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Vers un cadre pour une gouvernance sportive moderne

Addendum au rapport | Doc. 14464 Add. | 23 janvier 2018

Commission
Commission de la culture, de la science, de l'éducation et des médias
Rapporteur :
M. Mogens JENSEN, Danemark, SOC
Origine
Approuvé par la commissions le 23 janvier 2018. 2018 - Première partie de session

1 Introduction

1. L'absence de normes universellement reconnues ou de critères communs en matière de bonne gouvernance dans le sport est souvent citée comme l'un des principaux obstacles à la mise en place d'une culture de la gouvernance moderne, fondée sur la transparence, la démocratie, l'obligation de rendre des comptes et la responsabilité dans le monde du sport. Par ailleurs, cette lacune entrave la recherche de solutions efficaces pour mettre au point des outils professionnels universels d'évaluation de la conformité, de suivi et d'assistance.
2. La conférence ministérielle de Budapest tenue en 2016 a appelé à «mettre en œuvre les normes élevées de transparence et de bonne gouvernance dans le sport, qui pourraient, entre autres, permettre aux gouvernements et au mouvement sportif de reconnaître des références communes sur la bonne gouvernance dans le sportNote». Le Conseil de l’Europe a souligné que «ce que les gouvernements et les organisations sportives doivent faire, c’est accepter un référentiel commun, englobant des principes partagés, des mesures concrètes pour les atteindre, et un ensemble d’indicateurs permettant d’en mesurer la mise en œuvre»Note.
3. De ce fait et étant donné la nécessité de fonder l'introduction d'une norme de certification ISO sur la gouvernance du sport et d’un système de notation de l’éthique dans le sport, j’ai commandé en juillet 2017 une étude comparative de 15 codes et principes existants afin de déterminer leur convergence et d'explorer la possibilité d'élaborer une référence commune sur ces bases.
4. Le format restreint du présent addendum me permet uniquement de présenter les principales recommandations de l'étude détaillée, que je recommande de poursuivre et d'étoffer dans l’intérêt des discussions futures. Je souhaite cependant faire deux observations générales:
  • les différent codes, normes et principes élaborés depuis 2005 sont très complémentaires, chaque nouvelle initiative s’inspirant des précédentes;
  • les critères et la manière de les mesurer diffèrent certainement quelque peu, mais il est facile dans l’ensemble d’extraire un certain nombre de critères fondamentaux communs susceptibles de constituer la référence convenue.
5. Le présent document n’a en aucun cas vocation à présenter «la ligne d’arrivée» ou à formuler des recommandations finales. Il propose simplement un point de départ commun permettant d’engager un dialogue multipartite afin d’identifier les critères fondamentaux communs de la bonne gouvernance dans le sport et les nouveaux défis. Ces critères pourraient ensuite servir de socle harmonisé pour actualiser les principes universels de base du CIO, élaborer une convention du Conseil de l’Europe sur la bonne gouvernance dans le sport, mettre en place une norme de certification ISO sur la gouvernance du sport, alimenter les algorithmes de notation de l'éthique dans le sport, ou encore pour préparer des lignes directrices à l’intention des fédérations sportives et des gouvernements nationaux souhaitant mettre en place leurs propres cadres de gouvernance moderne, comme indiqué aux paragraphes 71 à 74 du rapport.

2 Portée et méthodologie de l’étude

6. L’étude comparative en question est une analyse documentaire qui couvre un échantillon de réglementations mises en œuvre par le mouvement sportif (le CIONote, l’ASOIFNote, la FIFANote, l’UEFANote, l’IAAFNote), des organisations internationales (le Conseil de l’EuropeNote, l’Union européenne (les principesNote et le projet de l’UE «Good Governance in Grassroots Sport»(GGGS)Note, l’UNESCONote), des gouvernements nationaux et régionaux (Royaume-UniNote, AustralieNote, FlandreNote), des ONG (Play the Game et l’Institut danois pour les études sur le sport, Action for Good Governance in International Sport – AGGIS – et Sports Governance Observer – SGONote, Sport Integrity Global Alliance (SIGA)Note), et des instituts de recherche universitaire (l’Institut de hautes études en administration publique de l’université de Lausanne (indicateurs de base d'une bonne gouvernance dans le sport international – BIBGISNote).
7. Les recommandations présentées dans le chapitre suivant sont inspirées des critères de gouvernance du sport qui ont montré un degré élevé ou moyen de convergence dans l’examen des 15 ensembles de règlements et réglementations examinés. Elles devraient pouvoir s’appliquer à toutes les organisations sportives indépendamment de leur taille ou de leur statut juridique.
8. L’étude recense quatre groupes thématiques ou dimensions: 1) la transparence; 2) la démocratie; 3) l’intégrité; et 4) le développement et la responsabilité, qui contiennent 20 critères fondamentaux et 54 indicateurs (annexe 1).
9. Les documents comparés dans le tableau ne font l’objet d’aucun jugement de valeur ou classement. Les divers codes ont évolué au fil du temps et présentent chacun leurs propres avantages qui servent les objectifs de l’organisation sportive ou de l’instance nationale ou internationale à l’origine de leur élaboration. De même, il est important de souligner qu’une case non cochée ne signifie pas nécessairement que l’organisation ne respecte pas les critères dans la pratique. Le tableau présenté est par conséquent purement indicatif et repose pour l’essentiel sur les règlements et d’autres réglementations officielles indiqués dans le lexique en Annexe. Il convient de poursuivre les discussions pour déterminer les autres critères susceptibles d’être intégrés au cœur des principes de bonne gouvernance. Par ailleurs, il se peut que certaines inexactitudes subsistent, et je demande ainsi l'indulgence de nos partenaires.
10. L’avantage d’établir des critères fondamentaux harmonisés ou une référence commune est que cela ne nécessite pas de changements législatifs et n'oblige aucune organisation à abandonner ses cadres réglementaires en vigueur. Les critères de bonne gouvernance ne sont pas gravés dans le marbre; ils sont en constante évolution et doivent préserver cette flexibilité pour suivre le rythme des développements modernes. Il serait par conséquent également nécessaire de réfléchir à la mise en place d’un cadre multipartite pour observer les évolutions et actualiser les critères fondamentaux et d’envisager la création d’un centre international d’échanges dédié au partage de connaissances et d’informations dans le domaine du sport.

3 Propositions de recommandations

11. Les organisations sportives aux niveaux local, national et international sont appelées:
En ce qui concerne la transparence

  • à rendre publics leurs vision, mission, valeurs ainsi qu’un plan stratégique précisant la manière de les réaliser ou de les mettre en œuvre;
  • à publier leurs statuts, règles et réglementations sur leur site web;
  • à publier la liste de leurs membres ainsi que les informations de base au sujet de leurs responsables;
  • à rendre publics l’ordre du jour et le procès-verbal des réunions de leur Assemblée générale;
  • à publier les rapports et les décisions prises par les organes exécutifs et les commissions;
  • à publier un rapport général d’activité annuel sur leur site web;
  • à rendre public un rapport financier annuel, vérifié par des auditeurs externes conformément aux normes internationales reconnues, y compris les indemnités, les avantages et/ou le salaire du président, des membres du conseil d'administration, du personnel de direction et des cadres (le cas échéant).

En ce qui concerne la démocratie

  • à organiser des élections régulières, transparentes, libres et équitables des instances dirigeantes. Celles-ci doivent reposer sur une réglementation électorale détaillée, prévoyant un mode de scrutin à bulletin secret, la limitation des mandats, le contrôle de l'éligibilité effectué par une commission indépendante spécifique, la possibilité pour les candidats de présenter leur programme/manifeste, des garanties pour l'égalité entre les femmes et les hommes au sein du Conseil d’administration et s’agissant des hauts responsables;
  • à assurer que la distribution des postes représentatifs au sein des instances dirigeantes reflètent un équilibre hommes-femmes et dans le mesure du possible, encouragent la diversité et une représentation géographique équitable;
  • à mettre en place une structure de gouvernance claire, tenant compte du principe de séparation des pouvoirs;
  • à établir des garanties procédurales visant à assurer un processus décisionnel démocratique: réunion de leur Assemblée générale au moins une fois par an; réunions régulières de leurs instances dirigeantes; rapports écrits sur le fondement des décisions des instances, et des règles solides concernant le recours au vote à main levée ou à bulletin secret, en fonction de la nécessité d'assurer une plus grande transparence ou de préserver l'anonymat des choix;
  • à mettre en place les garanties d'un processus décisionnel efficace: séparation claire et vérifiable des fonctions entre les activités exécutives, administratives et commerciales; nomination de la direction (par exemple des directeurs et des hauts responsables) sur la base de critères objectifs (intégrité, connaissances, compétences et expérience requises) et d’un parcours professionnel irréprochable; communication et coordination de la direction interne;
  • à établir une coopération externe sur les questions d’intégrité avec les autorités gouvernementales, le mouvement olympique, les agences internationales et non gouvernementales.

En ce qui concerne l’intégrité

  • à mettre en place des commissions d’audit et de conformité chargées: de veiller à l’adéquation des rapports financiers et à l’intégrité des états financiers de l’organisation; d’aider le conseil d’administration à fixer les indemnités des dirigeants en l’absence de comité des rémunérations; de vérifier les nominations et désignations au sein de l’organisation et de réaliser un contrôle d’éligibilité aux fonctions électives en l’absence d’une commission de nomination; d’élaborer une stratégie et des processus de gestion des risques;
  • à procéder à un contrôle éthique et disciplinaire fondé sur: un code d'éthique/d'intégrité, inspiré du Code d'éthique du CIO; des règles claires en matière de conflits d'intérêts; des règles disciplinaires pour lutter contre le trucage de matchs et le dopage; des organes indépendants (commissions d'éthique et de discipline) et un mécanisme pour gérer les commentaires et allégations formulés par les lanceurs d’alerte;
  • à assurer la mise en place de mécanismes de recours internes et un dispositif externe de traitement des plaintes et de règlement des litiges.

En ce qui concerne le développement et la responsabilité

  • à adopter une politique et des programmes de redistribution des ressources financières pour leurs principales parties prenantes;
  • à attribuer des ressources à des objectifs non lucratifs déclarés, en particulier des activités au niveau local;
  • à mettre en place une stratégie ou un/des programme(s) de responsabilité sociale et environnementale, comprenant des exigences en matière d’héritage sportif et social pour ceux (les pays, villes, communautés) qui accueillent leurs événements, et à établir une coopération étroite avec les organismes gouvernementaux et non-gouvernementaux sur les questions de responsabilité sociale;
  • à élaborer une politique relative aux sportifs comprenant: des mesures claires de lutte contre la discrimination; des programmes éducatifs et une assistance pendant et après leur carrière professionnelle; des actions spécifiques pour promouvoir la santé et la sécurité, conformément aux réglementations applicables à la protection des sportifs, des spectateurs, des travailleurs, des enfants, des jeunes et d’autres groupes vulnérables.

12. Le sport a également des aspects spécifiques qui doivent être pris en considération lors de l'élaboration de politiques proactives et de cadres réglementaires. Il s’agit notamment d’assurer:
  • des chances équitables pour les athlètes et leur protection, y compris en matière de lutte contre le dopage, le trucage de matches, les paris illégaux, les abus ou le trafic; des exigences minimales pour les contrats d'athlètes; le développement de la jeunesse dans le sport;
  • l'intégrité des événements sportifs, y compris les processus de candidature et de sélection des organisateurs d'événements, la distribution et la tarification des billets, la sélection des sponsors, l'octroi des droits de retransmission, la construction de l'infrastructure pour de grands événements, le respect par le soumissionnaire et ses partenaires commerciaux des droits de l’homme et des normes du travail.
13. Conformément aux dispositions du nouveau Code d'éthique du CIO 2016, les critères de base de la bonne gouvernance dans le sport devraient se référer explicitement au respect des conventions internationales sur la protection des droits de l'homme, notamment mais non exclusivement en ce qui concerne le respect de la dignité humaine, le rejet de toute discrimination, de quelque nature que ce soit et quel que soit le motif, et le rejet de toute forme de harcèlement, qu'il soit physique, professionnel ou sexuel, et de tout préjudice physique ou mental.
14. Dans le cadre de l'élaboration des critères fondamentaux de la bonne gouvernance dans le sport, il conviendrait également de rechercher une convergence avec la Convention des Nations Unies contre la corruption, les conventions du Conseil de l’Europe sur la corruption [Convention pénale sur la corruption (STE no 173), Convention civile sur la corruption (STE no 174), Protocole additionnel à la Convention pénale sur la corruption (STE no 191)] ainsi qu'avec les Principes de gouvernance d'entreprise du G20 et de l’OCDE.

Annexe – Les critères minimaux de bonne gouvernance dans le mouvement sportif

Résumé

1. Transparence

1.1. Rendre publics la vision, la mission, les valeurs et les objectifs stratégiques

1.2. Rendre publics les statuts, règles et règlements

1.3. Rendre publique la liste des membres et responsables des organisations sportives

1.4. Ouvrir au public les activités des organes législatifs

1.5. Rendre publics les rapports/décisions prises par les instances et les commissions exécutives

1.6. Publier un rapport d’activité annuel

1.7. Publier les rapports financiers annuels au terme d’un audit externe

2. Démocratie

2.1. Élections régulières des instances dirigeantes

2.2. Représentation des membres et parties prenantes

2.3. Séparation des pouvoirs

2.4. Processus décisionnel démocratique

2.5. Processus décisionnel efficace

2.6. Coopération extérieure

3. Intégrité

3.1. Commissions d’audit et de conformité

3.2. Contrôle éthique et disciplinaire

3.3. Garanties procédurales

4. Développement et responsabilité

4.1. Répartition des ressources

4.2. Attribution des ressources pour des objectifs non lucratifs déclarés

4.3. Responsabilité sociale et environnementale

4.4. Implication, participation et attention des sportifs

* Pas explicitement codé dans les règlements de l'organisation repris dans le lexique, mais inclus dans d'autres documents internes et/ou a mis en œuvre en pratique

LEXIQUE

Organisations intergouvernemental, internationales et non-gouvernementales

Recommandation (2005)8 du Comité des Ministres relative aux principes de bonne gouvernance dans le sport

2005

CoE

Recommandation (92)14 Rev du Comité des Ministres sur le Code d'éthique sportive révisé

2010

Résolution 1875 (2012) de l’APCE «La bonne gouvernance et l’éthique du sport»

2012

Résolution 2053 (2015) de l’APCE «La réforme de la gouvernance du football»

2015

Principes universels de base de bonne gouvernance du Mouvement olympique et sportif

2008

CIO

CIO Code d’éthique

2016

Statuts de la commission de CIO éthiques

2017

Lignes directrices de l’UE pour la bonne gouvernance dans le sport de masse (Guidelines for Good Governance in Grassroots Sport)

2011

GGGS

Principes 2013 de l’Union Européenne

2013

UE

Grands principes et indicateurs de base de l’ASOIF en matière de gouvernance

2016

ASOIF

Normes universelles de bonne gouvernance de la SIGA

2016

SIGA

UNESCO Charte internationale de l’éducation physique et de l’activité physique et du sport

2015

UNESCO

MINEPS VI, Plan d'action de Kazan de l’UNESCO

2017

Universitaires

Indicateurs de base d'une bonne gouvernance dans le sport international (BIBGIS)

2013

BIBGIS

Play the Game

 

PTG

Action for Good Governance in International Sport (AGGIS)

2013

Sports Governance Observer 2015 (SGO 2015)

2015

Codes nationaux

Principes obligatoires de bonne gouvernance dans le sport  (Australie)

2012

AUS

Code britannique pour la gouvernance du sport

2016

RU

Code de bonne gouvernance au sein des fédérations sportives flamandes

2017

FLANDRES

Fédérations internationales

Code d’éthique de la FIFA

Statuts de la FIFA

Règlement de gouvernance de la FIFA

2012

2016

2016

FIFA

Statuts de l’UEFA

Règlement d’organisation de l’UEFA

Règlement disciplinaire de l’UEFA

2017

2017

2017

UEFA

Code d’éthique de l’IAAF

Constitution de l’IAAF (2019)

Code de conduite d’intégrité de l’IAAF

Proposition finale de réforme de la structure de gouvernance de l’IAAF «L'Ère du Changement»

2015

2017

2017

2017

IAAF

Thème

Critères

Éléments à prendre en considération

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1.1. Rendre publics la vision, la mission, les valeurs et les objectifs stratégiques

L’Organisation publie ses vision/mission/valeurs et objectifs stratégiques

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1.2. Rendre publics les statuts, règles et règlements

L’Organisation publie ses statuts, ses règlements, ses règles sportives et son organigramme

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1.3. Rendre publique la liste des membres et responsables des organisations sportives

L’Organisation publie la liste, les informations de base et les données biographiques des membres de son conseil d’administration et de ses hauts responsables

       

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1.4. Ouvrir au public les activités des organes législatifs

L’Organisation publie l’ordre du jour et le procès-verbal de son assemblée générale

   

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1.5. Rendre publics les rapports/décisions prises par les instances et les commissions exécutives

L’Organisation publie les rapports de ses commissions permanentes ainsi que les décisions prises lors des réunions de son instance exécutive

       

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1.6. Publier un rapport d’activité annuel

L’Organisation publie sur son site web son rapport général annuel d’activité ainsi que des rapports sur les principaux événements, accompagnés de données détaillées et pertinentes

     

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1.7. Publier les rapports financiers annuels au terme d’un audit externe

L’Organisation publie chaque année son rapport financier au terme d’un audit externe

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L’Organisation publie chaque année les avantages et/ou le salaire de son président, des membres du conseil d’administration, des cadres et hauts responsables

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Thème

Critères

Éléments à prendre en considération

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2.1. Élections régulières des instances dirigeantes

Élection du président et d’une majorité de membres de toutes les instances exécutives

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Limitation de la durée du mandat pour les cadres élus

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L’Organisation met en place un règlement détaillé concernant l’ensemble des postes ouverts aux élections et les nominations, y compris le processus de sélection des candidats

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L’Organisation donne aux candidats qui se présentent aux élections l’occasion de présenter leur programme/profession de foi

       

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Les élections reposent sur un vote au scrutin secret

       

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L’Organisation encourage la parité hommes-femmes de ses dirigeants

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Mise en place de contrôles d’éligibilité

         

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2.2. Représentation des membres et parties prenantes

Les membres de l’Organisation et les principales parties prenantes, par ex. des sportifs en activité, sont représentés au sein des instances dirigeantes

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Obligation d’associer les parties prenantes aux activités de l’Organisation

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Protection et représentation des groupes minoritaires

 

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2.3. Séparation des pouvoirs

Établir une séparation claire des pouvoirs entre les structures organisationnelles assumant des responsabilités réglementaires/de supervision, exécutives, ou disciplinaires

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2.4. Processus décisionnel démocratique

L’Assemblée générale de l’Organisation se réunit au moins une fois par an

 

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Les instances dirigeantes se réunissent de façon régulière

 

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Les principales décisions sont prises sur la base de rapports écrits, étayés par des critères

 

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2.5. Processus décisionnel efficace

Compétences des membres de l’organe exécutif

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Un membre indépendant élu siège au sein de l’organe exécutif de l’organisation

     

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Nomination des membres de l’encadrement via procédures ouvertes et sur la base de critères objectifs

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Séparation des fonctions

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Gestion, communication et coordination internes

 

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2.6. Coopération extérieure

Coopération avec les gouvernements

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Coopération avec le Mouvement olympique et d’autres organisations sportives

 

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Coopération avec les autorités nationales et internationales compétentes sur les questions d’intégrité (dopage, trucage de matchs)

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Éléments à prendre en considération

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3.1. Commissions d’audit et de conformité

Commission d’audit et de conformité

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Contrôle des processus financiers

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Contrôle externe et indépendant

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Comité des rémunérations

             

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Commission de nomination

         

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Système de gestion des risques

 

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Indépendance de la commission d’audit et de conformité

 

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3.2. Contrôle éthique et disciplinaire

Code d’éthique/d’intégrité pour tous les membres et responsables

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Règles sur les conflits d'intérêts

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Lutte contre le dopage et adoption du Code mondial antidopage

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Lutte contre le trucage de matches

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Commissions d’éthique et disciplinaire

       

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Publication de l’ensemble des décisions des instances disciplinaires et des sanctions connexes

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Mécanismes à l’intention des lanceurs d’alerte

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3.3. Garanties procédurales

Mécanismes de recours internes

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Le Tribunal arbitral du sport (ou organe similaire) en tant que canal externe de règlement des plaintes et des différends

       

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Critères

Éléments à prendre en considération

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4.1. Répartition des ressources

Politique et programmes de redistribution des ressources financières

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4.2. Attribution des ressources pour des objectifs non lucratifs déclarés

Allocation de ressources aux activités locales

   

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4.3. Responsabilité sociale

et environnementale

L’Organisation met en place une politique et des programmes de responsabilité sociale et environnementale

   

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L’Organisation a des exigences en matière de legs vis-à-vis des communautés accueillant des événements sportifs

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Coopération avec les autorités publiques compétentes en matière de responsabilité sociale

       

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4.4. Implication, participation et attention des sportifs

L’Organisation met en place une politique et une réglementation antidiscriminatoire claire

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Mise en place de programmes de formation et d’assistance pour les sportifs pendant et après leur carrière

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Règlementation relative à la protection des sportifs

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