Le fonctionnement des institutions démocratiques en Pologne
Addendum au rapport
| Doc. 15025 Add.
| 27 janvier 2020
- Commission
- Commission pour le respect des obligations et engagements des États membres du Conseil de l'Europe (Commission de suivi)
- Corapporteur :
- Mme Azadeh ROJHAN GUSTAFSSON,
Suède, SOC
- Corapporteur :
- M. Pieter OMTZIGT,
Pays-Bas, PPE/DC
1 Introduction
1. Comme nous l’avons souligné
dans notre rapport, le 19 novembre 2019, la Cour de justice de l’Union européenne
(CJUE) a rendu son arrêt dans les affaires jointes (C-585/18, C-624/18
et C-625/18), relatives à l’indépendance de la chambre disciplinaire
de la Cour suprême. Comme indiqué, dans cet arrêt, la CJUE a estimé
que cette chambre spéciale est de nature à engendrer des doutes
légitimes, quant à «l’imperméabilité de cette juridiction aux facteurs
extérieurs, notamment en ce qui concerne l’influence directe ou
indirecte du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif et sa neutralité
à l’égard des intérêts qui lui sont présentés»
Note. La CJUE a ainsi décidé que
les tribunaux nationaux avaient l’obligation de ne pas appliquer
les dispositions de la législation nationale qui donnent compétence
exclusive à la chambre disciplinaire spéciale. Elle a laissé à la Cour
suprême le soin de se prononcer sur l’indépendance de la chambre
disciplinaire de la Cour constitutionnelle et du Conseil national
de la magistrature (CNM) sur la base des orientations qu’elle a
fournies. Elle a en outre statué que les juridictions nationales
étaient tenues d’écarter l’application de dispositions nationales
si, dans les cas où le droit européen peut s’appliquer, ces dispositions
donnent compétence à une instance qui ne répond pas aux exigences
d’indépendance et d’impartialité définies par ses soins
Note.
2. Ultérieurement, le 5 décembre 2019, la chambre du travail
de la Cour suprême a considéré que le Conseil national de la magistrature,
qui est entre autres chargé de la nomination des juges, n’est pas
un organe impartial et indépendant, et que la chambre disciplinaire
ne satisfait pas aux exigences d’indépendance et d’impartialité
énoncées dans l’arrêt de la CJUE. Elle ne peut par conséquent pas
être considérée comme une cour de justice au regard du droit de
l’Union européenne et de la législation nationale polonaise.
3. Malheureusement, cette décision de la Cour suprême a été rejetée
par les autorités. La chambre disciplinaire a poursuivi ses activités,
malgré la demande adressée par le premier président de la Cour suprême
polonaise aux juges de la chambre disciplinaire de cesser de statuer
sur des affaires, conformément au jugement de la chambre du travail.
Le fait que la chambre disciplinaire poursuive ses travaux, malgré
la décision de la Cour suprême, est hautement préoccupant et va
à l’encontre du principe de l’État de droit. Par ailleurs, comme
l’a également déclaré la Commission européenne, la poursuite des
activités de la chambre disciplinaire a un effet dissuasif sur le
système judiciaire polonais
Note.
Suite à cela, le 14 janvier 2020, la Commission européenne a demandé
à la CJUE d’ordonner, à titre de mesure provisoire, au gouvernement polonais
de suspendre le fonctionnement de la chambre disciplinaire
Note.
4. Le 12 décembre 2019, des députés du parti au pouvoir ont soumis
une proposition de loi prévoyant une série d’amendements à la loi
sur les tribunaux de droit commun, à la loi sur la Cour suprême
ainsi qu’à d’autres lois. Ces amendements proposent d’apporter un
certain nombre de modifications profondes et controversées au système
juridique polonais. Ils visent en particulier
Note:
.1 à interdire aux juges de s’engager dans toute activité
politique et à les obliger de déclarer publiquement leur adhésion
à des associations;
.2 à interdire toute remise en cause, par une autre juridiction
nationale ou juge, de la légitimité d’un juge nommé par le Président
de la République et à mettre en place des sanctions disciplinaires
sévères en cas de violation de cette interdiction;
.3 à introduire une série de nouvelles infractions disciplinaires
pour les juges et les présidents de tribunaux;
.4 à transférer les compétences des assemblées de juges à
des collèges nouvellement établis, composés de présidents de tribunaux
nommés par le ministre de la Justice;
.5 à modifier la procédure d’élection du premier président
de la Cour suprême en abaissant considérablement le quorum au troisième
tour de scrutin.
5. De toute évidence, ces amendements ont été proposés en réaction
à l’arrêt rendu le 19 novembre 2019 par la CJUE et à la décision
ultérieure de la Cour suprême concernant le Conseil national de
la magistrature. Les doutes soulevés par plusieurs tribunaux nationaux,
dans le cadre de l’examen des affaires dont ils étaient saisis,
quant à la légitimité des juges nommés après la réforme controversée
du Conseil national de la magistrature constituent une raison supplémentaire
et connexe. L’effet combiné – et l’objectif manifeste – de ces modifications
est de punir les juges ayant critiqué les réformes mises en place
par les autorités et d’annuler les effets de l’arrêt de la CJUE
du 19 novembre 2019. La manière dont ces amendements ont été introduits
et adoptés par le Sejm souligne leur nature. S’agissant d’une proposition
de loi d’initiative parlementaire, les procédures de consultation
prévues pour les projets de loi déposés par le gouvernement ont
pu être contournées et il semblerait qu’aucune consultation des
parties prenantes, d’experts externes ou de la société civile, n’ait
eu lieu lors de la préparation et de l’examen de ces amendements.
Ils ont été présentés dans le cadre d’une procédure accélérée, laissant
très peu de temps au Sejm pour en débattre avant de les adopter en
première lecture le 18 décembre, puis en seconde lecture le 20 décembre
2019. Nous déplorons profondément cette situation et estimons qu’il
s’agit d’une utilisation abusive de la procédure accélérée pour des
questions aussi importantes et controversées. L’opposition et une
grande partie de la communauté judiciaire ont dénoncé ces amendements,
les qualifiant de «lois muselières» et faisant valoir qu’ils s’apparentent
à une sanction.
6. Cependant, le Sénat polonais, au sein duquel le parti au pouvoir
ne détient plus la majorité depuis les dernières élections, a refusé
d’examiner la proposition de loi dans le cadre de la procédure accélérée,
exigeant la tenue d’un véritable débat au sujet des amendements
en question. En vertu des dispositions constitutionnelles, le Sénat
dispose d’un délai de 30 jours pour examiner le projet de loi, après
quoi il approuve la loi, la renvoie au Sejm accompagnée de modifications,
ou la rejette dans son intégralité. Afin d’aider le Sénat dans ses
délibérations, le président du Sénat polonais a sollicité un avis
urgent de la Commission de Venise concernant ces amendements. L’avis
conjoint
Note de la Commission de Venise et de
la Direction générale Droits de l’homme et État de droit (DG1) du
Conseil de l’Europe a été rendu le 16 janvier 2020. S’appuyant sur
cet avis, le Sénat polonais a rejeté la proposition de loi dans
son intégralité le 17 janvier 2020, sachant toutefois que le Sejm
peut passer outre cette décision à la majorité absolue.
7. Dans son avis
Note,
la Commission de Venise a fortement critiqué les projets d’amendements
qui, selon elle, «pourraient compromettre davantage l’indépendance
de la justice».
8. En ce qui concerne l’interdiction de toute activité politique
des juges, la Commission de Venise a souligné que les juges ont
effectivement un devoir de «réserve et de discrétion» dans les cas
où «l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire sont susceptibles
d’être mises en cause». Dans le même temps, faisant référence à
la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme
Note, la Commission
de Venise a rappelé que cela ne signifie pas pour autant que les
juges et les instances judiciaires ont l’interdiction totale d’exprimer
des opinions ou de critiquer les réformes de la justice qui les
concernent. Les amendements actuels, qui ont précisément pour objectif
une telle interdiction, sont donc contraires aux exigences de l’article 10
(liberté d’expression) de la Convention européenne des droits de
l’homme. Bien que l’interdiction pour les juges de s’engager activement
au sein de partis politiques et d’y occuper des postes de responsabilité
soit également en vigueur dans d’autres États membres, et que les
déclarations de patrimoine et d’éventuels conflits d’intérêts soient
courantes, l’obligation de déclarer toute adhésion à des associations,
notamment professionnelles, pose problème, en particulier dans le
contexte des pouvoirs et du contrôle excessifs exercés sur le système
judiciaire par le ministre de la Justice
Note qui, comme l’indique la Commission
de Venise dans son avis, pourrait utiliser ces informations à des
fins ultérieures
Note.
9. Comme mentionné dans l’avis de la Commission de Venise, dans
les faits ces amendements privent les tribunaux polonais de la possibilité
d’examiner si une décision de justice dont ils sont saisis a été
rendue par un tribunal légitime ou un juge nommé conformément aux
dispositions constitutionnelles et dans le respect des normes européennes.
Selon ces amendements, seule la chambre des recours extraordinaires
aurait le pouvoir de se prononcer sur l’indépendance des juges et
des tribunaux. Cependant, comme nous l’avons indiqué dans notre
rapport, c’est précisément l’indépendance et l’impartialité de ces
deux nouvelles chambres spéciales de la Cour suprême (la chambre
des affaires disciplinaires et la chambre des recours extraordinaires)
qui sont au cœur de l’arrêt de la CJUE.
10. Par conséquent, ces amendements soulèvent des questions quant
à leur conformité avec la Convention européenne des droits de l’homme,
et notamment l’article 6 (droit à un procès équitable). Par ailleurs,
ils ont entre autres objectifs clairs de casser l’arrêt de la CJUE
du 19 novembre et la décision ultérieure de la Cour suprême. Il
s’agit de toute évidence d’une remise en cause de la primauté du
droit européen et du statut de la CJUE, ce qui est contraire aux
obligations qui incombent à la Pologne en vertu du droit et des
traités de l’Union européenne.
11. Nous convenons du fait que les récentes réformes ont engendré
une situation où la légalité, ainsi que l’indépendance et l’impartialité
des juges et des tribunaux peuvent être remises en question par
d’autres juridictions nationales. Nous partageons l’avis des autorités
polonaises selon lequel il s’agit d’une situation très grave et
intenable. Toutefois, ces autorités devraient s’employer à y remédier
en s’attaquant aux causes profondes, à savoir les lacunes et défaillances
sérieuses induites par les récentes réformes, plutôt que d’essayer
d’interdire la contestation justifiée des effets de ces réformes
par les tribunaux et les juges. Cette approche est l’équivalent
politique de la démarche consistant à «blâmer le porteur de mauvaises
nouvelles» et ne permet pas de résoudre les graves difficultés,
en termes d’indépendance et d’impartialité, auxquelles sont confrontés
la magistrature et le système judiciaire polonais.
12. Comme indiqué, les critiques formulées publiquement, même
en dehors du cadre judiciaire, par des juges à l’égard des réformes
du système judiciaire et la remise en question de leurs effets sur
l’impartialité et l’indépendance des juges et des instances judiciaires
peuvent donner lieu à des procédures disciplinaires, pouvant éventuellement
aboutir à la révocation des intéressés. D’où les questions soulevées
en ce qui concerne la liberté d’expression garantie par l’article
10 de la CEDH. Par ailleurs, les amendements introduisent un certain
nombre d’autres infractions pouvant conduire à des mesures disciplinaires.
Dans son avis, la Commission de Venise fait valoir que la définition
de ces infractions est trop large et se prête à diverses interprétations,
ce qui menace le principe de légalité et ouvre la porte aux abus.
Cette situation est particulièrement alarmante, étant donné la concentration
excessive des pouvoirs sur le système judiciaire conférés au ministre
de la Justice, qui constitue, comme nous l’avons déjà souligné dans
notre rapport, une préoccupation majeure. Dans ce contexte, nous
constatons avec inquiétude que les amendements renforcent encore
les pouvoirs du ministre de la Justice sur le système judiciaire.
Les présidents des tribunaux sont tenus de soumettre des rapports
annuels au ministre de la Justice. Si ce dernier refuse ces rapports,
comme son pouvoir discrétionnaire l’y autorise, et que le Conseil
national de la magistrature rejette le pourvoi formé contre cette
décision par le président du tribunal en question, des sanctions
disciplinaires pouvant aller jusqu’à la révocation, peuvent être
prises à l’encontre du président du tribunal. Eu égard aux questions
relatives à l’indépendance du Conseil national de la magistrature,
ces amendements accordent donc au ministre de la Justice un contrôle
quasi total sur les présidents des tribunaux
Note.
13. Comme l’a noté la Commission de Venise, le fait que les amendements
diminuent la participation des assemblées de juges dans les instances
judiciaires autonomes, tout en étendant les pouvoirs déjà excessifs du
ministre de la Justice dans les procédures disciplinaires, constitue
une autre source de préoccupation. S’agissant de l’élection du premier
président de la Cour suprême, les amendements abaissent le quorum requis
au troisième tour de scrutin et permettent au Président de la République
de nommer un premier président ad interim. Conjugués aux modifications
apportées antérieurement, qui ont augmenté le nombre de candidats
à présenter au Président de la Pologne afin qu’il puisse faire son
choix, ces amendements pourraient donner lieu à la nomination par
ce dernier d’un premier président de la Cour suprême qui ne recueille
pas le soutien de la majorité des juges, voire qui bénéficie seulement
de celui d’un petit nombre de juges de la Cour suprême. Le processus
de nomination du premier président de la Cour est par conséquent
désormais exposé aux tentatives visant à placer à la tête de la
Cour suprême des personnes nommées pour des raisons politiques.
14. En conclusion, ces amendements compromettent encore davantage
l’indépendance du pouvoir judiciaire et le respect de l’État de
droit en Pologne et ne font qu’accroitre nos préoccupations quant
aux réformes mises en œuvre. Les modifications proposées ne remédient
à aucune des lacunes et défaillances du système judiciaire polonais,
notamment au fait qu’à la suite des récentes réformes, les instances
judiciaires nationales et internationales ont à présent des raisons
de remettre en cause la légitimité de la compétence des tribunaux
et la nomination des juges. Ces amendements semblent avoir pour
seul objectif de réprimer toute critique au sein de la magistrature
à l’égard des réformes du système judiciaire et de casser les arrêts
de la CJUE en ce qui concerne l’indépendance de la justice. Une
telle situation est inacceptable dans une démocratie fondée sur
le principe de la prééminence du droit et contraire aux obligations
qui incombent à la Pologne en vertu du droit international, y compris
à celles prises à l’égard du Conseil de l’Europe. Par conséquent,
nous prions instamment le Sejm de ne pas passer outre le rejet de
ces amendements par le Sénat et demandons aux autorités de veiller
au retrait de l’examen de ce projet de loi.
2 Amendement proposé
15. Compte tenu de ces récents
développements, nous souhaiterions proposer d’apporter la modification suivante
au projet de résolution sur le fonctionnement des institutions démocratiques
en Pologne figurant dans le
Doc. 15025:
Amendement A
Après le paragraphe 8, insérer
le paragraphe suivant:
" L'Assemblée exprime sa profonde
préoccupation concernant les projets d'amendements à la loi sur
les tribunaux de droit commun, à la loi sur la Cour suprême et à
certaines autres lois de la République de Pologne, tels qu'adoptés
par la Diète le 23 janvier 2020, malgré leur rejet par le Sénat
polonais le 17 janvier 2020 et l'évaluation très critique de ces
amendements par la Commission de Venise. Elle regrette que ces amendements
aient été examinés dans le cadre d'une procédure accélérée sans
aucune consultation des principales parties prenantes ou de la société
civile. L'Assemblée salue et soutient l'avis urgent de la Commission
de Venise sur ces amendements. L'Assemblée considère que l'adoption
de ces amendements détériore encore l'indépendance du pouvoir judiciaire
et le respect de l'Etat de droit en Pologne et va à l'encontre des
obligations du pays en vertu du droit international, y compris les obligations
découlant de l'adhésion au Conseil de l'Europe. En outre, ils sont
en contradiction avec les articles 6 et 10 de la CEDH. L'Assemblée
demande donc instamment au Président Duda de ne pas signer ces amendements
dans la loi et appelle les autorités à respecter pleinement l'arrêt
de la Cour suprême polonaise du 23 janvier 2020, ainsi que celui
des tribunaux internationaux auxquels elles sont parties, y compris
ceux de la CJUE. L’Assemblée invite donc les autorités polonaises
à remédier rapidement aux carences et aux insuffisances du système
judiciaire mises en évidence, entre autres, dans la présente résolution".
