C Exposé des motifs par Mme Yuliya
Lovochkina, rapporteure pour avis
1 Introduction
1. La crise pandémique a eu un
impact considérable sur le fonctionnement de tous les piliers des institutions
démocratiques, à savoir le pluralisme, l’État de droit et les droits
humains, dans les États membres du Conseil de l’Europe. La mise
en œuvre impérieuse de mesures d’urgence visant à renforcer la sécurité sanitaire
est devenue un défi qui peut potentiellement mettre en danger les
processus démocratiques. À l’heure où, après avoir subi la première
vague de la pandémie de covid-19, la majorité des pays européens sont
confrontés à une deuxième vague, le moment est venu de tirer les
premières conclusions, de dresser un bilan des différentes manières
de gérer les crises et de définir les mesures qui permettraient
de mieux les appréhender à l’avenir dans le cadre des structures
démocratiques.
2. La commission de suivi de l’Assemblée parlementaire est bien
placée pour entreprendre cette tâche. Il importe en effet, tout
en évaluant la réponse apportée par les différents pays pour faire
face à l’urgence, de prendre en compte le contexte politique et
juridique propre à chacun d’entre eux. En fonction de l’existence
ou non d’un consensus politique, des politiques de confrontation
et de l’expérience passée, les mêmes mesures peuvent être de nature
à susciter des controverses dans un pays et être jugées pleinement
acceptables dans un autre.
3. Il va de soi que la remarque ci-dessus ne peut en aucun cas
servir à justifier une quelconque violation de nos principes et
normes sous prétexte d’un «consensus interne». Cependant, en l’absence
de normes démocratiques internationalement reconnues et exhaustives
dans ce domaine, l’évaluation du respect des valeurs et principes
du Conseil de l’Europe doit se faire – dans une certaine mesure
– au cas par cas. Cela relève de la compétence de la commission
de suivi qui veille de manière permanente au respect par les États membres
de leurs obligations et engagements.
4. Outre les 11 pays qui font l’objet d’une procédure de suivi
complète, trois autres sont engagés dans un dialogue postsuivi.
À la suite de la récente réflexion menée par la commission sur ses
méthodes de travail, et de la modification du format et des modalités
de sélection des pays devant faire l’objet d’un examen périodique, l’ensemble
des États membres sont désormais soumis à un suivi périodique comparable.
La commission de suivi pourra ainsi disposer d’une vue d’ensemble
des différentes solutions mises en œuvre dans toute l’Europe.
5. Il est essentiel de définir des critères d’évaluation communs
harmonisés et la commission entend se pencher sur le sujet. Elle
a déjà convenu de consacrer un chapitre de tous ses prochains rapports
– qu’il s’agisse de rapports établis dans le cadre de la procédure
de suivi complète, du dialogue postsuivi ou des examens périodiques
– à la manière dont un pays donné a géré la crise en ce qui concerne
le fonctionnement des institutions démocratiques et les mesures
prises à cet égard.
6. Cela dit, la commission souligne la nécessité d’élaborer,
le cas échéant, des normes démocratiques qui guideraient les pays
confrontés à d’éventuelles nouvelles crises et permettraient de
ne pas mettre en péril l’acquis démocratique dans les États membres
du Conseil de l’Europe. À ce titre, la commission salue le travail accompli
à ce jour par les différentes entités du Conseil de l’Europe et
en particulier la boîte à outils proposant des conseils aux États
membres, intitulée «Respecter la démocratie, l’État de droit et
les droits de l’homme dans le cadre de la crise sanitaire du covid-19»,
présentée par la Secrétaire Générale en avril 2020.
7. Les remarques formulées ci-dessous sont de nature générale
et visent à attirer l’attention sur certaines questions importantes
qu’il conviendra de prendre en compte dans les futurs rapports de
suivi.
2 Fonctionnement
des institutions démocratiques en période de crise
8. L’aperçu rapide qui s’est dégagé
des différentes auditions organisées par la commission a permis
de mettre en évidence les voies constitutionnelles et juridiques
très différentes empruntées par chaque État membre pour répondre
à la pandémie et assurer le bon fonctionnement de ses institutions
démocratiques dans de telles conditions. Certains pays ont déclaré
un état d’urgence total (par exemple, l’Estonie, la Serbie), d’autres
ont appliqué différentes formes d’urgence sanitaire (Pologne, Espagne),
tandis que d’autres encore ont adapté leur réponse en recourant
à des ordonnances d’urgence visant à protéger l’ordre public (Malte, Pays-Bas).
Dans bien des cas, la situation reflète également l’évolution rapide
de la pandémie à laquelle les États membres n’ont eu guère le temps
de se préparer. Certains États membres caractérisés par un climat politique
plus fortement polarisé, à l’approche notamment des élections à
venir, ont été confrontés à des tensions politiques exacerbées qui,
à leur tour, ont eu une incidence sur l’acceptation par le public
de certaines des mesures d’urgence.
9. L’on ne saurait trop insister sur l’importance pour tous les
États membres de mettre dès à présent en place, en s’appuyant sur
un large consensus entre tous les acteurs politiques concernés,
un cadre constitutionnel et juridique approprié permettant de faire
face aux situations d’urgence sanitaire mondiale, conformément aux
normes du Conseil de l’Europe et aux obligations souscrites au moment
de leur adhésion. La commission de suivi est la mieux placée pour
suivre les progrès réalisés à cet égard, définir une approche commune
et des critères fondés sur les normes démocratiques de l’Organisation
qui permettraient de procéder à une évaluation harmonisée des solutions
d’urgence appliquées dans les différents pays, tout en tenant compte
de leur contexte national particulier.
10. Si l’on peut comprendre que la crise sanitaire massive à laquelle
de nombreux pays du Conseil de l’Europe ont été confrontés, et pour
beaucoup continuent de l’être, a entravé le fonctionnement normal
des institutions démocratiques, il convient de souligner la nécessité
de maintenir des garanties démocratiques et, en particulier un système
de freins et contrepoids. En d’autres termes, les mesures mises
en place en vue de protéger la santé publique ne doivent pas mettre
à mal les mécanismes et processus démocratiques qui constituent
l’acquis des États membres du Conseil de l’Europe.
11. Dans ce contexte, je partage pleinement l’avis de M. Liddell-Grainger,
à savoir que la continuité des institutions démocratiques légitimes
est de la plus haute importance en situation d’urgence et que l’équilibre démocratique
des pouvoirs doit être maintenu et que tout état d'urgence, ainsi
que les pouvoirs extraordinaires qu'il confère, doivent être limités
dans leur durée, leurs circonstances et leur portée. La situation
dans laquelle le gouvernement dispose d'un pouvoir sans freins et
contrepoids est dangereuse pour l'ordre constitutionnel et juridique
et pourrait entraîner un nombre considérable de recours devant les
cours constitutionnelles. Le renforcement des pouvoirs de l’exécutif
et la suspension de certains droits et libertés, comme la liberté
de circulation, sont acceptables dans la mesure uniquement où ils
constituent un moyen prévu par la loi, limité dans le temps, proportionné
aux exigences de l’urgence et soumis à un contrôle législatif. En
particulier, toute prolongation de l’état d’urgence devrait faire
l’objet d’un contrôle par le parlement quant à sa nécessité. Dans le
cadre de ses futurs travaux, la commission de suivi s’appuiera sur
ces critères pour évaluer le respect des normes démocratiques par
nos États membres.
12. Je partage aussi pleinement la position de M. Liddell-Grainger,
selon laquelle les parlements doivent continuer à jouer un triple
rôle de représentation, de législation et de contrôle pendant tout
état d'urgence.
13. Toute disposition législative adoptée par l’exécutif durant
l’état d’urgence ou à la suite d’une dérogation licite élargissant
les pouvoirs de l’exécutif, devrait aussi prévoir des échéances
claires au-delà desquelles ces mesures exceptionnelles deviendraient
caduques. Les rapporteurs de la commission de suivi examineront
si toutes les mesures d’urgence restrictives ont été abrogées une
fois la situation d’urgence passée.
14. La commission de suivi s’efforcera également de déterminer
le respect du principe de nécessité et de proportionnalité dans
certains pays, en d’autres termes elle cherchera à savoir si la
dérogation aux règles et procédures normales du processus décisionnel
démocratique n’a pas donné lieu à des abus. Il importe par ailleurs
de rappeler que, de manière générale, il conviendrait de s’abstenir
de toute réforme législative fondamentale durant l’état d’urgence.
15. Je suis convaincue, au même titre que M. Liddell-Grainger,
que le contrôle parlementaire de l’exécutif demeure capital. Les
rapporteurs respectifs de la commission de suivi porteront une attention
particulière à la manière dont il a été exercé dans les pays sous
leur responsabilité.
16. Il faut cependant souligner que pour être en mesure d’exercer
correctement sa fonction de contrôle, un organe législatif doit
être considéré comme légitime. À cet égard, se pose la question
de la tenue d’élections sous tous ses aspects, depuis la campagne
électorale jusqu’au jour du scrutin, dans les situations d’urgence. Je
reviendrai sur ce point plus en détail dans le prochain chapitre.
17. La commission de suivi se penchera sans doute sur le fonctionnement
des systèmes judiciaires pendant la crise dans certains pays. Il
importe notamment de voir si les tribunaux ont été en mesure d’examiner
les restrictions aux droits humains les plus graves et les plus
controversées et si le fonctionnement des cours constitutionnelles
– lorsqu’elles existent – n’a pas été entravé.
3 Élections en
situation d’urgence
18. Dans son exposé des motifs,
M. Liddell-Grainger expose succinctement les différentes préoccupations liées
à la tenue d’élections dans le contexte d’une pandémie et d’autres
situations d’urgence et leurs divers aspects. Je partage ses conclusions
et réflexions et je me contenterai de formuler quelques observations complémentaires,
qui rejoignent en grande partie les points abordés dans la section
précédente à propos du fonctionnement des institutions démocratiques.
19. Les élections démocratiques, piliers de la démocratie représentative,
garantissent la légitimité démocratique des institutions parlementaires.
Comme il est souligné dans chaque procédure de suivi, le caractère
véritablement démocratique d’une élection n’est pas seulement déterminé
par la conduite du vote les jours de scrutin, mais dépend également
de l’environnement politique préélectoral et de l’existence de conditions
de campagne égales pour tous les candidats en lice. Une situation
d’urgence affecte tous ces aspects et, en règle générale, il conviendrait
de ne pas organiser d’élections dans de telles conditions.
20. Cependant dans le même temps, vu l’importance du rôle des
parlements en tant que «garants de la démocratie en temps de crise»,
comme l’affirme à juste titre le rapporteur de la commission des
questions politiques et de la démocratie, il est essentiel que la
légitimité du parlement et ses fonctions ne puissent pas être remises
en cause. Par conséquent, dans le cadre d’une période d’urgence
susceptible d’être longue en raison d’une pandémie mondiale, l’organisation
d’élections, selon des critères et des conditions stricts et rigoureusement
définis afin de garantir leur caractère démocratique, peut être
envisagée. Cette option est d’autant plus importante lorsque les
élections étaient déjà convoquées avant que l’urgence n’éclate.
21. Un certain nombre d’États membres ont été confrontés à cette
situation au moment où la pandémie de covid-19 a frappé, et il convient
d’analyser soigneusement leurs différentes réactions afin d’en tirer
les leçons pour des contextes similaires susceptibles de se présenter
à l’avenir. À cette fin, la commission de suivi a organisé le 22 juin
une audition intitulée «Le respect des obligations découlant de
l’adhésion au Conseil de l’Europe des États membres du Conseil de
l’Europe et la conduite d’élections démocratiques dans le contexte du
covid-19», avec la participation notamment de la Commission de Venise.
Cette audition s’est focalisée sur trois études de cas distinctes:
la Pologne, la Macédoine du Nord et la France.
22. S’agissant de la Pologne, l’élection présidentielle avaient
été convoquée avant le déclenchement de la pandémie de covid-19,
la date du scrutin étant fixée au 10 mai 2020. Compte tenu du climat
politique fortement polarisé dans le pays, aucun accord n’a pu être
conclu entre la majorité au pouvoir et l’opposition quant au report
de l’élection ou aux conditions et critères permettant son déroulement
à la date prévue. Au départ, les autorités ont fait savoir qu’elles
souhaitaient maintenir la tenue de ce scrutin au 10 mai. Cette position
s’est avérée de plus en plus contestée et controversée en raison
des risques pour la santé et la sûreté publiques si l’élection était
maintenue et de l’impossibilité de mener véritablement campagne
au vu des mesures de confinement mises en place, faussant ainsi
les conditions d’une concurrence équitable pour les candidats en lice.
La controverse grandissante autour de l’élection a finalement amené
les autorités à la reporter deux jours avant la date initialement
prévue. Cependant, la base juridique de cette décision, qui ne reposait
ni sur un large accord politique ni sur une décision formelle du
parlement, est discutable et aurait pu donner lieu à des différends
juridiques si elle n’avait pas été encadrée par un accord consensuel
entre la majorité au pouvoir et l’opposition, définissant les nouvelles
dates de l’élection ainsi que les conditions et modalités de sa
tenue. L’élection présidentielle a finalement eu lieu le 28 juin
et le 12 juillet 2020. En tant que membre de la mission d'évaluation
électorale de l'Assemblée parlementaire lors des premier et deuxième
tours de l'élection présidentielle en Pologne, je voudrais souligner
que, malgré les lacunes susmentionnées, les élections ont été bien
organisées.
23. En Macédoine du Nord, des élections législatives anticipées
avaient été convoquées pour le 19 avril 2020, après la dissolution
du parlement le 16 février 2020. Cependant, aux termes d’une décision consensuelle
prise par l’opposition et la majorité au pouvoir, ces élections
ont été reportées pour cause de pandémie de covid-19. Il a été convenu
que la campagne électorale ne pourrait avoir lieu qu’après la levée
de l’état d’urgence. Celle-ci est intervenue le 23 juin 2020 et
les élections ont finalement été organisées le 15 juillet 2020.
24. En dépit des controverses, la France a tenu le premier tour
de ses élections locales le 15 mars 2020. Le deuxième tour, initialement
prévu le 22 mars, a été reporté sine
die du fait de l’évolution rapide de la crise sanitaire
de la covid-19 et en raison du taux de participation extrêmement
faible au premier tour lié à la progression de la pandémie. Le deuxième
tour s’est finalement déroulé le 28 juin 2020, après la levée des mesures
de confinement visant à contenir la propagation du coronavirus.
Toutes les décisions relatives à ces élections, à savoir le maintien
du premier tour, le report du deuxième tour ainsi que la nouvelle
date pour sa tenue, ont été prises après consultation et consensus
des divers acteurs politiques et reposaient sur les avis du Conseil
scientifique français. Ces décisions ont donc bénéficié du soutien
de la société française, même si l’impact et les conséquences politiques
du délai fort long entre le premier et le deuxième tour continuent
de faire débat.
25. Une analyse approfondie de ces études de cas dépasse le cadre
du présent avis, mais deux observations importantes méritent d’être
faites.
26. D’abord, dans de nombreux pays, le cadre juridique applicable
au report d’élections déjà convoquées, alors que l’état d’urgence
n’est pas déclaré, est inadéquat, voire inexistant, en l’absence
notamment d’un consensus entre les acteurs politiques concernant
ce report de scrutin. Cette question a déjà été examinée en dehors
de conditions pandémiques, dans le cadre des procédures de suivi
en cours, et récemment à l’occasion des élections locales albanaises
de 2019 (voir
Avis
959/2019 de la Commission de Venise sur la portée du pouvoir
du Président en matière de fixation des dates des élections).
27. Deuxièmement, le consensus entre toutes les parties prenantes
quant aux conditions et critères de l’éventuel report d’un scrutin,
ainsi que sur les modalités et mesures spéciales à mettre en place
pour sa tenue en situation d’urgence, est essentiel pour l’acceptation
et la confiance du public dans la nature démocratique des élections.
Un tel consensus est plus difficile à obtenir, et c’est compréhensible,
dans le climat politique très compétitif qui règne avant des élections
et, a fortiori, en cas de forte polarisation de cet environnement.
28. Par conséquent, il convient d’inviter instamment tous les
États membres à veiller à l’adoption, sur la base d’un consensus
entre tous les acteurs politiques, d’un cadre juridique approprié
définissant clairement les conditions et critères applicables au
report d’élections, ainsi que les modalités et le mécanisme permettant
au bout du compte de les organiser en situation de pandémie. Ce
faisant, les États membres se conformeront aussi pleinement au principe
de stabilité de la législation électorale, qui dispose qu’aucune
modification ne doit y être apportée dans les six mois précédant
la date du scrutin.
29. Dans ce contexte, le rapporteur tient à souligner que, si
la conduite d’élections dans de telles situations d’urgence peut
s’avérer nécessaire pour garantir la légitimité constante des institutions
démocratiques et de leur travail, la tenue de référendums et de
plébiscites n’est pas autorisée, en particulier lorsqu’ils portent
sur des questions constitutionnelles. Un exemple en est le vote
dit «All-Russian Vote» sur des amendements controversés à la Constitution
de la Fédération de Russie. Prévu à l’origine le 22 avril, «All-Russian
Vote» a été reporté au 1er juillet 2020
en raison de la pandémie de covid-19. Plusieurs mécanismes inédits
et controversés ont été mis en place pour organiser sa tenue dans
des conditions pandémiques. Le vote en présentiel a pu se dérouler
sur plusieurs jours, du 25 juin au 1er juillet 2020.
En outre, pendant cette période, des bureaux de vote de fortune,
ne répondant pas aux critères habituellement requis, ont été installés
dans des parcs et des espaces publics. Ces mécanismes ont affecté
l’observation du vote ainsi que le secret du scrutin, soulevant
des questions et affectant la confiance du public dans le processus
électoral et le résultat du vote. La légitimité démocratique de
ces amendements constitutionnels qui, entre autres choses, modifient fondamentalement
la structure et l’équilibre des pouvoirs en Fédération de Russie,
s’en trouve elle aussi affectée négativement.
30. Le rapporteur de la commission des questions politiques et
de la démocratie souligne à juste titre l’importance d’une observation
internationale impartiale des élections, telle que celle menée par
l’Assemblée, pour évaluer le caractère démocratique des élections
et renforcer la confiance du public dans leurs résultats. Les conséquences
de l’impossibilité pour l’Assemblée d’observer des élections si
les restrictions de voyage venaient à perdurer devront être examinées.
Certains pays pourraient en effet être tentés de rejeter toute critique
éventuelle du processus électoral, en invoquant l’absence d’observateurs
internationaux.
31. En parallèle, il convient de souligner qu’un certain nombre
de mesures mises en œuvre pour permettre le déroulement des élections
dans des conditions de pandémie, comme le recours accru au vote
par correspondance et en ligne, diminuent l’impact du processus
d’observation le jour du scrutin. Cette évolution renforce l’importance
d’une observation à long terme de la préparation d’élections et
du contexte politique dans lequel elles ont lieu, autant de sujets
qui ont été et continuent de représenter des domaines d’attention importants
pour la commission de suivi. L’Assemblée devrait étudier les possibilités
de renforcer ses capacités d’observation à long terme des élections
en mettant à profit les compétences et les outils offerts par la commission
de suivi et ses rapporteurs.
4 Anticiper les
crises futures
32. Dans les chapitres précédents,
j’ai exposé les principales questions qui seront examinées par les rapporteurs
en charge du suivi dans les pays respectifs placés sous leur responsabilité
ainsi que les préoccupations à prendre en compte. Il ne s’agit,
à l’évidence, que de réflexions générales qui seront approfondies
et développées par la commission de suivi et ses rapporteurs.
33. Comme mentionné ci-dessus, de nombreux pays ont été pris au
dépourvu par la crise pandémique et n’étaient pas préparés à relever
un tel défi. Dans ce contexte, je tiens à féliciter la Secrétaire
Générale du Conseil de l’Europe qui a réagi rapidement en publiant
une boîte à outils à l’intention des États membres sur le respect
de la démocratie, de l’État de droit et des droits de l’homme pendant
la crise de la covid-19. La contribution d’autres organes du Conseil
de l’Europe, en particulier de l’Assemblée parlementaire, du Comité des
Ministres et de la Commission de Venise, a également été des plus
précieuses.
34. Il reste toutefois à élaborer des normes démocratiques susceptibles
de servir de référence et d’orientation pour les États membres du
Conseil de l’Europe en cas de nouvelle situation d’urgence. Une
fois ces normes démocratiques clairement définies, la commission
de suivi veillera à leur mise en œuvre et s’attachera, plus généralement,
aux efforts déployés par les États membres pour adopter des mesures législatives
spécifiques permettant de mieux gérer à l’avenir des crises similaires.
35. À cet égard, le présent débat parlementaire constitue une
première étape encourageante vers un débat paneuropéen sur l’amélioration
des garanties du processus démocratique en toutes circonstances.
36. De manière plus générale, je pense que les instances parlementaires
internationales, notamment l’Assemblée parlementaire, devraient
également mettre au point des méthodes et des procédures leur permettant
d’assurer leur bon fonctionnement, y compris les activités de suivi,
en cas d’éventuelle nouvelle crise.
37. Cela étant, je tiens à souligner que la commission de suivi
et ses rapporteurs n’ont pas suspendu leurs travaux durant la crise
pandémique. Ils ont notamment suivi de près l’évolution de la situation
dans leurs pays respectifs et ont fait des déclarations publiques,
le cas échéant. En diverses circonstances, ils se sont entretenus
avec les autorités et ont procédé à des échanges de vues, par vidéoconférence,
avec différentes parties prenantes.
