Protéger les piliers de la démocratie en période de crises sanitaires
- Auteur(s) :
- Assemblée parlementaire
- Origine
- Texte
adopté par la Commission permanente, agissant au nom
de l’Assemblée, le 25 novembre 2022 (voir Doc. 15650, rapport de la commission des questions politiques et
de la démocratie, rapporteure: Mme Marietta Karamanli).
1. La pandémie de covid-19 qui a frappé
le monde entier dès le début 2020 a été et est avant tout l‘une des
plus importantes crises sanitaires que le monde ait connue dans
l’histoire contemporaine, et celle dont les effets en termes de
santé, les conséquences sur les plans social et économique et l’impact
sur les libertés ont été les plus graves. La priorité légitime des
autorités publiques a été de sauver des vies et de protéger la santé des
citoyens par l’introduction de restrictions exceptionnelles. En
conséquence, la pandémie et les mesures d’urgence visant à l’arrêter
ont eu un impact majeur sur tous les aspects de la vie des individus
et des sociétés.
2. L’Assemblée parlementaire se réfère à l’ensemble des résolutions
et recommandations adoptées dès 2020 sur les différents aspects
de cette crise. Elle rappelle en particulier la
Résolution 2337 (2020) et
la
Recommandation 2179
(2020) «Les démocraties face à la pandémie de covid-19»
dans lesquelles elle dresse un premier bilan de l’impact de la pandémie
sur le fonctionnement des institutions démocratiques et met en garde
les États membres du Conseil de l’Europe contre toute tentative
de porter atteinte aux principes fondamentaux de la démocratie en
prenant prétexte de la situation d’urgence de santé publique résultant
de la pandémie.
3. La gestion de la pandémie par les États membres a globalement
permis d’assurer la résilience, la continuité et le bon fonctionnement
des institutions et des mécanismes de la démocratie, y compris le
système d’équilibre démocratique des pouvoirs, les travaux parlementaires
et la tenue des élections, même aux moments les plus difficiles
de la pandémie, ainsi que de revenir graduellement à la normalité.
4. De nouvelles crises ou situations d’urgence de différentes
natures pourraient néanmoins conduire de nouveau les pouvoirs publics
à prendre d’urgence des mesures exceptionnelles remettant en cause
l’ordre démocratique. L’Assemblée appelle donc à la vigilance et
estime nécessaire de réitérer l’importance d’assurer le fonctionnement
des mécanismes et institutions essentiels de la démocratie, en accordant
une attention particulière aux parlements, aux élections, à la démocratie
locale et aux organisations de la société civile.
5. Les parlements sont des institutions fondamentales de la démocratie
qui jouent un rôle clé en matière de représentation, de délibération,
de législation et de contrôle sur l’action du gouvernement, et assurent
ainsi la légitimité du système démocratique. La pandémie a sévèrement
mis à l’épreuve l’exercice de certaines de ces fonctions essentielles.
L’Assemblée est préoccupée par le fait que, deux ans et demi après
le début de la pandémie, les gouvernements de certains États membres
du Conseil de l’Europe continuent d’avoir recours à des pouvoirs
et des procédures exceptionnels, et qu’ils puissent ainsi échapper
au contrôle parlementaire.
6. L’Assemblée rappelle qu’il est primordial de garantir la continuité
des travaux parlementaires et le plein exercice des prérogatives
des parlements pendant les situations de crise. À cette fin, elle
appelle les autorités des États membres et observateurs du Conseil
de l’Europe et des États dont les parlements jouissent du statut d’observateur
ou de partenaire pour la démocratie auprès de l’Assemblée:
6.1 à procéder, de préférence sur
la base d’un consensus entre les principales forces politiques,
aux modifications nécessaires des structures, règlements et procédures
parlementaires pour assurer l’exercice ininterrompu des fonctions
parlementaires pendant les situations d’urgence, notamment en ce qui
concerne la présence physique ou hybride de leurs membres et l’aménagement
des modalités de vote;
6.2 à assurer le contrôle permanent et efficace des parlementaires
sur les décisions prises par le gouvernement, notamment en simplifiant
les procédures de questions orales ou écrites au gouvernement, en
instaurant des missions d’information et de suivi thématiques, et
en organisant des auditions régulières des membres du gouvernement
en commission, dans le but d’offrir des garanties juridiques contre
d’éventuelles atteintes aux droits et libertés fondamentaux;
6.3 à associer les parlementaires au travail mené par les
autorités scientifiques pour orienter la prise de décision en matière
de lutte contre la maladie, de protection des populations, et sur
la façon de revenir au plus vite à la normale, mais aussi en matière
de lutte contre la désinformation;
6.4 à associer les parlementaires au travail de coordination
mené entre les services de l’État et les collectivités locales pour
contrôler la mise en œuvre des mesures mises en place au niveau
local et pour assurer l’autonomie de ces collectivités dans la mesure
du possible;
6.5 à procéder à l’évaluation parlementaire de la gestion
de la crise par le biais de commissions d’enquête ou de missions
parlementaires, tant pendant qu’après la crise;
6.6 à envisager, le cas échéant, la possibilité de saisir
les instances de régulation juridique (cours ou conseils constitutionnels,
ou hautes juridictions) tout au long de la période d’urgence pour
vérifier la nécessité des mesures prises par l’exécutif et en évaluer
la proportionnalité par rapport à l'urgence de la situation.
7. L’Assemblée rappelle que le droit de participer, à des intervalles
réguliers, à des élections libres sur le choix du corps législatif
est un droit humain fondamental. La pandémie a perturbé le calendrier
électoral normal dans plusieurs États membres qui ont décidé de
reporter ou de suspendre la tenue d’élections ou de référendums.
De plus, l’introduction de mesures restrictives pour faire face
à la propagation de la pandémie a eu un impact sur la liberté de
circulation et la liberté de réunion, indispensables à tout processus
électoral.
8. L’Assemblée réitère son appel aux États membres à appliquer,
dans les situations d’urgence sanitaire, les principes élaborés
par la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission
de Venise) lorsqu’il s’agit de décider de reporter les élections
ou d’en modifier les modalités, et se réfère à la
Résolution 2337 (2020).
Elle appelle également les États membres qui ne l’ont pas encore
fait à adapter ou à modifier préalablement la législation électorale
pour qu’elle permette au processus électoral de se dérouler en période
de crises sanitaires, et à prévoir, entre autres:
8.1 de nouvelles modalités pour
faire campagne, telles que l’utilisation de médias publics ou privés; l’usage
d’internet et des réseaux sociaux;
8.2 l’élargissement des modalités de vote, notamment l’extension
du droit de vote par procuration et du vote par correspondance,
ainsi que l’étude de l’introduction du vote électronique;
8.3 la majoration des plafonds de dépenses électorales pour
les périodes allant au-delà du délai de convocation prévu;
8.4 la nécessité de garantir les conditions pour une compétition
électorale effective en rendant possibles les débats de proximité,
y compris dans les médias qui ne sont habituellement pas tenus de respecter
la pluralité des opinions;
8.5 la mise en place de mesures sanitaires et d’autres mesures
visant à garantir l'exercice du vote et des missions d’observation.
9. La pandémie a eu un impact majeur sur le fonctionnement de
la démocratie locale et régionale, et a modifié les équilibres entre
les échelons locaux, régionaux et nationaux du pouvoir. Plusieurs
États ont centralisé la gestion de la crise au niveau de l’exécutif
national tout en faisant porter la gestion et la responsabilité
des conséquences de la pandémie sur les autorités locales sans doter
celles-ci ni des moyens nécessaires ni de possibilités de participation
à l’élaboration de politiques et à la prise de décisions.
10. L’Assemblée apprécie le travail remarquable du Congrès des
pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe (le Congrès)
en matière de suivi du respect de la Charte européenne de l’autonomie
locale (STE no 122), y compris pendant
la pandémie. Elle appelle les autorités des États membres du Conseil
de l’Europe:
10.1 à s’employer à
résoudre les problèmes récurrents de la mise en œuvre de la charte,
qui ont été aggravés par la pandémie, tels que relevés par le Congrès,
notamment en ce qui concerne l’autonomie financière limitée des
collectivités locales;
10.2 à renforcer le niveau de résilience et de préparation
à des situations d’urgence ou à des crises sanitaires futures en
recherchant un juste équilibre et une interaction efficace entre
les autorités centralisées et décentralisées dans un système de
gouvernance à plusieurs niveaux;
10.3 à adapter la législation électorale de manière à rendre
possible la tenue d’élections locales pendant les situations d’urgence
ou les crises sanitaires.
11. Les organisations de la société civile sont l’un des éléments
clés de tout système véritablement démocratique. Elles permettent
aux citoyens d'agir collectivement dans de nombreux domaines d'intérêt commun
et constituent un pilier essentiel de la vie publique. Les restrictions
imposées par les autorités pour limiter la progression de la pandémie
ont sérieusement affecté la situation de la société civile. Cependant,
de nombreuses organisations de la société civile ont continué de
jouer leur rôle pour promouvoir les droits humains, agir comme «garde-fous»,
surveiller les réponses des gouvernements à la pandémie et demander des
comptes aux décideurs politiques.
12. L’Assemblée estime que la promotion d'un espace de société
civile sûr et dynamique est essentielle au maintien de la cohésion
sociale, de l'État de droit et d'une démocratie saine. Elle se réfère
à la
Résolution 2471 (2022) «L’impact
des restrictions imposées à l’occasion de la covid-19 sur l’espace
et les activités de la société civile» et appelle les autorités
des États membres à renforcer la protection des droits fondamentaux
en toutes circonstances et à contribuer à créer un environnement
dans lequel les organisations de la société civile peuvent continuer
à remplir leur mission.
13. Enfin, l’Assemblée invite les autorités des États membres
et observateurs du Conseil de l’Europe et des États dont les parlements
jouissent du statut d’observateur ou de partenaire pour la démocratie
auprès de l’Assemblée à étudier soigneusement les leçons à tirer
de la gestion de la crise de la covid-19 et son impact sur le fonctionnement
des institutions piliers de la démocratie et sur le respect des
droits humains et des libertés fondamentales afin d’éviter, à l’avenir,
que de nouvelles crises sanitaires ou des situations d’urgence n’affaiblissent
les éléments essentiels de l’ordre démocratique. Elle souligne,
en particulier, l’importance:
13.1 de
garantir l’accès à une information fiable et de protéger la liberté
d’expression, y compris sur la gestion de la crise;
13.2 d’assurer une protection renforcée des groupes de population
et des minorités les plus vulnérables qui ont des difficultés à
accéder aux services publics ou à faire valoir leurs droits, y compris le
droit aux soins de santé;
13.3 d’accorder une attention particulière à la protection
des données à caractère personnel face à un recours croissant à
la dématérialisation et à la gestion des données en ligne et par
des systèmes d’information spécialisés, y compris en matière de
santé.
