et économiques
Note».
33. Pour finir, en écho à la
Résolution 1507 (2006) et à la
Recommandation
1754 (2006) de l’Assemblée sur les allégations de détentions secrètes
et de transferts inter étatiques illégaux de détenus concernant
des Etats membres du Conseil de l'Europe, je tiens à mentionner
le courrier adressé le 23 septembre 2015 par les autorités danoises
au Secrétaire Général du Conseil de l’Europe qui, agissant en vertu
de l’article 52 de la Convention européenne des droits de l’homme
(STE no 5, «la Convention»), sollicitait
des informations auprès des Etats membres quant à leur respect des
obligations juridiques en vertu de la Convention «à propos de la question
de la détention et du transport secrets de détenus soupçonnés d’actes
terroristes, notamment par des agences relevant d’autres Etats ou
à leur instigation»:
- Le Danemark
a précisé avoir mis en place en 2008 un Groupe de travail interministériel
chargé d’établir le rapport concernant des vols secrets de la CIA
au Danemark, au Groenland et sur les îles Féroé. Selon les conclusions
du rapport publié le 23 octobre 2008, les informations reçues des
Etats-Unis n’ont pas permis d’établir de manière probante: 1) si
des vols de la CIA, y compris un transit illégal de détenus, ont
eu lieu ou non sur ces territoires; 2) si, comme cela a été allégué,
les autorités de ces territoires auraient dû avoir ou ont effectivement
eu connaissance d’activités extrajudiciaires présumées de la CIA. Dans
leurs commentaires, les autorités danoises ont maintenu que le rapport
de 2008 contenait une série de conclusions importantes qui confirmaient
l’adéquation des systèmes de contrôle actuels. Cependant «on ne
peut pas exclure que les Etats-Unis d’Amérique continueront de recourir
à des programmes de détention secrets à l’avenir ni que ces programmes
impliqueront, entre autres, des restitutions extraordinaires; le
Danemark devrait, de l’avis du Groupe de travail, continuer de s’élever
avec vigueur contre ces programmes de détention, tant sur la scène
internationale que dans ses relations bilatérales avec les Etats-Unis
d’Amérique». Le Groupe de travail a également publié plusieurs recommandations
à l’intention du gouvernement afin qu’il clarifie la position du
Danemark avec ses partenaires internationaux et propose des procédures
pour prévenir ces restitutions à l’avenirNote.
- Suite à la demande que lui a faite le ministère des Affaires
étrangères en 2011, l’Institut danois d’études internationales avait
examiné les allégations selon lesquelles le Gouvernement danois
n’aurait pas soulevé certaines questions sensibles auprès des autorités
des Etats-Unis et conclu, en 2012, à l’absence d’éléments étayant
ces allégations et à la justesse des conclusions du Groupe de travail interministérielNote. Amnesty International a cependant
remis en question l’enquête menée par l’Institut danois d’études
internationales qu’elle considère insuffisante, dans la mesure où
les investigations portaient exclusivement sur le territoire du
Groenland, reposaient intégralement sur des documents écrits et
n’ont pas permis de recueillir de nouvelles informations ou de mettre
à profit des données antérieures à 2008Note.
34. Au vu des conclusions des rapports du Groupe de travail interministériel
et de l’Institut danois d’études internationales, et les Etats-Unis
ayant assuré le Danemark qu’ils ne transporteraient
aucun détenu à bord d'aéronefs traversant
l'espace aérien du Danemark, du Groenland et des îles Féroé sans
l’accord des autorités danoises, le Gouvernement danois a considéré
que la question était close en 2012
Note.
4 Droits
de l’homme
35. Etant donné la nature du système
politique danois, je me suis renseigné sur le système de protection des
droits de l’homme en place dans les deux entités semi-autonomes,
ainsi que sur la raison d’être des réserves formulées au sujet de
l’application, dans les îles Féroé et au Groenland, des conventions
du Conseil de l’Europe ratifiées par le Danemark.
36. Le gouvernement groenlandais a précisé dans ses commentaires
que les instruments généraux des droits de l’homme des Nations unies
et du Conseil de l’Europe s’appliquent au Groenland et qu’il est responsable
de la protection des droits de l’homme dans les domaines de compétences
qu’il a repris au Gouvernement danois. Un Conseil groenlandais des
droits de l’homme a été institué en 2013. Le mandat de l’Institut
danois des droits de l’homme a en outre été élargi au Groenland
en 2014. Pour le gouvernement groenlandais, les différents organes
des traités des Nations unies font partie de la procédure de rapport
par le Danemark. Selon la règle, le Danemark traite le Groenland
comme une exception territoriale lorsqu’il ratifie de nouvelles
conventions internationales afin d’examiner si la nouvelle législation
est nécessaire et de s’assurer qu’elle peut être soumise au parlement
groenlandais pour acceptation
Note.
37. Le gouvernement féroïen a souligné qu’en règle générale, le
Danemark émet des réserves territoriales concernant les îles Féroé,
sauf si les autorités féroïennes ont décidé en amont qu’elles seraient
couvertes par l’accord en question. Normalement, la procédure implique
d’examiner si les îles Féroé satisfont à toutes les exigences prévues
dans la convention ou le protocole puis, s'il est jugé opportun,
la convention ou le protocole est soumis au parlement féroïen. Ces
procédures peuvent être longues, notamment en raison des ressources très
limitées disponibles, et certains protocoles n’ont toujours pas
été traités. Le gouvernement a cependant insisté sur son engagement
vis-à-vis des conventions internationales en matière de droits de
l’homme dans l’accord de coalition, ce qui est très
significatif. Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce
a constitué un groupe de travail chargé d’examiner les différents
mécanismes nationaux de suivi qui pourraient convenir à la population
féroïenne, qui ne compte que 49 000 habitants – et qui soient conformes
aux principes de Paris des Nations unies. Le groupe de travail a
commencé ses travaux et devrait remettre ses recommandations d’ici
à la fin de l’année 2016. Actuellement, les droits de l’homme sont
suivis par des ONG dans les îles Féroé, ainsi que par des initiatives
et par les autorités, notamment l’Ombudsman parlementaire, la commission
pour l’égalité des sexes, l’agence féroïenne pour la protection
des données, etc.
Note.
38. Je tiens à remercier les autorités groenlandaises et féroïennes
pour leurs contributions à notre rapport, et j’espère que leurs
initiatives et leurs efforts considérables permettront bientôt de
lever les réserves.
4.1 Protection
des minorités
39. Le Danemark a ratifié la Convention-cadre
pour la protection des minorités nationales (STE no 157)
en 1997. Bien que la Constitution ne contienne pas de définition
de «minorité», la Convention-cadre s’applique uniquement à la minorité
allemande dans le Jutland méridional du Royaume de Danemark. De
même, la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires
(STE no 148), ratifiée en 2000, s’applique
à la minorité germanophone dans le Jutland méridional. Le Danemark
a exclu du champ d’application de la Charte le féroïen et le groenlandais,
considérant que ces langues jouissaient déjà d’un degré élevé de
protection grâce à leur régime local
Note.
40. A cet égard, le Comité consultatif de la Convention-cadre
pour la protection des minorités nationales (CCPMN) a régulièrement
invité les autorités danoises à maintenir une approche fondée sur
le dialogue dans les relations avec les personnes et les groupes
qui pourraient être intéressés par la protection offerte par la Convention-cadre,
afin de prendre en compte les besoins spécifiques des locuteurs
féroïens et groenlandais ou des Roms qui vivent au Danemark (au
nombre de 5 000 à 10 000).
41. Dans ses recommandations de 2015 pour action immédiate afin
d’améliorer encore la mise en œuvre de la Convention-cadre, le Comité
des Ministres a invité les autorités à mettre en place des mesures
et des politiques supplémentaires ciblées pour lutter contre toutes
les manifestations d'intolérance, de racisme et de xénophobie, en
particulier en s’attaquant systématiquement aux manifestations de
racisme dans les médias et le monde politique; et à intensifier
le dialogue avec les représentants des différents groupes, afin
d’analyser les besoins existants et de trouver des solutions pour
que toutes les personnes intéressées puissent bénéficier d’un enseignement
dans ou de leur langue
Note.
42. S’agissant de la protection des droits des personnes appartenant
à la minorité allemande, le Comité des Ministres a appelé les autorités
danoises à faire en sorte qu’elles conservent la possibilité de
communiquer en utilisant pleinement la langue allemande avec tous
les organes de l’administration, y compris par voie électronique
Note, mais aussi à appliquer une approche
structurée de mise en œuvre des engagements choisis en vertu de
la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, accroître
le volume des émissions de radio et proposer des émissions de télévision
en allemand, ou encore à prendre des mesures pour faire mieux connaître
et apprécier l’allemand en tant que langue minoritaire du Danemark
Note.
4.2 Lutte
contre la violence à l’encontre des femmes
43. Je me félicite de la ratification
par le Danemark en 2014 de la Convention du Conseil de l’Europe
sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes
et la violence domestique (STCE no 210, «Convention
d’Istanbul»). Le pays a toutefois déclaré que, jusqu’à nouvel avis,
la Convention ne sera pas applicable au Groenland et aux îles Féroé,
ce qui est regrettable à la lumière des informations dont nous disposons.
Le Groupe d’experts sur la lutte contre la violence à l’égard des
femmes et la violence domestique (GREVIO) n’a pour l’heure produit
aucun rapport concernant ce pays. J’estime cependant utile d’attirer l’attention
sur deux points mis en avant par Amnesty International, dont notamment
l’impunité dans des affaires de viol.
44. En 2013, les dispositions du Code pénal relatives au viol
et autres formes d’abus sexuels ont été durcies. La loi érige désormais
en infraction pénale au même titre qu’un viol les rapports sexuels
non consentis avec une victime «en état d’impuissance» et toutes
les dispositions allégeant les sanctions ou excluant les poursuites
en cas de viol ou violence sexuelle au sein du mariage ont été supprimées.
S’agissant des viols signalés, le taux d’attrition reste cependant
élevé: quatre à six cents viols sont en moyenne déclarés chaque année
à la police. Le nombre réel de viols commis s’élèverait, selon les
estimations, à 3 600 par an. Par ailleurs, seul un viol signalé
sur cinq donne lieu à une condamnation
Note. La majorité des affaires
de ce type ont été classées sans suite par la police – selon un
rapport récent du parquet général, avant même l’ouverture d’une
enquête en bonne et due forme de la police – ou le parquet (la plupart
du temps en raison de «l’état des preuves») et n’ont jamais abouti
à un procès. En novembre 2015, le procureur général a demandé que
les policiers modifient leur manière de procéder. En revanche, les
rapports n’abordaient pas les raisons pour lesquelles le taux d’abandon
des poursuites est excessivement élevé dans ce genre d’affaires
Note.
45. La situation était également préoccupante dans les îles Féroé:
Amnesty International a relevé que le Code pénal laisse sérieusement
à désirer par rapport au Code pénal danois: la législation féroïenne
incriminait les rapports sexuels non consentis avec une victime
«en état d’impuissance» comme un abus sexuel plutôt qu’un viol et
prévoyait pour ces actes une peine bien plus clémente. Dans certains
cas, elle allège la peine prévue en cas de viol ou violence sexuelle
dans le cadre du mariage ou prévoit l’immunité
Note. Dans les commentaires soumis
par les autorités féroïennes, j’ai noté avec satisfaction que le
gouvernement féroïen a adopté, en 2011, un Plan d’action quinquennal
pour prévenir la violence dans les relations permanentes et entre
proches articulé autour de quatre axes principaux: 1) information
et prévention; 2) assistance et soutien de la victime; 3) initiatives
ciblant les groupes professionnels; 4) possibilités de soins pour
les auteurs de violence. Le parlement a en outre demandé au gouvernement
de préparer un projet de programme concernant les abus sexuels et
de compléter le Plan d’action
Note. J’ai également appris que le gouvernement
féroïen est en train de renforcer les dispositions relatives au
viol et à d’autres formes d’abus sexuels dans le Code pénal. Sa proposition
sera soumise au parlement en novembre 2016 et devrait notamment
criminaliser les agressions sexuelles en toutes circonstances, y
compris dans le cadre du mariage, ce qui constitue un développement très
positif
Note.
46. J’ai indiqué aux autorités danoises que j’attendais du Danemark,
désormais partie à la Convention d’Istanbul, qu’il continue de porter
une attention particulière à la lutte contre la violence à l’encontre
des femmes et la violence domestique, y compris dans les entités
semi autonomes, pour être en mesure de lever les réserves territoriales
concernant l’application de la Convention aux îles Féroé et au Groenland.
A la suite de cette observation, le ministère danois de la Justice
a décidé de demander aux autorités féroïennes et groenlandaises
de lui indiquer si les îles Féroé et le Groenland souhaitaient que
la Convention sur la prévention et la lutte contre la violence à
l’égard des femmes et la violence domestique leur soit applicable,
ce qui constitue un développement positif. Dans l’affirmative, le
Gouvernement danois examinera – avec les autorités féroïennes et
groenlandaises – la nécessité de modifier la législation pour les
îles Féroé et le Groenland afin de satisfaire aux obligations au
titre de ladite convention
Note.
J’encourage les autorités danoises, y compris les autorités féroïennes
et groenlandaises, à engager ensemble les mesures nécessaires et
à adopter les textes législatifs nécessaires pour garantir que la
convention pourra s’appliquer à l’ensemble du territoire du royaume.
4.3 Lutte
contre la traite des êtres humains
47. Le Danemark a ratifié la Convention
sur la lutte contre la traite des êtres humains (STCE no 197)
le 19 septembre 2007 (qui ne s’applique toutefois ni aux îles Féroé
ni au Groenland). Le Groupe d’experts sur la lutte contre la traite
des êtres humains (GRETA) a publié un premier rapport d’évaluation
en décembre 2011
Note, qui a conduit le Comité des Parties
à formuler plusieurs recommandations en janvier 2012
Note,
auxquelles le Gouvernement danois a répondu en février 2014
Note.
48. Les principaux points identifiés par le Comité des Parties
avaient trait à la nécessité d’améliorer la procédure d’identification
des victimes de la traite; de développer des mesures préventives
pour lutter contre la traite aux fins d’exploitation par le travail;
de faire bénéficier les victimes de la traite d'un délai de rétablissement
et de réflexion adéquat; de revoir l'actuel cadre institutionnel
et procédural pour le retour et le rapatriement des victimes, de
manière à ce qu'il tienne compte de leur besoin de sécurité, de
protection et de dignité et permette d'éviter une nouvelle victimisation;
de revoir le système d'octroi de permis de séjour aux victimes de
la traite, de manière à appliquer l'approche centrée sur la victime
qui sous-tend la convention et à éviter que les victimes soient
de nouveau soumises à la traite; de prévoir la possibilité de ne
pas imposer de sanctions aux victimes de la traite pour avoir pris
part à des activités illicites lorsqu’elles y ont été contraintes.
49. Le GRETA a réalisé un deuxième cycle d’évaluation et effectué
une visite d’évaluation en mai 2015. La réponse des autorités danoises
a été publiée en mars 2015
Note et fait état d’une augmentation du nombre
de victimes de la traite identifiées au Danemark, que ce soit à
des fins de prostitution ou d’exploitation par le travail. Le Code
pénal a été amendé en 2012 (en vue de l’aligner sur la Directive
2011/36/UE de l’Union européenne concernant la prévention de la
traite des êtres humains et la lutte contre ce phénomène ainsi que la
protection des victimes). Les modifications apportées ont augmenté
la peine maximale infligée en cas de traite de huit à dix ans d’emprisonnement,
étendu l’objet de l’exploitation à «l’exploitation à des fins d’activités criminelles»,
et doté le Danemark d’une juridiction extraterritoriale dans les
affaires de traite impliquant un ressortissant danois ou une personne
ayant une résidence permanente dans le pays au moment des faits.
La loi relative aux étrangers a été amendée en 2013 de manière à
porter le délai de réflexion maximal de 100 à 120 jours et à accorder
des permis de séjour temporaires aux ressortissants étrangers, y
compris aux victimes de la traite, dès lors que leur présence au
Danemark s’impose dans le cadre d’une enquête ou d’une procédure.
Le plan d’action danois de lutte contre la traite des êtres humains
pour 2015-2018 a été lancé en mai 2015 (et modifié en novembre 2015),
après que son financement (à hauteur de 88 millions de couronnes danoises
– soit approximativement 11,8 millions d’euros) a été en grande
partie approuvé par le parlement en octobre 2014
Note.
50. Sur la base du rapport publié par le GRETA en juin 2016
Note,
le Comité des Parties a adopté la
Recommandation
CP(2016)4 du 23 mai 2016
Note, dans
laquelle il salue les progrès accomplis par le Danemark, notamment
la criminalisation de la traite des êtres humains (à savoir l’exploitation
à des fins d’activités criminelles) et l’augmentation de la peine
maximale de 8 à 10 ans, l’introduction d’une nouvelle disposition dans
la loi relative au statut des étrangers offrant la possibilité de
délivrer un permis de séjour temporaire aux victimes de la traite
en raison de leur coopération à la procédure pénale et augmentant
la durée maximale du délai de réflexion de 100 à 120 jours. Le Comité
des Parties a également adopté une liste de recommandations à l’intention
du Danemark afin, notamment, d’améliorer la procédure d’identification
des victimes de la traite (dont celles en situation irrégulière)
et de renforcer les incitations à l’auto-identification des victimes
de la traite. Le Comité a également recommandé aux autorités d’appliquer
une approche proactive en matière d’identification des victimes
de la traite aux fins d’exploitation par le travail en élargissant
le mandat de l’administration des douanes et des impôts (SKAT) et
des inspecteurs du travail, et d’améliorer l’identification des
enfants, y compris les enfants non accompagnés, victimes de la traite
et l’assistance fournie à ces derniers. Il a en outre recommandé
de reconsidérer la législation pour faire en sorte que les victimes
de la traite bénéficient d’un délai de rétablissement et de réflexion
adéquat sans condition.
4.4 Législation
sur l’asile et l’immigration
51. Le Danemark a, depuis 2002,
adopté des politiques d’asile et d’immigration restrictives. Cette
question reste sensible, mais semble recueillir un large soutien
de la plupart des partis politiques. Malgré les mesures prises par
les autorités danoises pour remédier aux problèmes de droits de
l’homme, y compris le renforcement de l’indépendance de la Commission
de recours des réfugiés, de nouvelles améliorations s’imposent.
52. En 2013, le Commissaire aux droits de l’homme, Nils Muižnieks,
a exprimé son inquiétude concernant les droits des enfants dans
le contexte des procédures d’asile et d’immigration, les procédures
liées au regroupement familial concernant les enfants, les séjours
prolongés dans les centres d’accueil pour demandeurs d’asile, le
sort des mineurs migrants non accompagnés disparus des centres d’accueil
ou encore la rétention des mineurs dans le cadre des procédures
d’asile ou d’immigration, jugée inacceptable et qui devrait être
remplacée par des dispositions appropriées de prise en charge. Le
Commissaire se montre également préoccupé par le fait que, concernant
les mesures et les décisions sur les questions d’asile et de migration
affectant les enfants, les considérations relatives au contrôle
des migrations tendent à primer sur l’intérêt supérieur de l’enfant
Note.
53. Le Commissaire a par ailleurs exhorté les autorités danoises
à veiller, lors du rapatriement des demandeurs d’asile déboutés,
au strict respect de leur droit de ne pas être exposés à un risque
réel d’être soumis à un traitement contraire à l’article 3 de la
Convention européenne des droits de l’homme ou à un refoulement
indirect. La rétention de demandeurs d’asile et de migrants en situation
irrégulière doit rester une mesure exceptionnelle et d’une durée
aussi brève que possible, et une résidence permanente devrait être accordée
aux réfugiés dans les meilleurs délais, afin d’établir une base
stable à leur intégration au Danemark
Note. A cet égard, Venstre et le parti
social-démocrate s’inquiètent de l’allongement des séjours dans les
centres de demandeurs d’asile des étrangers dont les demandes ont
été rejetées, et sont favorables à un renforcement des mesures de
rapatriement afin de limiter l’allongement des séjours
Note.
54. La Commission européenne contre le racisme et l'intolérance
(ECRI), pour sa part, a mis en cause l’accès des demandeurs d’asile
à un avocat tout au long de la procédure d’asile, ainsi que la possibilité
de s’inscrire au lycée ou à l’université au Danemark
Note.
55. La question de la rétention des demandeurs d’asile a également
été soulevée par le Comité européen pour la prévention de la torture
et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT), qui
s’est rendu en septembre 2014 au centre de rétention pour migrants
d’Ellebæk. Le CPT a exprimé ses inquiétudes et fait part de la nécessité
de maintenir l’établissement dans un état d’entretien décent, de
limiter l’environnement carcéral au strict minimum et de garantir
l’offre d’activités régulières. Le CPT a également recommandé que tous
les nouveaux arrivants soient soumis à un examen médical et à un
dépistage spécifique afin d’identifier les victimes de torture.
Il est par ailleurs nécessaire d’améliorer la communication avec
les détenus et d’élargir leurs contacts avec le monde extérieur
Note.
56. Dans sa réponse de mars 2015, le ministère de la Justice a
fait observer que selon la loi danoise relative aux étrangers, un
demandeur d’asile ne peut être privé de liberté que pour garantir
l’exécution d’une décision de refus d’entrée, d’expulsion, de transfert
ou dans les circonstances où le demandeur d’asile refuse de coopérer
dans les procédures administratives du service danois de l’immigration,
et si la présence du demandeur d’asile aux fins de mise en œuvre
de la procédure d’expulsion ne peut pas être assurée par une autre
mesure, moins coercitive. La stratégie nationale de la police danoise
concernant l’utilisation de la rétention en liaison avec la loi
danoise relative aux étrangers précise que la mesure ne peut être
maintenue que le temps où elle est nécessaire et proportionnelle.
Le recours à la rétention doit respecter la législation nationale
et les obligations internationales du pays et prêter une attention
particulière aux demandeurs d’asile vulnérables tels que les mineurs.
Le placement d’un demandeur d’asile mineur de moins de 15 ans dans
un établissement sécurisé ne peut intervenir au seul motif qu’il
ne dispose pas d’un permis de séjour au Danemark et devra être d’une
durée aussi courte que possible
Note.
57. En novembre 2015, un train de lois plus strictes sur l’asile
a été adopté par le parlement dans le cadre d’une procédure d’urgence.
De nouvelles règles relatives à la détention des demandeurs d’asile
nouvellement arrivés et des demandeurs d’asile déboutés ont été
introduites dans la loi danoise sur les étrangers et a entraîné
notamment un allongement de la durée de détention, l’extension à
trois ans du délai d’attente pour un regroupement familial, mais
aussi l’externalisation de l’usage de la force (par exemple les
menottes) à des entreprises privées et la possibilité pour les autorités
de suspendre le droit d’un détenu de rencontrer un juge dans un
délai de 72 heures. A ce propos, il m’a été rapporté qu’en règle
générale, cette procédure ne peut être activée que dans des situations
particulières
Note. Les autorités ont expliqué
que les demandeurs d’asile nouvellement arrivés ne peuvent être
détenus que pendant la procédure d’enregistrement et d’identification. La
détention des demandeurs d’asile déboutés ne s’applique qu’à ceux
qui ne coopèrent pas à leur retour et lorsqu’un retour est envisageable.
Le gouvernement est convaincu que les nouvelles règles sont conformes aux
obligations internationales du Danemark; les dispositions sur la
durée de détention prévues dans la loi sur les étrangers reposent
sur la directive «retour» de l’Union européenne
Note. En novembre 2015, à la suite de l’augmentation
considérable du nombre de demandeurs d’asile, le service danois
de l’immigration a mis en place des hébergements temporaires dans
des tentes afin d’accueillir 250 demandeurs d’asile dans le nord
du Jutland.
58. Le Commissaire aux droits de l’homme a exprimé ses inquiétudes
face à ces amendements et rappelé que «les changements restrictifs
apportés récemment à la législation danoise relative à l’asile et
à l’immigration suscitent de graves préoccupations quant à leur
conformité avec les normes des droits de l'homme. Le Gouvernement
devrait reconsidérer ces changements et veiller à ce que la législation
et la pratique tiennent pleinement compte de l’obligation incombant
au Danemark de respecter les normes de protection des réfugiés».
Le Commissaire a fait part de ses craintes «que les possibilités
accrues de recourir à la détention dans des circonstances particulières,
associées à la suppression de garanties juridiques importantes pour
les personnes détenues, n’entraînent un usage disproportionné et
systématique de la détention à l’encontre des demandeurs d'asile,
qui porterait atteinte au droit à la liberté, protégé par l’article
5 de la Convention européenne des droits de l'homme»
Note.
59. Le Commissaire a également critiqué d’autres mesures restrictives,
notamment le durcissement des critères d’obtention d’un permis de
séjour permanent et la réduction importante de la durée de validité
des titres de séjour, notamment pour les personnes bénéficiant de
la protection internationale, ainsi que la proposition de saisir
les biens des demandeurs d’asile arrivant au Danemark, pour financer
leur séjour. Cette mesure, de l’avis du Commissaire, «pourrait constituer
une atteinte à la dignité des personnes concernées. Elle pourrait aussi
conduire à des violations du droit au respect de ses biens, consacré
par l’article 1 du Protocole additionnel no 1
à la Convention européenne des droits de l'homme.»
Note. Certaines ONG
Note, dont Amnesty International
Note,
ont également critiqué ces mesures.
60. J’estime utile de mentionner les arguments présentés par la
ministre Støjberg dans sa réponse à la lettre du Commissaire
Note, qui souligne l’impératif
des règles nouvellement adoptées compte tenu de la situation actuelle,
et leur conformité avec les obligations internationales du Danemark.
La ministre a apporté un certain nombre d’éclaircissements:
- S’agissant de la rétention des
demandeurs d’asile, il sera demandé à la police de procéder à des évaluations
au cas par cas pour vérifier si des moyens moins intrusifs sont
susceptibles d’être mis en place. Le ministre a indiqué que «les
demandeurs d’asile nouvellement arrivés ne peuvent faire l’objet d’un
placement en rétention que si c’est nécessaire pour mener la procédure
d’enregistrement et d’identification à son terme. Le demandeur d’asile
doit être remis en liberté immédiatement après la fin de la procédure».
- La suspension du contrôle juridictionnel automatique dans
les trois jours pourrait intervenir dans les périodes marquées par
une augmentation significative du nombre de nouveaux réfugiés et
migrants (c.-à-d. lorsque le nombre de personnes en rétention est
si élevé qu’il n’est plus possible pour la police et/ou les tribunaux
de statuer dans les trois jours sur la légalité de la rétention),
et seulement dans des circonstances spéciales; cette mesure n’équivaut
cependant pas à une suspension générale du contrôle juridictionnel;
cette mesure n’a jamais été activée jusqu’à présentNote.
- Concernant les permis de séjour, les réfugiés sont censés
satisfaire aux mêmes exigences que n’importe quels autres étrangers.
Les nouvelles règles ont étendu l’obligation de résidence permanente à
six ans au moins pour tous les étrangers (quatre dans certains cas
spécifiques).
- Alors que le critère de base – qui reste inchangé – pour
la sélection des réfugiés admis reposait sur le droit ou non de
la personne concernée à une protection internationale, un nouveau
critère secondaire a été introduit par la nouvelle réglementation,
en l’occurrence l’évaluation du potentiel d’intégration de l’intéressé,
en se basant sur ses compétences linguistiques, son niveau d’instruction,
son expérience professionnelle, son réseau familial, son âge et
sa motivation.
- Concernant la saisie des biens de valeur des demandeurs
d’asile, le Danemark doit assurer la subsistance de base, les soins
de santé, des services et le logement des demandeurs d’asile, à
moins que ces derniers aient les moyens financiers d’y subvenir
par eux-mêmes. Les amendements du 26 janvier 2016 permettent à la
police de procéder à la fouille des vêtements et des bagages afin
de trouver des biens et saisir les sommes d’argent dépassant € 1 300
(les biens ayant une valeur sentimentale, par exemple les alliances,
ne peuvent être saisis). Des plaintes relatives à ces saisies peuvent
être déposées auprès de la police.
61. Dans le domaine des migrations, la question du regroupement
familial a suscité un certain nombre d’interrogations:
- L’ECRI a regretté qu’en juin
2011, «la loi sur les étrangers a[it] été modifiée pour durcir encore
les règles strictes applicables au regroupement avec un(e) conjoint(e)».
Ces dispositions incluent l’obligation pour le conjoint/partenaire
résidant au Danemark de ne pas avoir bénéficié de certains types
d’aide sociale au cours des trois dernières années et, normalement,
d’avoir exercé un emploi ordinaire à plein temps au Danemark pendant
au moins deux ans et six mois au cours des trois dernières années.
De plus, le coût total de la procédure de regroupement avec un(e)
conjoint(e) demeure assez élevé, d’où une discrimination indirecte
envers les membres des groupes relevant du mandat de l’ECRI, qui
sont plus touchés par le chômage et la pauvreté que les Danois de
souche. L’ECRI exhorte les autorités danoises à revoir en profondeur
les règles relatives au regroupement avec un(e) conjoint(e) afin
d’en supprimer tout élément équivalent à une discrimination directe
ou indirecte et/ou qui soit disproportionné à l’objectif déclaréNote.
Dans ses conclusions de mars 2015 relatives à cette recommandation
intérimaire spécifique, l’ECRI a déploré que les autorités danoises
n’aient rien fait pour revoir en profondeur les règles relatives au
regroupement avec un(e) conjoint(e)Note.
- La Cour européenne des droits de l’homme («la Cour») s’est
penchée sur la question du regroupement familial dans deux affaires
au moins: dans Osman c. Danemark,
la Cour a conclu à une violation de l’article 8 en raison du refus
des autorités de renouveler le permis de séjour de la requérante,
une mineure kényane – qui avait passé son enfance et son adolescence
au Danemark – après avoir été envoyée à l’étranger contre sa volonté
(pour y être «rééduquée»)Note. Compte tenu des circonstances,
la Cour a souligné qu’on ne saurait dire que les intérêts de la
requérante ont été suffisamment pris en compte ou soupesés équitablement
face à l’intérêt de l’Etat consistant à contrôler l’immigrationNote.
Dans une autre affaire, Biao c. DanemarkNote, le 24 mai 2016, la Cour a estimé
(par 12 voix contre 5) que la législation danoise qui discrimine
les personnes nées hors du Danemark et obtiennent la citoyenneté danoise
ultérieurement est contraire à l’article 8 (combiné avec l’article
14). Cette affaire se réfère à l’amendement à la Loi sur les étrangers
adoptée en 2003, qui dispose que le «critère des attaches» (tilknytningskravet)Note ne s’applique
toutefois pas «aux personnes qui possèdent la nationalité danoise depuis
plus de 28 ans [26 ans aujourd’hui], qui sont nées et ont grandi
au Danemark, qui sont venues dans ce pays dans leur petite enfance
ou qui y résident légalement depuis plus de 28 ans». La Cour a considéré
que cette règle était discriminatoire, car elle «favorise les citoyens
danois d’origine ethnique danoise et désavantage les citoyens danois
d’une autre origine ethnique qui (…) ont acquis la nationalité danoise
après la naissance ou a un effet préjudiciable disproportionné à
l’égard de ces derniers»Note.
La Cour a également conclu – eu égard à la marge d’appréciation
très étroite dont jouit l’Etat défendeur en l’espèce – que «le Gouvernement
danois n’avait pas démontré qu’il existait des considérations impérieuses
ou très fortes non liées à l’origine ethnique propres à justifier
l’effet indirectement discriminatoire de la règle des vingt-huit
ans». Dans la réponse publiée en juin 2016, la Ministre de l’intégration
Inger Støjberg a indiqué que la «condition d’attachement» s’appliquerait
dorénavant à tous les Danois/es.
- Selon Amnesty International, la pratique actuelle en matière
d’asile ne garantit pas une prise en compte suffisante et systématique
de l’intérêt supérieur de l’enfant. Si les parents ne répondent
pas aux exigences d’octroi de l’asile pour des motifs de persécution,
toute la famille est déboutée et contrainte de quitter le pays.
Les conséquences du rejet sur l’enfant ne sont pas prises en considération
dans ces décisions, même dans les situations où la famille, et donc
les enfants, risquent de se trouver dans la précarité la plus extrêmeNote.
62. En janvier 2016, le Commissaire aux droits de l’homme a contesté
la nouvelle série de modifications législatives (finalement adoptées
par le Parlement danois le 26 janvier 2016), qui visent à limiter
l’accès au regroupement familial pour les étrangers qui bénéficient
d’une protection temporaire. La proposition d’attendre trois ans
avant de permettre aux bénéficiaires d’une protection subsidiaire
temporaire d’exercer le droit au regroupement familial soulève des
questions de compatibilité avec l’article 8 de la Convention européenne
des droits de l'homme, qui protège le droit au respect de la vie
familiale, et pourrait aussi porter atteinte au droit, pour les
enfants, de vivre dans leur milieu familial, inscrit dans la Convention
des Nations Unies relative aux droits de l’enfant
Note.
63. Dans sa réponse à la lettre du Commissaire, Mme Støjberg,
ministre de l’Immigration, de l’Intégration et du Logement du Danemark,
a déclaré que dans la pratique habituelle (soit avant l’amendement
législatif de janvier 2016), le regroupement familial n’est généralement
pas accordé à un étranger bénéficiant d’un statut de protection
temporaire, dont le permis de séjour n’a pas (encore) été prolongé
au-delà d’un an. Les amendements du 26 janvier 2016 ont porté cette
durée à trois ans. La réglementation relative au statut de protection
temporaire a une portée limitée et concerne 20 % seulement de ceux
qui ont obtenu l’asile au Danemark
Note. La ministre a également assuré au
Commissaire que des évaluations individuelles seraient menées et
le regroupement familial accordé en fonction de la situation de
l’intéressé, ajoutant qu’il était prévu certains cas où les droits
de l’enfant imposaient l’octroi du regroupement familial
Note.
64. Dans leurs derniers commentaires à ce sujet, les autorités
ont souligné qu’elles allaient examiner chaque affaire et que des
exceptions seraient faites à chaque fois que les obligations internationales
du Danemark l’exigent. Elles ont également précisé que la réglementation
sur le statut de protection temporaire a une portée limitée. La
réglementation sur le statut de protection temporaire ne s’applique
ni aux réfugiés qui se sont vus accorder un permis de séjour en
vertu de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés,
ni aux étrangers qui – en raison de circonstances particulières
– encourent la peine capitale ou risquent d’être soumis à la torture
ou à des peines ou traitements inhumains ou dégradants s’ils retournent
dans leur pays. Ce statut ne s’applique qu’aux demandeurs d’asile
qui ont droit à une protection en raison d’une instabilité générale
de la situation dans leur pays d’origine, d’un niveau tel que toute
personne court un risque réel d'être soumise à des traitements inhumains
ou dégradants en cas de retour
Note.
65. Le 12 avril 2016, la Cour de justice de l’Union européenne
(CJUE) a jugé que la législation danoise sur l’immigration limitait
illégalement les droits des travailleurs turcs de faire venir leurs
familles au Danemark
Note. Les autorités ont précisé que cette
affaire concerne l’ancienne limite imposée (à l’époque, la demande
de regroupement familial devait être faite dans un délai de deux
ans à compter de la date où le parent résidant au Danemark remplissait
les conditions nécessaires pour bénéficier d’un regroupement familial
avec l’enfant). Rappelant que l’exigence d’intégration s’applique
uniquement aux demandes de regroupement familial déposées après
la limite des deux ans (soit le fait que la date de la demande de
regroupement familial est décisive pour déterminer si l’exigence
d’intégration est remplie), la Cour a conclu que l’exigence d’intégration pouvait
conduire à des «résultats incohérents». La CJUE a donc jugé que
l’exigence d’intégration était
disproportionnée.
Elle a cependant également jugé que l’objectif d’un ancrage suffisant
pour permettre une intégration réussie des ressortissants de pays
tiers dans l’Etat membre concerné, avancé par le Gouvernement danois,
pouvait constituer une raison impérieuse d’intérêt général
Note. Sur la base de cet arrêt, le Parlement danois
a adopté une nouvelle loi qui abolit le délai de 2 ans. Cet arrêt
a aussi amené le Danemark à adopter rapidement une nouvelle législation
imposant aux autorités en charge de l’immigration d’évaluer les
capacités d’intégration de tous les enfants de plus de six ans qui
ont un parent dans leur pays d’origine. Dans le même temps, ce projet
de loi visait à durcir les règles du regroupement familial de manière
à ce que les autorités puissent décider elles-mêmes qui est habilité
à venir à ce titre au Danemark, comme l’a expliqué la ministre de l’Intégration
Inger Støjberg
Note.
4.5 Lutte
contre la discrimination
66. Le Comité consultatif de la
Convention-cadre pour la protection des minorités nationales a noté l’existence
d’un cadre juridique solide en matière de politiques anti-discrimination
(article 71.1 de la Constitution
Note, loi de 1971 relative
à l’interdiction de la discrimination au motif de la race, loi pénale
de 1987 relative à l’interdiction de la discrimination au motif
de la race, loi de 1996 relative à l’interdiction de la discrimination
sur le marché du travail (consolidée en 2008), et loi de 2003 sur
l'égalité de traitement ethnique (consolidée en 2012)). Un climat
général de tolérance prévaut au Danemark, encouragé par le soutien
sans faille des programmes et initiatives menés notamment par l’Institut
danois des droits de l’homme, qui visent à mieux comprendre le problème
de l’intolérance et de la discrimination à l’égard des personnes
issues de divers groupes minoritaires. Les efforts destinés à renforcer
la participation des minorités dans les institutions de l’Etat,
en particulier dans la police, ont été reconnus
Note.
67. Dans son rapport de 2012, la Commission européenne contre
le racisme et l’intolérance a identifié un certain nombre de problèmes,
dont la nécessité de renforcer la visibilité du Conseil pour l’égalité
de traitement et sa connaissance des questions relatives à la discrimination
fondée sur la «race», l’origine ethnique, la religion ou les convictions
et la nationalité (qui n’intervient qu’en relation avec le marché
de l’emploi). Elle s’est félicitée des mesures prises pour intégrer
les immigrés sur le marché de l’emploi. En revanche, elle a exprimé ses
inquiétudes face à l’examen de langue et au test de citoyenneté,
ainsi qu’au coût de la procédure de naturalisation. L’ECRI a déploré
que certains médias aient continué de dépeindre les groupes minoritaires
et notamment les musulmans et les Roms, sous un jour négatif et
que certains responsables politiques, en particulier du Parti populaire
danois, ont continué à tenir des propos dénigrants sur les groupes
qui relèvent du mandat de l’ECRI en général, et sur les musulmans
en particulier. Le caractère négatif du discours public et politique
a eu des effets négatifs qui affectent, d’une manière disproportionnée,
un certain nombre de domaines politiques importants. L’ECRI a également
regretté que le Danemark n’ait pas encore ratifié le Protocole no 12
à la Convention européenne des droits de l’homme (STE no 177).
68. Ces préoccupations sont également partagées par le Commissaire
aux droits de l’homme, pour lequel le discours public et le discours
de haine visant les groupes minoritaires ethniques et religieux,
en particulier les musulmans, restent sources d’inquiétude malgré
les améliorations signalées. Bien que certaines affaires de discours
de haine aient donné lieu à des poursuites ces dernières années,
le nombre de condamnations reste limité
Note.
69. L’ECRI a de ce fait encouragé les autorités danoises à faire
en sorte que les hommes politiques agissent de manière responsable
lorsqu’ils traitent des questions relatives aux groupes relevant
de son mandat. L’ECRI a recommandé aux autorités danoises d’encourager
les médias à s’abstenir de diffuser des informations qui contribuent
à alimenter la discrimination et l’intolérance envers les Roms.
Elle leur recommande d’encourager la réflexion au sein des médias
sur l’image qu’ils donnent de l’islam et des communautés musulmanes
et sur la responsabilité qui leur incombe à cet égard de ne pas
véhiculer des préjugés et des informations basées sur des partis
pris. Pour le
Venstre et le
parti social-démocrate, cela serait contraire à la liberté d’expression fondamentale.
De leur point de vue, le meilleur moyen de lutter contre la discrimination
et l’intolérance est d’avoir un débat franc et ouvert, la suppression
de l’information servant uniquement les intérêts de ceux qui veulent
exploiter la peur et la méfiance
Note. Le parti populaire danois considère pour
sa part que les mesures spéciales et les campagnes de lutte contre
le racisme dans les journaux et à la télévision sont inutiles, puisqu’il appartient
aux tribunaux d’apprécier si une personne franchit la ligne rouge
dans les débats
Note.
70. L’ECRI a recommandé aussi aux autorités danoises de modifier
les conditions d’octroi du titre de séjour permanent pour faciliter
l’accès des demandeurs à cette procédure. Elle a par ailleurs encouragé
les autorités danoises à intensifier leurs efforts pour recruter
des personnes issues des minorités ethniques dans la police
Note.
71. Dans ses conclusions de 2015 (sur des recommandations spécifiques),
l’ECRI a relevé que la police nationale danoise a redoublé d’efforts
et pris un certain nombre d’initiatives pour renforcer la diversité
au sein de la police. Elle a jugé que ces mesures étaient positives
et témoignaient des efforts sincères qui sont consentis pour diversifier
les forces de police.
72. Pour sa part, le Commissaire a exhorté les autorités à condamner
fermement tous les propos racistes et xénophobes dans le discours
politique et à renforcer la sensibilisation aux limites de la liberté
d’expression conformément aux normes internationales et à la jurisprudence
de la Cour européenne des droits de l’homme. Des mesures positives
ont été prises en 2011 par le procureur général afin de fournir
aux procureurs et aux membres de la police des orientations détaillées
sur le traitement des cas de discours et de crime de haine. D’autres
efforts devraient être entrepris pour encourager le signalement
des crimes de haine
Note. En effet, le Comité consultatif
de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales
a noté que le nombre d’affaires examinées par le Conseil pour l’égalité
de traitement a connu une progression constante tous les ans (64
cas en 2009, 263 cas en 2013, dont 41 concernaient des allégations
de discrimination fondée sur la race ou l’origine ethnique)
Note.
73. Le Comité consultatif a pris note avec inquiétude de la proposition
d’amendement à l’article 266.
b du Code
pénal, qui dépénaliserait les propos injurieux et offensants pour
n’ériger en infraction que ceux responsables de troubles à l’ordre
public. Ces amendements produiraient un affaiblissement supplémentaire du
Code pénal qui, d’ores et déjà, n’offre pas une protection suffisante
et effective contre le discours de haine, va à l’encontre de la
Recommandation No R(97)20 du Comité des
Ministres sur le discours de haine et provoquerait inévitablement
une altération du climat de débat public qui règne au Danemark et
renforcerait la polarisation de la société
Note. J’ai appris que depuis le rapport
2015 de l’ECRI, le Gouvernement danois a décidé de demander au Comité
permanent de droit pénal d’examiner la possibilité de modifier l’article
266.
b du Code pénal tout en
respectant les obligations internationales du Danemark
Note.
74. Enfin, concernant les droits des personnes lesbiennes, gays,
bisexuelles et transgenres (LGBT), le Danemark continue d’améliorer
son cadre juridique, grâce à une nouvelle loi relative à la reconnaissance
du genre entrée en vigueur en septembre 2015, qui annule la législation
précédente imposant aux personnes transgenres de se plier à une
évaluation psychiatrique et à une stérilisation pour obtenir les
documents juridiques attestant de leur nouveau sexe
Note.
Le Danemark est également sur le point de prendre des mesures pour
faire en sorte que le transexualisme soit retiré de la définition
des maladies mentales à compter du 1er janvier
2017, comme l’a récemment confirmé le ministère de la Santé
Note; il est à espérer que les pratiques évolueront.
Pro memoria, le Danemark est le
premier pays au monde à avoir autorisé les unions civiles entre personnes
de même sexe en 1989, et le parlement a massivement adopté en 2012
une législation sur les mariages entre personnes de même sexe, permettant
aux couples de se marier dans l’église luthérienne d’Etat de leur
choix
Note. La législation sur les mariages
entre personnes de même sexe a été approuvée par le Parlement groenlandais
en mai 2015 et par le Parlement féroïen le 29 avril 2016.
4.6 Autorité indépendante chargée d’examiner
les plaintes contre la police
75. La création d’une autorité
indépendante chargée d’examiner les plaintes contre la police a
été saluée par le CPT. Dans ce contexte, il est important que les
membres des forces de l’ordre soient aisément identifiables, de
manière à faciliter les poursuites et les sanctions contre ceux
qui commettraient des abus. Les autorités danoises devraient également
se pencher sur les pratiques de profilage ethnique par la police
qui ont été rapportées et veiller à la mise en place de garanties
adéquates contre ce phénomène.
76. En octobre 2014, le ministre de la Justice a annoncé la mise
en place d’un matricule sur les uniformes de la police danoise,
afin de permettre en cas de plaintes l’identification des policiers,
à la demande du mécanisme indépendant chargé d’enquêter sur les
allégations de comportements répréhensibles de la part de la police.
Cependant, d’après Amnesty International, peu de progrès ont été
enregistrés pour l’heure dans ce domaine
Note. Nous avons toutefois appris
que depuis, les agents de police portent un matricule sur leurs uniformes
Note.
77. Amnesty International est également préoccupée par l’inadéquation
du système de plaintes contre la police mis en place dans les îles
Féroé. Ces plaintes sont d’abord examinées par le conseil local,
qui décide de leur transmission pour complément d’enquête au procureur
d’Etat ou de leur rejet. Ce conseil local étant composé du chef
de la police des îles Féroé, de deux policiers et de quatre membres
du gouvernement féroïen, la procédure ne peut être ni impartiale
ni objective. Le Gouvernement danois a toutefois souligné qu’il
n’avait aucune raison de douter de l’objectivité ou de l’impartialité
du système de plaintes contre la police féroïenne en général ou
du conseil local en particulier
Note. Le gouvernement féroïen a précisé que la
législation relative à la police relève des autorités danoises,
de sorte que le parlement et le gouvernement féroïens ne peuvent pas
mettre en œuvre la législation dans ce domaine. Les autorités féroïennes
ont demandé aux autorités danoises d’actualiser la législation relative
à la police dans les îles Féroé, y compris en changeant le système de
plaintes contre la police. La date d’entrée en vigueur de la législation
révisée dans les îles Féroé n’est pas connue
Note.
78. Selon la loi féroïenne relative à l’administration de la justice,
aucune limite de durée n’est fixée pour la détention provisoire,
y compris en cas de détention à l'isolement. En vertu de la législation
féroïenne, la détention provisoire peut être prolongée indéfiniment
Note,
ce que les autorités ont confirmé, expliquant qu’en vertu de la
loi féroïenne relative à l’administration de la justice, la décision
judiciaire de placement en détention provisoire doit être limitée
à quatre semaines – deux semaines en cas de détention à l’isolement
– mais qu’elle peut être reconduite un nombre illimité de fois par
une nouvelle décision de justice. De l’avis du Gouvernement danois,
la détention provisoire et la détention à l’isolement ne sont pas
utilisés de manière excessive dans les îles Féroé
Note. J’ai également été informé qu’en ce qui
concerne la loi relative à l’administration de la justice, les autorités
féroïennes ont demandé aux autorités danoises d’actualiser la législation.
Une partie de ce travail considérable portera sur les dispositions
relatives à la détention provisoire. Le ministère danois de la Justice
a récemment indiqué qu’un groupe de travail serait créé pour revoir
entièrement le cadre juridique. Le groupe de travail devrait présenter
sa proposition d’ici deux à trois ans. La proposition sera ensuite
soumise aux deux parlements danois et féroïen
Note.
4.7 Conditions pénitentiaires
79. La dernière visite du CPT s’est
déroulée en 2014. Elle était axée sur le traitement des détenus
dans plusieurs établissements pénitentiaires, ainsi que sur le traitement
de jeunes personnes détenues dans deux institutions sécurisées pour
mineurs.
80. S’agissant des prisons, le CPT n’a reçu aucune allégation
de mauvais traitements délibérés infligés par le personnel pénitentiaire
et le rapport fait état, de manière positive, de la tendance à la
baisse du recours à l’isolement des prévenus sur décision judiciaire.
Cela dit, il convient de renforcer les garanties encadrant l’application
des restrictions judiciaires concernant les contacts avec le monde
extérieur des prévenus. Il est également nécessaire que le médecin
voie en consultation chaque détenu nouvellement arrivé et l'examine dans
les 24 heures suivant l'admission en prison. Le CPT a critiqué une
fois de plus l’application de la mesure d’immobilisation dans les
prisons. Il a recommandé une meilleure formation des personnels
pénitentiaires, pour prévenir les problèmes de communication culturels
et linguistiques entre les détenus étrangers et le personnel qui
pourraient vite dégénérer en comportement conflictuel. Dans son
récent rapport, le CPT s’est dit préoccupé par la violence entre
les détenus, l’intimidation et l’exploitation sexuelle et a recommandé
entre autres la mise en place d’une stratégie globale contre le
harcèlement.
81. S’agissant des institutions pour mineurs, tout en saluant
le large éventail des activités structurées offertes, l’approche
pédagogique de soutien et l’hébergement des mineurs dans de petites
unités bien pourvues en personnel, le Comité était toutefois préoccupé
par le fait que la plupart des mineurs prévenus se voyaient imposer
des restrictions judiciaires en matière de contacts avec le monde
extérieur, souvent pour de longues périodes
Note.
4.8 Institutions psychiatriques
82. Les droits des personnes placées
dans des institutions psychiatriques ont attiré l’attention du Commissaire
aux droits de l’homme et du CPT.
83. Le Commissaire a appelé les autorités danoises à veiller à
ce que la législation et les pratiques concernant le recours à la
coercition dans le secteur psychiatrique, y compris l'hospitalisation
forcée, le traitement forcé et l'utilisation de moyens de contention
physique soient totalement conformes aux normes des droits de l’homme.
Il s’est félicité de la publication d’un rapport complet sur les
soins prodigués aux personnes souffrant de troubles mentaux en octobre
2013, qui vise à réduire les placements d’office et les traitements sans
consentement et à limiter considérablement le recours à la coercition.
Il espère que ce rapport sera rapidement suivi par l’adoption et
la mise en œuvre d’un plan d’action. Il a également invité les autorités
à renforcer les garanties contre les décisions arbitraires ou disproportionnées
concernant les placements d’office, à veiller au respect du consentement
des patients et à prévenir les autres violations du droit des patients
au respect de leur intégrité physique
Note.
84. Le CPT, pour sa part, a noté de manière positive l’attitude
constructive et la reconnaissance générale tant des autorités centrales
que du personnel des hôpitaux visités de la nécessité de réduire
le recours à l’immobilisation physique des patients à un lit (fiksering) dans les hôpitaux psychiatriques.
Cependant, le CPT est resté très préoccupé par les cas d’immobilisation,
et notamment prolongée (plus de 48 heures), dus au moins en partie
au manque d’effectifs. Il a ainsi recommandé de renforcer le nombre
de personnel infirmier.
85. Dans leur réponse de mars 2015, les autorités danoises ont
présenté les actions entreprises pour remédier aux problèmes soulevés
par le CPT, notamment le plan d’action global à long terme pour
le renforcement et le développement des services de santé mentale,
présenté le 15 mai 2014. Ce plan vise à réduire le recours à la
contrainte en psychiatrie, y compris aux moyens de contention mécanique,
et soutiendra le nouveau cadre et les orientations en matière de
psychiatrie. S’inspirant des réalisations en matière de cancer et
de maladies cardiaques, le gouvernement a constitué un groupe de
travail sur la psychiatrie, chargé de suivre les développements
sur un plan général, notamment l’objectif d’une diminution de 50 %
des mesures de contrainte. La loi sur les traitements psychiatriques,
telle qu’amendée en 2010, établit les conditions de l’utilisation
des mesures coercitives aussi longtemps que nécessaire, posant des
exigences plus strictes pour l’usage de moyens de contention mécanique,
y compris la fréquence minimale à laquelle les mesures de contrainte
doivent être contrôlées et évaluées par des médecins pour déterminer
s’il y a lieu de les poursuivre ou d’y mettre un terme. Le ministère
de la Santé a exclu la possibilité de fixer une limite légale à
la durée de l’immobilisation mais proposé à la place d’établir des
règles claires et cohérentes qui précisent quel laps de temps maximum
doit s’écouler entre deux visites de suivi et prévoient que plusieurs
personnes évaluent simultanément si l’immobilisation du patient
doit se poursuivre ou non. Le gouvernement a également prévu d’amender
la loi sur les traitements psychiatriques afin de garantir davantage
de droits aux patients psychiatriques internés ou sous contrainte
et de clarifier le statut juridique des mineurs sous traitement psychiatrique;
d’insister sur la nécessité de demander aux patients des informations
précises sur le traitement qu’ils souhaitent lors de l’entretien
d’admission et de durcir les conditions dans lesquelles la contrainte
est utilisée à des fins médicales et d’en renforcer la supervision
pour en réduire l’usage
Note.
86. En conclusion, j’aimerais préciser qu’à part les lacunes recensées
ci-dessus, les droits de l’homme sont généralement bien protégés,
mais par certains mécanismes opérationnels qui pourraient être renforcés.
J’ai également noté que le dualisme prévaut dans le pays: la Convention
européenne des droits de l’homme est la seule convention internationale
des droits de l’homme qui ait été à la fois ratifiée et introduite
dans la législation danoise, ce qui n’est pas le cas d’autres conventions
essentielles des Nations Unies relatives aux droits de l’homme ratifiées
par le Danemark. Les autorités ont souligné que les Convention des
Nations unies relatives aux droits de l’homme sont des sources juridiques
importantes au Danemark (elles peuvent effectivement être invoquées
devant les juridictions danoises et d’autres autorités nationales,
qui peuvent décider qu’elles s’appliquent
Note). Si j’ai bien compris, une commission d’experts
des droits de l’homme a examiné la question en 2014. A l’issue d’une
procédure de consultation publique, l’ancien gouvernement a décidé
de ne pas incorporer les Conventions des Nations unies relatives
aux droits de l’homme en droit interne. Les autorités estiment en
effet qu’une telle incorporation risque d’entraîner un transfert
des pouvoirs législatifs conférés aux tribunaux par le Parlement,
et qu’il est important que les élus conservent la responsabilité
de veiller au respect des obligations internationales. A cet égard,
le gouvernement actuel s’inscrit dans la lignée de l’ancien gouvernement
Note.
87. Je prends bonne note du fait que le Danemark se préoccupe
en permanence de la possibilité de retirer ou de réduire encore
ses réserves. En 2014, il a ainsi réduit sa réserve au titre de
l’article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et
politiques (PIDCP)
Note. J’invite
par conséquent le Danemark à continuer de promouvoir les droits
de l’homme en intégrant des instruments internationaux et en levant
les réserves, et à encourager les autorités des régions semi-autonomes
des îles Féroé et du Groenland à renforcer leur système de protection
des droits de l’homme à la lumière des conclusions des mécanismes
de suivi du Conseil de l’Europe.
5 Conclusions
88. Dans l’ensemble, le fonctionnement
des institutions démocratiques au Danemark est en conformité avec les
normes du Conseil de l'Europe. Le Danemark honore globalement les
obligations qui lui incombent en qualité de membre de l’Organisation.
La commission de suivi note que le pays a été confronté à l'une
des crises migratoires les plus importantes de son histoire, résultant
notamment des conflits en Syrie et en Irak. Malgré les tensions
liées aux questions migratoires, la montée du populisme et les mesures
anti-terroristes prises à la suite des attentats perpétrés récemment
au Danemark, le pays réussit à maintenir un niveau élevé de protection
des droits de l'homme et à assurer dans l’ensemble le bon fonctionnement
des institutions démocratiques. De manière générale, la population
a confiance dans la capacité des institutions démocratiques et de
l’Etat à faire respecter les normes des droits de l'homme. Le Danemark
se caractérise aussi par une «culture de la démocratie locale» réelle
et vivante, qui favorise une vie démocratique animée.
89. La commission a pris note des particularités du système politique
danois, avec deux entités semi-autonomes, le Groenland et les îles
Féroé, qui jouissent d’un degré d’autonomie élevé et assument donc
une responsabilité importante en matière de protection des droits
de l'homme. Concernant l'application des textes internationaux,
c’est le dualisme qui prévaut au Danemark. Ainsi, la Convention
européenne des droits de l’homme est la seule convention internationale
des droits de l’homme qui ait été à la fois ratifiée et introduite dans
la législation danoise. Cela pourrait être considéré comme un défi
supplémentaire, en particulier pour ce qui est de la mise en œuvre
des instruments internationaux de protection des droits de l'homme,
notamment au Groenland et dans les îles Féroé: pour que ces instruments
juridiques puissent produire leur plein effet sur l’ensemble du
territoire, il faut que les deux entités aient donné leur consentement.
La commission de suivi ne peut qu’encourager toutes les autorités
concernées à organiser des consultations, de manière à inciter les autorités
des entités à améliorer leurs normes et à permettre la levée des
réserves.
90. Cela dit, au vu des conclusions des mécanismes de suivi des
principales conventions du Conseil de l’Europe, les autorités devraient
s’employer à résoudre un certain nombre de problèmes. La commission souhaite
donc adresser aux autorités danoises les recommandations suivantes.
91. Dans le domaine de la démocratie, la commission salue les
efforts déployés récemment pour renforcer la démocratie locale après
la réforme communale lancée en 2007 et encourage les autorités à
signer et ratifier le Protocole additionnel à la Charte européenne
de l'autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités
locales, conformément à la
Recommandation
350 (2013) sur la démocratie locale et régionale au Danemark adoptée
par le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux.
92. Dans le domaine de la protection des droits de l'homme, la
commission de suivi invite les autorités danoises:
- tout en prenant note des dispositions
destinées à limiter les restrictions des libertés fondamentales
et des garanties procédurales, à revoir et à améliorer le cadre
juridique national de la lutte contre le terrorisme (y compris la
loi danoise relative aux étrangers et la loi relative à l’administration
de la justice), de manière à trouver le juste équilibre entre des
mesures efficaces et la protection des droits fondamentaux, et à
faire en sorte que la législation actuelle et future respecte les
normes des droits de l'homme;
- à veiller à ce que les dispositions de la loi relative
aux étrangers et de la loi relative à l’administration de la justice
prévoyant l’expulsion ou l’éloignement, pour des «motifs de sécurité
nationale», de ressortissants étrangers soupçonnés d’être impliqués
dans des activités liées au terrorisme, soient compatibles avec
l’obligation incombant au Danemark de garantir une procédure régulière
et l’égalité des armes;
- à s’assurer que le groupe de chercheurs récemment créé
enquêtant sur les engagements militaires du Danemark au Kosovo (1998),
en Afghanistan (2001) et en Irak (2003) soit en mesure de compléter
et de finaliser les travaux de la Commission d’enquête Irak-Afghanistan
(dont les activités ont été interrompues en 2015), d’établir ainsi
la responsabilité et les obligations des forces danoises au regard du
droit international, de tirer les enseignements de ces travaux et
de concevoir des mesures de prévention inspirées des constats de
la commission d’enquête Irak-Afghanistan;
- à ratifier le Protocole no 12
à la Convention européenne des droits de l'homme;
- compte tenu des recommandations formulées par l’ECRI et
par le Commissaire aux droits de l'homme, à veiller à ce que la
modification de l’article 266.b du
Code pénal (selon laquelle ne tomberaient plus sous le coup du Code
pénal que les propos injurieux et offensants qui provoquent des
troubles à l’ordre public) soit compatible avec la Recommandation
No R(97)20 sur le «discours de haine»,
de manière à garantir une protection suffisante et effective contre
le discours de haine et à éviter la dégradation du climat du débat
public au Danemark et l’accentuation des clivages dans la société;
- tout en insistant sur l’indépendance des médias, à entamer
un dialogue avec les organisations professionnelles des médias sur
les possibles mesures à prendre, à la lumière des recommandations de
l’ECRI, en ce qui concerne l’image de l’islam et des communautés
musulmanes véhiculée par les médias;
- à la suite de l’adoption récente de lois restrictives
en matière d’asile et d’immigration, et tout en saluant les initiatives
prises récemment pour rendre la législation conforme aux dispositions
internationales, à veiller à ce que les lois et la pratique respectent
pleinement l’obligation incombant au Danemark de faire appliquer
les normes de protection des réfugiés, notamment de continuer à
protéger les droits de l’enfant en tenant compte de l’intérêt supérieur
de l’enfant, y compris en matière de regroupement familial, et en se
conformant à la Convention européenne des droits de l'homme et à
la Convention de l’ONU relative aux droits de l’enfant;
- à apporter à la législation nationale les changements
nécessaires pour appliquer la Recommandation CP(2016)4 du Comité des Parties et à assurer la pleine mise en
œuvre de la Convention du Conseil de l'Europe sur la lutte contre
la traite des êtres humains;
- à la suite de la ratification, en 2014, de la Convention
du Conseil de l'Europe sur la prévention et la lutte contre la violence
à l’égard des femmes et la violence domestique (Convention d’Istanbul),
à élaborer et adopter un plan d’action complet visant à prévenir
et combattre le viol et les autres formes de violence sexuelle,
conformément à la Convention d’Istanbul.
93. A cet égard, la commission de suivi:
- salue les initiatives prises par les autorités féroïennes
depuis 2011 pour prévenir et éradiquer la violence domestique, la
violence à l'égard des femmes et les abus sexuels, et se réjouit
de la révision annoncée du Code pénal féroïen, qui devrait se traduire
par un durcissement des sanctions applicables au viol et aux autres
formes d’abus sexuels en toutes circonstances, y compris dans le
cadre du mariage;
- apprécie l’initiative prise par le Gouvernement danois
d’entamer un dialogue avec le Groenland et les îles Féroé, et demande
instamment à toutes les parties prenantes de créer les conditions
qui permettraient de lever les réserves aux principales conventions
des droits de l'homme, y compris la Convention d’Istanbul et la
Convention sur la lutte contre la traite des êtres humains, et,
plus généralement, de voir quels mécanismes de suivi nationaux pourraient
être étendus à ces entités;
- salue la création, en 2013 au Groenland, d’un Conseil
groenlandais des droits de l'homme, et l’extension, en 2014, du
mandat de l’Institut danois des droits de l'homme, qui englobe désormais
aussi le Groenland;
- encourage les autorités danoises à renforcer le fonctionnement
et la compétence de l’Institut danois des droits de l'homme, afin
que les ressources mises à sa disposition correspondent à son mandat
élargi.
94. Dans le domaine de l’Etat de droit, la commission se réjouit
de la création annoncée d’un groupe de travail chargé de revoir
entièrement le cadre juridique des îles Féroé. Cette révision devrait
comprendre la modification de la loi féroïenne relative à l’administration
de la justice (attendue par les autorités féroïennes), en particulier
la modification des dispositions concernant la détention provisoire
et leur mise en conformité avec les normes du Conseil de l'Europe,
ainsi que la création d’un mécanisme indépendant d’examen des plaintes dirigées
contre la police.
95. La commission de suivi félicite le Danemark pour son excellent
classement selon l’indice de perception de la corruption publié
chaque année par Transparency International. Il occupe en effet
le premier rang depuis quatre ans, ce qui signifie que la population
perçoit la corruption comme étant très peu répandue et a globalement
une grande confiance dans les institutions de contrôle. La commission
note qu’un Comité d’experts sur la transparence du financement des
partis a produit un rapport en 2015. Elle invite donc les autorités
danoises à renforcer le cadre juridique en tenant compte des propositions
de ce comité d’experts et des recommandations formulées par le GRECO,
et notamment:
- à engager sans
plus tarder la réforme attendue dans le domaine de la transparence
du financement des partis et à veiller à ce que cette réforme soit
compatible avec les normes anti-corruption pertinentes du Conseil
de l'Europe et avec les recommandations du GRECO;
- à faire en sorte que les petits paiements de facilitation
– constituant une forme d’«avantages indus» – offerts aux agents
publics étrangers (et aux agents d’assemblées et de juridictions
internationales) tombent sous le coup du Code pénal;
- à envisager l’élaboration d’un code de conduite destiné
à compléter l’ensemble de mesures requises pour prévenir la corruption
parmi les juges;
- à ratifier la Convention du Conseil de l'Europe relative
au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des
produits du crime et au financement du terrorisme, signée en 2012.
96. La commission encourage aussi les autorités danoises à ratifier
la Charte sociale européenne (révisée) (STE no 163),
qu’elles ont signée en 1996, et le Protocole additionnel à la Charte
sociale européenne prévoyant un système de réclamations collectives
(STE no 158), signé en 1995.
