Observation des élections législatives en Géorgie (31 octobre 2020)
Rapport d’observation d’élection
| Doc. 15210
| 11 janvier 2021
1 Introduction
1. Le 27 mai 2020, le ministère
des Affaires étrangères de la Géorgie a invité l’Assemblée parlementaire à
observer les élections législatives de ce pays. Le 31 août 2020,
le Président de la Géorgie a convoqué les élections pour le 31 octobre.
2. Le 25 juin 2020, le Bureau de l’Assemblée a décidé d’observer
ces élections et constitué à cette fin une commission ad hoc composée
de 30 membres (PPE/DC: 10, SOC: 9, ADLE: 5, CE/AD: 4, GUE: 2) ainsi
que des corapporteurs de la Commission pour le respect des obligations
et engagements des États membres du Conseil de l'Europe (commission
de suivi). Le 14 septembre 2020, le Bureau a nommé M. Tiny Kox (Pays-Bas, GUE)
en tant que président de la commission ad hoc. Le 12 octobre, il
a approuvé la liste définitive des membres de la commission ad hoc
chargée d’observer ces élections. Malheureusement, en raison de
la pandémie et des restrictions applicables aux voyages, seuls neuf
membres ont pu participer à la mission (Annexe 1).
3. Conformément à l’accord de coopération signé entre l’Assemblée
parlementaire et la Commission européenne pour la démocratie par
le droit (Commission de Venise) le 4 octobre 2004, un représentant
de la Commission de Venise a été invité à se joindre à la commission
ad hoc en tant que conseiller.
4. La commission ad hoc (délégation de l’Assemblée) s’est rendue
en Géorgie du 29 octobre au 2 novembre 2020. Elle est intervenue
dans le cadre d’une mission internationale d’observation électorale (MIOE)
avec une délégation de l’Assemblée parlementaire de l’Organisation
pour la sécurité et la coopération en Europe (AP-OSCE), une délégation
de l’Assemblée parlementaire de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord
(AP-OTAN) et la mission restreinte d’observation électorale du Bureau
des institutions démocratiques et des droits de l’homme de l’OSCE
(OSCE/BIDDH). Le 15 octobre, avant leur départ pour la Géorgie,
les chefs de ces délégations ont eu une réunion de préparation à
distance fructueuse, à l’invitation du chef de la délégation de
l’Assemblée.
5. Le programme des réunions de la délégation en Géorgie figure
à l’Annexe 2.
6. La délégation de l’Assemblée a conclu que les élections législatives
en Géorgie avaient été pluralistes et que, dans l’ensemble, les
libertés fondamentales avaient été respectées. Néanmoins, les allégations généralisées
de pressions sur les électeurs, la confusion entre le parti au pouvoir
et l’État et l’absence de règles claires sur le financement des
campagnes ont sapé la confiance des citoyens vis-à-vis du processus. Les
élections se sont déroulées dans un cadre juridique remanié en profondeur,
à la suite d’une vaste consultation publique qui a apporté certaines
améliorations à la tenue d’élections démocratiques, mais d’autres mesures
doivent être prises pour remédier aux défaillances du système électoral.
7. Le communiqué de presse de la MIOE est présenté à l’Annexe 3.
La déclaration du chef de la délégation de l’Assemblée lors de la
conférence de presse figure à l’Annexe 4.
8. La délégation de l’Assemblée tient à remercier les chefs et
les membres des délégations parlementaires de l’AP-OSCE et de l’AP-OTAN
ainsi que de la mission restreinte d’observation électorale de l’OSCE/BIDDH pour
leur excellente coopération au sein de la MIOE. Elle souhaite également
remercier le bureau du Conseil de l’Europe à Tbilissi pour sa collaboration
et son soutien.
2 Contexte
politique
9. Le 31 août 2020, le Président
de la Géorgie a convoqué des élections législatives pour le 31 octobre. La
vague de manifestations contre le pouvoir en place, appelant à la
démission du gouvernement et à la tenue d’élections anticipées selon
un système strictement proportionnel, a éclaté en juin 2019. Les
tentatives d’introduction d’un tel système ont échoué, ce qui a
entraîné de nouvelles manifestations. Le 8 mars 2020, le Protocole
d’accord entre les principaux partis d’opposition et le parti au
pouvoir a conduit à l’adoption d’amendements constitutionnels et
à la tenue de ces élections selon un système électoral révisé. Les amendements
ont introduit une plus grande composante proportionnelle et abaissé
le seuil requis pour que les partis soient représentés au parlement.
Ce nouveau seuil a accru le pluralisme apparent des élections, avec l’entrée
de nombreux nouveaux partis dans le paysage politique.
10. Les élections se sont tenues dans un contexte de tensions
politiques et sociales ainsi que de défis économiques et sanitaires
découlant de la pandémie actuelle de covid-19. En vertu de la Constitution,
ces élections législatives ont été les dernières à être organisées
selon un mode de scrutin mixte, puisqu’un système strictement proportionnel
s’appliquera aux futures élections.
11. Bien que la Géorgie ait élu pour la première fois une femme
à sa présidence en 2018, les femmes y sont globalement sous-représentées
en politique, avec 14 % des sièges au sein du parlement sortant,
5 postes ministériels sur 12 au sein du gouvernement et 1 seule
femme maire sur 64.
12. Lors des dernières élections législatives, le parti Rêve géorgien
(RG) a remporté une majorité constitutionnelle, avec 115 sièges
sur 150, tandis que le principal groupe d’opposition, le Mouvement
national uni (MNU), en a obtenu 27. En 2017, la plupart des députés
MNU ont quitté le parti et créé le Mouvement pour la liberté – Géorgie
européenne (GE), qui est devenu le principal parti d’opposition
au sein du parlement actuel. Outre le RG, le MNU, qui a conduit
l’alliance de cinq partis L’Union fait la force, GE et l’Alliance
des patriotes de Géorgie (APG), les autres concurrents notables
incluaient des partis formés récemment tels que Lelo et Stratégie
Aghmashenebeli (SA), ainsi que le Parti travailliste, Géorgie unie
– Mouvement démocratique et Girchi.
3 Cadre juridique
et système électoral
13. La délégation de l’Assemblée
rappelle que la Géorgie a signé et ratifié la Convention européenne
des droits de l’homme (STE no 5, la Convention)
et son Protocole additionnel (STE no 9),
qui consacrent un certain nombre de principes fondamentaux essentiels
pour une démocratie effective, parmi lesquels le droit à des élections
libres (article 3 du Protocole additionnel), la liberté d’expression,
la liberté de réunion et d’association, ainsi que l’interdiction
de la discrimination (articles 10, 11 et 14 de la Convention).
14. En vertu du nouveau système électoral mixte, 120 des 150 députés
sont élus au scrutin proportionnel au sein d’une circonscription
nationale unique, sur des listes de parti fermées; les 30 autres
sont élus dans des circonscriptions uninominales. Le seuil électoral
pour le scrutin proportionnel a été réduit de 5 à 1 % des suffrages
exprimés.
15. Pour ce qui concerne les scrutins majoritaires, les candidats
doivent obtenir une majorité absolue des suffrages exprimés pour
être élus; dans les circonscriptions où aucun candidat n’a obtenu
le nombre de voix requis, un second tour se tient trois semaines
plus tard entre les deux candidats les mieux placés.
16. Les limites territoriales des 30 circonscriptions uninominales
ont été établies au moyen d’amendements récents de la Constitution
et du Code électoral. Bien que la législation prévoie que la délimitation
territoriale doit, dans la mesure du possible, garantir une répartition
égale des électeurs, elle ne contient pas de critères spécifiques
pour déterminer les limites territoriales des circonscriptions.
18 des 30 circonscriptions présentent un écart de plus de 15 %,
avec un facteur de 3,5 entre les circonscriptions ayant le plus
et le moins d’électeurs inscrits; 7 circonscriptions ont un écart
compris entre 10 et 15 %. Cette situation est contraire aux dispositions du
Code de bonne conduite en matière électorale de la Commission de
Venise, dont l’article 2.2 (paragraphe 15) prévoit en particulier
que: «l’écart maximal admissible par rapport au critère de répartition dépend
de chaque situation; il ne devrait pas dépasser 10 %, et en tout
cas pas 15 %, sauf circonstance spéciale». De plus, la fusion des
circonscriptions électorales de Marneouli et de plusieurs parties
de Gardabani a réduit les chances de représentation des minorités
nationales au parlement.
17. La répartition sensiblement inégale des électeurs inscrits
entre les circonscriptions est contraire au droit interne et incompatible
avec le principe du suffrage universel. Il n’a pas été tenu compte
des recommandations formulées de longue date par la Commission de
Venise et le BIDDH et appelant à réglementer suffisamment le processus
de délimitation des circonscriptions afin de garantir l’égalité
du vote et de mieux assurer la représentation politique des minorités
nationales. De plus, le redécoupage des limites territoriales au
moyen d’un processus exclusivement politique, même consensuel, est
contraire aux bonnes pratiques internationales.
18. Le cadre juridique général offre une base solide pour la tenue
d’élections démocratiques. Il a subi d’importants changements en
juillet et septembre 2020, au terme d’une année de consultations
larges et inclusives. Les textes amendés sont principalement la
Constitution de 1995, le Code électoral de 2011 et la loi de 1997
sur les unions politiques de citoyens. Le calendrier de la réforme
du système électoral n’a pas été conforme au Code de bonne conduite
en matière électorale de la Commission de Venise, selon lequel les aspects
essentiels de la législation électorale ne devraient pas être modifiés
moins d’un an avant une élection. Les recommandations en suspens
ont systématiquement été examinées dans le cadre du processus d’amendement
et certaines ont été prises en considération, tout ou en partie.
Si de nombreuses parties ont salué les changements comme apportant
un certain niveau d’amélioration et exprimé une satisfaction générale à
l’égard du cadre juridique, certaines inquiétudes ont été soulevées
concernant une application et une exécution inefficaces dans les
domaines de l’administration électorale, des campagnes et de leur
financement.
19. Les récents amendements législatifs portent sur divers aspects
du processus électoral, tels que l’administration électorale, l’inscription
des partis et des candidats, les activités de campagne et leur financement,
la couverture des élections et les campagnes dans les médias, les
observateurs électoraux, les infractions et les litiges électoraux,
ainsi que la réglementation de la période précédant le second tour.
Un certain nombre de recommandations antérieures de la Commission
de Venise et du BIDDH visant à rapprocher le cadre juridique des
normes et bonnes pratiques internationales restent encore malheureusement
à prendre en considération. Les recommandations en suspens concernent
principalement les dispositions légales sur les activités de campagne,
l’administration électorale, le financement des campagnes, les médias,
les processus de plainte et de recours, la tenue de nouveaux décomptes
et les annulations. La manière dont les amendements ont été incorporés
dans la législation et le caractère répétitif et transitoire d’un
grand nombre de dispositions ont donné au cadre juridique révisé
un certain degré d’incohérence et d’instabilité.
4 Administration
électorale
20. Les élections ont été gérées
par trois niveaux d’administration électorale: la Commission électorale centrale
(CEC), 73 commissions électorales territoriales (CET) et 3 657 commissions
électorales de bureau de vote (CEBV). Les élections n’ont pas été
organisées en Abkhazie et en Ossétie du Sud. Par ailleurs, 127 CEBV spéciales
ont été créées pour les électeurs placés en quarantaine. Dans 38
pays étrangers, il était possible de voter pour la composante proportionnelle
des élections.
21. Les commissions – aux trois niveaux – comptent 12 membres:
6 sans affiliation partisane et 6 nommés par des partis politiques.
Cinq membres non partisans de la CEC sont élus par le parlement
sur proposition du président. Les membres non partisans des CET
et des CEBV sont élus à la majorité de l’ensemble des membres de
la CEC et des CET respectivement. Depuis 2017, les partis représentés
au parlement ont le droit de désigner des membres des commissions
en proportion du nombre de voix obtenues lors des dernières élections
législatives, ce qui donne une position dominante au parti sorti
vainqueur de ces élections. Ces modalités nuisent à l’image d’impartialité
et d’indépendance des commissions électorales au sein de l’opinion publique,
deux conditions requises par le Code électoral et les normes et
bonnes pratiques internationales.
22. Trois membres de la CEC – dont sa présidente – sont des femmes.
Les femmes représentent 66 % des membres des CET et plus de 74 %
des membres des CEBV; 60 % des CET et plus de 65 % des CEBV ont une
présidente.
23. La loi permet aux partis de remplacer leurs représentants
au sein des CET à tout moment à l’exception du jour du scrutin,
ce qui peut nuire à l’indépendance et la stabilité de ces organes
Note.
Tandis que plus de la moitié des membres permanents des CET en sont
à leur deuxième ou troisième mandat dans cette fonction, plus de
18 % des membres des CET désignés par des partis ont été remplacés
avant le jour du scrutin.
24. De récents amendements visaient à accroître la transparence
et à prévenir les conflits d’intérêts, mais n’ont globalement pas
renforcé la crédibilité du processus de sélection des membres des
CEBV. En raison des calendriers restreints pour la soumission et
l’examen des candidatures et du fait que dans la plupart des cas les
candidats étaient peu nombreux, il n’y a pas eu de véritable concurrence
pour cette sélection. La plupart des CEBV sont présidées par un
membre non partisan, mais 434 ont un président désigné par un parti
(dans tous les cas le parti RG). Dans plusieurs CET, la sélection
des membres non partisans des CEBV et l’élection de leurs présidents
ont donné lieu à un certain nombre de plaintes et à des conflits
entre les représentants de RG et de l’opposition. La CEC y a répondu
par des communiqués de presse dénonçant des tentatives de l’opposition
visant à discréditer l’administration électorale. À titre de protestation,
dans de nombreuses circonscriptions, les membres de CET et de CEBV
représentant les partis MNU et GE ont refusé de signer le Code d’éthique
pour l’administration électorale de la CEC.
25. L’administration électorale a respecté les délais légaux et
géré de manière efficace les aspects techniques des élections, dans
un contexte d’ajustements liés à la pandémie de covid-19. La CEC
a tenu des sessions régulières ouvertes sur inscription aux représentants
des sujets électoraux, aux observateurs et aux médias. Aux termes
de la loi, certaines questions importantes relèvent de la compétence
de la présidence de la CEC et n’ont pas été examinées par la CEC
en tant qu’organe collégial lors de sessions publiques. Les sessions
n’ont pas été le lieu de discussions de fond, qui se sont tenues
lors de réunions de travail non accessibles au public, ce qui a
limité la transparence de l’administration des élections. De plus,
les membres non partisans ont effectué la plupart des tâches essentielles,
tandis que les membres désignés par les partis, surtout au niveau
des circonscriptions, avaient nettement moins de travail et étaient
principalement convoqués lors des sessions. Fait positif, les décrets,
les ordonnances, les décisions sur les recours et les procès-verbaux des
réunions de la CEC et des CET ont été publiés sur le site web de
la CEC, ce qui a contribué à la transparence du processus. La CEC
a renforcé la protection de ses serveurs contre les cyberattaques
et créé un service chargé de lutter contre la désinformation électorale
dans les médias.
26. La CEC a développé, en concertation avec la société civile
et les représentants des partis, un protocole de sécurité épidémiologique
pour les bureaux de vote ordinaires et des règles pour le vote des
personnes placées en quarantaine. En réponse à la pandémie de covid-19,
la CEC a approuvé la possibilité de tenir ses sessions en ligne
et, pour les CEBV, de créer des «groupes spéciaux» et d’opérer avec
moins de sept membres le jour du scrutin. La confiance vis-à-vis
de l’administration électorale a diminué progressivement aux niveaux
inférieurs en raison des controverses liées à la composition des
CEBV et aux doutes quant à leur impartialité.
27. Le centre de formation de la CEC a mis en œuvre de vastes
programmes de formation à l’intention de divers acteurs, parmi lesquels
les agents électoraux, les observateurs, les femmes candidates et
les futurs personnels des bureaux de vote. La CEC a assuré une formation
des électeurs par le biais de spots pour la radio et la télévision,
portant sur les procédures de vote, les mesures de protection contre
la covid-19 dans les bureaux de vote et le secret du vote. Les CET
ont également assuré cette formation, en collaboration avec la société
civile. Les informations étaient aussi proposées dans les langues
des minorités ethniques.
28. Conformément à une recommandation antérieure appelant à améliorer
l’accessibilité des bureaux de vote, la CEC a adapté 1 126 bureaux
(30,8 %) aux électeurs en fauteuil roulant, qui pouvaient demander
le transfert de leur inscription dans n’importe quel bureau de vote
équipé de leur circonscription. Cependant, la délégation de l’Assemblée
a noté que certains bureaux de vote adaptés n’étaient pas suffisamment accessibles.
Le vote à domicile était possible pour celles et ceux qui n’étaient
pas en mesure d’en sortir.
5 Listes électorales
et inscription des candidats et des partis
29. Les citoyens âgés de 18 ans
ou plus le jour du scrutin ont le droit de vote, sauf s’ils ont
été condamnés pour une infraction particulièrement grave ou déclarés
incapables par une décision judiciaire et placés dans une structure
de soins. Les amendements constitutionnels de 2017 ayant élargi
les droits de vote des détenus se sont appliqués pour la première
fois lors de ces élections. La privation du droit de vote pour les
personnes déclarées incapables juridiquement par une décision judiciaire
est contraire aux normes internationales.
30. L’inscription des électeurs est passive, continue et centralisée.
La CEC établit la liste électorale sur la base des données de l’Agence
de développement du service public (ADSP) et d’un certain nombre
d’autres institutions publiques. Les électeurs munis de documents
d’identité valides figurent automatiquement sur la liste électorale
d’après leur adresse déclarée actuelle ou antérieure. Une recommandation
passée appelant à permettre un transfert temporaire du lieu de vote
n’a pas été suivie. L’ADSP s’est employée de manière permanente
à prévenir les personnes dont les coordonnées comportaient des irrégularités
ou des omissions afin de permettre l’inscription des électeurs.
31. Les électeurs disposaient de plusieurs options pour vérifier
les données enregistrées les concernant et pour demander des corrections.
Des listes électorales préliminaires étaient affichées dans toutes
les CEBV visitées, aux fins de leur contrôle par le public. Au total
426 électeurs ont demandé des modifications des données les concernant.
La liste électorale définitive comptait 3 526 023 électeurs, dont
65 336 inscrits pour le vote à l’étranger. La délégation de l’Assemblée
a noté, d’une manière générale, un haut niveau de confiance concernant
l’exactitude des listes. Des problèmes se sont posés concernant
les électeurs résidant en Abkhazie et en Ossétie du Sud, qui n’ont
pas pu traverser la ligne de démarcation administrative pour aller
voter.
32. Les amendements constitutionnels de 2017 ont modifié les conditions
d’éligibilité pour les candidats aux élections législatives. Conformément
à une recommandation antérieure, ces amendements ont aboli la condition
de maîtrise de la langue officielle. L’âge d’éligibilité a été porté
de 21 à 25 ans. De plus, la durée de résidence requise pour pouvoir
être candidat a été augmentée de deux à dix ans, ce qui va à l’encontre
des normes et bonnes pratiques internationales
Note.
33. Un quota obligatoire d’hommes et de femmes a été introduit
pour les listes de candidats, exigeant qu’au moins un candidat sur
quatre soit du sexe opposé, ce qui répond à une recommandation antérieure.
Le financement octroyé à certains partis est augmenté de 30 % si
leurs listes incluent au moins un candidat de chaque sexe tous les
trois candidats. Plusieurs partis ont invoqué des conditions de
vie personnelle pour expliquer le faible nombre de femmes parmi
les candidats au scrutin majoritaire. Une recommandation antérieure
appelant à étendre les mesures financières destinées à ce que les
partis présentent davantage de femmes à l’élection au scrutin majoritaire
n’a pas été suivie.
34. Dans l’ensemble, personne n’a été exclu de la procédure d’inscription
des candidats et des partis. Pour participer aux élections, les
partis devaient s’inscrire auprès de la CEC en tant que sujets électoraux.
Les récents amendements applicables à ces élections ont réduit de
25 000 à 5 000 le nombre des signatures requises pour l’inscription
des partis. Les partis politiques les mieux établis ont bénéficié
d’un certain nombre d’avantages juridiques, tel qu’un délai d’inscription
plus tardif, l’exemption de l’obligation de recueillir des signatures
et/ou la possibilité de conserver le numéro électoral utilisé lors
des précédentes élections. Certains partis politiques ont indiqué
que ceux d’entre eux qui conservaient leur numéro précédent étaient
injustement avantagés lors de la campagne par rapport aux partis
plus petits ou nouvellement inscrits.
35. La CEC a inscrit 50 sujets électoraux (48 partis et deux alliances
électorales comprenant sept partis). Sur un total de 78 partis,
cinq ont retiré leur candidature et 19 ont été rejetés par la CEC.
Les raisons de ces rejets sont notamment le dépôt de la candidature
par une personne non autorisée ou le fait que les délais n’ont pas
été respectés, que les erreurs n’ont pas été corrigées ou que les
listes de candidats n’ont pas été soumises ou rectifiées. Quatre
partis dont l’inscription a été rejetée ont fait appel des décisions
de la CEC devant un tribunal; un rejet a été confirmé. De plus,
l’inscription d’un parti a été contestée – sans succès – par un
autre parti devant un tribunal. Deux partis désinscrits au motif
qu’ils n’avaient pas corrigé des irrégularités dans leurs listes
de candidats ont fait appel de cette décision, également sans succès.
La CEC a annulé l’inscription de 16 candidats inscrits sur des listes
de parti, sur un total de 6 882 candidats, au motif qu’ils n’avaient
pas soumis les documents requis ou qu’ils avaient été retirés par
le parti qui les avait désignés.
36. Pour le scrutin majoritaire, les candidats pouvaient être
nommés par des partis ou des alliances électorales, ou se présenter
en tant que candidats indépendants s’ils étaient nommés par un groupe
d’initiative d’au moins cinq électeurs. Les candidats indépendants
non-membres du parlement sortant devaient soumettre des signatures
de soutien d’au moins 1 % des électeurs inscrits dans leur circonscription.
Il y a eu 490 candidats au scrutin majoritaire, dont 11 candidats
indépendants et 107 femmes. Au total, 28 candidatures au scrutin
majoritaire ont été rejetées en raison d’irrégularités qui n’ont
pas été corrigées dans les délais légaux et deux autres ont été
retirées par les partis qui les avaient présentées.
6 Campagne électorale,
financement et médias
37. Les récents amendements ont
renforcé le cadre juridique de la campagne, répondant partiellement
aux recommandations antérieures. Ils ont introduit des restrictions
concernant les activités de campagne le jour du scrutin, ajouté
des dispositions visant à prévenir l’utilisation abusive de ressources
administratives (un problème récurrent, comme l’a montré la Conférence
parlementaire régionale organisée par l’Assemblée et la Commission
de Venise à Tbilissi en 2019
Note), érigé en
infractions pénales la coercition et l’intimidation des électeurs
et renforcé l’infraction d’achat de voix.
38. Cependant, certaines insuffisances du cadre des campagnes
subsistent, notamment celles qui sont mentionnées dans les recommandations
du Groupe d’États contre la corruption (GRECO) du Conseil de l’Europe
et du BIDDH, appelant à prendre des mesures significatives pour
empêcher l’utilisation abusive de ressources administratives
Note.
39. La campagne a débuté officiellement le 1er septembre,
60 jours avant le jour du scrutin. Bien que les activités politiques
n’aient pas été restreintes par les réglementations relatives à
la covid-19, de nombreux partis ont cependant indiqué avoir réduit
leurs activités de campagne publique pour des raisons sanitaires.
La campagne s’est faite principalement sous la forme d’affiches,
d’opérations de porte-à-porte et de meetings de faible ampleur.
Quelques grands meetings publics ont été organisés, parfois lourdement
critiqués comme encourageant les rassemblements en temps de pandémie.
La campagne a été active dans les médias et sur les réseaux sociaux,
la plupart des candidats utilisant Facebook pour établir un lien
avec les électeurs. Dans l’ensemble, peu de cas de discours de haine
et de désinformation ont été observés sur Facebook. Des responsables
publics, parmi lesquels le premier ministre et le maire de Tbilissi,
ont utilisé leurs profils sur les médias sociaux pour faire campagne.
40. Dans l’ensemble la campagne a été pluraliste, les divers candidats
portant des idées différentes. Elle s’est axée sur les personnalités,
la situation économique et la réponse du gouvernement à la covid-19. Visuellement,
elle a été dominée par le parti RG. Les partis MNU, GE, Lelo, APG
et SA y ont aussi tenu une place importante. Bien qu’un certain
nombre de partis aient développé des programmes électoraux détaillés, ceux-ci
ont rarement été présentés aux électeurs et n’ont donc pas joué
un grand rôle dans leurs décisions.
41. Les femmes ont souvent été sous-représentées lors des événements
de campagne et les questions liées au genre n’ont quasiment pas
été évoquées.
42. D’une manière générale, les libertés fondamentales ont été
respectées et les candidats ont pu faire campagne librement. Cependant,
quelques cas isolés de violences à motivation politique ont été
notés. La campagne a souvent été marquée par le dénigrement et,
parfois, par l’agressivité. De nombreux partis d’opposition ont
affirmé que leurs partisans et personnels avaient fait l’objet de
pressions, souvent de la part d’autorités locales et du Service
de sécurité de l’État.
43. Des pressions exercées sur des agents publics locaux, des
enseignants et des entreprises privées afin qu’ils participent à
la campagne de RG ou lui accordent leur soutien ont été signalées
à la MIOE, qui a aussi entendu des allégations selon lesquelles
le soutien de l’État aurait été retiré en cas de soutien à l’opposition. De
nombreux cas de détérioration des matériels électoraux ont été notés,
ainsi que certains cas de dégradations dans des locaux de campagne
et d’obstruction à l’affichage de matériels de campagne. Le Code de
bonne conduite pour les partis politiques, une déclaration d’engagements
mise en œuvre avec le soutien de la CEC, a été signé par 40 partis.
44. La ligne de partage entre le parti au pouvoir et l’État a
souvent été franchie. Des représentants du RG ont fait, pendant
la campagne, un certain nombre d’annonces donnant cette impression,
et qui ont largement été perçues comme un achat de voix. Bien que
cette pratique ne soit pas interdite par la loi, il a souvent été observé
que des maires faisaient campagne pour des candidats du parti au
pouvoir. Plusieurs plaintes pour des manquements liés à la campagne
électorale ont été déposées, conduisant à des mesures correctrices
ou disciplinaires.
45. Bien que la Constitution prévoit la séparation de l’Église
et de l’État et que le Code électoral interdise aux organisations
religieuses de mener des activités de campagne, le parti au pouvoir
a invoqué l’imagerie religieuse dans certains de ses messages publicitaires
et la présence de membres du clergé de l’Église orthodoxe géorgienne
a été observée lors d’événements de campagne.
46. Les amendements récents apportés au cadre juridique du financement
des campagnes ont répondu à certaines recommandations antérieures
du GRECO et du BIDDH, rapprochant ce cadre des bonnes pratiques internationales.
Ils incluent notamment le développement d’un cadre uniforme et cohérent,
l’extension des règles sur le financement des campagnes aux candidats
indépendants, une obligation légale de publier les comptes de campagnes,
une augmentation significative des amendes pour les violations de
cette obligation et l’introduction de sanctions pour les dépenses
de tierces parties. Néanmoins, les insuffisances qui subsistent et
l’exécution limitée du cadre juridique du financement des campagnes
nuisent à la transparence et à l’efficacité de ce cadre.
47. La délégation de l’Assemblée rappelle le rapport sur l’observation
de la dernière élection présidentielle en Géorgie
Note, dans lequel
elle notait déjà que «le système de financement de la campagne était
étonnamment généreux, avec de l’argent provenant du budget de l’État
et de dons privés – dans un pays ayant un haut niveau de pauvreté».
Elle note que la situation de ce point de vue n’a pas sensiblement
évolué.
48. Les partis qui y ont droit reçoivent un financement public
annuel, tandis que les candidats au scrutin majoritaire qui ne sont
pas nommés par ces partis ne disposent pas d’un accès similaire
à de tels fonds publics. Les sujets électoraux qui atteignent le
seuil électoral de 5 % lors de ces élections reçoivent jusqu’à 1 million GEL
en remboursement de leurs dépenses de campagne, en proportion du
nombre de voix qu’ils ont obtenues. La loi interdit certaines catégories
de donateurs et plafonne les dons. Les récents amendements ont en
outre interdit les dons d’origine non identifiable. Les partis et
les candidats indépendants au scrutin majoritaire sont soumis respectivement
à un plafonnement de leurs dépenses annuelles et pour une campagne.
Le cadre général du financement public des partis et des campagnes
électorales, y compris les subventions publiques pour les messages
publicitaires politiques, favorise de manière disproportionnée quelques
partis. Combiné avec le plafond élevé des dépenses électorales,
ce cadre a contribué sensiblement à une inégalité des chances entre
les candidats.
49. Le 1er novembre, lors de la conférence
de presse finale, le chef de la délégation de l’Assemblée a déclaré
à ce sujet: «Tout en concédant le caractère généralement libre de
ces élections législatives, nous nous inquiétons que les dépenses
de campagne – d’un montant considérable – ne soient pas clairement réglementées,
ce qui nuit à l’équité des élections».
50. L’efficacité de la Cour des comptes, chargée notamment de
contrôler le financement des partis et des campagnes, a pâti d’un
mandat et d’une autorité limités pour enquêter en temps utile sur
les violations relatives au financement des campagnes et pour sanctionner
ces violations, les recommandations formulées de longue date par
le GRECO et le BIDDH à ce sujet n’ayant toujours pas été suivies.
Bien que le budget de la Cour des comptes ait été considérablement
augmenté ces dernières années, la multiplication significative des
partis participants à ces élections a mis à mal la capacité de la
Cour à assurer un contrôle efficace. D’après la Cour des comptes,
ses activités de contrôle se limitent généralement à la détection
des violations facilement observables, ses pouvoirs ne lui permettant
pas d’enquêter sur des violations potentiellement graves et systémiques
des règles applicables au financement des campagnes. L’absence de
délais brefs pour l’examen des violations a également nui à l’efficacité
du contrôle assuré par la Cour des comptes.
51. La plupart des candidats ont signalé les dons dans un délai
de cinq jours après leur réception ou soumis des rapports périodiques
sur leurs comptes de campagne. La Cour des comptes n’a pas cherché
à imposer des sanctions en cas de remise tardive de ces rapports,
lesquels n’ont pas toujours été soumis selon le modèle requis ou
dûment renseignés. La Cour des comptes a publié les dons et les
rapports sur son site web, conformément à la loi. Elle a ouvert
des enquêtes sur plus d’un millier de dons douteux, l’autorisation
d’un tribunal étant nécessaire pour obtenir les documents financiers
des donateurs. Avant le jour du scrutin, la plupart des enquêtes
étaient encore en cours. Sur la base des recours et des premiers
rapports provisoires, la Cour des comptes a demandé que des sanctions
soient imposées dans 10 affaires. Le tribunal a délivré des observations,
des avertissements et deux amendes. Bien que la Cour des comptes
ne soit pas tenue de publier les résultats provisoires de son contrôle
en temps utile, elle a publié un rapport le 23 octobre, de sa propre initiative.
52. La plupart des acteurs politiques et groupes de la société
civile se sont inquiétés du fait que les comptes de campagne ne
reflètent pas le montant réel des dons et des dépenses de campagne.
La plupart ont indiqué que les dons individuels étaient largement
inférieurs au maximum autorisé de 60 000 GEL, mais le parti au pouvoir
a reçu un nombre nettement plus important de dons de ce montant
que n’importe quel autre parti. Les comptes de campagne de certains
grands partis ne reflètent parfois pas exactement le montant réel
des dépenses engagées. Par exemple, bien qu’ayant déclaré d’importants
effectifs au sein de leurs équipes de campagne, les partis GE, RG
et MNU ont indiqué n’avoir versé que peu de salaires à des personnels
de campagne ou d’indemnités à des bénévoles. Des dépenses importantes
ont été consacrées à la publicité en ligne, mais dans certains cas
les dépenses déclarées semblent inférieures.
53. L’environnement médiatique diversifié et pluraliste s’est
polarisé autour de considérations politiques et d’intérêts économiques
(comme le mentionnaient déjà les précédents documents de la commission
de suivi de l’Assemblée
Note). La télévision est
le principal moyen d’information pour une très large majorité de
la population. Le marché limité de la publicité, qui s’est encore
rétracté pendant la pandémie de covid-19, s’est avéré incapable
de soutenir le nombre croissant des organes de médias, la plupart
des radiodiffuseurs privés ayant indiqué travailler à perte. Cette
situation menace la viabilité des médias et accroît ainsi leur dépendance vis-à-vis
de leurs propriétaires.
54. Le marché de la radiodiffusion s’est restructuré en 2019,
après le transfert de propriété de Rustavi 2, la chaîne de télévision
d’opposition la plus regardée. Ses anciens dirigeants ont ensuite
créé les chaînes Mtavari Arkhi et Formula, recrutant la majorité
des journalistes de Rustavi 2. Le budget annuel de la Radiodiffusion publique
géorgienne est indexé sur le PIB du pays et comparable aux recettes
publicitaires de l’ensemble des chaînes de télévision. La nomination
d’un directeur à la tête de la chaîne publique basée à Batoumi,
Adjara TV, a amené un certain nombre de dirigeants et de journalistes
à quitter cette chaîne.
55. Tous les radiodiffuseurs privés observés ont adopté un comportement
clairement partisan. De plus, en l’absence de véritables émissions
d’investigation et reportages d’analyse, la couverture de la campagne
s’est parfois limitée à une présentation superficielle des activités
de campagne quotidiennes et des accusations mutuelles entre les
principaux partis politiques. Tandis qu’il n’y a eu que peu de débats
entre les représentants des grands partis politiques, de nombreux
talk-shows ont servi aux candidats de tribune pour présenter leurs vues
et opinions et critiquer sévèrement leurs adversaires.
56. Conformément au Code électoral, de larges plages de temps
d’antenne gratuit ont été allouées, sur les chaînes de télévision
nationales publiques et privées, aux 18 partis politiques autorisés
à recevoir des fonds publics. Sur la base des résultats des dernières
élections locales, huit partis politiques ont aussi bénéficié d’un financement
public destiné exclusivement à la publicité politique payante. Les
partis politiques n’ayant pas droit à un financement public ont
bénéficié d’un temps d’antenne gratuit sensiblement inférieur et
uniquement sur les chaînes publiques, cette situation entraînant
des conditions inégales entre les partis. De leur propre initiative,
la radiodiffusion publique géorgienne et la chaîne Adjara TV ont
décidé d’accorder respectivement cinq et six minutes de temps d’antenne
gratuit à chaque parti ou alliance participant aux élections, sous
la forme d’une interview pendant le principal journal télévisé.
57. Les radiodiffuseurs n’étaient pas responsables concernant
le contenu des messages publicitaires politiques, mais uniquement
pour le respect des exigences techniques. Bien que la loi n’exige
aucune vérification du contenu de ces messages, certains radiodiffuseurs
ont tenté d’effectuer une telle vérification, le processus manquant
cependant d’uniformité. Certains radiodiffuseurs ont uniquement
vérifié le respect des exigences techniques, tandis que d’autres
ont restreint la répartition des messages publicitaires ou demandé que
leur contenu soit modifié. Le 1er octobre,
l’organe de réglementation de la radiodiffusion, la Commission des
communications, a demandé à la justice de condamner les chaînes
de télévision Pirveli et Formula à des amendes pour violation des
exigences liées à la diffusion de publicités politiques. Le tribunal
municipal de Tbilissi a approuvé les sanctions.
58. Les radiodiffuseurs qui ont couvert les élections avaient
l’obligation légale d’organiser des débats en invitant tous les
partis politiques bénéficiant d’un financement public. La radiodiffusion
publique géorgienne, en plus des quatre débats prévus pour ces partis,
a organisé quatre débats supplémentaires pour les autres sujets
électoraux. Le parti RG a réduit sa participation à une poignée
d’émissions, ce qui a peut-être limité la possibilité pour les électeurs
d’assister à des débats entre les principaux candidats.
59. Trois radiodiffuseurs privés – Mtavari Arkhi, Pirveli et Formula
– ont nettement désavantagé le parti au pouvoir et le gouvernement,
leur consacrant respectivement 29 à 35 % et 11 à 16 % d’émissions
d’information largement négatives aux heures de grande audience.
À l’inverse, la chaîne de télévision Imedi a accordé respectivement
45 % et 24 % de couverture largement positive ou neutre au parti
RG et au gouvernement, tandis que la coalition conduite par le MNU
et le parti GE ont bénéficié d’environ 14 % et 2 % de couverture, le
plus souvent négative. Les autres candidats ont bénéficié d’un total
cumulé de 3 %. Dans les émissions d’information de la chaîne Rustavi 2,
la neutralité a largement été respectée entre tous les candidats principaux.
La chaîne a largement couvert (respectivement 27 % et 15 %) le parti
RG et le gouvernement, tandis que la coalition conduite par le MNU
et les partis GE et Lelo ont bénéficié respectivement de 14 %, 9 % et
6 % de couverture. La chaîne Adjara TV s’est intéressée principalement
aux événements locaux et n’a accordé que peu de temps d’antenne
à la campagne, 18 % de la couverture étant accordée aux autorités locales
d’Adjarie. Les chaînes de télévision de la radiodiffusion publique
géorgienne et la chaîne Adjara TV ont accordé aux principaux candidats
des couvertures comparables et largement impartiales; elles ont
par ailleurs largement rendu compte des activités du gouvernement.
7 Plaintes et recours
60. Les récents amendements législatifs
n’ont pas répondu aux recommandations, formulées de longue date
par la Commission de Venise et le BIDDH, de simplifier la procédure
de règlement des litiges électoraux et d’étendre le droit d’agir
en justice
Note. Si
les candidats inscrits et les groupes d’observateurs accrédités
ont le droit de déposer des recours contre les décisions des commissions
électorales et les violations de la législation électorale, les
électeurs n’ont que peu de moyens de faire respecter leurs droits
électoraux, ce qui va à l’encontre des normes et obligations internationales.
De nombreux interlocuteurs de la MIOE ont exprimé un manque de confiance
envers les commissions électorales, les tribunaux et les forces
de l’ordre concernant un traitement impartial et efficace des plaintes
relatives aux élections.
61. Les délais d’un et deux jours pour le dépôt et le traitement
des recours relatifs aux décisions des commissions électorales sont
excessivement courts, au regard des bonnes pratiques internationales, entravant
inutilement la préparation, l’instruction et l’adjudication des
recours. Fait positif, les récents amendements ont réduit les longs
délais accordés aux commissions électorales pour soumettre des procès-verbaux
d’infraction administrative aux tribunaux et pour leur adjudication.
Bien que cette mesure ait répondu à une recommandation antérieure
appelant à accélérer le traitement des violations de la législation
électorale, les échéances révisées – allant jusqu’à 10 jours – restent
longues.
62. De nombreuses décisions relatives aux recours relèvent de
la compétence des présidents de la CEC ou des CED et de leurs adjoints
plutôt que de l’ensemble des commissions électorales, ce qui affaiblit
leur statut d’organes collégiaux et limite la transparence dans
le traitement des recours. La quasi-totalité des recours déposés
auprès des commissions (CEC/CET) ont été traités par leur président,
sans examen en session. De plus, les décisions du président de la
CEC de ne pas demander des sanctions pour les violations présumées de
la législation électorale ne sont pas susceptibles d’appel, ce qui
limite le droit à un recours effectif tel que prévu par les normes
internationales.
63. La base de données en ligne administrée par la CEC a renforcé
la transparence du processus de traitement des recours. Quelque
300 recours ont été soumis à la CEC ou aux CET et 13 affaires ont
été présentées devant les tribunaux, le plus souvent par des partis
d’opposition ou des organisations qui leur sont affiliées ou par
des groupes d’observateurs. La plupart des litiges portaient sur
la nomination des membres des CET/CEBV, l’obstruction aux droits
des parties prenantes lors des sessions des CET/CEBV et les irrégularités procédurales
au sein des CEBV, ainsi que l’utilisation abusive des ressources
administratives, les activités de campagne menées par des fonctionnaires
sur leur temps de travail ou les activités de campagne de personnes non
autorisées en faveur du parti au pouvoir. Une large majorité des
recours déposés devant les CET/CEBV ont été déclarés irrecevables
pour des raisons techniques ou rejetés sur le fond, souvent sans
enquête sérieuse ou sur la base d’une interprétation contestable
de la loi, ce qui porte atteinte au droit à un recours effectif.
Certaines décisions des tribunaux ont mis en évidence des ambiguïtés
de la législation qui ont entraîné des interprétations divergentes.
64. Les principaux partis d’opposition et certains groupes de
la société civile ont boycotté les sessions de la Task force inter-agences
pour des élections libres et équitables (TFIA), doutant de son impartialité
politique et de son efficacité. L’absence d’un mandat précis et
la participation limitée des acteurs extérieurs ont soulevé des
doutes quant à l’utilité de la TFIA pour garantir l’intégrité du
processus électoral et assurer la confiance des parties concernées.
Le ministère public a reçu 35 signalements d’achats de voix, dont
trois ont donné lieu à une enquête. Le ministère de l’Intérieur
a ouvert 78 enquêtes concernant des violences et des dégradations liées
aux élections et 16 personnes – dans 12 affaires – ont été inculpées
pour des violences liées aux élections.
8 Observateurs
nationaux et internationaux
65. La législation électorale prévoit
l’observation des scrutins par des observateurs nationaux et internationaux,
ainsi que par des représentants des candidats. Le Code électoral
contient des dispositions détaillées sur les droits et responsabilités
des observateurs et leur accorde un accès sans restriction à toutes les
étapes du processus électoral. Dans le cadre d’une procédure inclusive,
la CEC a enregistré 132 organisations d’observateurs nationaux (comptant
plus de 47 000 observateurs), 48 organisations internationales et
118 médias locaux (comptant quelque 6 000 journalistes). Plusieurs
organisations d’observateurs nationaux ont mené une observation
à long terme et déployé des observateurs à court terme le jour du
scrutin, contribuant à la transparence globale du processus.
9 Jour du scrutin
66. La MIOE n’a pas observé le
déroulement du scrutin de manière systématique ni exhaustive et
les membres de la mission ont visité un nombre limité de bureaux
de vote dans 28 des 64 communes.
67. Le jour du scrutin, les membres de la délégation de l’Assemblée
se sont répartis en cinq équipes, qui ont observé les élections
à Tbilissi et dans sa banlieue ainsi qu’à Marneouli, Gori et Roustavi.
68. Dans les bureaux de vote visités, le processus de vote a été
transparent et les procédures ont le plus souvent été respectées,
bien que l’identité des électeurs ait parfois été vérifiée sans
qu’ils doivent retirer leur masque. Des mesures de prévention contre
la covid-19 ont été mises en place mais n’ont pas été suivies de manière
uniforme dans la plupart des bureaux de vote visités; les mesures
de distanciation sociale ont rarement été respectées ou étaient
inapplicables à l’extérieur comme à l’intérieur des bureaux de vote.
69. Dans les bureaux de vote visités, une très large majorité
des membres des commissions étaient des femmes.
70. Le secret du vote dans les isoloirs a largement été respecté.
Cependant, des représentants de partis politiques ont pris un ou
plusieurs enregistrements vidéo permanents ou des photos des électeurs
au moment où ils votaient, ce qui a pu contribuer à un climat d’intimidation
dans un grand nombre des bureaux de vote visités (ces enregistrements
étant toutefois autorisés). Une équipe de l’Assemblée a observé
des cas d’assistance apparemment superflue proposée à des électeurs
dans les isoloirs. Le nombre excessif de représentants des partis
et d’observateurs nationaux a contribué à une concentration importante
– et potentiellement dangereuse – de personnes dans la plupart des
bureaux de vote visités. Outre les organes d’observateurs nationaux
établis, un certain nombre de nouvelles organisations d’observateurs
étaient présentes, travaillant apparemment pour le compte de partis
(et principalement pour le parti au pouvoir). Dans certains cas,
il a été constaté que ces observateurs empiétaient sur les travaux
de la CEBV ou sélectionnaient activement les personnes autorisées
à entrer dans les lieux de vote. La présence intimidante de coordinateurs des
partis ou de militants (se présentant eux-mêmes parfois comme des
«agitateurs»), suivant souvent les déplacements des électeurs, a
été observée à l’extérieur de la plupart des bureaux de vote visités.
Certains cas de violences ont été signalés, notamment un affrontement
entre plusieurs dizaines de militants de RG et du MNU près de la
CEBV dans la circonscription Gldani de Tbilissi, qui a donné lieu
à six interpellations.
71. Le jour du scrutin, le ministère de l’Intérieur a ouvert des
enquêtes pénales sur 12 incidents violents. De plus, neuf personnes
ont été arrêtées pour des faits de vandalisme liés aux élections.
Le ministère public a ouvert une enquête sur un cas d’achat de voix
signalé le jour du scrutin. La CEC a mis en ligne dans sa base de
données quelque 380 recours déposés par des CET, portant le plus
souvent sur la répartition des rôles lors de l’ouverture, le non-respect
des droits des observateurs, la violation du secret du vote et l’ingérence
dans les travaux des CDBV de la part de représentants des partis.
72. Les opérations de dépouillement – peu nombreuses – observées
ont dans l’ensemble été qualifiées de transparentes, quoique souvent
lentes et longues. Les procédures ont le plus souvent été respectées,
mis à part quelques irrégularités mineures. Plusieurs cas d’ingérence
d’observateurs liés à des partis dans les travaux des agents électoraux
ont été recensés. Les phases initiales de la compilation des résultats
à l’échelle des circonscriptions, là où elles ont été observées,
étaient bien organisées et transparentes.
73. Le 3 décembre, la CEC a annoncé les résultats des élections.
74. Le premier tour pour les sièges proportionnels a eu lieu le
31 octobre, suivi d'un second tour pour les sièges majoritaires
le 21 novembre.
75. Le nombre total d'électeurs s'élevait à 3 511 853. 1 992 891
électeurs ont participé aux élections au scrutin proportionnel.
76. Le nombre de mandats selon les élections tenues par le système
électoral proportionnel est le suivant:
|
Parti politique (Bloc)
|
Nombre de votes reçus
|
%
|
Nombre de mandats reçus
|
|
«Bakradze, Ugulava, Bokeria
– Géorgie européenne – Mouvement pour la liberté»
|
72 986
|
3.79%
|
5
|
|
Bloc «Mouvement national
uni – Opposition unie» «La force est dans l’unité»
|
523 127
|
27.18%
|
36
|
|
«Davit Tarkhan-Mouravi,
Irma Inashvili – Alliance des patriotes de Géorgie»
|
60 480
|
3.14%
|
4
|
|
«Shalva Natelashvili
– Parti travailliste de Géorgie»
|
19 314
|
1.00%
|
1
|
|
«Aleko Elisashvili –
Citoyens»
|
25 508
|
1.33%
|
2
|
|
Bloc «Giorgi Vashadze
– Stratégie Aghmashenebeli»
|
60 671
|
3.15%
|
4
|
|
«Girchi»
|
55 598
|
2.89%
|
4
|
|
«Rêve géorgien – Géorgie
démocratique»
|
928 004
|
48.22%
|
60
|
|
«Lelo – Mamuka Khazaradze»
|
60 712
|
3.15%
|
4
|
77. Le scrutin majoritaire a eu
lieu le 21 novembre 2020. Tous les partis, à l'exception de ''Rêve
géorgien – Géorgie démocratique'', ont appelé les électeurs à ne
pas participer à ce second tour. Les candidats désignés par ''Rêve
géorgien – Géorgie démocratique'' ont été élus dans toutes les 30
circonscriptions électorales majoritaires.
78. Après les élections, tous les partis, à l'exception de ''Rêve
géorgien – Géorgie démocratique'', ont déclaré qu'ils ne prendraient
pas leurs sièges au nouveau parlement. Le nouveau Parlement a été
installé le 11 décembre. Cependant, la première séance a eu lieu
parallèlement au boycott de l'opposition. Cinq partis d'opposition
(UNM, European Georgia, Strategy Aghmashenebeli, Parti travailliste,
et Lelo pour la Géorgie) ont signé un document commun pour renoncer
aux mandats de députés qu'ils avaient obtenus et pour rejeter le travail
parlementaire. Les représentants du Parti républicain, de Girchi,
de l'Alliance des citoyens et des patriotes n'ont pas assisté à
ce processus.
79. Le Bureau de l'Assemblée a décidé d'envoyer une mission post-électorale
en Géorgie, à la lumière de ce qui s'est passé après le jour des
élections. Malheureusement, la mission a d'abord dû être reportée
puis annulée en raison des nouvelles restrictions covid mises en
place par les autorités géorgiennes.
10 Conclusions et recommandations
80. La délégation d’observation
électorale de l’Assemblée a conclu que les élections législatives
de la Géorgie avaient été pluralistes et que, dans l’ensemble, les
libertés fondamentales avaient été respectées. Néanmoins, les allégations
généralisées de pressions sur les électeurs, la confusion entre
le parti au pouvoir et l’État et l’absence de règles claires sur
le financement des campagnes ont sapé la confiance des citoyens vis-à-vis
du processus. Les élections se sont déroulées dans un cadre juridique
remanié en profondeur, à la suite d’une vaste consultation publique
qui a apporté certaines améliorations à la tenue d’élections démocratiques,
mais d’autres mesures doivent être prises pour remédier aux défaillances
du système électoral.
81. L’administration électorale a respecté les délais légaux et
géré de manière efficace les aspects techniques des élections, dans
un contexte d’ajustements liés à la pandémie de covid-19. Cependant,
la délégation de l’Assemblée a noté que la représentation dominante
du parti au pouvoir au sein de l’administration électorale, en particulier
aux échelons inférieurs, avait nui à l’image d’impartialité et d’indépendance
des commissions électorales au sein de l’opinion publique.
82. L’environnement médiatique diversifié et pluraliste s’est
polarisé autour de considérations politiques et d’intérêts économiques.
La délégation de l’Assemblée a noté que tous les radiodiffuseurs
privés observés avaient adopté un comportement clairement partisan.
Les radiodiffuseurs étaient tenus d’allouer de larges plages de
temps d’antenne gratuit aux partis politiques autorisés à recevoir
des fonds publics et de les inviter à des débats. Les partis politiques
n’ayant pas droit à un financement public ont bénéficié d’un temps
d’antenne gratuit sensiblement inférieur et uniquement sur les chaînes
publiques, et ont donc été désavantagés. De plus, en l’absence de
débats politiques, de véritables émissions d’investigation et de
reportages d’analyse, et avec seulement quelques débats entre les
grandes options politiques, les électeurs n’ont guère eu la possibilité
de faire un choix éclairé.
83. La délégation de l’Assemblée, si elle reconnaît le caractère
généralement libre de ces élections législatives, déplore que les
dépenses de campagne – d’un montant considérable – ne soient pas
clairement réglementées, ce qui nuit à l’équité des élections. Elle
rappelle que cette question avait déjà été soulevée en 2018 dans
le rapport sur l’observation de la dernière élection présidentielle
en Géorgie
Note. Tout en notant
que les récents amendements du cadre juridique relatif au financement
des campagnes ont répondu à certaines des recommandations antérieures,
la délégation de l’Assemblée exhorte la Géorgie à remédier dès que possible
aux insuffisances qui subsistent, en vue d’améliorer la législation
et la réglementation relatives à la surveillance du financement
des campagnes.
84. La délégation de l’Assemblée demande aux autorités géorgiennes
de poursuivre leur coopération avec l’Assemblée et la Commission
de Venise, en vue de résoudre tous les problèmes identifiés à l’occasion
de ces élections législatives.
Annexe 1 – Composition de la commission
ad hoc
Sur la base des propositions des groupes
politiques de l’Assemblée, la commission ad hoc se composait comme
suit:
Président: M. Tiny
KOX, Pays-Bas
Groupe du Parti populaire européen (PPE/DC)
- M. Reinhold LOPATKA,
Autriche
Groupe des socialistes, démocrates et
verts (SOC)
- Mme Petra
BAYR, Autriche
- M. Roberto RAMPI, Italie
- Mme Jette CHRISTENSEN, Norvège
Alliance des démocrates et des libéraux
pour l’Europe (ADLE)
- M. Hovhannes IGITYAN,
Arménie
Groupe des conservateurs européens et
Alliance démocratique (CE/AD)
- M. Alberto RIBOLLA,
Italie
- M. Ulrich OEHME, Allemagne
Groupe pour la gauche unitaire européenne
(GUE)
- M. Georgios KATROUGKALOS,
Grèce
- M. Tiny KOX, Pays-Bas
Commission de Venise
- M. Gaël MARTIN-MICALLEF,
Conseiller juridique, Commission de Venise
Secretariat / Secrétariat
- M. Bogdan TORCĂTORIU,
Administrateur, Division de l’observation des élections et de la
coopération interparlementaire
- M. Franck DAESCHLER, Assistant administratif principal
- Mme Danièle GASTL, Assistante
Annexe 2 – Programme des réunions de la
Mission Internationale d’Observation des Elections
(27 octobre – 1er novembre
2020)
Jeudi 29 octobre
09:00 – 09:50 Réunion interne de la commission
ad hoc de l’APCE:
Ouverture de la réunion par M. Tiny Kox, chef de la délégation
Présentation par Mme Natalia Voutova,
cheffe du Bureau du Conseil de l’Europe, Tbilissi
Présentation par M. Gael Martin-Micallef, Commission de Venise
Questions logistiques: Secrétariat
10:00 – 10:15 Discours d’ouverture
M. Tiny Kox, Chef de la délégation de l’APCE
Mme Pia Kauma, Cheffe de la délégation
de l’AP de l’OSCE
M. Osman Bak, chef de la délégation de l’AP de l’OTAN
10:15 – 11:15 Réunion avec les
membres de la mission d’observation des élections du BIDDH – Partie I
- Accueil par l’Ambassadeur Jillian
Stirk, chef de la MLOE
- Contexte politique, Aly Verjee, analyste politique
- Paysage médiatique et campagne, Egor Tilpunov, analyste
des médias
11:30 – 12:45 Réunion avec les
membres de la mission d’observation des élections du BIDDH – Partie II
- Cadre juridique, plaintes et
recours, Marla Morry, analyste juridique
- Administration électorale et enregistrement des électeurs,
Peter Michalik, analyste électoral
14:00 – 15:30 Loi électorale
et discussion de groupe sur l’administration
- Tamar Zhvania, présidente, Commission
électorale centrale (CEC)
- Elene Nizharadze, directrice exécutive, Société internationale
pour des élections équitables et la démocratie (ISFED)
- Sulkhan Saladze, président, Association des jeunes avocats
de Géorgie (GYLA)
15:45 – 17:15 Table ronde sur
la campagne et les médias
- Ivane Makharadze, chef du département Régulation des services
de médias audiovisuels, Commission de la communication (ComCom)
- Tinatin Berdzenishvili, directrice générale, Organisme
de radiodiffusion public de la Géorgie (GPB)
- Nina Nakashidze, adjointe au chef, Mtavari Arkhi TV
- Eka Gigauri, directrice exécutive, Transparency International
- Mariam Gogosashvili, directeur exécutif, Charte géorgienne
d'éthique journalistique
- Keti Maisuradze, directeur national, Fondation internationale
pour les systèmes électoraux (IFES)
17:15 Réunion avec les chauffeurs et interprètes (pour la
délégation de l’APCE)
Vendredi 30 octobre
09:00 – 12.00 Réunions
avec des représentants des partis politiques
(l’un après l’autre, 25 min par parti)
9:00 – 9:25 Giorgi Vashadze, président, Strategy Aghmashenebeli
9:25 – 9:50 Salome Samadashvili, Mouvement national uni
9:50 – 10:15 Davit Bakradze, président, Géorgie européenne
10:30 – 10:55 Shalva Natelashvili, présidente, Parti travailliste
10:55 – 11:20 Irma Inashvili (1ère sur
la liste; et Nika Ramishvili), Alliance des Patriotes de la Géorgie
11:20 – 11:45 Ana Natsvlishvili, Lelo pour la Géorgie /
*Webex
11:45 – 12:10 Le rêve géorgien – la Géorgie démocratique:
Irakli Kobakhidze, secrétaire exécutif et chef du quartier
général des élections: Kakha Kutchava, secrétaire internationale;
Mariam Kvrivishvili
12:25 – 13:10 Réunion avec les
membres de la mission d’observation des élections du BIDDH – Partie III
- Procédures de jour des élections,
Peter Michalik, analyste électoral
- Sécurité, Laszlo Belagyi, expert en sécurité
13:10 – 13:30 Briefing régional
par les observateurs de longue durée de la MLOE du BIDDH pour les
équipes déployées à Tbilissi / *Webex et distribution
des documents sur les élections
Samedi, 31 octobre
7:30 Observation de l’ouverture des bureaux de
vote (08:00)
08:00-20-00 Observation des élections
20:00- Observation de la fermeture des bureaux de vote,
du dépouillement et de la présentation des résultats
Dimanche, 1er novembre
08:00-09:00 Réunion de la commission ad hoc de
l’APCE
Débriefing par les membres de la commission ad hoc d’observation
des élections
15:00 Conférence de presse conjointe
Départ des membres de la délégation
Annexe 3 – Communiqué de presse de la
Mission internationale d’observation électorale
Les libertés fondamentales ont été respectées
lors de la tenue d’élections pluralistes en Géorgie, mais les allégations
de pressions exercées et de confusion entre le parti au pouvoir
et l’État ont sapé la confiance des citoyens, selon les observateurs
internationaux
Strasbourg, 01.11.2020 – Les élections législatives en Géorgie
ont été pluralistes et, dans l’ensemble, les libertés fondamentales
ont été respectées. Néanmoins, les allégations généralisées de pressions
exercées sur les électeurs et de confusion entre le parti au pouvoir
et l’État ont sapé la confiance des citoyens dans certains aspects
du processus, ont indiqué les observateurs internationaux dans une
déclaration faite aujourd’hui. Les élections se sont déroulées dans
un cadre juridique remanié en profondeur, à la suite d’une vaste
consultation publique qui a apporté quelques améliorations à la
tenue d’élections démocratiques, mais d’autres mesures doivent être
prises pour remédier aux défaillances du système électoral, précise
cette déclaration.
Les observateurs considèrent que les aspects techniques des
élections ont été gérés de manière efficace, malgré les difficultés
dues à la pandémie de covid-19, mais que la domination du parti
au pouvoir dans les commissions électorales a nui à l’image de leur
impartialité et de leur indépendance, surtout aux échelons inférieurs.
«Je suis très heureuse que nous
ayons pu prendre part à l’observation de ces élections très importantes,
qui représentaient un défi pour la Géorgie. Je salue les mesures
supplémentaires qui ont dû être prises pour leur préparation et
je félicite tous les électeurs qui ont fait le choix courageux de
sortir de chez eux pour aller voter, malgré les difficultés immenses
que représente la pandémie de covid-19», a déclaré Elona Gjebrea
Hoxha, coordinatrice spéciale de l'OSCE et responsable de la mission
d'observation de courte durée de l'OSCE. «En dépit de l’amélioration
bienvenue de la législation et de la réglementation électorales,
les fondements des élections démocratiques doivent encore être renforcés»,
a-t-elle ajouté.
«Ces élections sont importantes
pour la transition de la Géorgie vers un régime parlementaire. Le
cadre électoral a été fortement remanié grâce à un processus de
consultation ouvert à tous. Notre déclaration commune souligne cependant
certaines défaillances de l’organisation de la campagne, qui ont
créé un environnement électoral inégal et ont sapé la confiance
des citoyens dans certains éléments du processus. Il faut y remédier.
Néanmoins, la population géorgienne a dans l’ensemble manifesté
sa volonté dans les urnes et a une fois de plus démontré son engagement
résolu en faveur de la démocratie. Nous avons été particulièrement
impressionnés de les voir aller voter si nombreux hier, malgré les
difficultés dues à la pandémie», a déclaré Osman Askin Bak, responsable
de la délégation de l'Assemblée parlementaire de l'OTAN.
Dans le nombre limité de bureaux de vote visités, la procédure
a été pour l’essentiel respectée. Des mesures préventives contre
la covid-19 ont été en grande partie mises en place, mais la distanciation
sociale était rarement respectée ou possible. La présence de coordinateurs
et de militants de partis devant de nombreux bureaux de vote était
intimidante.
«Je félicite les nombreuses femmes
des bureaux de vote dans tout le pays qui ont travaillé sans relâche
pour assurer le bon déroulement des élections le jour du scrutin»,
a déclaré Pia Kauma, responsable de la délégation de l'Assemblée
parlementaire de l'OSCE. «Je salue également les mesures prises
pour accroître la représentation des femmes dans la course électorale
et j'espère que cette situation transparaîtra dans le nouveau parlement
et le nouveau gouvernement», a-t-elle ajouté.
L'environnement médiatique diversifié et pluraliste s’est
polarisé autour des considérations politiques et des intérêts économiques,
et tous les radiodiffuseurs privés observés ont adopté un comportement
clairement partisan. Privés de discussion politique et de reportages
d’analyse, les électeurs, qui ont uniquement pu suivre quelques
débats entre les principales options politiques, n’ont guère eu
la possibilité de faire un choix éclairé, estiment les observateurs.
«Je rends hommage au courage de
tous les électeurs géorgiens qui sont allés voter lors du scrutin
d'hier, malgré le risque qu’ils couraient en raison de la covid
en se rendant dans un bureau de vote», a déclaré Tiny Kox, responsable
de la délégation de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe.
«Tout en reconnaissant le caractère généralement libre de ces élections
parlementaires, nous sommes préoccupés par l'absence de dispositions
claires applicables aux dépenses de campagne qui ont été considérables,
ce qui a nui à l'équité des élections. Nous demandons donc instamment
à la Géorgie de respecter, dès que possible, les recommandations
que nous avons formulées de longue date en vue d’améliorer la législation
et la réglementation relatives à la surveillance du financement
des campagnes».
Le cadre juridique fournit, dans l’ensemble, une base solide
pour des élections démocratiques. Si de nombreuses modifications
récentes ont été saluées parce qu’elles lui apportaient certaines
améliorations, l’absence de mise en œuvre effective et de respect
de la législation dans les domaines de l'administration des élections,
de la campagne électorale et du financement des campagnes a suscité
un certain nombre de préoccupations. Les observateurs ont également
noté que certains aspects de la législation et certaines pratiques
de campagne favorisaient les partis politiques les mieux établis,
au détriment des nouveaux partis et des partis plus petits. Le cadre
général du financement des campagnes, notamment les plafonds de
dépenses élevés, a également profité aux partis traditionnels, précise
la déclaration.
«Le caractère pluraliste des élections
d'hier a malheureusement été compromis par les très nombreuses allégations
que nous avons recueillies à propos de l'intimidation des électeurs,
aussi bien avant les élections que le jour du scrutin, et au sujet
de la confusion entre le parti au pouvoir et l'État pendant la campagne»,
a déclaré Jillian Stirk, responsable de la mission restreinte d'observation
des élections du BIDDH. «En parallèle, il importe de noter le rôle
dynamique qu’a joué la société civile, dans un espace où les libertés
fondamentales, notamment la liberté d'expression, ont été en général
respectées», a-t-elle ajouté.
Annexe 4 – Déclaration du chef de la délégation
de l’APCE lors de la conférence de presse
Déclaration de M. Tiny Kox (Pays-Bas),
chef de la délégation de l’APCE:
Permettez-moi pour commencer de remercier le Parlement géorgien
de nous avoir invités à venir observer ces élections, ce qui nous
a permis d’examiner attentivement l’évolution de vos processus démocratiques. Effectuer
cette tâche a pour nous été un honneur.
J’aimerais aussi saluer tous les valeureux électeurs géorgiens
qui ont voté lors du scrutin d’hier, en dépit du risque auquel la
covid-19 expose les personnes qui se sont rendues dans les bureaux
de vote. Que votre pays ait réussi à organiser des élections dans
ces circonstances témoigne du fait que vous n’avez pas peur de la démocratie.
La tenue de ces élections en Géorgie montre aux 46 autres États
membres du Conseil de l’Europe qu’il est possible de tenir des élections
y compris en cette période de pandémie qui frappe si durement toutes nos
sociétés et tous nos concitoyens. En organisant des élections aujourd’hui,
vous témoignez qu’en temps de crise on ne saurait se passer d’un
peu de démocratie, mais qu’il en faut au contraire davantage si
l’on veut trouver les meilleures réponses possibles.
Tout en concédant le caractère généralement libre de ces élections
législatives, nous – membres de l’Assemblée parlementaire du Conseil
de l’Europe – regrettons que les dépenses de campagne, d’un montant considérable
et illimité, ne soient toujours pas clairement réglementées en Géorgie.
Cette situation nuit à l’équité des élections.
Dans un pays dans l’ensemble relativement pauvre, ce n’est
pas envoyer un bon signal à vos concitoyens que de consacrer de
telles sommes aux campagnes électorales.
Aussi appelons-nous les responsables politiques géorgiens
et le nouveau Parlement à donner suite à nos recommandations constantes
en faveur d’un cadre juridique plus efficace pour le contrôle des
campagnes électorales. Je suis convaincu que vous êtes capables
de mener cette action, qui n’exige que d’en avoir la volonté politique!
La Géorgie, en tant qu’État membre du Conseil de l’Europe,
s’est engagée expressément à protéger et promouvoir l’État de droit,
les droits de l’homme et la démocratie
J’espère que nos conclusions et recommandations seront considérées
par tous les partis politiques comme un soutien bienveillant en
faveur de la démocratie en Géorgie.
Nos conclusions et recommandations préliminaires figurent
déjà dans le rapport de la Mission internationale d’observation
électorale publié aujourd’hui.
J’y reviendrai plus longuement dans un rapport final que je
présenterai à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe d’ici
la fin de cette année. Nous les partagerons évidemment avec la délégation
géorgienne de notre Assemblée.
Par conséquent, je demande au nouveau Parlement de bien vouloir
désigner le plus tôt possible une nouvelle délégation auprès de
notre Assemblée, où nous pourrions ainsi poursuivre notre dialogue
parlementaire.
Une fois encore, cela a été un honneur d’observer vos élections!
