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Renforcer la protection et le rôle des défenseurs des droits de l’homme dans les États membres du Conseil de l’Europe

Réponse à Recommandation | Doc. 14285 | 10 avril 2017

Auteur(s) :
Comité des Ministres
Origine
Adoptée à la 1283e réunion des Délégués des Ministres (5 avril 2017). 2017 - Deuxième partie de session
Réponse à Recommandation
: Recommandation 2085 (2016)
1. Le Comité des Ministres se félicite de la Recommandation 2085 (2016) de l’Assemblée parlementaire intitulée «Renforcer la protection et le rôle des défenseurs des droits de l’homme dans les États membres du Conseil de l’Europe», qu’il a transmise au Comité directeur pour les droits de l’homme (CDDH), au Comité directeur sur les médias et la société de l’information (CDMSI) et à la Conférence des OING, pour information et commentaires éventuels. Le Comité a également communiqué la recommandation au Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe pour information. Le Commissaire a formulé des observations contenues en annexe.
2. Le Comité des Ministres soulignait dans sa Déclaration sur l’action du Conseil de l’Europe pour améliorer la protection des défenseurs des droits de l’homme et promouvoir leurs activités, adoptée le 6 février 2008Note, que si c'est aux États qu'incombent la responsabilité première et le devoir de promouvoir et protéger les défenseurs des droits de l’homme, il entre aussi dans les attributions du Conseil de l’Europe de contribuer à créer un environnement favorable aux défenseurs des droits de l’homme et protéger ces personnes et leurs activités dans la défense des droits de l’homme. Gardant cela à l’esprit, le Comité appelait tous les organes et institutions du Conseil de l’Europe à être particulièrement attentifs aux questions relatives aux défenseurs des droits de l’homme dans leurs travaux respectifs. Il constatait que cela impliquait de mettre à disposition des informations et des documents, notamment sur la jurisprudence et les standards européens applicables, de favoriser les activités de coopération et de sensibilisation avec les organisations de la société civile et d’encourager les défenseurs des droits de l’homme à participer aux activités du Conseil de l’Europe.
3. Le Comité des Ministres note également que le droit interne, en concordance et appliqué en conformité avec la Convention européenne des droits de l'homme et les autres obligations internationales des États en matière de droits de l'homme, est le cadre juridique dans lequel doivent se dérouler les activités des défenseurs des droits de l'homme.
4. Le Comité des Ministres est d’accord avec l’Assemblée parlementaire sur la nécessité d’intensifier le dialogue avec les défenseurs des droits de l’homme (paragraphe 1.1 de la recommandation de l’Assemblée). Dans sa déclaration susmentionnée, il invitait le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe «à renforcer le rôle et la compétence de son Bureau afin d’assurer une protection forte et efficace des défenseurs des droits de l’homme en […] continuant d’intervenir sur la base d’informations reçues de défenseurs des droits de l’homme et d’autres sources pertinentes, y compris les médiateurs ou les institutions nationales des droits de l’homme; […] continuant de rencontrer une large gamme de défenseurs lors de ses visites dans les divers pays et de faire part au public de la situation des défenseurs des droits de l’homme; [… ] travaillant en étroite coopération avec d'autres institutions et organisations intergouvernementales, en particulier avec le point focal pour les défenseurs des droits de l'homme du BIDDH/OSCE, l'Union européenne et la Représentante spéciale du Secrétaire général des Nations Unies pour la question des défenseurs des droits de l'homme, ainsi que d'autres mécanismes existants». Le Comité fait référence aux observations du Commissaire sur la recommandation de l’Assemblée figurant en annexe et souligne le rôle de plus en plus important qu’il joue dans son dialogue avec les défenseurs des droits de l’homme. Le Comité reçoit régulièrement des informations détaillées de la part du Commissaire par le biais de ses rapports et dans le cadre d’échanges de vues réguliers auxquels il est invité.
5. L’Assemblée parlementaire appelle à une coordination renforcée entre les divers acteurs du Conseil de l’Europe pour la protection des défenseurs des droits de l’homme (paragraphe 1.2). Le Comité des Ministres est prêt à étudier de manière plus approfondie comment cela peut être accompli au mieux. À cet égard, il constate entre autres que la protection des défenseurs des droits de l’homme est l’une des priorités du Plan d’action de la Conférence des OING pour 2015-2018 et que celle-ci a mis en place un groupe de travail sur les défenseurs des droits de l’homme fonctionnant au sein de sa commission Droits de l’homme dans le but de promouvoir des normes et pratiques «stimulantes» et de renforcer les mécanismes de protection des défenseurs des droits de l’homme.
6. Concernant la recommandation de l’Assemblée demandant au Comité des Ministres de mettre en place une plate-forme, similaire à celle qui a été créée pour les journalistes, pour la protection des défenseurs des droits de l’homme (paragraphe 1.3), le Comité renvoie à sa récente réponse à la Recommandation 2086 (2016) de l’Assemblée parlementaire «Comment prévenir la restriction inappropriée des activités des ONG en Europe?» (paragraphe 6), dans laquelle il indique que le Secrétaire Général formulera prochainement des propositions en relation avec la faisabilité d’un mécanisme de protection des défenseurs des droits de l’homme, en tenant compte de ses implications financières dans le cadre du Programme et Budget et de la nécessité d’éviter les doubles emplois avec des initiatives qui existent déjà. Comme indiqué dans cette réponse, le Comité des Ministres tiendra l’Assemblée parlementaire informée des suites qui pourraient y être données.
7. Dans ce contexte, le Comité des Ministres souhaite souligner l’importante fonction de «chien de garde» que joue le journalisme dans la promotion de la protection des droits de l’homme. Il attire l’attention de l’Assemblée sur sa Recommandation CM/Rec(2016)4 aux États membres sur la protection du journalisme et la sécurité des journalistes et autres acteurs des médias, adoptée le 13 avril 2016.
8. Le Comité des Ministres note que l’Assemblée parlementaire souhaite qu’il fasse publiquement et régulièrement, une fois par an au moins, rapport à l’Assemblée des cas d’intimidation des défenseurs des droits de l’homme qui coopèrent avec les organes du Conseil de l’Europe (paragraphe 1.4). Le Comité a l’intention d’étudier cette proposition dans le contexte de son examen des propositions que fera le Secrétaire Général en relation avec la faisabilité d’un mécanisme de protection des défenseurs des droits de l’homme (voir paragraphe 5 ci-dessus).
9. L’Assemblée parlementaire demande aussi au Comité des Ministres de réfléchir à d’autres voies et moyens de renforcer la protection des défenseurs des droits de l’homme contre les actes d’intimidation commis et les représailles exercées par des acteurs étatiques et non étatiques (paragraphe 1.5). À ce propos, le Comité des Ministres rappelle qu’il a chargé le CDDH de mener une étude sur l’impact des législations, politiques et pratiques nationales actuelles sur les activités des défenseurs des droits de l’homme en particulier et d’identifier les meilleurs exemples de cet impact. Sur cette base, le CDDH soumettra des propositions pour faire en sorte que les États membres, par leurs législations, politiques et pratiques, protègent effectivement et promeuvent l’espace des défenseurs des droits de l’homme et des autres acteurs de la société civile.
10. Le Comité des Ministres est d’accord avec l’Assemblée sur l’importance d’intensifier sa coopération pour la protection des défenseurs des droits de l’homme avec les autres organisations internationales (paragraphe 1.6) et renvoie notamment aux activités du Commissaire (voir observations en annexe). Le Comité continuera d’étudier comment renforcer la coopération dans ce domaine.
11. S’agissant de la demande de l’Assemblée parlementaire visant à ce que le Comité des Ministres envisage de réviser la mission du Commissaire aux droits de l’homme en l’habilitant à traiter les cas individuels de persécution de défenseurs des droits de l’homme dans les États membres (paragraphe 1.7), le Comité à nouveau renvoie aux observations du Commissaire annexées à la présente réponse. Ce dernier estime «qu’il n’est pas nécessaire de modifier le mandat de cette institution à ce stade parce qu’il lui permet déjà de mener les importantes initiatives pour la protection des défenseurs des droits de l’homme qui lui paraissent utiles, et même d’intervenir dans des affaires individuelles». Le Commissaire a indiqué qu’il continuera d’accorder la priorité au soutien des défenseurs des droits de l’homme.
12. Enfin, en réponse à la demande de l’Assemblée pour que le Comité des Ministres réalise un bilan approfondi de la mise en œuvre par les États membres de sa Déclaration sur l’action du Conseil de l’Europe pour améliorer la protection des défenseurs des droits de l’homme et promouvoir leurs activités (paragraphe 1.8), le Comité rappelle encore une fois le mandat donné au CDDH (voir paragraphe 8 ci-dessus).

Annexe – Commentaires du Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe (voir également DD(2016)670 )

Le mandat du Commissaire

1. Le Commissaire fait observer que son mandat lui permet d’interagir avec les défenseurs des droits de l’homme, de soutenir leur travail et de prendre des initiatives en vue d’améliorer leur protection. La Résolution Res (99) 50 sur le Commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe, adoptée le 7 mai 1999, déclare notamment que «Le ou la Commissaire peut intervenir sur la base de toute information pertinente au regard de ses fonctions. Cela inclut notamment les informations que lui adressent des gouvernements, des parlements nationaux, des médiateurs nationaux ou autres institutions similaires, des particuliers ou des organisations» (article 5).
2. L’obligation spécifique du Commissaire de s’occuper des questions liées aux défenseurs des droits de l’homme est aussi soulignée dans la Déclaration du Comité des Ministres sur l'action du Conseil de l'Europe pour améliorer la protection des défenseurs des droits de l'homme et promouvoir leurs activités, adoptée le 6 février 2008. La Déclaration «[i]nvite le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe à renforcer le rôle et la compétence de son Bureau afin d’assurer une protection forte et efficace des défenseurs des droits de l’homme en [...] continuant d’intervenir sur la base d’informations reçues de défenseurs des droits de l’homme et d’autres sources pertinentes, y compris les médiateurs ou les institutions nationales des droits de l’homme; [...] continuant de rencontrer une large gamme de défenseurs lors de ses visites dans les divers pays et de faire part au public de la situation des défenseurs des droits de l’homme; [... ] travaillant en étroite coopération avec d'autres institutions et organisations intergouvernementales, en particulier avec le point focal pour les défenseurs des droits de l'homme du BIDDH/OSCE, l'Union européenne et le Représentant spécial du Secrétaire général des Nations Unies pour la question des défenseurs des droits de l'homme, ainsi que d'autres mécanismes existants». La Déclaration appelle aussi les États membres du Conseil de l'Europe «à coopérer avec les mécanismes de suivi des droits de l’homme du Conseil de l’Europe, notamment avec [...] le Commissaire aux droits de l’homme, en facilitant ses visites, en fournissant des réponses adéquates et en engageant un dialogue sur la situation des défenseurs des droits de l’homme lorsqu’ils y sont invités.»
3. Même si l’article 1 de la Résolution Res (99) 50 dispose que «le Commissaire ne se saisit pas de requêtes individuelles», cela ne l’empêche pas de traiter des cas individuels de défenseurs des droits de l’homme confrontés à des difficultés. En effet, la Déclaration de 2008 invite le Commissaire aux Droits de l’Homme à renforcer le rôle et la compétence de son Bureau pour assurer une protection forte et efficace des défenseurs des droits de l’homme en «intervenant auprès des autorités compétentes, de la manière que le Commissaire estimera appropriée, afin de les aider à chercher des solutions, conformément à leurs obligations, aux problèmes auxquels sont confrontés les défenseurs des droits de l’homme, particulièrement dans les situations graves dans lesquelles des mesures d’urgence s’imposent” (paragraphe 4.iii).
4. Année après année, le Commissaire et ses prédécesseurs ont mis à profit différents outils disponibles dans le cadre de leur mandat pour améliorer la situation des défenseurs des droits de l’homme, les assister face aux menaces et promouvoir leur travail.

Situations où des défenseurs des droits de l’homme sont en danger

5. Le Commissaire intervient régulièrement dans des situations individuelles de défenseurs des droits de l’homme confrontés à des difficultés, surtout s’ils sont en danger, et encourage les États membres concernés à prendre les mesures adéquates pour se conformer à leurs obligations, afin que les défenseurs des droits de l’homme bénéficient d’une protection appropriée et puissent travailler dans un environnement sûr et propice.
6. Le Commissaire a notamment recours aux interventions en qualité de tierce partie dans des affaires portées devant la Cour européenne des droits de l'homme, conformément à l’article 36, paragraphe 3 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Ainsi, le Commissaire a soumis des observations écrites dans les affaires suivantes concernant des défenseurs des droits de l'homme en Azerbaïdjan, relatives aux poursuites pénales engagées contre eux et à leur mise en détention provisoire: Hilal Mammadov c. Azerbaïdjan (Requête n° 81553/12), lntigam Aliyev c. Azerbaïdjan (Requête n° 68762/14), Anar Mammadli c. Azerbaïdjan (Requête n° 47145/14), Rasul Jafarov c. Azerbaïdjan (Requête n° 69981/14), Leyla Yunusova et Arif Yunusov c. Azerbaïdjan (Requête n° 68817/14) et Khadija lsmayilova c. Azerbaïdjan (Requête n° 30778/15).
7. Le Commissaire a également soumis des observations écrites dans l’affaire Svetlana Estemirova c. la Fédération de Russie (Requête n° 42705/11) concernant l'enlèvement et le meurtre de Mme Natalia Estemirova (la sœur de la requérante), une défenseure des droits de l'homme de premier plan de la Fédération de Russie qui travaillait dans le Caucase du Nord, ainsi que l’enquête pénale sur ces faits.
8. Outre les interventions en qualité de tierce partie, le Commissaire évoque aussi le sort des défenseurs des droits de l’homme dans le cadre de son dialogue avec les États membres du Conseil de l'Europe. Ces échanges peuvent être publics ou confidentiels. Le Commissaire a ainsi examiné la vague de menaces et d’attaques ciblant des défenseurs des droits des femmes en Arménie, et spécialement les membres de l’ONG Centre de documentation des femmes, lors de sa visite dans le pays en 2014Note. Le rapport 2014 du Commissaire et ses observations de 2015 sur la Géorgie ont mentionné les violences commises à l’encontre des défenseurs des droits des LGBTI, en particulier le 17 mai 2013Note. Le Commissaire et son prédécesseur ont maintes fois abordé les lacunes dans l’enquête sur le meurtre du journaliste et écrivain Hrant Dink en Turquie, notamment les comportements répréhensibles de la police et l’absence d’association des victimes à la procédureNote. Le Commissaire s’est également dit préoccupé des représailles, notamment contre certains groupes professionnels, en rapport avec leur implication non-violente avec les événements de GeziNote. Lors de sa récente mission en Turquie, il a soulevé la question de la rhétorique stigmatisante, des campagnes de dénigrement et des enquêtes en cours à l’encontre des avocats et défenseurs des droits de l’hommeNote. À diverses reprises, le Commissaire a publiquement abordé sur les réseaux sociaux des cas de défenseurs des droits de l’homme confrontés à des problèmes.

Un environnement propice à l’action des défenseurs des droits de l’homme

9. Le Commissaire aide également les États membres à mettre en place un environnement sûr et propice à l’action des défenseurs des droits de l’homme. Il a, à diverses reprises, évalué les politiques, les lois et les pratiques dans les domaines de la liberté d’association, du droit de réunion pacifique et de la liberté d’expression qui affectent le cadre de travail des acteurs de la société civile, ainsi que l’efficacité des instances répressives et judiciaires lorsqu’il s’agit de protéger les défenseurs des droits de l’homme en danger.
10. En 2013, le Commissaire a publié un Avis sur la législation de la Fédération de Russie sur les organisations non commerciales – notamment la Loi sur les agents étrangers – à la lumière des normes du Conseil de l'Europe. Le deuxième Avis du Commissaire, publié en 2015, faisait le point sur les dispositions légales adoptées par la suite et sur l’application de la Loi sur les agents étrangers en Fédération de Russie, et notamment ses conséquences pratiques pour les organisations non commerciales.
11. Dans le cadre de son activité de suivi par pays en Azerbaïdjan, le Commissaire a maintes fois exprimé sa vive préoccupation face au cadre juridique extrêmement restrictif qui régit le travail des ONG et à son application, et à propos de la législation et de la pratique en matière de libertés d'expression et de réunion pacifiqueNote. Le Commissaire a également souligné l’importance de mettre en place un environnement propice pour l’action des ONG en Hongrie. Dans ce contexte, le Commissaire s’est inquiété du discours stigmatisant utilisé contre les ONG bénéficiaires du Fonds civil norvégien que l’Office de contrôle du Gouvernement hongrois avait soumis à des auditsNote.
12. Un environnement propice à l’action des ONG et des défenseurs des droits de l’homme ne se résume pas à l’absence de restrictions et de menaces. Il suppose également que les défenseurs des droits de l’homme et les ONG puissent participer effectivement aux processus décisionnels et de consultation, et ainsi assurer leur rôle de «chiens de garde» dans nos sociétés démocratiques. Le Commissaire a maintes fois rappelé l’importance d’impliquer les organisations et les particuliers œuvrant à la défense des droits de l'homme dans le dialogue et les consultations avec les autorités et les autres acteurs de la société à propos des politiques, des lois et des pratiques qui affectent la situation des droits de l'homme.

Contacts réguliers avec les défenseurs des droits de l’homme et rapports sur leur situation

13. Le Commissaire visite et consulte régulièrement des défenseurs des droits de l’homme dans le cadre de ses activités. Les défenseurs des droits de l’homme fournissent des informations primordiales lors des visites dans les pays et pour les rapports par pays du Commissaire sur des problèmes spécifiques de droits de l'homme. Le Commissaire tire également parti des compétences des défenseurs des droits de l’homme dans son travail thématique, notamment pour préparer ses Documents thématiques.
14. Des consultations régulières avec des défenseurs des droits de l’homme sont organisées depuis 2008 pour discuter de leur situation sur le territoire du Conseil de l'Europe et pour examiner des thèmes spécifiques qui sont importants pour le travail du CommissaireNote. L’actuel Commissaire a organisé les tables rondes suivantes avec des défenseurs des droits de l’homme depuis le début de son mandat, en 2012: La protection des droits des migrants en Europe (2012), Les droits de l’homme et le secteur de la sécurité (2013), et Les droits des femmes et l’égalité entre les femmes et les hommes en Europe (2015). Ces occasions ont permis au Commissaire et à son Bureau de poursuivre le développement du travail par pays et thématique dans ces divers domaines, et de soutenir les défenseurs des droits de l’homme et de promouvoir leur travail.

Coopération avec des partenaires internationaux

15. La coopération avec des instances du Conseil de l'Europe et avec les partenaires intergouvernementaux concernés est essentielle pour améliorer l’environnement de travail et la protection des défenseurs des droits de l’homme. Au niveau du Conseil de l'Europe, le Commissaire entretient de bonnes relations de travail avec la Rapporteure de l’Assemblée parlementaire sur la situation des défenseurs des droits de l’homme et la Conférence des organisations internationales non-gouvernementales. Comme indiqué plus haut, il est également intervenu en qualité de tierce partie en formulant des observations écrites sur des affaires de défenseurs des droits de l’homme portées devant la Cour européenne des droits de l'homme.
16. Le Rapporteur spécial de l’ONU sur la situation des défenseurs des droits de l’homme, le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l'homme de l’OSCE (OSCE/BIDDH) et l’Union européenne sont autant de partenaires importants du Commissaire dans les dossiers impliquant des défenseurs des droits de l’homme. Ils se réunissent et échangent régulièrement des informations, notamment dans le cadre du processus inter‑mécanismes. Le Commissaire a accueilli la dernière réunion inter‑mécanismes à Strasbourg les 25 et 26 février 2016Note. Le Commissaire, le Rapporteur spécial de l’ONU et la Représentante de l’OSCE pour la liberté des médias ont publié en juin 2015 une déclaration commune sur la situation des défenseurs des droits de l’homme en AzerbaïdjanNote. La coopération revêt également la forme d’une participation du Commissaire et de son Bureau à la préparation (2013) et au lancement (2014) des Lignes directrices de l’OSCE concernant la protection des défenseurs des droits de l’homme.
17. Enfin, le Commissaire maintient aussi de bonnes relations de travail avec les ONG internationales, qui jouent un rôle essentiel en protégeant les défenseurs des droits de l'homme et en veillant à ce qu’ils puissent travailler dans un environnement propice.

Conclusion

18. Au fil des ans, le Commissaire a su développer son action en faveur des défenseurs des droits de l’homme grâce à l’indépendance, à la liberté et à la souplesse de son mandat. Le Commissaire estime qu’il n’est pas nécessaire de modifier le mandat de cette institution à ce stade parce qu’il lui permet déjà de mener les importantes initiatives pour la protection des défenseurs des droits de l’homme qui lui paraissent utiles, et même d’intervenir dans des affaires individuelles. Le Commissaire continuera d’accorder la priorité au soutien des défenseurs des droits de l’homme.