C Exposé des motifs
par Lord Alexander Dundee, rapporteur
1 Introduction
1. De nombreux migrants et demandeurs
d’asile potentiels sont entrés en Türkiye pour tenter de rejoindre d’autres
pays européens. En février 2020, ils étaient plus de 13 000 massés
à la frontière terrestre entre la Türkiye et la Grèce, au moment
où le Gouvernement turc a annoncé qu’il n’empêcherait plus les migrants
de quitter le territoire pour la Grèce
Note. Des milliers d’entre eux auraient
réussi à franchir la frontière vers la Grèce
Note, laquelle étant aussi le pays de
l’Union européenne qui connaissait l’afflux le plus massif de migrants
venus de l’autre rive de la Méditerranée: plus de 6 000 personnes
étaient ainsi arrivées en Grèce par la mer au cours des deux premiers
mois de 2020. Cette situation a fait réagir les ministres de l’Intérieur
des États membres de l’Union européenne
Note. En septembre 2020, Moria, camp
de migrants tristement célèbre et surpeuplé, situé sur l’île de
Lesbos, a été totalement ravagé par un incendie, laissant des milliers
de demandeurs d’asile sans abri
Note. Tous ces événements se sont produits
alors que la pandémie de covid-19 frappait l’Europe et le reste
du monde et que les États fermaient progressivement leurs frontières
pour des raisons sanitaires
Note.
2. Dans le contexte de cette situation d’urgence en Grèce, l’Assemblée
parlementaire a tenu, le 24 juin 2021, un débat d’actualité intitulé
«La nécessité d’un mécanisme de solidarité efficace entre les pays européens
pour atténuer la pression migratoire sur les pays en première ligne».
À la suite de ce débat, l’Assemblée a chargé sa commission des migrations,
des réfugiés et des personnes déplacées de rédiger un rapport sur
la solidarité européenne dans le contexte de la migration et de
l’asile, rapport pour lequel j’ai ensuite été désigné rapporteur.
J’avais auparavant été membre de la sous-commission ad hoc créée pour effectuer une
visite d’information sur l’île de Lesbos, en Grèce, du 10 au 12 mai 2021.
3. Quelques mois seulement après le déclenchement, par la Fédération
de Russie, le 24 février 2022, de la guerre contre l’Ukraine, plus
de 4,8 millions d’Ukrainiens avaient déjà fui vers d’autres pays
européens
Note. Ce déplacement de personnes, le
plus important en Europe depuis la seconde guerre mondiale, a provoqué
un élan de solidarité immédiat et sans précédent, au niveau des
États membres, de l’Union européenne, de l’ONU et des organisations
humanitaires, mais aussi au niveau des citoyens, qui se sont mobilisés
par milliers, dans le cadre de diverses initiatives et actions caritatives.
Plus de 7 millions de personnes déplacées, venues de l’est de l’Ukraine,
vivent actuellement dans des hébergements temporaires dans l’ouest
du pays.
4. Les répercussions de la guerre sur les prix des denrées alimentaires
et de l’énergie, ainsi que sur l’économie mondiale en général, risquent
d’aggraver la pauvreté dans nombre de pays et de contraindre ainsi de
plus en plus de personnes à émigrer. À titre d’exemple, plus d’un
millier de demandeurs d’asile, principalement tunisiens, sont arrivés
récemment par bateau à Lampedusa, en Italie
Note. Actuellement, Chypre est le pays
d’Europe qui compte le plus grand nombre de demandeurs d’asile par
rapport à sa population; il s’agit de personnes qui ont franchi
la «ligne verte» en provenance du nord
Note. En un seul jour, le 22 août 2022, quelque
1 300 demandeurs d’asile venus de France sont arrivés au Royaume-Uni
après avoir traversé la Manche
Note. Le sujet du présent rapport est
donc d’une actualité brûlante, compte tenu de l’importance des flux migratoires,
qui ne cessent de croître depuis que la Russie a attaqué l’Ukraine.
5. Le terme «migration», lorsqu’il est associé à l’«asile», renvoie
généralement à la migration économique ou à la migration générale.
Dans ce contexte, la solidarité européenne ne trouve guère à s’exercer
car les migrants en situation régulière sont titulaires d’un visa
ou d’un permis de travail délivrés par leur pays d’accueil. De la
même manière, les personnes déplacées (qu’il s’agisse d’Ukrainiens
déplacés dans d’autres États membres ou de Syriens en Türkiye) obtiennent
souvent un statut de protection temporaire. En revanche, la solidarité
européenne devient nécessaire lorsqu’un ou plusieurs États membres
sont débordés par l’afflux de personnes en quête d’asile ou d’une
protection internationale. C’est pourquoi j’ai proposé d’adapter
le titre du rapport comme suit: «La solidarité européenne dans le
contexte de l’asile et de la protection internationale».
2 Éléments de la solidarité européenne
6. La solidarité européenne dans
le contexte de l’asile et de la protection internationale s’exerce
à différents niveaux, notamment au niveau de l’ONU, du Conseil de
l’Europe et de l’Union européenne, mais aussi à l’échelon des États
membres de manière bilatérale, des pouvoirs locaux et régionaux,
des communautés locales, des organisations humanitaires, ou encore
au niveau des sociétés privées et des citoyens. C’est cette pluralité
d’acteurs humanitaires qui peut générer dans un laps de temps très
court le volume gigantesque d’aide humanitaire nécessaire. Tout
particulièrement dans les situations d’urgence, il ne suffit pas
de faire appel à la solidarité d’autrui, il faut que chacun, à quelque
niveau que ce soit, engage des actions humanitaires pratiques et
concrètes, à l’image des propos judicieux tenus par John F. Kennedy:
«Ne vous demandez pas ce que votre pays peut faire pour vous – demandez-vous
ce que vous pouvez faire pour votre pays»
Note.
7. Au cours du premier semestre 2022, l’Agence de l’Union européenne
pour l’asile a recensé plus de 4,6 millions de personnes demandant
l’asile ou une protection internationale dans les pays de l’UE+,
dont quelque 4,2 millions d’Ukrainiens déplacés
Note. Par ailleurs, plus de 7 millions
d’Ukrainiens sont déplacés à l’intérieur de leur pays et ont besoin
d’une aide humanitaire dans les villes et localités qui les accueillent
Note.
8. Le mouvement de populations
déplacées d’Ukraine vers les pays voisins et, au-delà, vers des
pays tiers, a été très important, mais on enregistre un nombre presque
égal de retours dans le pays. Ces chiffres reflètent la situation
humanitaire difficile que connaissent des centaines de milliers
de personnes et les défis auxquels sont confrontées les autorités
locales et nationales, aussi bien en Ukraine qu’à l’étranger, pour
prendre correctement en charge les personnes déplacées
Note.
9. Cependant, le nombre de personnes
qui demandent l’asile ou une protection internationale varie considérablement
d’un État membre du Conseil de l’Europe à l’autre. De grandes disparités
sont également observées au sein de l’Union européenne
Note. L’examen des données statistiques
permet aussi de constater une hausse significative du nombre de
franchissements illégaux des frontières extérieures de l’Union détectés (sachant
que la même personne peut tenter de traverser une frontière de nombreuses
fois, comme l’a noté Frontex dans ses différents rapports)
Note. La majorité des migrants qui traversent
une frontière sans autorisation demandent l’asile ou une protection
internationale dès qu’ils sont découverts, ce qui suppose de pouvoir
fournir des solutions d’hébergement, des biens et services humanitaires
ainsi qu’une assistance juridique. Ces situations appellent à faire
preuve d’une plus grande solidarité européenne entre les États membres.
10. À la suite de la demande que
j’ai adressée au Centre européen de recherche et de documentation parlementaires
(
CERDP) dans le cadre du présent rapport, je suis très reconnaissant
des nombreuses réponses apportées par les parlements nationaux aux
questions suivantes:
- Dans votre
pays en ce moment, combien de personnes sont reconnues comme réfugiées
ou ont reçu un statut de protection subsidiaire, temporaire ou internationale,
et combien de demandes de protection sont en instance devant vos
autorités? Combien de déplacés internes sont présents dans votre
pays?
- Pouvez-vous indiquer les coûts totaux couverts par le
budget public de votre pays en 2021 et/ou 2022 pour les personnes
ci-dessus dans votre pays, y compris, par exemple, l'aide en espèces,
la nourriture et l'habillement, le logement et les allocations de
logement, les allocations de chômage, les allocations familiales,
les frais de scolarité, les frais de santé, l'aide juridictionnelle
et les frais de justice?
- Quelle aide financière et technique votre pays a-t-il
reçue des Nations Unies, de l'Union européenne, d'autres États ou
d'organisations humanitaires dans ce contexte?
- Quel montant d'assistance financière et technique votre
pays a-t-il fourni aux Nations Unies, à l'Union européenne, à d'autres
États ou à des organisations humanitaires au profit des personnes susmentionnées
dans d'autres pays en 2022?
- Combien de personnes ont été relocalisées ou réinstallées
vers ou depuis votre pays en 2022?
11. Les réponses mettent en évidence les coûts faramineux que
doivent assumer les autorités nationales lorsqu’elles accueillent
des personnes en quête d’asile ou de protection internationale,
ainsi que les disparités nationales dans la fourniture d’une assistance
appropriée aux autres pays ainsi qu’aux organisations internationales.
Toutes les réponses sont disponibles au secrétariat de la commission.
12. Les États membres qui connaissent un afflux massif de personnes
demandant l’asile ou une protection internationale sont confrontés
à des charges administratives et financières, sachant que les personnes concernées
doivent bénéficier dès leur arrivée d’une aide humanitaire appropriée.
Cette situation peut impliquer de faire appel à la solidarité d’autres
États membres sous la forme d’une assistance technique, telle que
la fourniture de produits et de personnel médicaux, ou la livraison
de biens et de services humanitaires. Un soutien financier n’est
accordé que de temps à autre de manière bilatérale; le plus souvent,
il passe plutôt par l’Union européenne ou l’ONU. La solidarité peut
également s’exprimer par la relocalisation ou la réinstallation
de personnes dans un autre pays, afin de réduire les effectifs dans
le pays de premier accueil. L’Agence des Nations Unies pour les
réfugiés (HCR) et l’Agence de l’Union européenne pour l’asile apportent souvent
leur aide aux autorités nationales dans le traitement des demandes
d’asile ou de protection internationale.
13. Une telle solidarité européenne s’impose pour plusieurs raisons.
Tout d’abord, les besoins humanitaires des personnes qui arrivent
dans un État membre peuvent être mieux satisfaits dès lors que d’autres
États prêtent assistance aux pays de premier accueil. À défaut,
les pays en première ligne risquent d’être débordés, et cette situation
peut donner lieu à des mouvements migratoires secondaires dans toute
l’Europe, exposant les demandeurs d’asile aux multiples dangers
inhérents au franchissement illégal des frontières, à commencer par
les risques d’exploitation et d’abus de la part des passeurs et
les déplacements dangereux en camion ou en bateau au péril de leur
vie.
14. La Grèce offre un bon exemple de l’effet positif de la solidarité
européenne. Dans son arrêt de Grande Chambre rendu dans l’affaire
M.S.S. c. Belgique et Grèce (requête
n° 30696/09)
Note, la Cour européenne des droits de
l’homme, à la suite d’une lettre adressée en 2009 par le HCR et
dénonçant les défaillances de la procédure d’asile ainsi que les
conditions d’accueil des candidats à l’asile en Grèce, a conclu
le 21 janvier 2011, que les conditions matérielles d’accueil des
demandeurs d’asile en Grèce n’étaient pas conformes aux exigences
de la Convention européenne des droits de l’homme (STE no 5).
La Grèce traversait à l’époque une crise économique et financière
majeure et était confrontée à l’arrivée massive de migrants depuis
la Türkiye. Peu de choses étaient mises en œuvre pour améliorer
la situation humanitaire et sécuritaire dans les camps grecs et
enrayer les flux migratoires secondaires sur la «route des Balkans»
Note.
La réunion de notre commission, tenue au Parlement hellénique à
Athènes le 19 septembre 2022, a permis d’en apprendre davantage
sur l’aide et la solidarité européennes dont la Grèce a déjà fait
l’expérience et d’examiner comment cette solidarité européenne peut
aussi s’exercer à l’égard d’autres pays se trouvant dans une situation analogue.
15. Depuis lors, le contexte politique et les conditions humanitaires
ont considérablement changé, l’Union européenne finançant des centres
d’accueil et d’identification nouvellement construits sur plusieurs
îles grecques
Note, dont Lesbos
Note. Par ailleurs, certains États membres
ont accepté la relocalisation volontaire de milliers de réfugiés
vulnérables des camps grecs
Note, comme le recommandait l’Assemblée
dans sa
Résolution 2409
(2021) «Relocalisation volontaire des migrants ayant besoin
d’une protection humanitaire et réinstallation volontaire des réfugiés».
16. L’agression militaire de la Fédération de Russie contre l’Ukraine
a provoqué le déplacement de personnes le plus important depuis
la seconde guerre mondiale, mais a également suscité l’élan de solidarité le
plus fort envers un État membre. Des millions d’Ukrainiens déplacés
ont été accueillis par les États membres, et de nombreux États et
donateurs privés se sont engagés à verser des centaines de millions d’euros
ou de dollars américains pour l’aide humanitaire en Ukraine et dans
d’autres pays. Malgré cela, les besoins restent considérables et
continueront d’augmenter tant que les offensives militaires russes
se poursuivront en Ukraine et frapperont notamment les infrastructures
civiles, dont les réseaux électriques et de distribution d’eau,
les hôpitaux et les établissements scolaires
Note. L’UNICEF a fait savoir que plus
de la moitié des enfants ukrainiens ont été déplacés en l’espace
d’un mois après l’invasion du pays par les troupes russes le 24 février 2022
Note.
17. L’Organisation internationale
pour les migrations (OIM) a recensé les besoins urgents de l’Ukraine
qui m’ont été communiqués par l’intermédiaire de Mme Wen Li,
responsable des relations extérieures. Dans le courrier qu’elle
m’a adressé le 29 novembre 2022
Note, Mme Wen Li
a listé les produits suivants:
1.
Des tentes adaptées aux conditions hivernales, équipées d’un système
de chauffage;
2. Des groupes électrogènes, dans la mesure du possible
jusqu’à 1 MW, relevant des principales catégories de puissance suivantes:
5-7 kW, 10-15 kW, 20-25 kW, 30-40 kW, 50-70 kW, 100-120 kW, 200-250
kW;
3. Des appareils de chauffage de tout type (radiateurs,
parasols chauffants, chauffages électriques, etc);
4. Des chaudières;
5. Des combustibles solides (bois de chauffage, briquettes,
pellets, charbon);
6. Des conteneurs d’hébergement équipés de système de
chauffage;
7. Des vêtements d’hiver, autant que possible;
8. Des lits (lits de camp), autant que possible;
9. Des outils et matériaux de construction pour affronter
les conditions hivernales (vis, panneaux, etc).
18. La solidarité européenne dans le contexte de l’asile et de
la protection internationale ne doit pas se limiter aux États membres
ou à l’Europe. Les Ukrainiens déplacés et les réfugiés en provenance
de Russie et de Türkiye constituent actuellement les effectifs les
plus importants de demandeurs d’asile arrivant d’Europe, mais la
plupart des autres sont issus de pays d’origine ou de transit non
européens. Par conséquent, les États membres et l’Union européenne
devraient également faire montre d’une véritable solidarité avec
les pays non européens, en particulier ceux situés le long de la
rive sud de la Méditerranée, au Moyen-Orient et en Afrique du Nord,
conformément à la
Résolution
2380 et à la
Recommandation
2203 (2021) de l’Assemblée «Action humanitaire pour les réfugiés
et les migrants dans les pays de l’Afrique du Nord et du Moyen-Orient».
19. Dans ce contexte, la 6e Conférence
ministérielle du dialogue Euro-Africain sur la Migration et le Développement,
qui s’est tenue les 13 et 14 décembre 2022 à Cadix (Espagne), a
adopté une Déclaration politique et un Plan d’action qui définissent
un programme de coopération pour la période 2023-2027, visant à coordonner
les efforts nationaux dans le domaine de la gestion des migrations
par l’intermédiaire du Processus de Rabat et de ses pays partenaires
Note.
20. Le nombre de réinstallations de réfugiés a considérablement
augmenté en 2021, atteignant les chiffres les plus élevés jamais
enregistrés en Europe: la Syrie (11 500) et l’Afghanistan (7 600)
étaient les principaux pays d’origine, représentant 70 % des cas.
L’Allemagne, l’Italie, la Norvège et la Suède ont procédé à la plupart des
réinstallations, accueillant ainsi 76 % de l’ensemble des réfugiés
réinstallés dans les pays de l’UE+
Note. Cette hausse répond à l’appel lancé
par l’Assemblée en faveur d’une augmentation des réinstallations
dans sa
Résolution 2409
(2021) «Relocalisation volontaire des migrants ayant besoin
d’une protection humanitaire et réinstallation volontaire des réfugiés».
3 Actions
du Conseil de l’Europe
21. Le Conseil de l’Europe n’est
pas une organisation humanitaire et n’a pas établi de normes relatives
à la solidarité dans le contexte de l’asile et de la protection
internationale. Néanmoins, la Convention européenne des droits de
l’homme
Note et la Charte sociale européenne
révisée (STE no 163)
Note énoncent toutes deux nombre de droits
fondamentaux qui s’appliquent aux demandeurs d’asile et aux migrants.
La solidarité européenne rendra ainsi chaque État membre plus apte
à remplir les obligations qui lui incombent au titre de ces traités
du Conseil de l’Europe.
22. La Banque de développement du Conseil de l’Europe a été créée
en 1956, à une époque où les États membres actuels du Conseil de
l’Europe comptaient des dizaines de millions de personnes déplacées
au lendemain de la seconde guerre mondiale. Elle avait pour vocation
d’accorder aux États membres concernés des prêts à des conditions
favorables pour financer des projets humanitaires. Depuis sa création,
les réfugiés et les personnes déplacées constituent l’un des principaux
groupes cibles de la Banque.
23. La Banque a financé des logements et d’autres produits de
première nécessité pour les personnes déplacées à cause de la guerre
en ex-Yougoslavie
Note. Compte tenu des quelque 3,7 millions
de Syriens déplacés hébergés en Türkiye, la Banque supervise la
mise en œuvre de projets d’un montant total de 140 millions d’euros,
financés par la Facilité de l’Union européenne pour les réfugiés
en Türkiye
Note. Récemment, elle a émis d’importants
volumes d’obligations pour les Ukrainiens déplacés dans ses États membres
Note. La présidence irlandaise du Comité
des Ministres a également créé un fonds de donateurs pour l’Ukraine,
qui peut aussi servir à aider les Ukrainiens en Ukraine; ce pays
n’est pas encore un membre à part entière de la Banque mais la procédure
d’adhésion est en cours
Note.
24. M. Tomáš Boček, vice-gouverneur de la Banque de développement
du Conseil de l’Europe et ancien Représentant Spécial du Secrétaire
Général (d’alors) sur les migrations et les réfugiés, a présenté
à notre commission, le 13 octobre 2022, les possibilités d’action
future de la Banque, y compris son programme actuel en faveur de
l’Ukraine. Le gouverneur Carlo Monticelli a invité notre commission
à tenir un échange de vues le 7 décembre 2022, à la Banque de développement
du Conseil de l’Europe à Paris.
25. On ne saurait trop saluer les efforts considérables déployés
par la Banque depuis des décennies à l’égard des réfugiés et des
personnes déplacées. Alors que le budget du Conseil de l’Europe
ne prévoit pas de fonds, ni de subventions, pour financer l’assistance
humanitaire, la Banque, de par son statut, est en mesure de le faire.
Ainsi, en plus des obligations pour les Ukrainiens déplacés dans
ses pays membres elle a approuvé des prêts d’un montant de 1,3 milliard
d’euros afin de répondre aux besoins à long terme des réfugiés et
des pays d’accueil
Note. Le 16 décembre 2022, la Banque
a décaissé un don d’un montant de 900 000 euros à la République
de Moldova afin de soutenir la fourniture de services médicaux aux
réfugiés d’Ukraine par le biais du système national de santé moldave
Note.
26. Davantage d’États membres du Conseil de l’Europe devraient
adhérer à la Banque, et il conviendrait d’explorer d’autres possibilités
de cofinancement par ceux qui n’en sont pas membres; ce dernier
point s’applique également aux États observateurs et à l’Union européenne.
Vu les immenses défis auxquels sont confrontés les États membres
en raison des arrivées massives de réfugiés et de personnes déplacées
au cours des dix dernières années, la Banque doit être reconnue
comme un agent clé, et pourvue en tant que tel des moyens lui permettant
d’aider les États membres et de parvenir à une plus grande solidarité
en Europe. Il s’agit d’éviter aux réfugiés et aux personnes déplacées
les souffrances et difficultés d’ordre humanitaire qui conduisent
à une migration secondaire et à la délocalisation des réfugiés.
27. Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux utilise sa plateforme
Cities4Cities pour promouvoir et favoriser le jumelage avec des
villes ukrainiennes, qui sont en proie aux attaques militaires russes
et font face à des millions de personnes déplacées
Note. Je tiens à remercier M. Bernd Vöhringer,
président de la Chambre des pouvoirs locaux du Congrès et maire
de la ville allemande de Sindelfingen, pour son excellente coopération
et les explications fournies à notre commission, le 7 décembre 2022,
concernant les travaux politiques et les initiatives concrètes menés
par le Congrès en lien avec le thème du présent rapport, en particulier
la solidarité de l'Europe envers les Ukrainiens déplacés.
28. Les collectivités locales sont généralement les premières
à intervenir auprès des réfugiés et des personnes déplacées qui
arrivent par train, bus, camion, bateau ou avion. Les maires et
les services des collectivités locales sont souvent contraints de
fournir une aide d’urgence aux nouveaux arrivants, notamment un
hébergement, de la nourriture et des soins médicaux, mais aussi
de leur assurer une éducation scolaire et un soutien psychologique.
Comme tant d’autres dans différentes villes d’Europe, les maires
de Lampedusa en Italie et de Przemyśl en Pologne se sont distingués
par leur action en faveur des arrivants. Les gouvernements et les
parlements nationaux des États membres doivent veiller à ce que
les collectivités locales ne soient pas livrées à elles-mêmes, sans
l’appui technique et financier nécessaire.
29. Bien d’autres services du Conseil de l’Europe ont récemment
trouvé des moyens de venir en aide aux Ukrainiens déplacés, par
exemple en proposant des formations en ligne
Note et d’autres outils pratiques. De nouvelles
actions humanitaires du Conseil de l’Europe devraient également
voir le jour et être déployées au plus tôt sur le terrain.
30. L’Assemblée s’est intéressée aux conséquences humanitaires
et déplacements internes et externes en lien avec l’agression de
la Fédération de Russie contre l’Ukraine dans sa
Résolution 2448 (2022). La situation d’alors dans les îles grecques a fait
l’objet de la
Résolution
2280 (2019). J’avais auparavant été désigné par cette commission
pour élaborer les rapports qui ont conduit à la
Résolution 2409 (2021) «Relocalisation volontaire des migrants ayant besoin
d’une protection humanitaire et réinstallation volontaire des réfugiés»,
et à la
Résolution 2380 (2021) «Action humanitaire pour les réfugiés et les migrants
dans les pays de l’Afrique du Nord et du Moyen-Orient».
31. En tant que parlementaires, nous sommes en mesure de soulever
certaines questions dans notre parlement national, et de contribuer
à promouvoir ou à soutenir certaines actions. Au cours des années
2020 et 2021, en collaboration avec notre commission ainsi qu’avec
la commission ad hoc sur les migrations de l’Assemblée parlementaire
de l’OSCE, j’ai organisé au Parlement britannique une série de conférences européennes
en ligne pendant la pandémie de covid-19. Dans le cadre de ces conférences,
qui portaient sur divers aspects de la solidarité européenne et
sur les moyens de la renforcer, un appel à l’action a été lancé
à l’occasion de l’édition 2021 de la Journée mondiale des réfugiés
et du 70e anniversaire de la Convention
de 1951 relative au statut des réfugiés
Note.
4 Actions
de l’Union européenne
32. L’Union européenne est, à l’échelle
mondiale, l’un des principaux donateurs dans le domaine humanitaire.
Depuis 2016, l’Union européenne a alloué plus de 6 milliards d’euros
d’aide humanitaire à la Türkiye, qui accueille plus de 3 millions
de Syriens bénéficiant d’une protection temporaire
Note.
33. Les dispositions législatives et les décisions de l’Union
européenne peuvent notamment faire progresser la solidarité; c’est
le cas, par exemple, des décisions du Conseil de l’Union européenne
d’accueillir des demandeurs d’asile syriens dans des États membres,
ou de l’application de la directive relative à la protection temporaire
aux Ukrainiens déplacés fuyant la guerre dans leur pays
Note. Avec l’accord politique intervenu
le 7 septembre 2022 entre le Parlement européen et le Conseil de
l’Union européenne, l’Union européenne dispose désormais d’une feuille
de route commune pour le régime d’asile européen commun et le pacte
sur la migration et l’asile
Note.
34. Depuis l’arrivée massive de réfugiés en Europe en 2015, l’Union
européenne a procédé à la réinstallation volontaire de milliers
de réfugiés depuis l’Italie et la Grèce vers d’autres pays de l’Union européenne
Note. Des relocalisations volontaires
ont également eu lieu vers des États non membres de l’Union européenne,
à savoir l’Islande
Note, la Norvège
Note et la Suisse
Note. Sous la présidence française du
Conseil de l’Union européenne en 2022, des États membres de l’UE
ont à nouveau accepté de relocaliser, sur la base du volontariat,
des demandeurs d’asile se trouvant dans des pays situés aux frontières
extérieures de l’Union européenne
Note.
35. Depuis quelques années, la question d’un système de relocalisation
obligatoire entre les États membres de l’Union européenne est à
l’étude
Note. Ces discussions n’ont toutefois
pas donné lieu à des mesures contraignantes, le pouvoir de décision
finale en matière d’immigration revenant toujours pour l’essentiel
aux États membres de l’Union européenne
Note. Il paraît peu concevable que des
demandeurs d’asile soient transférés contre leur gré ou leur choix
vers un pays tiers, et que celui-ci soit contraint de les accepter
et de les accueillir. De plus, de telles relocalisations obligatoires
entraîneraient probablement des flux migratoires secondaires au
sein de l’Union européenne, dans les cas où les demandeurs d’asile
et les pays d’accueil seraient réfractaires à ces mesures. C’est
pourquoi notre Assemblée a, dans sa
Résolution 2409 (2021), encouragé les relocalisations et réinstallations volontaires.
5 Actions
de l’ONU
36. L’Organisation des Nations
Unies est généralement l’organisation qui reste sur le terrain et
agit, notamment dans les situations d’urgence, lors de catastrophes
ou même lors de conflits armés, comme en Ukraine actuellement. Le
Bureau des Nations Unies pour la coordination des affaires humanitaires
est le principal acteur chargé d’évaluer les besoins humanitaires
et de distribuer l’aide humanitaire par l’intermédiaire d’agences
de l’ONU comme l’OIM, le HCR, l’UNICEF et le Programme alimentaire
mondial. Je tiens à remercier Mme Denise Brown,
Coordonnatrice résidente et Coordonnatrice de l’action humanitaire
en Ukraine, pour les informations qu’elle a fournies lors d’une
conférence téléphonique tenue dans le cadre de l’élaboration de
ce rapport. L’Europe doit donc, évidemment, concevoir ses actions
de solidarité en étroite coopération avec l’ONU.
37. Le HCR contribue aux programmes de réinstallation, en aidant,
par exemple, des demandeurs d’asile venant de Libye à se réinstaller
en Italie, au Rwanda ou ailleurs
Note. L’OIM contribue elle aussi à ces programmes,
mais gère également des programmes d’aide au retour volontaire et
à la réinsertion pour les personnes qui préfèrent interrompre la
procédure d’asile et retourner dans leur pays d’origine
Note.
6 Organisations
non gouvernementales humanitaires
38. Étant donné les conséquences
humanitaires de la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine,
nombre d’ONG humanitaires sont devenues, dans les faits, des acteurs
majeurs de la solidarité européenne. Sans leur soutien, les gouvernements,
l’Union européenne et l’ONU n’auraient pas pu apporter l’aide humanitaire
et mettre en œuvre la solidarité sur le terrain aussi efficacement
qu’ils l’ont fait. Ainsi, beaucoup d’Ukrainiens relocalisés ont
été hébergés par des organisations caritatives ou par des particuliers.
39. Le Groupe de la sécurité alimentaire et des moyens d’existence
des Nations Unies conduit des projets et assure la coordination
de différentes initiatives en Ukraine avec de nombreuses organisations
humanitaires et caritatives et leurs centaines de partenaires locaux
qui interviennent dans le pays
Note. Après avoir commencé à intervenir
à la frontière ukrainienne située à l’est de la Pologne, les bénévoles
de l’association que j’ai créée avec ma famille, Siobhan’s Trust,
servent à présent chaque jour des repas chauds à quelque 4 000 personnes déplacées
en Ukraine
Note.
40. Dans la mesure où les ONG humanitaires constatent directement,
sur le terrain, quels sont les besoins les plus urgents, il n’est
pas étonnant qu’elles soient généralement les premières à réagir.
Elles sont aussi les premières à détecter les défaillances administratives
et les problèmes qui relèvent plus largement de la solidarité européenne.
C’est pourquoi il est nécessaire que les responsables politiques
consultent certaines ONG concernées chaque fois qu’ils élaborent,
adoptent ou mettent en œuvre des politiques relatives à la solidarité
européenne dans le contexte de l’asile et de la protection internationale.
41. La Conférence des OING du Conseil de l’Europe soutient les
ONG internationales qui œuvrent en faveur de l’accès des populations
de migrants, des réfugiés et des demandeurs d’asile à leurs droits
fondamentaux
Note. Ce travail de sensibilisation juridique
et politique est certes très important, mais la Conférence des OING pourrait
également envisager d’aider ses ONG membres à fournir une assistance
humanitaire concrète aux personnes dans le besoin.
7 Conclusions
42. Si, de par son Statut (STE
no 1), signé à Londres le 5 mai 1949,
le champ d’action du Conseil de l’Europe ne se limite pas aux activités
normatives, de suivi et de coopération, le Sommet de Varsovie de
2005 a défini cette orientation pour l’Organisation. L'agression
militaire de la Fédération de Russie contre l'Ukraine constitue un
tournant pour l'Europe et a entraîné le déplacement de millions
d'Ukrainien·ne·s. Dans ce contexte, le Conseil de l'Europe a un
rôle à jouer en s'assurant que ses activités de coopération soutiennent
l'assistance humanitaire et la solidarité européenne à l'égard des
personnes déplacées, réfugiées et des personnes sous protection
internationale, en association et en coordination avec d'autres
acteurs internationaux.
43. La Banque de développement du Conseil de l’Europe a alloué
des sommes considérables aux Ukrainiens déplacés dans d’autres États
membres ainsi qu’à l’Ukraine dans le cadre de son adhésion à la Banque.
Davantage d’États membres devraient adhérer à la Banque et apporter
un appui financier pour soutenir cette action. De par leur potentiel,
d’autres organes du Conseil de l’Europe peuvent également contribuer
grandement à cette solidarité européenne, en particulier le Congrès
des pouvoirs locaux et régionaux, la Conférence des OING, les Centres
européens de la jeunesse de Strasbourg et de Budapest, et le Centre
Nord-Sud de Lisbonne.
44. L’instauration d’une coopération plus étroite entre le Conseil
de l’Europe, l’Union européenne et l’ONU s’avère essentielle dans
ce contexte. L’Assemblée devrait jouer un rôle clé dans la mobilisation
du soutien politique nécessaire pour renforcer la solidarité européenne
face aux défis majeurs posés, et, conformément au Statut du Conseil
de l’Europe, réaliser ainsi une union plus étroite entre les membres
de l’Organisation. Le prochain Sommet des chefs d’État et de gouvernement
des États membres, prévu à Reykjavik en mai 2023, est l’occasion
pour l’Assemblée de donner l’impulsion à cet égard.
