C Exposé des motifs
par Mme Thorhildur Sunna Ævarsdóttir,
rapporteure
1 Introduction
1. Le 9 octobre 2018, la proposition
de résolution «Nécessité de renforcer d’urgence les cellules de renseignement
financier – Des outils plus efficaces requis pour améliorer la confiscation
des avoirs illicites» (
Doc. 14638) a été déposée par la commission des questions juridiques
et des droits de l’homme (la commission) et renvoyée à la commission
pour rapport le 23 novembre 2018. La commission m’a nommée rapporteure
lors de sa réunion de Berlin le 15 novembre 2019, après le départ
de l’Assemblée parlementaire de l’ancien rapporteur, M. Mart van de Ven
(Pays-Bas, ADLE).
2. L’Assemblée avait déjà invité l’ensemble des États membres
du Conseil de l’Europe à «intensifier la coopération internationale
en matière de lutte contre la corruption, [en] coopérant plus efficacement
pour suivre les circuits empruntés par les capitaux qui font l’objet
de virements électroniques, en vue de s’aider mutuellement à récupérer
les fonds générés par les actes de corruption»
Note.
Face à l’ampleur impressionnante du blanchiment de capitaux et des
autres formes de criminalité financière en Europe, la confiscation
des avoirs illicites pourrait présenter d’énormes avantages, car
elle renforce les moyens d’action des États membres du Conseil de
l’Europe et affaiblit la «puissance de feu financière» toujours
plus importante dont disposent la criminalité organisée et les personnes
corrompues pour subvertir la démocratie et l’État de droit.
3. Le présent rapport s’inscrit dans le cadre d’une «trilogie»
de rapports présentés par la commission des questions juridiques
et des droits de l’homme («la commission») sur la lutte contre le
blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme par la confiscation
des avoirs illicites. La première contribution en ce sens a été
celle du rapport de M. van de Ven, «Lutter contre le crime organisé
en facilitant la confiscation des avoirs illicites», qui privilégiait
la promotion de la confiscation sans condamnation préalable et du
renversement de la preuve, en suivant plus particulièrement les
modèles irlandais et italien
Note. Notre collègue M. André
Vallini (France, SOC) travaille à l’heure actuelle à ce qui devrait
être la suite logique du rapport de M. van de Ven, puisqu’il s’agit
de déterminer «Comment faire bon usage des avoirs confisqués d’origine
criminelle?»
Note. Les questions abordées dans le
présent rapport, qui visent à renforcer les cellules de renseignement
financier (CRF), figurent en quelque sorte en amont des deux autres
rapports: l’efficacité des CRF permet d’accroître le montant des
avoirs illicites que les autorités parviennent à confisquer, en
particulier lorsque la confiscation est facilitée par le renversement
de la charge de la preuve relative au caractère licite des avoirs
visés par la confiscation; l’augmentation des confiscations accroîtra
à son tour les avoirs disponibles pour les bons usages envisagés
par M. Vallini.
4. La proposition de résolution sur laquelle se fonde le présent
rapport qualifie les CRF d’autorités essentielles dans le dispositif
général de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement
du terrorisme (LBC/FT) des États membres. Leur action peut conduire
à la confiscation d’avoirs illicites, mais également à la traduction
en justice de grand·e·s criminel·le·s et, en définitive, à la protection
de l’intégrité systémique du secteur financier et de l’économie
mondiale dans son ensemble. Les CRF méritent d’être renforcées et
ce rapport s’appliquera à formuler des recommandations concrètes
pour les améliorer.
5. Lors de la réunion en ligne de la commission qui s’est tenue
le 9 septembre 2020, trois expert·e·s
Note ont donné
des informations détaillées sur le fonctionnement de leurs CRF respectives
(Pologne, Arménie et Lettonie). Sur le fondement de l’expérience
acquise par leurs propres institutions et par le Comité d’experts
sur l’évaluation des mesures de lutte contre le blanchiment des
capitaux et le financement du terrorisme (Moneyval), des observations
utiles pour l’avant-projet de résolution et de recommandation m’ont
été transmises.
6. Les nombreux documents du FinCEN (la CRF américaine)
Note récemment
publiés montrent une fois de plus l'énormité du problème. Plus de
deux mille milliards $US d'opérations suspectes ont ainsi été révélés
dans les seuls documents rendus publics. Ces documents montrent
l'efficacité limitée du cadre de LBC/FT en vigueur face au manque
de conformité des grandes banques et à l'absence de réaction rapide
et efficace de nombreuses CRF lorsqu'elles reçoivent les déclarations
d'opérations ou d'activités suspectes (DOS/DAS) que les banques
et les autres acteurs du secteur privé sont tenus de faire.
7. Les programmes des «passeports en or», qui permettent l'octroi
de la nationalité en échange de l'investissement d'une somme d'argent
importante dans le pays concerné, nuit également à la lutte contre
le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Ces
programmes, que prévoient notamment Chypre et Malte, ont donné lieu
à de nombreux abus qui ont récemment incité la Commission européenne
à engager des procédures d’infraction contre ces deux pays
Note. Ces pratiques, qu’a illustrées
de façon frappante un récent scandale survenu à Chypre
Note,
posent également problème pour la LBC/FT, car l’acquisition de passeports
de l'Union européenne permet à de dangereux criminels de pays tiers
de «voler sous le radar» des mesures de LBC/FT de l'Union européenne,
qui prévoient un contrôle plus intensif des ressortissants de certains
pays tiers dans lesquels la faiblesse de la répression et le niveau
de corruption élevé sont notoires.
2 Rôle des cellules de renseignement
financier et évolutions récentes
2.1 Rôle
des cellules de renseignement financier
8. Les CRF sont une composante
essentielle des cadres efficaces de LBC/FT dans les États membres
et dans le monde. Leur principale mission est d’établir un lien
ou un «filtre» entre le secteur privé (institutions financières
et non financières
Note)
et les services répressifs (c’est-à-dire la police, les services
de sécurité, le ministère public). Leurs fonctions principales consistent
à recevoir, analyser et diffuser les déclarations d’opérations ou
d'activités suspectes (DOS/DAS
Note),
faites par les acteurs du secteur privé («entités déclarantes»)
qui respectent leurs obligations déclaratives prévues par la législation
de LBC/FT
Note. Elles collectent et analysent
également d’autres informations relatives au blanchiment de capitaux,
aux infractions principales associées (notamment la corruption,
la cybercriminalité et la criminalité organisée
Note)
et au financement du terrorisme. Les CRF disposent d’un large éventail
d’outils qui leur permettent de collecter et d’évaluer les informations
sur les opérations suspectes.
9. Les CRF peuvent avoir d’autres attributions, comme le pouvoir
de reporter les opérations, la surveillance de la mise en œuvre
des obligations de LBC/FT des entités déclarantes, la publication
de directives et la fourniture d’une formation aux questions relatives
à la LBC/FT, ainsi que, compte tenu de leur rôle de principal acteur
dans le domaine de la LBC/FT, la coordination des initiatives nationales
au niveau politique.
10. Le pouvoir de reporter une transaction est prévu aux articles
14 (à des fins nationales) et 47 (à la demande d’une CRF étrangère)
de la Convention du Conseil de l'Europe relative au blanchiment,
au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime
et au financement du terrorisme (STCE no 198, Convention
de Varsovie). Mais cette compétence ne figure pas encore (malheureusement,
voir ci-dessous paragraphe 25) dans les normes énoncées par le
Groupe d’action
financière (GAFI).
11. Les CRF sont créées en fonction de considérations financières,
pénales et politiques propres à chaque pays, conformément à son
cadre juridique et institutionnel national. La structure des CRF,
leurs activités, leurs pratiques de travail et leurs méthodes de
consignation et d’analyse des informations varient considérablement d’un
État membre à l’autre. Les CRF peuvent être mises en place selon
différents modèles: administratif, répressif, judiciaire ou mixte
Note.
Le «modèle administratif» implique l’existence d’une autorité administrative centralisée
et indépendante, qui reçoit et traite les informations du secteur
privé et transmet les informations pertinentes aux autorités répressives
Note aux fins d’enquête et de
poursuites. Le «modèle répressif» confère aux CRF, outre leurs fonctions
essentielles, des pouvoirs répressifs en matière de LBC/FT, auxquels
s’ajoutent bien souvent des compétences d’enquête. Le «modèle judiciaire»
suppose des pouvoirs judiciaires supplémentaires, notamment le pouvoir
de saisir des fonds, de geler des comptes, de procéder à des interrogatoires,
de détenir des suspects, d’effectuer des perquisitions, etc. Enfin,
le «modèle mixte» leur confère un rôle d’intermédiaire dans la divulgation
d’informations et de lien avec les autorités judiciaires et répressives.
Il combine les éléments d’au moins deux modèles de CRF
Note.
2.2 Normes
et coopération internationales
12. Compte tenu du caractère international
de la criminalité financière et des autres formes de criminalité organisée,
la coopération internationale est essentielle, notamment pour élaborer
des normes internationales applicables à la création et au fonctionnement
des CRF, ainsi que pour faciliter l’échange international d’informations.
Il est essentiel que les CRF agissent rapidement face à des activités
criminelles et de corruption dynamiques et mondialisées.
13. Pour lutter contre les menaces que représentent le blanchiment
de capitaux et le financement du terrorisme, le Conseil de l’Europe
a adopté en 2005 la Convention de Varsovie qui prévoit que «chaque
Partie adopte les mesures législatives et autres qui se révèlent
nécessaires pour mettre en place une cellule de renseignement financier»,
telle que définie par cet instrument. Parmi les normes pertinentes
de LBC/FT figurent celles qu’a établies le GAFI, un organe intergouvernemental
créé en 1989 pour promouvoir la mise en œuvre efficace de mesures
juridiques, réglementaires et opérationnelles de LBC/FT
Note.
Le GAFI a élaboré une série de
recommandations, dont l’une s’adresse plus précisément aux CRF (voir
la Recommandation 29 et la Note interprétative qui s’y rapporte).
La
Directive 2015/849 de l’Union européenne relative à la prévention de l’utilisation
du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement
du terrorisme (Quatrième Directive LBC/FT de l’Union européenne)
comporte des dispositions relatives aux CRF des États membres de
l’Union européenne. Les modifications apportées à cette directive
figurent également dans la Directive de l’Union européenne
2018/843.
14. Par ailleurs, la coopération entre les CRF est définie par
la Convention de Varsovie, qui prévoit que «les Parties veillent
à ce que les CRF […] coopèrent aux fins de la lutte contre le blanchiment
[…]» (article 46). La Convention des Nations Unies contre la corruption
(CNUCC) de 2003 et la Convention des Nations Unies contre la criminalité
transnationale organisée (UNTOC) de 2000 invitent toutes deux instamment
les pays à s’assurer que «les autorités administratives, de réglementation,
de détection et de répression et autres [autorités compétentes]
sont en mesure de coopérer et d’échanger des informations aux niveaux
national et international, dans les conditions définies par [leur]
droit interne et, à cette fin, envisage[nt] la création [de cellules]
de renseignement financier». La Recommandation 40 du GAFI précise
que «les pays devraient s’assurer que leurs autorités compétentes
peuvent, de manière rapide, constructive et efficace, accorder la coopération
internationale la plus large possible en matière de blanchiment
de capitaux, d’infractions sous-jacentes associées et de financement
du terrorisme»
Note.
15. En outre, en 1995, le
Groupe Egmont des cellules
de renseignement financier (Groupe Egmont) a été créé en vue d’intensifier l’échange
de renseignements entre les États. Le Groupe Egmont est l’un des principaux
contributeurs et promoteurs des normes techniques des États membres.
Par exemple, la
Charte du Groupe Egmont et ses
Principes
de l’échange d’informations définissent d’importants éléments d’orientation à propos
du rôle et des fonctions des CRF, ainsi que les mécanismes de l’échange
d’informations entre elles, dont une plate-forme sécurisée d’échange
rapide d’informations entre les CRF participantes
Note. Le Groupe Egmont, dont le
siège est à Toronto, Canada, organise également des formations et
des échanges d’agents dans le cadre de ses initiatives de renforcement
des capacités.
2.3 Quelques
questions exigeant une attention particulière
17. Les CRF reçoivent des centaines
de milliers de DOS de la part d’institutions financières et non financières
qui respectent la réglementation en vigueur, par crainte de lourdes
sanctions. Toutefois, les rapports récents concluent que, si le
nombre de DOS augmente, seule une très faible proportion de celles-ci aboutissent
à un recouvrement d’actifs opéré avec succès. En 2014 par exemple,
les CRF de l’Union européenne ont reçu au total près d’un million
de DOS, dont 65 % ont été adressées aux CRF du Royaume-Uni et des
Pays-Bas. En moyenne, seules 10 % des DOS adressées aux CRF de l’Union
européenne ont donné lieu à des enquêtes complémentaires (chiffre
inchangé depuis 2006) et seul 1 % des produits du crime a pu être
confisqué
Note.
18. Les problèmes communément rencontrés sont les suivants:
- s’agissant de la réception de
DOS: la qualité inégale et la grande quantitéNote de déclarations faites par les
entités déclarantes, la libération d’actifs (c’est-à-dire la réalisation
d’opérations) par les entités déclarantes avant la réaction de la
CRF, le manque de connaissance des typologies de blanchiment de capitaux
et de financement du terrorisme par les entités déclarantes, ainsi
que le manque d’observations, de directives et de formation efficaces
pour les entités déclarantes; les documents publiés du FinCEN semblent
indiquer que les entités déclarantes, y compris les grandes banques, continuent
à proposer leurs services à des client.e.s et à exercer des activités
dont elles avaient elles-mêmes déclaré le caractère suspect. Cette
situation montre combien il importe que les CRF fassent part de
leurs réactions aux entités déclarantes – si l’on présume que ces
dernières n’ont aucune intention malveillante;
- concernant l’analyse et la diffusion des DOS: le manque
d’autonomie et d’indépendance de certaines CRF, le manque de personnel
et l’insuffisance des ressources matérielles (matériel et outils informatiques,
systèmes d’archivage et de gestion et échange de données) ou l’inadéquation
des capacités techniques aux nouveaux défis (demande croissante
de services en ligne et de systèmes de paiement connexes par internet,
fintechNote)
et la nature complexe des dispositifs criminels et des filières de
blanchiment de capitaux (y compris la cybercriminalité), l’inadéquation
des ressources humaines et techniques pour mener des analyses opérationnelles
et stratégiques (y compris l’élaboration de typologies), l’exercice
inadapté de leur pouvoir de suspension lorsque cette compétence
leur est conférée;
- en ce qui concerne l’utilisation des informations diffusées
par les autorités répressives: l’incapacité de prendre rapidement
des mesures pour garantir le gel et/ou la saisie des avoirs pendant
le déroulement d’une enquête, l’incapacité de fournir en temps utile
des observations à la CRF sur la qualité des informations diffusées
et des mesures prises (ouverture d’une enquête ou conclusion indiquant
que la déclaration ne fournit pas suffisamment de motifs d’enquête).
19. Ces problèmes ont été recensés par des évaluations nationales
régulières réalisées par le GAFI, Moneyval et d’autres organismes
compétents, qui font partie du réseau mondial de LBC/FT. Les rapports d’évaluation
sont établis selon la
«Méthodologie d’évaluation de la conformité technique aux recommandations du
GAFI et de l’efficacité des systèmes de LBC/FT» du GAFI (mise à
jour en octobre 2019). Les évaluations sont réalisées sur la base
des objectifs définis (les «résultats immédiats»). Le résultat immédiat
6 (RI6), qui présente un intérêt particulier pour le présent rapport,
vise à ce que «les renseignements financiers et toutes les autres
informations pertinentes [soient] utilisés de manière appropriée
par les autorités compétentes dans le cadre des enquêtes sur le
blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme». Les informations recueillies
à l’Annexe I de la méthodologie présentent des extraits des évaluations
réalisées par pays, qui énumèrent les problèmes et apprécient le
niveau d’efficacité des États membres dans la réalisation des objectifs
fixés. Ainsi, seuls deux États membres du Conseil de l’Europe (l’Espagne
et la Fédération de Russie) et un État observateur (Israël) ont
convaincu le GAFI et/ou Moneyval d’avoir atteint un niveau d’efficacité
élevé pour le RI6. Un État membre (l’Autriche) a obtenu la note
de niveau d’efficacité faible. Onze États membres ont un niveau
d’efficacité significatif et 15 États membres ont un niveau d’efficacité
modéré. L’annexe regroupe également les notations relatives à la
conformité technique à la Recommandation 29 du GAFI, qui vise directement
les CRF. Le Royaume-Uni et un État observateur (Canada) ont obtenu
la notation la plus faible parmi les États (c’est-à-dire partiellement
conforme). Seize États membres ont été jugés conformes et 12 États membres
en grande partie conformes
Note.
3 Mesures
de renforcement des cellules de renseignement financier
3.1 Renforcement
de l’autonomie opérationnelle et de l’indépendance
20. Dans sa
Résolution 2130 (2016) «Enseignements à tirer de l’affaire des “Panama Papers”
pour assurer la justice sociale et fiscale», l’Assemblée recommandait
aux États membres «de veiller à ce qu’il existe au niveau national
une CRF efficace et indépendante, libre de toute ingérence politique
dans la prise de décisions opérationnelles». La présence d’une CRF
conçue comme un organisme national central et autonome permet l’évaluation
et la diffusion impartiales des informations financières et la protection
des informations confidentielles
Note.
21. Ces principes sont énoncés dans la note interprétative de
la Recommandation 29 du GAFI: «La CRF devrait être opérationnellement
indépendante et autonome, c’est-à-dire qu’elle devrait avoir le
pouvoir et la capacité d’exercer librement ses fonctions […]». De
fait, il importe que la CRF puisse diffuser, spontanément et sur
demande, des informations et les résultats de ses analyses aux autorités
compétentes concernées. Par ailleurs, «si une CRF est instituée
au sein de la structure d’une autre autorité, ses fonctions essentielles devraient
être distinctes de celles de cette autre autorité». Elle «devrait
être dotée de ressources financières, humaines et techniques satisfaisantes,
de manière […] à lui permettre d’exercer efficacement son mandat». La
CRF devrait être à l’abri «de toute influence ou ingérence indue,
qu’elle soit politique, administrative ou du secteur privé, susceptible
de compromettre son indépendance opérationnelle».
22. L’indépendance est également essentielle dans le cadre de
la coopération internationale. Le GAFI précise que, «en matière
d’échange d’informations, la CRF devrait également être en mesure
de conclure des accords ou de décider en toute indépendance de collaborer
avec d’autres autorités compétentes nationales ou avec des homologues
étrangers». Ces attributions englobent le pouvoir de conclure des
protocoles d’accord avec des homologues étrangers et le pouvoir
de collecter et d’analyser des informations au nom de cet homologue
étranger.
3.2 Renforcement
des capacités des autorités nationales
23. Les États membres sont encouragés
à adopter «les mesures législatives et autres qui se révèlent nécessaires
pour mettre en place un régime interne complet de réglementation
et de suivi ou de contrôle pour prévenir le blanchiment. Ils doivent
tenir compte tout particulièrement des normes internationales applicables dans
ce domaine, y compris plus particulièrement les recommandations
adoptées par le GAFI»
Note.
D’autres actifs immatériels et matériels doivent être pris en compte
pour renforcer les capacités et l’efficacité des CRF.
24. Pour pouvoir réaliser des analyses aussi bien opérationnelles
que stratégiques, les CRF doivent disposer des ressources et des
compétences adéquates. L’analyse opérationnelle doit permettre d’identifier des
cibles précises, de suivre la trace d’activités ou d’opérations
particulières et de déterminer les liens entre ces cibles et la
criminalité. L’analyse stratégique doit cerner les tendances et
les caractéristiques, mais également les menaces et les risques
que présente le contexte actuel de la LBC/FT. L’analyse stratégique
peut également contribuer à définir les politiques et les objectifs
des CRF ou, plus généralement, des autres entités de la LBC/FT.
Les CRF et leur personnel sont par conséquent tenus d’avoir une
bonne connaissance des logiciels d’analyse pour traiter efficacement
les informations et établir des typologies, des dispositifs et des liens
pertinents. Une formation solide dans ce domaine extrêmement technique
est essentielle pour renforcer les capacités des CRF et faire face
aux contraintes de temps.
25. L’accès en temps utile aux informations pertinentes est déterminant
pour permettre aux CRF d’exercer correctement leurs fonctions. Si
besoin est, il importe qu’elles puissent obtenir des informations supplémentaires
auprès des entités déclarantes, ainsi que des sources financières,
administratives, répressives et autres. L’accès direct à diverses
bases de données (c’est-à-dire dossiers personnels, données de voyage,
informations immobilières, registres de véhicules et autres) devrait
être encouragé autant que le respect dû à la vie privée le permet.
Il convient de ménager un équilibre raisonnable avec le renforcement
de la législation sur la protection des données, la sécurité des
informations et les règles de confidentialité. Le GAFI rappelle
que «les informations reçues, traitées, détenues ou disséminées
par la CRF devraient être protégées, échangées et utilisées en toute
sécurité, conformément aux procédures et politiques convenues et
aux lois et règlements applicables». Ainsi, «la CRF devrait s’assurer
que son personnel dispose des autorisations d’accès nécessaires
et comprend ses responsabilités dans le traitement et la dissémination
d’informations sensibles et confidentielles. La CRF devrait s’assurer
que l’accès à ses installations et ses informations, y compris à
ses systèmes informatiques, est limité» (
Note
interprétative de la Recommandation 29 du GAFI). Dans cette optique, il est indispensable de
consacrer des ressources adéquates pour permettre aux CRF de faire
face à des systèmes informatiques de plus en plus complexes et en
constante évolution.
26. Comme nous l’avons indiqué plus haut (paragraphe 9), de nombreuses
CRF, mais pas toutes, ont le pouvoir de reporter les opérations
nationales suspectes. L’article 14 de la Convention de Varsovie
indique qu’il est nécessaire de permettre à une CRF ou, selon le
cas, à toute autre autorité ou organe compétent, d’agir en urgence.
Cette compétence permet d’empêcher que la fuite de fonds ou d’avoirs
suspects ne les mette hors de portée des autorités nationales répressives
et de poursuite pendant le temps dont elles ont besoin pour demander
et obtenir une décision de gel ou de saisie rendue par les autorités
judiciaires ou les autres autorités compétentes. La Convention précise
que «la durée maximale pour toute suspension ou report de la conclusion d’une
transaction est prévue par la législation nationale». La Convention
(article 47) impose également aux Parties d’adopter les mesures
législatives ou autres pour permettre à une CRF d’agir en urgence,
à la demande d’une CRF étrangère, pour suspendre ou refuser de consentir
à une opération en cours pendant la même période et aux mêmes conditions
que celles qui s’appliquent dans son droit interne au report des opérations
Note. Mais ce pouvoir ne figure
pas encore dans les normes énoncées par le Groupe d’action financière
(GAFI). D’après les experts que j’ai consultés, l’attribution de
cette compétence à l’ensemble des CRF représenterait une grande
avancée. En l’absence de suspension d’une transaction, même pour
une courte période en attendant une enquête supplémentaire ou l’obtention
d’une ordonnance judiciaire de gel des avoirs, les fonds concernés
«disparaissent» tout bonnement.
3.3 Évaluation
de l’efficacité
27. L’appréciation de l’efficacité
des CRF se fonde sur l’évaluation de leur performance et de leurs
résultats. Plus précisément, pour qu’un système de LBC/FT soit efficace,
il doit garantir que les renseignements financiers et autres informations
pertinentes soient recueillis, analysés et diffusés sous une forme
et dans une qualité qui permettent aux autorités répressives compétentes
d’enquêter et d’engager des poursuites à l’encontre des auteurs
de blanchiment de capitaux, d’infractions principales associées
et de financement du terrorisme. Plusieurs questions se posent:
l’action des CRF est-elle correctement ciblée pour lutter efficacement
contre les risques de blanchiment de capitaux et de financement
du terrorisme qui prévalent dans un pays donné? Dans quelle mesure
l’analyse et la diffusion des informations par la CRF répondent-elles
aux besoins opérationnels des autorités compétentes? Les ressources
consacrées à cette activité sont-elles conformes aux fonctions essentielles
des CRF
Note?
28. Le taux de transformation réussie des DOS en éléments de preuve
exploitables à des fins de confiscation des avoirs illicites et
de poursuite des infractions concernées est qualifié de «taux de
conversion». Ce «taux de conversion» dépend avant tout des qualités
que présentent les DOS, parmi lesquelles doivent figurer la rapidité,
l’exhaustivité et la précision de l’analyse effectuée et présentée
dans la déclaration de l’entité déclarante. La qualité de l’analyse
de la CRF dépendra quant à elle de celle du renseignement financier général,
qui doit être fiable, réalisé en temps utile, précis, pertinent
et actualisé. Le niveau du taux de conversion est fonction de l’étroite
coopération et coordination de la CRF avec les entités concernées,
c’est-à-dire les entités déclarantes et les autorités répressives.
L’objectif est d’éviter un décalage entre les services qui reçoivent
et analysent les informations financières et ceux qui sont chargés
de mener des enquêtes et d’engager des poursuites. Dans de nombreux
pays, la coopération entre les CRF et les autorités répressives pourrait
être considérablement améliorée si l’on veillait à ce que les autorités
répressives disposent des ressources et des compétences nécessaires
pour utiliser les informations et les analyses fournies par les
CRF. Les informations obtenues devraient aider les autorités répressives
à effectuer leurs propres analyses et enquêtes, afin qu’elles puissent
cerner et localiser les actifs suspects et prendre toute mesure
nécessaire
Note. De
fait, les CRF ont plus de chance d’obtenir un taux de conversion
élevé si elles se mettent en contact et coopèrent à la fois avec
les entités déclarantes et les autorités répressives. Ce dialogue
suppose, le cas échéant, que chacun fasse remonter les informations,
que des éléments d’orientation soient fournis sur les typologies
de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme ou les
programmes de formation en la matière, afin d’améliorer à la fois
la qualité des DOS que les entités déclarantes adressent aux CRF
et l’utilité des informations que ces dernières transmettent aux
services répressifs
Note.
29. Les statistiques sur l’efficacité des CRF et le «taux de conversion»
des DOS sont rares. De fait, l’efficacité du dispositif des DOS
est difficile à mesurer, car de nombreux facteurs doivent être pris
en compte (par exemple la qualité initiale des DOS communiquées
par les entités déclarantes, les mécanismes de coopération formels
et informels entre les entités concernées, les capacités des services
répressifs à mener des enquêtes à la suite d’une DOS, notamment).
La collecte des données n’est toujours pas normalisée, ce qui rend
les informations provenant de différents pays difficiles à comparer
et l’efficacité du cadre général européen de LBC/FT plus difficile
à évaluer.
3.4 Améliorer
la coopération transfrontière
30. L’un des éléments essentiels
du fonctionnement des CRF est leur capacité à coopérer efficacement avec
leurs homologues étrangers et les organes internationaux compétents.
L’échange d’informations efficace entre les CRF leur permet d’anticiper
les nouvelles difficultés, notamment la rapide croissance de la cybercriminalité
transfrontière, l’utilisation de nouvelles technologies, comme les
outils d’anonymisation qui empêchent l’identification des bénéficiaires
effectifs, les instruments monétaires et de technologie financière, comme
les cryptomonnaies dont disposent les groupes criminels et terroristes
et les autres acteurs dont le mode opératoire peut changer rapidement
Note. La coopération transfrontière
bilatérale et multilatérale permet aux CRF d’étoffer et de partager
leur expertise technique.
31. Dans sa
Résolution
2218 (2018), «Lutter contre le crime organisé en facilitant la confiscation
des avoirs illicites», l’Assemblée faisait remarquer que «l’efficacité
de la coopération internationale à des fins de recherche, de gel
et de confiscation des avoirs d’origine criminelle dépend de l’existence
d’un cadre juridique adéquat, garantissant une harmonisation suffisante
de la procédure tout en permettant des approches nationales différentes,
sans discrimination». Les différentes approches nationales doivent
être interopérables. Cela devrait être possible en pratique, à condition
qu’une confiance mutuelle s’établisse au fil du temps et que les
principes d’interdépendance (la reconnaissance que la LBC/FT ne
peut se faire sans collaboration), d’équité et de réciprocité en
matière de partage des informations financières soient reconnus
et respectés partout. J’ajouterais que la répartition équitable
entre les États, convenue au préalable, des produits du crime confisqués
dont les CRF et les autres services d’enquête contribuent à retracer
le passage des fonds dans différents pays pourraient inciter ces
États à s’engager de manière plus déterminée dans une coopération internationale.
Des moyens d’enquête considérables doivent être mobilisés pour démanteler
une opération internationale sophistiquée de blanchiment de capitaux,
et ceci dans tous les pays dans lesquels les fonds sont passés;
il ne serait pas juste, et guère motivant pour les autres États,
que le pays de destination finale conserve seul l’ensemble des avoirs
confisqués.
32. La Convention de Varsovie est un instrument juridique important
pour la promotion de la coopération internationale dans le domaine
de la LBC /FT. Elle a été signée et ratifiée par la plupart des
États membres du Conseil de l’Europe, mais pas par la totalité d’entre
eux
Note. Les pays suivants ne l’ont pas
encore signée: Andorre, la République tchèque, l’Irlande, la Norvège
et la Suisse. Les pays suivants l’ont signée, mais pas encore ratifiée:
l’Estonie, la Finlande et mon propre pays, l’Islande.
33. Plusieurs forums se sont révélés efficaces pour faciliter
l’adhésion à des normes internationales communes et le partage de
l’expertise au sujet des CRF. Ces réseaux de collaboration et d’action
en amont peuvent identifier les faiblesses et les lacunes du fonctionnement
des CRF et des méthodes qu’elles emploient. Ainsi, le Groupe Egmont
dont nous avons parlé fait en sorte que plus de 160 CRF qui en sont
membres respectent un certain nombre de normes essentielles, afin
de permettre la meilleure coopération possible entre elles. Pour
améliorer la qualité de leur fonctionnement, c’est-à-dire leur capacité
à interagir, à coopérer et à échanger des informations de manière
efficace, le Groupe Egmont a également mis en place le «Egmont Secure
Web», qui est un canal sécurisé largement utilisé pour l’échange
d’informations entre les membres du Groupe. À plus long terme, il
vise à développer une base de données opérationnelle qui serait
accessible à tous les membres (programme ECOFEL) et faciliterait
les échanges multilatéraux d’informations. Il a également pour but
de mettre en place de nouveaux partenariats. Que ce soit par l’intermédiaire
du
Groupe Wolfsberg ou par d’autres canaux, le Groupe Egmont cherche à étendre
le dialogue avec les institutions du secteur privé. Il suit également
de près les décisions prises par les organes politiques internationaux,
comme le Groupe de travail anticorruption du G20 créé en 2010, et
leurs implications pour son fonctionnement.
34. La Division de la lutte contre la criminalité économique et
de la coopération du Conseil de l’Europe est en charge des activités
de coopération et d’assistance européennes et des réformes qui concernent, notamment,
la bonne gouvernance, la corruption, le blanchiment de capitaux,
le recouvrement des avoirs, le financement du terrorisme, la criminalité
organisée et l’entraide judiciaire en matière pénale. Elle a élaboré
une variété d’outils, de méthodologies et de conseils sur la mise
en œuvre des normes et recommandations, en faisant appel à une expertise
interne et en utilisant une vaste base de données. Ainsi, un projet
conjoint de l’Union européenne et du Conseil de l’Europe (Contrôler
la corruption par l’application de la loi et la prévention) a permis
à la République de Moldova d’améliorer les procédures de lutte contre
la corruption, de lutte contre le blanchiment de capitaux et de
recouvrement des avoirs, tout en renforçant les institutions essentielles, notamment
la CRF et le tout nouveau Service de recouvrement des avoirs, et
en facilitant la coopération entre elles. En outre, ce projet a
aidé la CRF moldave à élaborer une nouvelle stratégie de LBC/FT
Note.
35. Europol est également bien placé pour voir comment le renseignement
financier, en particulier pour les activités criminelles transfrontières,
aide les enquêteurs de l’ensemble de l’Europe à démanteler les groupes de
la criminalité organisée. Il accueille le secrétariat permanent
du Réseau opérationnel de lutte contre le blanchiment de capitaux
(AMON). FIU.net, un réseau informatique décentralisé de CRF des
États membres de l’Union européenne, est opérationnel depuis 2002
Note et est intégré à Europol depuis 2016.
Cette plateforme travaille en coopération avec le Centre européen
de lutte contre le terrorisme (ECTC) et complète d’autres outils
essentiels d’Europol, comme le Programme de surveillance du financement
du terrorisme, le Correspondant Sustrans (aide aux enquêtes de lutte
contre le blanchiment de capitaux) et le Réseau des services de
recouvrement des avoirs de l’Union européenne (ARO). En outre, la
Commission européenne a mis en place un Groupe d’experts qui fait
office de «plateforme de CRF» pour les États membres de l’Union européenne,
afin de dispenser des conseils et une expertise opérationnels et
de faciliter la coopération entre les CRF nationales. Parmi les
questions abordées figurent la coopération internationale efficace
entre les CRF, l’identification des opérations suspectes de nature
transfrontière, la normalisation des formats de déclaration par
le biais du réseau FIU.net ou de son successeur et l’analyse conjointe
des cas transfrontières, ainsi que les tendances et facteurs pertinents
de l’évaluation des risques de blanchiment de capitaux et de financement du
terrorisme, aussi bien au niveau national que supranational
Note.
4 Conclusions
36. La lutte contre le blanchiment
de capitaux et le financement du terrorisme est une démarche complexe tant
aux niveaux national que mondial. Les CRF, ainsi que les réseaux
internationaux d’entraide et plateformes d’évaluation par les homologues
auxquels elles sont associées, ont confirmé le fait que ces services
étaient des acteurs essentiels de la LBC/FT. Toutefois, ce cadre
doit être mieux exploité, afin de garantir que les CRF contribuent
de manière significative à la lutte contre le blanchiment de capitaux,
les infractions principales associées (notamment la corruption,
la cybercriminalité et la criminalité organisée) et le financement
du terrorisme.
37. Les documents récemment publiés du FinCEN
Note démontrent que le cadre en vigueur
demeure bien trop fragile. Ils révèlent en effet que même de grandes
banques qui exercent des activités mondiales ont fait fi des dispositions
en vigueur et ont continué à travailler à grande échelle avec des
client.e.s au sujet desquel.le.s elles avaient elles-mêmes fait
des DOS/DAS
Note. L'un des plus célèbres experts
européens dans ce domaine, M. Daniel Thelesklaf, ancien président
de Moneyval et qui dirigeait il y a peu de temps encore le Bureau
suisse de déclaration de blanchiment de capitaux (MROS), a récemment
dénoncé la faiblesse du système suisse de lutte contre le blanchiment
de capitaux
Note. M. Thelesklaf a osé désigner
clairement le principal problème: le manque de volonté politique.
En Suisse, les 60 employé.e.s du MROS sont totalement submergé.e.s
par une énorme quantité de DOS/DAS, qui se présentent souvent en
vrac, sur papier uniquement, et dont la simple saisie dans le logiciel
exige une main-d’œuvre importante. Il a souligné que l'application
de la loi en Suisse dépendait de l'entraide judiciaire des pays
d'origine des fonds. Mais tant que les suspects n'étaient pas tombés en
disgrâce auprès des régimes corrompus de ces pays (comme cela a
été le cas récemment dans une affaire qui concernait la fille d'un
ancien président de l'Ouzbékistan), cette entraide judiciaire n'était
jamais au rendez-vous, à l’instar des milliards de fonds vénézuéliens
acheminés en Suisse par des fonctionnaires corrompus qui bénéficient
de la protection du régime. La seule solution réaliste, selon M. Thelesklaf,
consisterait en un renversement de la charge de la preuve, ce qui
permettrait la confiscation des fonds, à moins que le ou la titulaire
du compte ne soit en mesure de prouver leur origine légitime. Je
tiens à rappeler que l'Assemblée était très favorable à cette solution
dans sa
Résolution 2218
(2018). Mais M. Thelesklaf se montre pessimiste sur les chances
de succès de l’adoption d’une législation de ce type en Suisse.
Selon lui, la réglementation relative à la LBC/FT en Suisse a uniquement
été mise en place sous la pression internationale et se limite au
minimum requis pour échapper aux critiques.
38. Je soupçonne que l’absence de volonté politique pose problème
dans de nombreux pays. Lors de son audition par notre commission,
notre experte lettone a décrit de manière éloquente les récentes
améliorations apportées au système de LBC/FT dans son pays. Or,
celles-ci ont été mises en place uniquement à l’issue de plusieurs
scandales très médiatisés
Note, sous la pression des États-Unis
et de l’Union européenne. Il est intéressant de constater que les
fuites du FinCEN révèlent que les autorités allemandes compétentes
avaient évalué le dispositif letton en 2005 (donc juste avant les
scandales susmentionnés) et avaient constaté qu'il allait «plus
loin que les normes appliquées en Allemagne»
Note. Ironie de l’histoire, cette évaluation
pourrait même s’avérer exacte, puisque la CRF allemande s’est montrée
notoirement inefficace et aurait notamment fait de l’Allemagne le
pays préféré de la mafia italienne pour le blanchiment de capitaux
Note.
39. La législation et la réglementation nationales doivent protéger
l'autonomie et l'indépendance opérationnelles des CRF et encourager
une culture de la communication entre les organes compétents. Les CRF
ne disposent pas encore des ressources et des formations adéquates
sur le plan de l’analyse opérationnelle et stratégique, ainsi que
des tendances des technologies financières et des technologies de pointe,
qui leur permettraient d’être pleinement efficaces. L’action menée
en vue de faciliter l'adhésion aux normes internationales et l'expertise
pertinente doit être intensifiée. En outre, les régimes de LBC/FT
s'ouvrent avec une certaine lenteur à une coopération internationale
plus large et s'adaptent à la réalité, notamment aux menaces et
aux risques de ce qui est devenu un problème mondial.
40. Selon la Banque mondiale, les produits du crime organisé et
de la corruption de haut niveau dans le monde s'élèvent à plusieurs
milliers de milliards de USD chaque année. Les services répressifs
parviennent uniquement à en confisquer une infime partie. Le reste,
qui s'accumule entre les mains des membres de la criminalité organisée,
des fonctionnaires corrompus et des terroristes, représente une
énorme menace pour la démocratie, l'État de droit et la sécurité
nationale dans tous les États membres. En parallèle, les avoirs
illicites que les États parviennent à confisquer leur offrent une
possibilité considérable de générer les ressources nécessaires pour
faire face aux problèmes sociaux causés par le crime organisé, la
corruption et le terrorisme. Le fait de renforcer d’urgence le dépistage
et la confiscation des produits du crime est donc non seulement nécessaire,
mais pourrait même s’avérer hautement rémunérateur, au sens littéral
du terme. Cela devrait nous aider à faire naître dans l’ensemble
de nos pays la volonté politique indispensable pour prendre enfin
au sérieux la lutte contre le blanchiment de capitaux et la confiscation
des avoirs illicites à une échelle bien plus importante. Plus nous
attendons, plus il devient urgent de s'interroger sur les raisons
de ce manque évident de volonté politique.
