Le respect par la France des obligations découlant de l'adhésion au Conseil de l'Europe
- Auteur(s) :
- Assemblée parlementaire
- Origine
- Discussion
par l’Assemblée le 10 octobre 2023 (21e séance)
(voir Doc. 15833, rapport de la commission pour le respect des obligations
et engagements des États membres du Conseil de l'Europe (Commission
de suivi), corapporteures: Mme Yelyzaveta Yasko et Mme Fiona O'Loughlin). Texte adopté par l’Assemblée le
10 octobre 2023 (21e séance).
1. État fondateur, pays hôte et l’un
des quatre grands contributeurs du Conseil de l’Europe, dont le
français est l’une des deux langues officielles, la France a été
dès l’origine très impliquée dans les travaux de l’Organisation,
ayant ratifié quelque 146 conventions.
2. En 2019, la France a été retenue par la commission pour le
respect des obligations et engagements des États membres du Conseil
de l'Europe (commission de suivi) pour faire l’objet d’un rapport
d’examen périodique sur le respect des obligations qui lui sont
imposées en tant qu’État membre du Conseil de l’Europe en matière
de démocratie, d’État de droit et de droits humains. La commission
de suivi est chargée de préparer, de manière périodique, des rapports
d’examen sur le respect des obligations de tous les États membres
qui ne font pas l’objet de procédures de suivi spécifiques.
3. La France est un pays doté d’une longue tradition démocratique
et attaché au respect des droits humains. Le pluralisme politique
est assuré et la liberté associative, reconnue comme un principe
à valeur constitutionnelle, permet aux organisations de la société
civile de jouer un rôle très actif. Diverses structures administratives
indépendantes jouent un rôle essentiel dans l’équilibre des pouvoirs.
Les institutions de défense des droits humains réalisent un excellent
travail et bénéficient d’un cadre législatif protecteur et respectueux
de leur indépendance.
4. La Constitution de la Ve République
a établi un régime semi-présidentiel qui constitue une spécificité
en Europe. L’originalité du système français réside dans la place
et le rôle du Président de la République, élu directement par le
peuple et amené à jouer un rôle politique central dans toutes les
questions intéressant la vie politique du pays, ainsi que dans l’encadrement
strict des prérogatives de législation et de contrôle des deux chambres
composant le parlement.
5. Le fonctionnement des institutions démocratiques a été marqué
par une suite de mouvements protestataires de grande ampleur, s’accompagnant
parfois de revendications de nature institutionnelle. Un débat est
ouvert sur ces questions, portant notamment sur l’introduction de
procédures de démocratie directe ou participative, telles que le
référendum d’initiative partagée ou populaire ou les conférences
citoyennes, ou sur les modalités du recours aux dispositifs permettant
au gouvernement de contraindre la procédure législative. De nombreuses
conférences citoyennes ont été organisées par le gouvernement sur
des sujets très divers et ont débouché sur des propositions débattues
au parlement. Un projet de réforme constitutionnelle, qui avait
été déposé le 29 août 2019, comprenant des dispositions consacrées
à la participation citoyenne, n’a pas pu être poursuivi, du fait
notamment du contexte de la crise sanitaire liée à la pandémie de
covid-19 et de l’absence de majorité politique en sa faveur. Le
principe d’une nouvelle réforme institutionnelle a été annoncé par
les autorités et fait actuellement l’objet de concertations.
6. L’Assemblée parlementaire suit avec intérêt les expériences
de démocratie participative menées en France et leur articulation
avec les mécanismes de démocratie représentative. L’Assemblée rappelle
l’avis intérimaire rendu par la Commission européenne pour la démocratie
par le droit (Commission de Venise) à la demande de la commission
de suivi sur l’article 49.3 de la Constitution, selon lequel cette
disposition constitutionnelle permet «une ingérence significative
de l’exécutif dans les pouvoirs et le rôle du pouvoir législatif».
L’Assemblée prendra connaissance avec intérêt de l’avis définitif
de la Commission de Venise et invite le gouvernement et les forces
politiques françaises à prendre en considération ces réflexions
lors des débats institutionnels à venir.
7. Les manifestations sur la voie publique ont parfois été perturbées
par des violences atteignant dans certains cas un niveau inquiétant.
La stratégie de maintien de l’ordre et l’utilisation d’armes potentiellement dangereuses
ont été mises en question, et un nouveau schéma de maintien de l’ordre
a été publié.
8. À ce sujet, l’Assemblée rappelle le «Mémorandum sur le maintien
de l’ordre et la liberté de réunion dans le contexte du mouvement
des “gilets jaunes” en France», publié par la Commissaire aux droits
de l’homme du Conseil de l’Europe le 26 février 2019, et prend note
des inflexions apportées à la stratégie de maintien de l’ordre depuis
2021. Toutefois, l’Assemblée s’inquiète du constat dressé à nouveau
par la Commissaire aux droits de l’homme, dans sa déclaration du
24 mars 2023, selon lequel: «Les conditions dans lesquelles les libertés
d’expression et de réunion trouvent à s’exercer en France dans le
cadre de la mobilisation sociale contre la réforme des retraites
sont préoccupantes», corroborant les inquiétudes formulées par la
Défenseure des droits, la Commission nationale consultative des
droits de l’homme et plusieurs organisations de la société civile.
9. L’Assemblée est particulièrement alarmée par le nombre élevé
de blessés lors de manifestations, notamment par le nombre de blessures
entraînant des séquelles graves. L’Assemblée regrette à cet égard
que les données statistiques officielles ne permettent pas de recenser
clairement le nombre de personnes blessées ou tuées par les forces
de l’ordre lors des manifestations sur la voie publique ni le nombre
de dépositaires de la force publique sanctionnés ou condamnés pénalement
pour des actes de violence illégitimes commis lors de ces manifestations.
Disposer de ces données contribuerait à dissiper le sentiment que
des violences illégitimes de la part des forces de l’ordre restent
impunies. L’Assemblée invite en conséquence les autorités à permettre
l’accès à ces informations.
10. L’Assemblée estime que les réflexions sur les techniques de
maintien de l’ordre en France devraient être approfondies, notamment
en s’inspirant des expériences menées dans d’autres pays européens,
afin de recentrer le maintien de l’ordre sur la mission de prévention
et d’encadrement de l’exercice de la liberté de manifester, dans
une approche d’apaisement et de protection des libertés individuelles.
11. À défaut de statistiques exhaustives, l’Assemblée constate
que, dans plusieurs cas d’usage par les forces de l’ordre d’armes
ayant entraîné des blessures graves ou la mort, la justice n’a pas
encore rendu de décision plus de quatre ans après les faits. Dans
de nombreux cas, les plaintes reçues à l’encontre des forces de
l’ordre ont fait l’objet d’un classement sans suite parce qu’il
n’a pas pu être établi que la blessure provenait d’un usage inapproprié
de la force ou en raison des difficultés pour identifier l’agent
à l’origine du tir. L’Assemblée encourage par conséquent les autorités
à améliorer le traitement pénal des cas de violences illégitimes
commises par les forces de l’ordre et à mener une réforme des corps
d’inspection de la police et de la gendarmerie afin d’améliorer
la perception de leur indépendance et de leur impartialité, et à
augmenter les moyens qui leur sont consacrés.
12. L’Assemblée s’inquiète du constat établi dans le rapport publié
en 2022 par la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance
(ECRI), qui fait état du peu de progrès réalisés pour prévenir ou
contrer efficacement certains comportements abusifs de la part de
membres des forces de l’ordre qui affectent de manière disproportionnée
les personnes perçues comme étant issues de l’immigration ou comme
appartenant à des groupes minoritaires. Ce problème a été rappelé
avec force lors de la vague d’émeutes qui a fait suite à la mort
d’un adolescent tué par un policier lors d’un contrôle routier en
juin 2023. L’Assemblée appelle par conséquent les autorités françaises
à ouvrir un large débat au sujet des pratiques policières et à prendre
en considération les recommandations des institutions nationales
et internationales à ce sujet, notamment celle de l’ECRI qui appelle
les autorités à introduire sans délai un dispositif efficace de
traçabilité des contrôles d’identité par les forces de l’ordre,
«dans le cadre d’une politique visant à renforcer la confiance réciproque entre
les forces de l’ordre et le public, et leur contribution à la prévention
et la lutte contre toute discrimination».
13. L’Assemblée constate avec inquiétude que la question de la
confiance réciproque entre les forces de l’ordre et le public fait
l’objet d’une extrême polarisation et de prises de position de la
part de certains acteurs politiques ou syndicaux tendant parfois
au discours de haine. L’Assemblée rappelle à cet égard la recommandation
de l’ECRI qui demande «que les personnalités politiques de tous
bords prennent fermement et publiquement position contre tout discours
de haine à caractère raciste ou LGBTIphobe, et y répondent par un
vigoureux contre-discours».
14. L’Assemblée félicite la France pour le processus inclusif
et transparent de réflexion et d'analyse du système judiciaire,
qui a abouti à une première série de propositions de réformes législatives
et institutionnelles discutées au parlement. L’Assemblée se réjouit
notamment de l’annonce d’une augmentation sans précédent des moyens
budgétaires et humains octroyés au système judiciaire. L’Assemblée
encourage le Gouvernement français à poursuivre le processus de
réforme engagé en déposant le projet de loi constitutionnel nécessaire pour
mener à bien les réformes du système judiciaire préconisées par
la Commission de Venise et la Direction générale des droits humains
et de l’État de droit du Conseil de l’Europe dans l’Avis conjoint
sur le Conseil supérieur de la magistrature et sur le statut de
la magistrature en ce qui concerne les nominations, mutations, promotions
et procédures disciplinaires, publié le 13 juin 2023, et invite
les forces politiques représentées au parlement à trouver les voies
d’un compromis pour son adoption.
15. S’agissant du Conseil supérieur de la magistrature, l’Assemblée
relève que l’avis conjoint recommande notamment à la France:
15.1 de modifier le premier alinéa
de l’article 64 de la Constitution afin de clarifier le rôle premier
du Conseil supérieur de la magistrature en tant que garant de l’indépendance
de la justice;
15.2 de mettre le texte de la Constitution en adéquation avec
la pratique constante des autorités et la jurisprudence de la Cour
européenne des droits de l’homme en supprimant la possibilité pour
le ministre de la Justice de siéger au sein du Conseil supérieur
de la magistrature;
15.3 de modifier la composition de la section compétente à
l’égard des juges du Conseil supérieur de la magistrature en augmentant
le nombre de membres magistrats.
16. S’agissant du statut des magistrats, l’Assemblée rappelle
que l’avis conjoint recommande:
16.1 d’attribuer
au Conseil supérieur de la magistrature le pouvoir de modifier les
propositions de nomination faites par le ministre de la Justice;
16.2 de procéder aux réformes constitutionnelles et législatives
nécessaires pour aligner la procédure de nomination des procureurs
ainsi que la procédure disciplinaire applicable aux membres du ministère public
sur la procédure applicable aux juges;
16.3 de transférer du ministre de la Justice au Conseil supérieur
de la magistrature le pouvoir d’engager d’office la procédure disciplinaire
et de demander à l’Inspection générale de la justice de mener une
enquête.
17. L’Assemblée suit avec attention l’exécution des arrêts de
la Cour européenne des droits de l’homme concernant la France, notamment
la série d’arrêts lui enjoignant de mettre fin à une situation de
surpopulation carcérale systémique induisant des conditions de détention
contraires à l’article 3 de la Convention européenne des droits
de l’homme (STE no 5), qui interdit de
soumettre une personne à des peines ou des traitements inhumains
ou dégradants.
18. L’Assemblée se félicite des multiples mesures décidées par
les autorités pour réduire la surpopulation carcérale, notamment
les annonces concernant la construction de nouvelles capacités,
les efforts pour mieux répartir les détenus entre les établissements
et les efforts de sensibilisation des juges et des procureurs aux alternatives
possibles à la détention. Toutefois, elle note que les autorités
nationales et internationales compétentes estiment que le programme
de création de nouvelles places de détention ne permettra pas d’apporter
une solution pérenne dans des délais raisonnables, tandis que les
statistiques de population carcérale montrent une aggravation continue
de la situation. L’Assemblée rappelle ainsi la décision du Comité des
Ministres du Conseil de l’Europe du 6 décembre 2022 qui, au regard
de recommandations concordantes de plusieurs institutions nationales
compétentes et de l’urgence de la situation, invite «à nouveau les
autorités à envisager rapidement de nouvelles mesures législatives
qui réguleraient, de manière plus contraignante, la population carcérale».
19. L’Assemblée prend note avec intérêt des conclusions de travaux
parlementaires récents indiquant que les mesures judiciaires limitant
le recours à la détention ont échoué à réduire la pression carcérale,
concluant à la nécessité de mettre en place un mécanisme contraignant
de régulation carcérale et proposant un dispositif pour mettre en
œuvre cette solution progressivement et sans bouleverser l’exécution
des peines. En conséquence, l’Assemblée invite les autorités à expérimenter
un mécanisme contraignant de régulation carcérale, au moins jusqu’à
ce que les autres mesures de réduction de la population carcérale
produisent leurs effets et rendent un tel mécanisme inutile.
20. La liberté de la presse, la liberté d’opinion et la liberté
d’expression sont effectivement garanties en France. Des restrictions
existent, strictement définies par la loi, afin de protéger le respect
de la vie privée et le droit à l’image, et de prévenir la diffamation,
les insultes publiques, l’apologie du terrorisme, la publication de
fausses nouvelles et les discours de haine. Les conditions d’exercice
du métier de journaliste sont bien protégées. L’Assemblée se félicite
du projet de réforme de la procédure civile visant à améliorer la
protection contre les procédures abusives à l’encontre des journalistes.
21. L’Assemblée constate les inquiétudes que suscite l’impact
du mouvement de concentration des médias sur le pluralisme de l’information.
L’Assemblée prend note avec satisfaction de l’ouverture des «États
généraux de l’information» et suivra avec un vif intérêt ces travaux.
L’Assemblée encourage les autorités françaises à ajuster l’environnement
réglementaire aux bouleversements du secteur des médias afin d’améliorer
la transparence de la propriété des médias et de garantir le pluralisme
interne et externe des médias.
22. L’Assemblée se félicite des avancées dans l’encadrement du
financement de la vie politique obtenues depuis 2016, notamment
l’interdiction des prêts d’établissements bancaires hors de l’Union
européenne et la limitation du montant des dons des personnes physiques.
L’Assemblée rappelle les recommandations du Groupe d’États contre
la corruption (GRECO) et du Bureau des institutions démocratiques
et des droits de l’homme de l’Organisation pour la sécurité et la
coopération en Europe (BIDDH/OSCE) visant à améliorer la transparence
en matière de financement de la vie politique.
23. L’Assemblée félicite les autorités françaises pour les efforts
en matière de lutte contre les violences faites aux femmes, notamment
les nombreuses mesures annoncées depuis 2019, et pour l’engagement
sans ambiguïté des autorités dans ce domaine. L’Assemblée invite
à donner plein effet à ces annonces en consacrant les moyens nécessaires
à la mise en œuvre de cette politique.
